Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP, kinh nghiệm của một số quốc gia thế giới và bài học cho Việt Nam.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG
ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG
---------------------

LUẬN VĂN THẠC SĨ

THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN VÀO CÁC DỰ ÁN
PPP - KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA
TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

Chuyên ngành: Kinh tế quốc tế
VÕ TÙNG ANH

Hà Nội - 2018


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG
----------------------------

LUẬN VĂN THẠC SĨ

THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN VÀO CÁC DỰ ÁN
PPP - KINH NGHIỆM CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA
TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM

Ngành: Kinh tế học
Chuyên ngành: Kinh tế quốc tế
Mã số: 8310106

Họ và tên học viên: Võ Tùng Anh

Người hướng dẫn: PGS, TS Nguyễn Thị Tường Anh

Hà Nội - 2018


MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
DANH MỤC CÁC HÌNH
DANH MỤC BẢNG
CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ THU HÚT VỐN TỪ KHU VỰC TƯ NHÂN
VÀO ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ– (PPP) ...... 4
1.1. Lý thuyết chung về hình thức đối tác cơng tư (PPP) ................................ 4
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của phương thức đối tác công tư (Public Private
Partnership-PPP .................................................................................................. 4
1.1.2. Lợi ích và thách thức của phương thức hợp tác công tư (PPP) ................ 9
1.1.3. Các hình thức tổ chức thực hiện PPP ...................................................... 13
1.2. Nguồn vốn tư nhân trong dự án PPP .......................................................... 16
1.2.1 Cấu trúc về nguồn vốn của dự án PPP ..................................................... 16
1.2.3. Vai trò của nguồn vốn tư nhân trong các dự án PPP .............................. 21
1.3 Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ................................................ 25
1.3.1 Các phương pháp thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ................. 25
1.3.2 Những khó khăn, thách thức trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự
án PPP ............................................................................................................... 33
CHƯƠNG II: KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VỀ THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN
TRONG MƠ HÌNH PPP ........................................................................... 38
2.1. Kinh nghiệm các quốc gia trong việc thay đổi thể chế chính sách ........... 38
2.1.1. Kinh nghiệm từ Hàn Quốc ........................................................................ 38
2.1.2. Kinh nghiệm từ nước Đức ........................................................................ 41
2.2. Kinh nghiệm các quốc gia về hỗ trợ tài chính các dự án PPP .................. 44
2.2.1. Đạo luật Tài chính và Đổi mới cơ sở hạ tầng giao thông (TIFIA) ở Hoa

Kỳ ............................................................................................................... 44
2.2.2. Quỹ tăng hỗ thanh toán hợp đồng (CPEG) - Mexico .............................. 46
2.3. Kinh nghiệm lựa chọn phương thức và đối tác hợp tác công – tư. .......... 48
2.3.1 Lựa chọn đối tác tư nhân trong dự án hầm Sydney ở Úc. ........................ 48
2.3.2 Lựa chọn nhà thầu và phương thức đầu tư PPP ở dự án Dartford, Anh .. 50
2.4. Cam kết của chính phủ khi tham gia dự án PPP ....................................... 54
2.4.1. Cam kết chính phủ trong dự án Bệnh viện Joonalup, Úc ........................ 54
2.4.2. Cam kết trong dự án PPP Laibin B, Trung Quốc .................................... 57
2.5. Nhận dạng và phân bố rủi ro hợp lý trong các dự án PPP ....................... 63
CHƯƠNG 3: VẬN DỤNG KINH NGHIỆM CÁC NƯỚC TRONG VIỆC THU HÚT
ĐẦU TƯ TƯ NHÂN VÀO CÁC DỰ ÁN PPP Ở VIỆT NAM ................... 69
3.1. Tình hình triển khai mơ hình PPP tại Việt Nam giai đoạn qua ............... 69
3.1.1. Tình hình thực hiện các dự án PPP trước năm 2010 ............................... 69
3.1.2 Tình hình thực hiện các dự án PPP từ 2010 trở lại đây ........................... 71
3.2. Thực trạng thu hút vốn đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam 74
3.2.1. Khung cơ chế chính sách hỗ trợ thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án
PPP ở Việt Nam .................................................................................................. 74
3.2.2. Cơ chế hỗ trợ tài chính của chính phủ trong việc thu hút vốn đầu tư tư
nhân vào các dự án PPP .................................................................................... 78
3.2.3. Quy trình lựa chọn đối tác tư nhân và dự án PPP ở Việt Nam ................ 79
3.2.4. Đánh giá chung về tình hình thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở
Việt Nam ............................................................................................................. 82
3.3. Một số đề xuất thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam . 85
3.3.1. Về cải cách chính sách ............................................................................. 85
3.3.2. Về vấn đề hỗ trợ tài chính cho các dự án ................................................. 88


3.3.3. Về vấn đề lựa chọn đối tác tư nhân .......................................................... 90

3.3.4. Về cam kết của chính phủ trong thực hiện dự án PPP ............................ 91
KẾT LUẬN .............................................................................................................. 93
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................... 94

LỜÌ CAM ĐOAN
Tơi tên là: Võ Tùng Anh
Mã học viên: 1606040002
Tôi xin cam đoan đây là cơng trình nghiên cứu khoa học của riêng
tơi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính
xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được
ai
công bố trong bất cứ cơng trình nào khác.

Tác giả luận văn


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á
AUD Đô la Úc
BOO Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh
BOOT Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh - Chuyển giao
BOT Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao
BLT Xây dựng - Thuê dịch vụ- Chuyển giao
BTL Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ

BANOBRAS Ngân hàng phát triển quốc gia Mexico
CA Hợp đồng nhượng quyền
CARP Tổ chức liên quốc gia giữa Argentina và Uruguay
CPEG Quỹ tăng hỗ thanh toán hợp đồng

DBOT Thiết kế - Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao

EUR Euro
FSTA Hợp đồng cung cấp nhiên liệu và vận tải
KRW Won đơn vị tiền tệ của Đại Hàn Dân Quốc

KDI Học viện Phát triển Hàn Quốc
MERCOSUR Hiệp định thương mại tự do được thành lập vào năm 1991 giữa các
nước
Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay)

MIGA Cơ quan bảo lãnh đầu tư đa phương của Ngân hàng Thế giới
MOSF Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc
MRG Bảo lãnh doanh thu tối thiểu
NSNN Ngân sách nhà nước
ODA Hỗ trợ phát triển chính thức


PIMC Trung tâm Quản lý Đầu tư cơ sở hạ tầng công và tư
PPA Hợp đồng mua điện
PPIAF Quỹ Tư vấn Cơ sở hạ tầng nhà nước – tư nhân

PPIP Hợp đồng hợp tác đầu tư công - tư
PPP Mối quan hệ đối tác nhà nước – tư nhân

RTA Cơ quan đường bộ và giao thông Úc
VGF Quỹ bù đắp để đảm bảo tính khả thi của dự án
USD Đơ la Mỹ

UNDP Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc

DANH MỤC CÁC HÌNH


Hình 1.1: Cam kết đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng có sự tham gia của
khu vực tư nhân vào các nước phát triển theo lĩnh vực 1990 -2005 ........ 23
(Hình 2.1: Biểu đồ cải cách đạo luật về mơ hình đối tác cơng tư ở Hàn
Quốc) .............................................................................................................. 41
Hình 3.1: Tỷ trọng số các sự án phân theo hình thức đầu tư (%) ............ 69
Hình 3.2: Tỷ trọng vốn đầu tư các dự án phân theo hình thức đầu tư (%)
......................................................................................................................... 70
Hình 3.3: Tỷ trọng số dự án phân theo lĩnh vực đầu tư (%) và tổng vốn
đầu tư (tỷ đồng) ............................................................................................. 71

DANH MỤC BẢNG


Bảng 1.1: Tóm tắt dịng đầu tư vào các nước đang phát triển
theo lĩnh
vực và khu vực.
............................................................................................. 24
Bảng 2.1.Các loại rủi ro và trách nhiệm chia sẻ rủi ro của các
bên ......... 67

TÓM TẮT KẾT QUẢ LUẬN VĂN


Trong bối cảnh ngân sách quốc gia của các nước đang phát triển, trong đó
có Việt Nam cịn eo hẹp, nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) sụt giảm, việc
huy động sự tham gia của khu vực tư nhân (đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài) vào

các dự án cơ sở hạ tầng là rất cần thiết, mà phương thức hợp tác cơng – tư (PPP)
là một hình thức thích hợp, đã có lịch sử phát triển lâu dài ở nhiều quốc gia trên thế
giới. Tuy nhiên, thực tiễn thí điểm triển khai các dự án theo hình thức PPP ở Việt
Nam đã đạt được một số kết quả nhất định, song cũng cịn khơng ít trở ngại, khó
khăn cả về nhận thức, khn khổ thể chế và thực tiễn q trình triển khai. Trong khi
đó, mơ hình PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và thực tiễn áp dụng các
phương thức thu hút đầu tư tư nhân trong dự án PPP cũng vô cùng phong phú. Đã
có nhiều báo cáo, tài liệu phân tích cụ thể các đặc điểm và hiệu quả của việc thu hút
đầu tư tư nhân trong dự án PPP tại các quốc gia trên thế giới đã được ban hành và
hoàn tồn có thể học tập tham khảo để ứng dụng vào Việt Nam. Chính vì vậy, việc
nghiên cứu và đúc rút ra kinh ghiệm từ những ví dụ điển hình quốc tế để từ đó đưa
ra được những kiến nghị phù hợp với Việt Nam là hết sức cần thiết. Trong khn
khổ bài nghiên cứu này của mình, tác giả đã đưa cơ sở lý luận bao gồm những khái
niệm cơ bản, các hình thức của mơ hình PPP, nhưng ưu điểm và hạn chế của mơ
hình này, và khái quát những phương thức nhằm thu hút đầu tư tư nhân tham gia
vào mơ hình này. Đề tài “Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP, kinh
nghiệm của một số quốc gia thế giới và bài học cho Việt Nam” cũng đã tóm tắt
những phương thức nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào mơ hình PPP, trong đó tập
trung chủ yếu ở ba phương thức: Thay đổi thể chế chính sách, Hỗ trợ tài chính cho
các dự án, Lựa chọn phương thức và đối tác PPP. Tiếp đến, tác giả cũng đã đưa
được kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới trong việc thu hút đầu tư tư
nhân vào các dự án PPP từ đó tác giả cũng ra rút ra được một số bài học kinh
nghiệm cho Việt Nam trong lĩnh vực này. Trên cơ sở những bài học quốc tế đó, luận
văn cũng đã đưa ra được môt số kiến nghị nhằm vận dụng những kinh nghiệm này
trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam.

1

LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài:
Trong thập kỷ qua, công cuộc đổi mới đã giúp Việt Nam đạt được nhiều
thành tựu
to lớn trong phát triển kinh tế - xã hội, bộ mặt đất nước nay đã có sự chuyển biến
tích
cực. Góp phần quan trọng vào sự tăng trường vượt bậc đó là đường lối chính
sách huy
động sự tham gia của các thành phần kinh tế, đặc biệt là sự tham gia của thành
phần kinh
tế tư nhân, điều đó đã góp phần tạo nên động lực mạnh mẽ trong tăng cường đầu
tư vào
xây dựng cơ sở hạ tầng, là nền tảng và động lực cho tăng trưởng và nâng cao
hiệu quả
hoạt động của khu vực cơng. Ngun nhân chính phủ cần phải huy động sự tham
gia của
lực lượng kinh tế tư nhân là bởi, khơng một chính phủ nào có thể kham nổi toàn
bộ việc
đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, và cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể
làm
được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro, đó cũng
chính
là lý do khiến cho mơ hình hợp tác cơng – tư PPP ra đời. Mơ hình này đã bộc lộ
nhiều
tác động tích cực, đặc biệt trong bối cảnh châu Á nói chung và Việt Nam nói riêng
đang
phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cũng như cơ sở hạ tầng
rất lớn.
Mơ hình hợp tác cơng tư (PPP) trong việc đầu tư nâng cao chất lượng các dịch vụ
công

được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này. Tuy nhiên, trong


q
trình áp dụng thực hiện tại Việt Nam, nhiều khó khăn và thách thức đã bộc lộ rõ
nét do
hành lang pháp lý của chúng ta chưa hoàn thiện, cơ chế đảm bảo lợi ích cho các
nhà đầu
tư tham gia dự án còn nhiều bất cập. Kinh nghiệm thực hiện PPP của nhiều nước
trên thế
giới cho thấy, việc các luật thiếu thống nhất, thiếu các văn bản hướng dẫn thực
hiện và
các cơ chế chia sẻ rủi ro và lợi ích thỏa đáng là những yếu tố góp phần làm các
dự án
PPP khơng cịn hấp dẫn trong mắt của các nhà đầu tư tư nhân. Nhận thức được
điều đó,
tác giả lựa chọn đề tài nghiên cứu “Thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP,
kinh
nghiệm của một số quốc gia thế giới và bài học cho Việt Nam” làm đề tài cho
luận
văn tốt nghiệp của mình. Luận văn sẽ đi sâu tập trung vào nghiên cứu về kinh
nghiệm thu hút đầu tư khu vực tư nhân của các nước trên thế giới vào các dự án
PPP, từ đó rút ra kinh nghiệm thực tiễn cho Việt Nam trong quá trình thực thi các
dự án PPP trong tương lai.
2

2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Mơ hình PPP xuất hiện trên thế giới khá sớm, và đã được áp dụng trong
nhiều lĩnh vực ở các quốc gia khác nhau. Trong đó, nghiên cứu về việc thu hút
đầu

tư tư nhân trong mơ hình này cũng đã được nhiều tác giả quốc tế quan tâm, vì
đây


chính là động lực thúc đẩy quan trọng cho việc hình thành các dự án. Những
nghiên
cứu quốc tế đã giúp tác giả rất nhiều trong việc hoàn thành bài luận văn này có
thể
kể đến như “Public-Private Partnership Infrastructure Projects: Case Studies from
the Republic of Korea” của nhóm tác giả Jay-Hyung Kim, Jungwook Kim,
Sunghwan Shin, Seung-yeon Lee (KDI & ADB, 2011) bài nghiên cứu “Current
PPP-Model for the German Federal Trunk Roads, Conference on Applied
Infrastructure Research” của nhóm tác giả Thorsten Beckers, Christian von
Hirschhausen, Jan Peter Klatt (2005) hay những bộ báo cáo khác của World
Bank,
UNDP, PPIAF...
Trong các nghiên cứu về mô hình PPP ở Việt Nam, có thể kể đến cơng
trình
“Hình Thức Đối Tác Công - Tư (Ppp): Kinh Nghiệm Quốc Tế Và Khn Khổ Thể
Chế Tại Việt Nam” của nhóm tác giả: Mai Thị Thu Nguyễn Văn Phúc, Đặng Ngọc
Trâm, Nguyễn Đoan Trang Phương, hay Luận án tiến sĩ “Hình thức hợp tác công
tư
(Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ tại
Việt Nam” của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012). Tuy nhiên, chưa có một nghiên cứu
nào tổng quát và chuyên sâu nêu lên được những phương thức cụ thể thu hút
vốn
đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở Việt
Nam.
3. Mục tiêu nghiên cứu:
- Làm rõ những vấn đề lý luận và nhân tố tác động đến thu hút vốn đầu tư từ khu

vực tư nhân cho dự án đầu tư theo hình thức công –tư
(PPP);


- Nghiên cứu những kinh nghiệm quốc tế trong thu hút đầu tư tư nhân vào các dự
án
PPP và từ đó rút ra những bài học cho Việt Nam
- Kiến nghị một số giải pháp nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP ở
Việt
Nam
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:
3

Đối tượng nghiên cứu: Kinh nghiệm thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP
trên thế giới
và bài học cho Việt Nam
Phạm vi nghiên cứu:
- Phạm vi thời gian: Luận văn nghiên cứu tình hình thu hút vốn đầu tư tư nhân từ
năm 1950 đến nay ở các nước.
- Phạm vi không gian: Luận văn nghiên cứu kinh nghiệm ở quốc gia: Hàn Quốc,
Đức, Anh, Ấn Độ, Mê-xi-cô, Úc, Trung Quốc và Việt Nam.
- Phạm vi nội dung nghiên cứu: Nghiên cứu các nội dung về kinh nghiệm thu hút
đầu tư tư nhân vào các dự án PPP và bài học cho Việt
Nam.
5. Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu khoa học bao
gồm:
5.1. Phương pháp thu thập và xử lý dữ liệu
Việc thu thập tài liệu có liên quan đến nội dung của đề tài có ý nghĩa quan trọng
trong nghiên cứu. Luận văn đã thu thập tài liệu, tư liệu thống kê về thu hút đầu tư

tư nhân vào các dự án PPP ở Việt Nam và các nước khác trên thế giới.


5.2. Phương pháp phân tích, so sánh, tổng
hợp
Phương pháp phân tích giúp tìm ra được những phương pháp thu hút vấn đầu tư
tư nhân vào các dự án PPP ở các nước. Phương pháp so sánh để có thể thấy
được sự khác biệt trong việc phân chia rủi ro giữa khu vực tư và khu vực công khi
tham gia vào các dự án PPP và những khác biệt khi áp dụng những phương pháp
thu hút đầu tư ở các nứơc vào Việt Nam. Phương pháp tổng hợp trong việc rút ra
những bài học áp dụng cho Việt Nam dựa vào kinh nghiệm các quốc gia trên thế
giới.
Trong nghiên cứu, các phương pháp này được sử dụng linh hoạt để giải quyết
vấn
đề một cách hiệu quả nhất.
6. Kết cấu của luận văn:
Ngoài phần mở đầu và kết luận, kết cấu luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Lý
thuyết chung về thu hút vốn từ khu vực tư nhân vào đầu tư theo hình thức đối
tác cơng tư– (PPP
Chương 2: Kinh nghiệm thế giới về thu hút đầu tư tư nhân trong mơ hình
PPP
Chương 3: Vận dụng kinh nghiệm các nước trong việc thu hút đầu tư tư nhân
vào
các dự án PPP ở Việt Nam
4

CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT CHUNG VỀ THU HÚT VỐN TỪ KHU VỰC TƯ
NHÂN VÀO ĐẦU TƯ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ– (PPP)
1.1. Lý thuyết chung về hình thức đối tác cơng tư (PPP)
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của phương thức đối tác công tư (Public

Private
Partnership-PPP
1.1.1.1. Khái niệm về Đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP)


Khái niệm về đối tác công tư (Public Private Partnership-PPP) được định
nghĩa dưới nhiều khía cạnh và có nhiều phiên bản khác nhau, tùy theo bối cảnh
của
các quốc gia hoặc tổ chức nghiên cứu. Phần dưới đây sẽ điểm qua một vài khái
niệm về PPP đang được sử dụng khá phổ biến trên thế
giới.
Trong cuốn sách “PPP: Hướng dẫn cho chính quyền địa phương” xuất bản
tháng 5/1999, Chính quyền bang British Columbia, Canada coi Đối tác công tư là
“sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ và tổ chức tư nhân nhằm mục đích
cung
cấp cơ sở hạ tầng cơng, các tiện nghi cho cộng đồng và các dịch vụ liên quan”
(Ministry of Municipal Affair, 1999).
Trong nghiên cứu “Khai thác lợi thế của PPP: Vai trò của chiến lược hỗ trợ
tài chính trong phát triển bền vững”, Colverson và Perera coi PPP “là một hình
thức
được áp dụng trong một số dạng hợp đồng giữa nhà nước và khu vực tư nhân
nhằm
mục tiêu cung cấp dịch vụ và phát triển cơ sở hạ tầng” (Colverson và Perera,
2012).
Một số tổ chức chuyên hoạt động trong lĩnh vực PPP như: Hội đồng PPP
của
Canada (Canadian Council for Public Private Partnership), Hội đồng quốc gia về
PPP của Mỹ (National Council for Public Private Partnership) cũng đưa ra những
khái niệm riêng của mình về PPP. Chẳng hạn như “PPP là một liên doanh hợp tác
giữa khu vực công và tư, dựa trên lợi thế của mỗi bên nhằm xác định nhu cầu

của
cộng đồng thông qua việc phân bố hợp lý nguồn lực, rủi ro và lợi ích” (“A
cooperative venture between the public and private sectors, built on the expertise


of
each partner, that best meets clearly defined public needs through the appropriate
allocation of resources, risks and rewards”). (The Canadian Council for PublicPrivate Partnerships) và đây là khái niệm sẽ được tác giả sử dụng trong bài
nghiên
cứ này của mình.
5

Phân tích sâu sắc hơn bản chất của sự hợp tác giữa nhà nước và khu vực
tư
nhân cho thấy trong mối quan hệ này, nhà nước có thể đóng vai trị như “bên cấp
vốn” (tức là hỗ trợ về vốn, tài sản... cho khu vực tư nhân trong việc cung cấp dịch
vụ công trên cơ sở ký hoặc không ký hợp đồng giữa hai bên). Nhà nước cũng có
thể
đóng vai trị là “bên mua dịch vụ” (do tư nhân cung cấp) một cách lâu dài; hoặc
“nhà điều phối” tạo ra những diễn đàn để thu hút sự tham gia của khu vực tư
nhân
(Planning Commission, 2004).
Sự khác biệt giữa PPP và Tư nhân hóa:
Trong mơ hình PPP, khu vực tư nhân có vai trị đóng góp rất quan trọng, từ
giai đoạn đầu tiên tới cuối cùng của một dự án. Điều này, trong rất nhiều trường
hợp, tạo ra sự hiểu lầm rằng công trình/dự án/dịch vụ đó đang được Chính phủ
thực
hiện việc “tư nhân hóa”. Tuy nhiên, sự thật là PPP và tư nhân hóa có những điểm
khác biệt rất cơ bản.
Về trách nhiệm: Trong tư nhân hóa, trách nhiệm cung cấp và hỗ trợ tài chính

cho một dịch vụ cụ thể nào đó do khu vực tư; trong khi đó, theo cơ chế PPP, trách


nhiệm cung cấp dịch vụ hoàn toàn thuộc về khu vực
cơng.
Về sở hữu, trong tư nhân hóa, quyền sở hữu được Nhà nước bán cho khu
vực
tư nhân cùng với những quyền lợi và chi phí, song cơ chế PPP vẫn có thể tiếp tục
duy trì quyền sở hữu của Nhà nước.
Về bản chất của dịch vụ, khi tư nhân hóa, các nhà cung cấp tư nhân sẽ
quyết
định phạm vi và phương thức cung cấp dịch vụ, trong khi dưới hình thức PPP,
những vấn đề này được cả hai bên (Nhà nước và tư nhân) quyết định thông qua
hợp
đồng. Về rủi ro và lợi ích, nếu là tư nhân hóa, khu vực tư nhân phải chịu hoàn
toàn
rủi ro, trong khi với cơ chế PPP, Nhà nước và tư nhân sẽ cùng chia sẻ cả rủi ro và
lợi ích (Planning Commission, 2004).
1.1.1.2. Cơ sở hình thành và động cơ thúc đẩy Đối tác công tư
(PPP)
Từ sau 1950 khi mà khái niệm về PPP cịn chưa được hình thành, đã có
sự
hợp tác giữa khu vực công và tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và
cung
cấp các dịch vụ thiết yếu tại một số nước. Trong giai đoạn này, Nhà nước đóng
vai
6

trị chủ đạo trong việc cung cấp các dịch vụ cơng và là người cung cấp các khoản
tài

chính chủ yếu cho khu vực tư nhân để thực hiện nhiệm vụ này. Các công ty tư


nhân,
đặc biệt là trong 4 ngành điện lực, than, thép, vận tải biển, đã nhận được sự hỗ
trợ
đáng kể về tài chính từ Chính phủ, trong đó có kênh đầu tư qua các tổ chức tài
chính
cơng. Các tổ chức tài chính cơng này được thành lập nhằm tách việc thực hiện
các
chính sách cơng của nhà nước ra khỏi chức năng kinh doanh của các ngân hàng
thương mại và tiếp nhận các khoản vốn đầu tư từ chính phủ và các nguồn tài trợ
từ
nước ngoài để đầu tư phát triển cho các công ty tư nhân trong việc phát triển cơ
sở
hạ tầng và cung cấp các dịch vụ thiết yếu.
Đến thập niên 80, hợp tác giữa khu vực công và tư đã phát triển theo
hướng
tư nhân hóa, theo đó xu hướng khu vực tư nhân thực hiện cung cấp các dịch vụ
công trước đây do nhà nước thực hiện nhằm giảm bớt gánh nặng về tài chính
của
Chính phủ, đồng thời tạo điều kiện nâng cao chất lượng các dịch vụ công. Vào
những năm 1990, khái niệm quản lý theo mơ hình khu vực tư nhân được áp dụng
vào quản lý khu vực cơng nhằm nâng cao trách nhiệm và tính hiệu quả trong khu
vực công tiến tới cải cách tổng thể khu vực
công.
Từ năm 2000 đến nay, xu hướng liên danh cơng–tư đã được phát triển và
hồn thiện. Theo đó, hợp tác công–tư được hiểu là một phần của việc cải cách
khu
vực công nhằm khắc phục sự thiếu hụt nguồn tài chính, thực hiện tối đa hố lợi

ích,
và cung cấp tốt hơn các dịch vụ cơng với chi phí thấp nhất. Nội dung chính của


hợp
tác công-tư là chia sẻ rủi ro và trách nhiệm giữa Nhà nước và khu vực tư nhân,
trong đó trách nhiệm gánh chịu chính đối với những rủi ro thuộc về khu vực tư
nhân. Nhà nước cũng có trách nhiệm trong việc hỗ trợ khu vực tư nhân về tài
chính
để đảm bảo dự án khả thi, giảm bớt khó khăn cho tư nhân. Cơ chế hợp tác đã
thay
đổi và chuyển dần từ quản lý bằng Luật sang quản lý thông qua hợp đồng. Ngoài
những cách thức hợp tác truyền thống, trong vịng 10 năm qua đã có nhiều biện
pháp, quy định và chính sách để thúc đẩy các mơ hình hợp tác công–tư khác
nhau.

Động cơ thúc đẩy
7

Theo nghiên cứu của tác giả thì có ba ngun nhân chính thúc đẩy chính
phủ
tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân
là:
Thứ nhất: Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà
nước hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu
khác
của nhà nước). Các chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm
đủ
nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia
tăng

của dân số. Các chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đơ thị hóa ngày càng tăng,
nhu


cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng
mạng
lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu
vực
trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp chưa đầy đủ. Hơn nữa, các
dịch
vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, vì vậy phải bù đắp thơng
qua trợ cấp và do đó làm cho nguồn lực nhà nước bị hao mịn thêm. Cùng với
khả
năng tài chính hạn chế của chính phủ, những áp lực kể trên dẫn tới mong muốn
huy
động vốn từ khu vực tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng. Được cơ cấu một
cách
phù hợp, mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể huy động các nguồn lực
trước đây chưa được khai thác của khu vực tư nhân tại địa bàn sở tại, trong khu
vực
đang tìm kiếm các cơ hội đầu tư.
Mục đích của khu vực tư nhân trong việc tham gia vào mối quan hệ đối tác
nhà nước - tư nhân là tạo ra lợi nhuận từ năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh
doanh của mình (đặc biệt là trong ngành dịch vụ cơng ích). Khu vực tư nhân tìm
kiếm sự đền bù cho các khoản đầu tư vào các dịch vụ bằng các khoản phí dịch
vụ,
mang lại một khoản hoàn vốn đầu tư phù
hợp.
Thứ hai: Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu
quả

hơn. Sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức
lớn
đối với chính phủ và là một trong những nguyên nhân chính làm nhiều chính phủ


khơng hồn thành được các mục tiêu đặt ra. Ngun nhân là do đặc thù của khu
vực
nhà nước có quá ít hoặc khơng có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức
và
quy trình hoạt động của mình, vì thế có vị thế khơng thuận lợi trong việc xây dựng
và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả. Việc đưa những động cơ
khuyến
khích như vậy vào khu vực nhà nước là khó khăn, mặc dù khơng phải không thực
8

hiện được. Singapore đã chứng tỏ được điều này bằng việc phát triển một hệ
thống
cơ quan chính phủ hoạt động vì mục tiêu hiệu quả trong khi vẫn duy trì nhiều dịch
vụ quan trọng thuộc khu vực nhà nước.
Thứ ba: Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và
trách nhiệm giải trình. Chính phủ đơi khi coi mối quan hệ nhà nước - tư nhân là
một
chất xúc tác kích thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chương trình cải
cách trong các lĩnh vực, trong đó mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân chỉ là
một
bộ phận cấu thành. Một vấn đề then chốt là luôn ln phải tái cơ cấu và làm rõ vai
trị của các bên. Đặc biệt cần kiểm tra lại và phân bổ lại vai trị của các nhà hoạch
định chính sách, nhà quản lý, nhà cung cấp dịch vụ, đặc biệt nhằm huy động vốn,
đạt hiệu quả như đã trình bày ở trên. Một chương trình cải cách bao gồm mối
quan

hệ nhà nước - tư nhân mang tới cơ hội xem xét lại việc phân bổ vai trị của các
bên
nhằm xố bỏ xung đột có khả năng xảy ra và cơng nhận một tổ chức tư nhân như
là


một bên có khả năng tham gia. Tiến hành một giao kết quan hệ nhà nước - tư
nhân
cụ thể thường thúc đẩy từng bước cải cách nhằm hỗ trợ việc phân bổ mới vai trò
của
các bên, chẳng hạn như việc thông qua các điều luật, thành lập những cơ quan
quản
lý riêng biệt. Đặc biệt việc kiểm tra lại các các thoả thuận chính sách và điều tiết
quản lý là những vấn đề tối quan trọng đối với thành công của một dự án
PPP.
Theo phân tích trên, ba động cơ để áp dụng hiệu quả mơ hình PPP là thu
hút
vốn đầu tư tư nhân, gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực có sẵn và tạo ra
động
cơ cũng như nâng cao trách nhiệm giải trình.
1.1.1.3 Một số đặc điểm của Mơ hình Hợp tác Cơng –Tư (PPP)
Chia sẻ rủi ro (và lợi ích): Forward và Aldis (2009), Kappeler và Nemoz
(2010), Quium (2011) và Planning Commission (2004) đều thống nhất cho rằng
việc chia sẻ hay phân bổ rủi ro (Risk Allocation) là vấn đề trung tâm và là đặc
điểm
nổi bật nhất của mơ hình PPP. Trong phần dưới đây, nhóm nghiên cứu đi sâu vào
phân tích cụ thể đặc điểm này.
Những rủi ro có thể xuất hiện trong q trình triển khai dự án được Planning
Commission (2004) tổng kết lại bao gồm:
- Rủi ro trong quá trình xây dựng do những lý do như sự vỡ nợ của nhà

thầu,
9

môi trường bị tàn phá.


- Rủi ro về thị trường do những nguyên nhân cầu không tương xứng, mức
thuế
sử dụng dịch vụ không thực tế
- Rủi ro về tài chính do sự thay đổi về tỷ giá, lãi suất, thuế tăng lên, do lạm
phát
- Rủi ro trong quá trình vận hành và bảo trì do hợp đồng bị ngừng lại, những
rủi ro về mặt công nghệ hoặc lao động.
- Rủi ro về mặt pháp lý do những thay đổi trong hệ thống luật pháp, do tình
trạng vỡ nợ của nhà cung cấp dịch vụ
Theo thời gian, việc nhận diện và cuyển giao rủi ro từ đối tác công sang đối
tác tư nhân ngày càng phát triển, với độ chính xác ngày càng cao hơn và xu
hướng
dần dịch chuyển (rủi ro) sang khu vực tư nhân (Forward và Aldis, 2009). Xu
hướng
dịch chuyển này khơng có nghĩa là Nhà nước đổ mọi rủi ro lên vai t ư nhân mà nó
được phân bổ theo nguyên tắc: rủi ro sẽ được “phân chia” cho bên nào có khả
năng
giải quyết tốt, hiệu quả hơn, với chi phí thấp hơn (sẽ phân tích cụ thể trong phần
dưới đây). Forward và Aldis (2009) cũng cho rằng trong đa số các dự án PPP, đối
tác tư nhân sẽ gánh vác và xử lý các rủi ro về tài chính, xây dựng và vận hành,
trong
khi đối tác công (Nhà nước) sẽ chịu trách nhiệm với rủi ro chính trị (tham gia cùng
với khu vực tư nhân song Nhà nước vẫn phải hoàn thành các nghĩa vụ xã hội đối
với cộng đồng).

Một số đặc điểm khác của phương thức PPP được Kappeler và Nemoz
(2010)
mô tả bao gồm mối quan hệ hợp tác lâu dài giữa đối tác công và tư; các nội dung


chính của dự án PPP bao gồm “thiết kế, xây dựng, vận hành hoặc/và bảo trì”, gắn
liền với nguồn tài chính từ đối tác tư nhân; đối tác cơng trả cơng cho đối tác tư
trong
suốt vịng đời của dự án PPP, căn cứ vào chất lượng dịch vụ cung
cấp.
Chủ thể tham gia PPP: Đối tác cơng ở đây có thể là các bộ ngành, các chính
quyền địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là
các
doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư trong nước hoặc nước
ngồi.
1.1.2. Lợi ích và thách thức của phương thức hợp tác cơng tư
(PPP)
1.1.2.1 Lợi ích của phương thức hợp tác công tư
(PPP)
10

Thực tế là không phải lĩnh vực nào cũng nên áp dụng PPP bởi bản thân nó
chứa đựng cả những lợi ích và thách thức. Dựa trên kinh nghiệm thực tế trong
việc
triển khai PPP ở các quốc gia trên thế giới, những lợi ích và thách thức do PPP
mang lại được tổng hợp lại như sau:
Những lợi ích khi áp dụng PPP
Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng: Với cơ chế PPP, nhà
nước
sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ nguồn vốn đầu tư từ

ngân sách cho cơ sở hạ tầng. Bởi vậy, nhà nước có thể tiến hành nhiều dự án
đầu tư
hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho cơ sở hạ
tầng.