Đánh giá công tác quy hoạch sử dụng đất huyện vân đồn, tỉnh quảng ninh giai đoạn 2007 – 2011

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

ĐINH BÙI HẢI SƠN

ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUY HOẠCH
SỬ DỤNG ĐẤT HUYỆN VÂN ĐỒN, TỈNH QUẢNG NINH
GIAI ĐOẠN 2007 – 2011

Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số: 60 85 01 03

LUẬN VĂN THẠC SỸ KHOA HỌC NÔNG NGHIỆP

Người hướng dẫn khoa học: TS. HOÀNG VĂN HÙNG

Thái Nguyên, năm 2012


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là
trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tài liệu tham khảo và các thơng tin trích dẫn trong luận văn đều đã được
chỉ rõ nguồn gốc./.
Tác giả luận văn

Đinh Bùi Hải Sơn

ii

LỜI CẢM ƠN

Với lịng biết ơn sâu sắc tơi xin chân thành cảm ơn TS. Hoàng Văn Hùng đã
trực tiếp hướng dẫn chỉ bảo tận tình giúp tơi hồn thành luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn Ban giám hiệu Trường Đại học Nơng Lâm Thái
Ngun, Phịng quản lý đào tạo Sau Đại học, Khoa Tài nguyên và Môi trường, đặc
biệt các thầy, cô giáo trong Bộ môn Quy hoạch Tài nguyên Môi trường.
Tôi bày tỏ lời cảm ơn tới Uỷ ban nhân dân huyện Vân Đồn, Phòng Tài
nguyên và Môi trường huyện Vân Đồn; anh chị em đồng nghiệp, gia đình, bạn bè
đã động viên tạo mọi điều kiện tốt nhất để tơi hồn thành luận văn này.
Tác giả luận văn

Đinh Bùi Hải Sơn


iii

MỤC LỤC
Trang

MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài.......................................................................................1
2. Mục tiêu tổng quát...............................................................................................2
3. Mục tiêu cụ thể ....................................................................................................2
4. Yêu cầu của đề tài...............................................................................................3
5. Ý nghĩa của đề tài ................................................................................................3
5.1. Ý nghĩa trong học tập và nghiên cứu ...............................................................3
5.2. Ý nghĩa trong thực tiễn.....................................................................................3

Chương 1: TỔNG QUAN TÀI LIỆU ......................................................................4
1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất. ........................................4
1.1.1. Khái niệm về quy hoạch sử dụng đất ............................................................4
1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất đai ......................................................6
1.2. Nguyên tắc của quy hoạch sử dụng đất đai ......................................................8
1.2.1. Nguyên tắc của quy hoạch sử dụng đất đai ...................................................8
1.2.2. Các loại hình quy hoạch sử dụng đất đai.....................................................12
1.3. Một số lý luận về sử dụng đất hợp lý .............................................................13
1.3.1. Đất đai và chức năng của đất đai.................................................................13
1.3.2. Những lợi ích khác nhau về sử dụng đất .....................................................14
1.3.3.Những nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng đất..................................................14
1.3.4. Sử dụng đất và các mục đích kinh tế, xã hội, mơi trường...........................17
1.3.5. Quản lý bền vững tài nguyên đất.................................................................18
1.4. Tình hình quy hoạch và thực hiện quy hoạch ở một số nước trên thế giới ....18
1.5. Tình hình quy hoạch sử dụng đất ở Việt nam ................................................20
1.5.1.Tình hình quy hoạch đất đai ở nước ta qua các thời kỳ ...............................20
1.5.2. Công tác lập quy hoạch trên phạm vi cả nước ............................................22
1.6. Tình hình quy hoạch sử dụng đất đai ở tỉnh Quảng Ninh. .............................24
1.7. Tình hình quy hoạch sử dụng đất đai ở huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh..........26
Chương 2: NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ..........................27
2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu. .................................................................27
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu:.................................................................................27
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu:....................................................................................27


iv

2.2. Nội dung nghiên cứu. .....................................................................................27
2.2.1. Đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Vân Đồn, tỉnh
Quảng Ninh ảnh hưởng tới quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất ...............27

2.2.2. Đánh giá công tác quản lý và sử dụng đất của huyện Vân Đồn..................27
2.2.3. Đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sự dụng đất đai huyện Vân Đồn,
tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2007 - 2011 ................................................................27
2.3.4. Đánh giá sự hiểu biết về công tác QHSDĐ và ý kiến của người dân trên địa
bàn về tình hình thực hiên QHSDĐ giai đoạn 2007 - 2010 của huyện Vân Đồn .28
2.2.5. Những tồn tại chủ yếu trong thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất,
nguyên nhân, bài học kinh nghiệm và giải pháp khắc phục..................................28
2.2.6. Đề xuất các giải pháp cho công tác thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai của
phường trong giai đoạn tới ....................................................................................28
2.3. Phương pháp nghiên cứu:...............................................................................28
2.3.1. Điều tra, thu thập thông tin thứ cấp.............................................................28
2.3.2. Thu thập số liệu sơ cấp ................................................................................29
2.3.3. Minh họa bằng biểu đồ, bản đồ, sơ đồ và đồ thị .........................................29
2.3.4. Điều tra, khảo sát thực địa..........................................................................29
2.3.5. Phân tích, tổng hợp......................................................................................29
2.3.6. Phương pháp chuyên gia .............................................................................29
Chương 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ................................30
3.1. Đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội. ................................................30
3.1.1. Đặc điểm điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên..................................30
3.1.2. Đặc điểm kinh tế xã hội của huyện Vân Đồn..............................................32
3.2. Đánh giá công tác quản lý và sử dụng đất của huyện Vân Đồn.....................36
3.2.1. Tình hình quản lý đất đai.............................................................................36
3.2.2. Tình hình sử dụng đất đai............................................................................37
3.3. Đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sự dụng đất đai huyện Vân Đồn, tỉnh
Quảng Ninh giai đoạn 2007 - 2011 .......................................................................40
3.3.1. Phương án quy hoạch sự dụng đất huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011 40
3.3.2. Đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sự dụng đất huyện Vân Đồn giai
đoạn 2007 - 2011 ...................................................................................................44
3.4. Đánh giá sự hiểu biết về công tác QHSDĐ và ý kiến của người dân trên địa
bàn về tình hình thực hiên QHSDĐ giai đoạn 2007 - 2010 của huyện Vân Đồn .56

v

3.4.1. Đánh giá sự hiểu biết của người dân về công tác quy hoạch sử dụng đất...56
3.4.2. Ý kiến của người dân trên địa bàn về công tác quy hoạch sử dụng đất giai
đoạn 2007 - 2010 của huyện Vân Đồn ..................................................................58
3.4. Đánh giá thông qua ý kiến của cán bộ TNMT về tình hình thực hiện quy
hoạch sử dụng đất trên địa bàn và áp dụng các văn bản mới liên quan đến quy
hoạch sử dụng đất hiện nay ...................................................................................59
3.5. Nhận xét về tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất huyện Vân Đồn giai
đoạn 2007 - 2010 ...................................................................................................61
3.5.1. Nhận xét chung về tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất giai đoạn
2007 - 2010 của huyện Vân Đồn...........................................................................61
3.5.2. Những tồn tại chủ yếu trong quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất của
huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011..................................................................62
3.5.3. Những nguyên nhân của những tồn tại trong quá trình thực hiện quy hoạch
sử dụng đất huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011..............................................62
3.5.4. Một số giải pháp khắc phục những tồn tại trong thực hiện quy hoạch sử
dụng đất .................................................................................................................63
KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ .....................................................................................65
1. KẾT LUẬN .......................................................................................................65
2. ĐỀ NGHỊ...........................................................................................................66
TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................67


vi

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CN

: Công nghiệp

GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
GPMB

: Giải phóng mặt bằng

KCN

: Khu công nghiệp

KHSDĐ

: Kế hoạch sử dụng đất

NN

: Nông nghiệp

QĐ

: Quyết định

QH

: Quy hoạch

QHSDĐ

: Quy hoạch sử dụng đất

QL

: Quốc lộ

SXKD

: Sản xuất kinh doanh

TP

: Thành phố

TNHH

: Trách nhiệm hữu hạn

UBND

: Uỷ ban nhân dân

TNMT

: Tài nguyên Môi trường


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Trang

Bảng 3.1: Hiện trạng sử dụng đất đai huyện Vân Đồn năm 2011 ...................37
Bảng 3.2: Diện tích, cơ cấu sử dụng đất trước và sau quy hoạch của
huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011 ..........................................40
Bảng 3.3: Biến động sử dụng đất thực tế huyện Vân Đồn giai đoạn
2007 - 2011 ....................................................................................44
Bảng 3.4: Kết quả chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nơng nghiệp
sang đất phi nông nghiệp trong QHSDĐ của huyện Vân
Đồn giai đoạn 2007 - 2011.............................................................49
Bảng 3.5: Kết quả sử dụng đất để thực hiện các cơng trình, dự án của
huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011 ..........................................51
Bảng 3.6: Kết quả thực hiện việc thu hồi đất trong QHSDĐ huyện
Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011.....................................................53
Bảng 3.7: Kết quả đưa đất chưa sử dụng cho các mục đích trong
huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011 ..........................................55
Bảng 3.8: Kết quả điều tra chung về sự hiểu biết của người dân về
công tác quy hoạch sử dụng đất .....................................................57
Bảng 3.9: Kết quả so sánh sự hiểu biết giữ người dân sinh sống trong
khu vực quy hoạch và ngoài khu vực quy hoạch...........................57
Bảng 3.10: Kết quả điều tra lấy ý kiến của người dân trên địa bàn về
công tác thực hiện QHSDĐ giai đoạn 2007 - 2010 của
huyện Vân Đồn ..............................................................................58
Bảng 3.11: Kết quả điều tra lấy ý kiến của cán bộ TNMT ..............................59
Bảng 3.12: Tổng hợp kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất huyện
Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011.....................................................61


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Lịch sử hình thành và phát triển của loài người gắn liền với quá trình khai
thác, sự dụng các nguồn tài nguyên, đặc biệt là đối với nguồn tài nguyên đất đai.
Đất đai là một tặng vật vô cùng quý giá mà tạo hoá đã ban tặng cho con người, là
nguồn gốc của mọi vật chất trong xã hội, là tư liệu sản xuất không thể thay thế, là
thành phần quan trọng hàng đầu của sự sống, là nguồn tài nguyên không tái tạo
trong nhóm tài nguyên hạn chế của mỗi quốc gia [9]. Đất đai là địa bàn phân bố
của các khu dân cư, là nền tảng xây dựng các ngành, các cơng trình phục vụ cho
sản xuất, đời sống và sự nghiệp phát triển văn hố, an ninh quốc phịng của mỗi
đất nước [3].
Với vai trò và ý nghĩa đặc biệt đó thì việc bảo vệ và sử dụng đất có hiệu quả là
rất cần thiết và cấp bách [11]. Tuy nhiên hiện nay với sự phát triển của nền kinh tế
thị trường, xã hội ngày càng phát triển, đời sống con người ngày càng nâng cao thì
nhu cầu của con người về đất đai ngày càng lớn. Điều này đã dẫn đến tình trạng đất
đai bị khai thác và sử dụng một cách bừa bãi, môi trường đất bị hủy hoại nghiêm
trọng [6]. Trước thực trạng như vậy, việc đánh giá việc thực hiện quy hoạch sử
dụng đất (QHSDĐ) là rất cần thiết và hữu hiệu. Nó khơng những định hướng tổ
chức lại việc sử dụng đất, mà còn hạn chế sự chồng chéo gây lãng phí đất đai, tránh
các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm, hủy hoại đất, phá vỡ sự cân bằng
sinh thái, phát triển kinh tế xã hội và các hậu quả khó lường về tình hình bất ổn định
chính trị an ninh quốc phịng của địa phương, đặc biệt là trong thời kì phát triển nền
kinh tế thị trường [7] .
Trong giai đoạn hiện nay công tác đánh giá thực hiện QHSDĐ nhằm giúp cho
công tác quản lý nhà nước về đất đai được tốt hơn và định hướng giúp các cấp, các
ngành sắp xếp, bố trí sử dụng đất hợp lý, hiệu quả và tiết kiệm trên cơ sở bảo vệ
được môi trường là việc làm cần thiết [22]. Tuy nhiên, việc thực hiện QHSDĐ khá
phức tạp, với tốc độ phát triển kinh tế và đơ thị hố nhanh tất yếu nảy sinh những
mâu thuẫn trong sử dụng đất giữa các ngành và các đối tượng sử dụng đất. Để cho

công tác thực hiện QHSDĐ ở các giai đoạn sau được phù hợp hơn, đảm bảo cho


2

việc sử dụng đất được tiết kiệm, có hiệu quả, tránh tình trạng quy hoạch “treo” thì
việc đánh giá cơng tác thực hiện QHSDĐ là rất cần thiết.
Vân Đồn được xác định là một trong 4 trung tâm du lịch của tỉnh Quảng Ninh
tại quyết định số 120/2007/QĐ-TTg ngày 26 tháng 7 năm 2007 của Thủ tướng
Chính phủ. Năm 2002 huyện Vân Đồn đã lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai
thời kỳ 2006 - 2010 được UBND tỉnh phê duyệt tại Quyết định số 3406/QĐ-UB
ngày 25/9/2006. Qua 5 năm thực hiện quy hoạch đã giải quyết được cơ bản các nhu
cầu sử dụng đất để phát triển kinh tế - xã hội cũng như đáp ứng nhu cầu về đất ở
cho nhân dân trong huyện và tạo điều kiện cho các dự án phát triển [31].
Tuy nhiên, do q trình thực hiện đẩy mạnh cơng nghiệp hố - hiện đại hố
cùng với việc phát triển đơ thị và các khu dân cư tập trung tại huyện Vân Đồn đã
gây áp lực lớn trong việc sử dụng đất đai. Qua trình thực hiện quy hoạch tại địa
phương đã bộc lộ những mặt còn hạn chế trong nhu cầu sử dụng đất đai, một số
cơng trình, dự án được thực hiện không theo thiết kế quy hoạch [27]. Nhận thức
được vai trò của đất đai và tầm quan trọng của quy hoạch sử dụng đất, việc đánh giá
công tác thực hiện quy hoạch sử dụng đất để tìm ra những vấn đề khó khăn và tồn
tại. Thơng qua đó tìm ra những phương hướng và giải pháp hợp lý làm cơ sở cho
việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và công tác quản lý nhà nước về đất đai là
việc làm hết sức cần thiết đối với huyện Vân Đồn.
Xuất phát từ những vấn đề trên, tôi tiến hành nghiên cứu đề tài: “Đánh giá
công tác quy hoạch sử dụng đất huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh giai đoạn
2007 - 2011".
2. Mục tiêu tổng quát
- Đánh giá và phân tích kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai của
huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2007 - 2011.

- Xác định nguyên nhân tồn tại, yếu kém trong việc thưc hiện quy hoạch, kế
hoạch sự dụng đất, từ đó đề xuất những giải pháp khắc phục.
3. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyên Vân Đồn, tỉnh
Quảng Ninh tác động đến quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
- Đánh giá công tác quản lý đất đai trên địa bàn
- Đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch, quy hoạch sự dụng đất giai đoạn 2007 - 2011
- Đề xuất các biện pháp thực hiện kế hoạch sự dụng đất tốt hơn.


3

4. Yêu cầu của đề tài
- Tài liệu và số liệu thu thập được phải khách quan, trung thực và chính xác.
- Bám sát báo cáo QHSDĐ của huyện qua một số giai đoạn kết hợp với đánh
giá của người thực hiện quy hoạch.
- Đánh giá cả những kết quả đã đạt được và chưa đạt được từ đó đề xuất các
giải pháp thực hiện quy hoạch tốt hơn cho địa phương.
5. Ý nghĩa của đề tài
5.1. Ý nghĩa trong học tập và nghiên cứu
Nghiên cứu đề tài này giúp tôi học hỏi và thu thập được những kinh nghiệm,
kiến thức thực tế, củng cố và hoàn thiện kiến thức đã học. Biết áp dụng những lý
thuyết đã học vào thực tiễn.
5.2. Ý nghĩa trong thực tiễn
- Đề tài nghiên cứu tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất của huyện Vân
Đồn xác định được tính hợp lý và chưa hợp lý của quy hoạch tại địa phương giúp
định hướng quy hoạch tốt hơn trong giai đoạn tiếp theo.
- Đánh giá được thực trạng sự dụng đất, xác định được những tồn tại, yếu
kém trong việc thự hiện quy hoạch, kế hoạch kế hoạch sử dụng đất, từ đó đề xuất
các giải pháp hữu hiệu cho địa phương.

4

Chương 1
TỔNG QUAN TÀI LIỆU
1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất
1.1.1. Khái niệm về quy hoạch sử dụng đất
Thuật ngữ “Quy hoạch sử dụng đất đai” tương ứng với tiếng Anh “Land - use
planning”; thuật ngữ đồ án “plan” cũng còn dùng là quy hoạch, cũng đã quen dùng
với những mức độ khác nhau như: đồ án quy hoạch tổng hợp “Master plan”, đồ án
quy hoạch tổng thể “Comprehensive plan”, đồ án quy hoạch chung “General plan”,
hoặc chính là đồ án quy hoạch “The plan” [22].
Về mặt thuật ngữ khoa học, “Quy hoạch” là việc xác định một trật tự nhất định
bằng những hoạt động như: phân bố, bố trí, sắp xếp, tổ chức v.v. “Đất đai” là một
phần lãnh thổ nhất định (vùng đất, khoanh đất, vạt đất, mảnh đất, miếng đất v.v.) có
vị trí, hình thể, diện tích với những tính chất tự nhiên hoặc mới tạo thành (đặc tính
thổ nhưỡng, địa hình, địa chất, thuỷ văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm thực
vật v.v.) tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng theo các mục đích khác
nhau. Do vậy, để sử dụng đất hiệu quả cần phải lập quy hoạch, đây là quá trình
nghiên cứu, lao động sáng tạo nhằm xác định ý nghĩa mục đích của từng thành phần
lãnh thổ và đề xuất một trật tự sử dụng đất nhất định [21].
Theo ESCAP/FAO [2] định nghĩa quy hoạch sử dụng đất như sau: "Quy hoạch
sử dụng đất là quá trình đánh giá tiềm năng đất và nước một cách có hệ thống phục
vụ việc sử dụng đất và kinh tế - xã hội nhằm lựa chọn ra phương án sử dụng đất tốt
nhất. Mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất là lựa chọn và đưa phương án đã lựa chọn
vào thực tiễn để đáp ứng nhu cầu của con người một cách tốt nhất nhưng vẫn bảo vệ
được nguồn tài nguyên cho tương lai. Yêu cầu cấp thiết phải làm quy hoạch là do
nhu cầu của con người và điều kiện thực tế sử dụng đất thay đổi nên phải nâng cao
kỹ năng quản lý sử dụng đất".

Theo Viện Điều tra Quy hoạch Đất đai định nghĩa [35]: "Quy hoạch sử dụng
đất là một hệ thống các biện pháp quản lý, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ
chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, có hiệu quả cao thơng qua việc phân phối và tái
phân phối quỹ đất cả nước, tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất cùng với


5

các tư liệu sản xuất khác gắn liền với đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội,
tạo điều kiện bảo vệ đất và bảo vệ môi trường".
Về mặt bản chất quy hoạch sử dụng đất đai là một hiện tượng kinh tế - xã hội
thể hiện đồng thời 3 tính chất: kinh tế, kỹ thuật và pháp chế. Trong đó:
- Tính kinh tế: Thể hiện bằng hiệu quả sử dụng đất đai;
- Tính kỹ thuật: Bao gồm các tác nghiệp chuyên môn kỹ thuật như điều tra,
khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu v.v.;
- Tính pháp chế: Xác lập tính pháp lý về mục đích và quyền sử dụng đất theo
quy hoạch nhằm đảm bảo sử dụng và quản lý đất đai đúng pháp luật.
Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai là một trong 13 nội dung quản lý Nhà
nước về đất đai được quy định tại điều 16, Luật Đất đai 2003[28].
Công tác quy hoạch sử dụng đất đai cần phải nắm vững hệ thống các biện
pháp kinh tế, kỹ thuật, pháp chế của Nhà nước và tổ chức quản lý sử dụng đất đai
một cách đầy đủ, hợp lý, khoa học, có hiệu quả cao thơng qua việc phân bổ quỹ đất
đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất. Theo đó, quy hoạch sử dụng đất
đảm bảo các mục tiêu sau:
- Tính đầy đủ: Mọi loại đất đều phải được đưa vào sử dụng theo các mục đích
nhất định;
- Tính hợp lý: Việc sử dụng đất phải phù hợp với yêu cầu, đặc điểm tính chất
tự nhiên, vị trí, diện tích theo mục đích sử dụng;
- Tính khoa học: Áp dụng thành tựu khoa học kỹ thuật tiên tiến;
- Tính hiệu quả: Phải đáp ứng được cả 3 lợi ích kinh tế - xã hội - môi trường.

Như vậy, về thực chất quy hoạch sử dụng đất đai là quá trình hình thành các
quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi ích
cao nhất, thực hiện đồng thời 2 chức năng: điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và tổ
chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục đích nâng cao hiệu quả sản
xuất của xã hội kết hợp bảo vệ đất và môi trường.
Mặt khác, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền phê duyệt còn là biện pháp hữu hiệu của Nhà nước nhằm tổ chức
lại việc sử dụng đất đai theo đúng mục đích, hạn chế sự chồng chéo gây lãng phí
đất đai, là căn cứ để giao đất, cho th đất, chuyển mục đích sử dụng đất, tránh
tình trạng chuyển mục đích tuỳ tiện, làm giảm sút quỹ đất nông, lâm nghiệp (đặc


6

biệt là diện tích trồng lúa nước và đất lâm nghiệp có rừng) sang sử dụng vào mục
đích phi nơng nghiệp; ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm
huỷ hoại đất, phá vỡ sự cân bằng sinh thái, gây ô nhiễm môi trường dẫn đến
những tổn thất hoặc kìm hãm sản xuất, gây ảnh hưởng tiêu cực tới phát triển kinh
tế - xã hội và các hậu quả khó lường về tình hình bất ổn định chính trị, an ninh
quốc phòng ở từng địa phương.
1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất đai
Quy hoạch sử dụng đất đai là quy hoạch có tính lịch sử - xã hội, tính khống
chế vĩ mơ, tính chỉ đạo, tính tổng hợp trung và dài hạn, là bộ phận hợp thành quan
trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân. Theo Viện Điều
tra Quy hoạch Đất đai, Tổng cục Địa chính (1998) [24], các đặc điểm của quy
hoạch sử dụng đất được thể hiện cụ thể như sau:
* Tính lịch sử - xã hội
Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch sử dụng
đất đai. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản xuất của xã hội
thể hiện theo 2 mặt: Lực lượng sản xuất (quan hệ giữa người với sức hoặc vật tự

nhiên trong quá trình sản xuất) và Quan hệ sản xuất (quan hệ giữa người với người
trong quá trình sản xuất). Trong quy hoạch sử dụng đất đai, luôn nẩy sinh quan hệ
giữa người với đất đai - là sức tự nhiên (như điều tra, đo đạc, khoanh định, thiết
kế...), cũng như quan hệ giữa người với người (xác nhận bằng văn bản về sở hữu và
quyền sử dụng đất giữa những người chủ đất - giấy CNQSDĐ). Quy hoạch sử dụng
đất đai thể hiện đồng thời là yếu tố thúc đẩy phát triển lực lượng sản xuất, vừa là
yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ sản xuất, vì vậy nó ln là một bộ phận của
phương thức sản xuất của xã hội [17].
Tuy nhiên, trong xã hội có phân chia giai cấp, quy hoạch sử dụng đất đai mang
tính tự phát, hướng tới mục tiêu vì lợi nhuận tối đa và nặng về mặt pháp lý (là
phương tiện mở rộng, củng cố, bảo vệ quyền tư hữu đất đai: phân chia, tập trung
đất đai để mua, bán, phát canh thu tô v.v.). Ở nước ta, quy hoạch sử dụng đất đai
phục vụ nhu cầu của người sử dụng đất và quyền lợi của toàn xã hội; góp phần tích
cực thay đổi quan hệ sản xuất ở nông thôn; nhằm sử dụng, bảo vệ đất và nâng cao
hiệu quả sản xuất xã hội. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường, quy hoạch sử dụng
đất đai góp phần giải quyết các mâu thuẫn nội tại của từng lợi ích kinh tế, xã hội và


7

mơi trường nẩy sinh trong q trình sử dụng đất, cũng như mâu thuẫn giữa các lợi
ích trên với nhau [19].
* Tính tổng hợp
Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất đai biểu hiện chủ yếu ở hai mặt: đối
tượng của quy hoạch là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ v.v. toàn bộ tài nguyên
đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân; quy hoạch sử dụng đất đai đề
cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội như: khoa học tự nhiên, khoa
học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông, công nghiệp, môi trường sinh thái v.v.
Với đặc điểm này, quy hoạch lãnh trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử
dụng đất; điều hoà các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, lĩnh vực; xác định và

điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu
kinh tế - xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, đạt tốc
độ cao và ổn định [18].
* Tính dài hạn
Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế xã hội
quan trọng (như sự thay đổi về nhân khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đơ thị hố, cơng nghiệp hố,
hiện đại hố nơng nghiệp v.v.), từ đó xác định quy hoạch trung và dài hạn về sử dụng đất
đai, đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa
học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm và ngắn hạn.
Quy hoạch dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng đất để phát triển lâu dài
kinh tế - xã hội. Cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước
trong thời gian dài (cùng với quá trình phát triển dài hạn kinh tế - xã hội) cho đến
khi đạt được mục tiêu dự kiến. Thời hạn (xác định phương hướng, chính sách và
biện pháp sử dụng đất để phát triển kinh tế và hoạt động xã hội) của quy hoạch sử
dụng đất đai thường từ trên 10 năm đến 20 năm hoặc xa hơn [1].
* Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mơ
Với đặc tính trung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ dự kiến trước
được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất
(mang tính đại thể, khơng dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết
của sự thay đổi). Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất đai là quy hoạch mang tính chiến
lược, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mơ, tính phương hướng và
khái lược về sử dụng đất của các ngành như [2]:


8

- Phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc sử dụng đất
trong vùng;
- Cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành;
- Điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và phân bố đất đai trong vùng;

- Phân định ranh giới và các hình thức quản lý việc sử dụng đất đai trong vùng
- Đề xuất các biện pháp, chính sách lớn để đạt được mục tiêu của phương
hướng sử dụng đất.
Do khoảng thời gian dự báo tương đối dài, chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố
kinh tế - xã hội khó xác định, nên chỉ tiêu quy hoạch càng khái lược hoá, quy hoạch
sẽ càng ổn định.
* Tính chính sách
Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện rất mạnh đặc tính chính trị và chính sách
xã hội. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các chính sách và quy định có liên
quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất
đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế
- xã hội; tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và mơi
trường sinh thái [5].
* Tính khả biến
Dưới sự tác động của nhiều nhân tố khó dự đốn trước, theo nhiều phương
diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ là một trong những giải pháp biến
đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới thích hợp hơn cho việc phát triển
kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày
càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử
dụng đất đai khơng cịn phù hợp. Việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và
điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết. Điều này thể hiện tính khả biến của quy
hoạch. Quy hoạch sử dụng đất đai ln là quy hoạch động, một q trình lặp lại
theo chiều xoắn ốc “quy hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục
thực hiện v.v.” với chất lượng, mức độ hồn thiện và tính phù hợp ngày càng cao.
1.2. Nguyên tắc của quy hoạch sử dụng đất đai
1.2.1. Nguyên tắc của quy hoạch sử dụng đất đai
Các hoạt động của Nhà nước trong lĩnh vực phân phối và sử dụng tài nguyên
đất tuân theo quy luật phát triển kinh tế khách quan. Quyền sở hữu Nhà nước về đất
đai là cơ sở để bố trí các ngành, là một trong những yếu tố quan trọng nhất để đưa

9

nền kinh tế thoát khỏi nghèo nàn, lạc hậu, thúc đẩy và mở rộng sản xuất. Nhà nước
thực hiện chức năng phân phối và tái phân phối quỹ đất nhằm đáp ứng nhu cầu về
đất sử dụng cho các ngành, đơn vị, cá nhân sử dụng đất và điều chỉnh các mối quan
hệ đất đai thông qua quy hoạch. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất thực hiện đồng
thời 2 chức năng: điều chỉnh mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu
sản xuất đặc biệt được xây dựng dựa trên những nguyên tắc sau:
Một là, chấp hành quyền sở hữu Nhà nước về đất đai.
Nguyên tắc này là cơ sở của mọi hoạt động và biện pháp có liên quan tới quyền sử
dụng đất, là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động quy hoạch sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất nước ta là hệ thống các biện pháp của Nhà nước nhằm
quản lý, sử dụng đất đai đầy đủ, hợp lý và hiệu quả. Nó có mối quan hệ chặt chẽ với
chủ trương, chính sách và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà
nước. Trong công tác quản lý đất đai, quy hoạch sử dụng đất có ý nghĩa to lớn, giúp
cho quản lý đất đai chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả và các chỉ tiêu, chủ trương của
Nhà nước được thực hiện tốt.
Luật pháp bảo vệ quyền bất khả xâm phạm quyền sử dụng đất và tính ổn định của
mỗi đơn vị sử dụng đất vì đó là cơ sở quan trọng nhất để phát triển sản xuất. Khi lập quy
hoạch sử dụng đất, người ta xác định phạm vi quyền lợi của mỗi chủ sử dụng đất. Do đó,
quy hoạch sử dụng đất có vai trị quan trọng trong việc ngăn ngừa các hành vi xâm phạm
sự toàn vẹn lãnh thổ của các đơn vị sử dụng đất. Mỗi chủ sử dụng đất chỉ có quyền sử
dụng đất mà Nhà nước cho phép chứ khơng có quyền sở hữu đất.
Hai là, sử dụng đất tiết kiệm, bảo vệ đất và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên.
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là điều kiện tồn tại cơ bản, gắn liền với hoạt
động của con người, của các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước, có vai trò
quan trọng đối với con người và khác mọi tư liệu sản xuất khác là nếu được sử dụng
đúng và hợp lý thì chất lượng đất ngày càng tốt lên. Mặt khác, chúng ta đều biết, đất
đai có hạn về diện tích, trong khi đó, dân số khơng ngừng tăng nhanh, gây áp lực lớn

đối với đất đai. Điều này đòi hỏi việc sử dụng đất phải tiết kiệm và hiệu quả. Sử dụng
đất tiết kiệm tức là phải bố trí hài hịa giữa nhu cầu sử dụng đất của các ngành, hạn chế
tối đa việc sử dụng đất canh tác có hiệu quả sang các mục đích phi nơng nghiệp, đảm
bảo an ninh lương thực quốc gia, thỏa mãn nhu cầu nơng sản phẩm cho tồn xã hội và
ngun liệu cho công nghiệp, đồng thời cân đối quỹ đất thích hợp với nhiệm vụ cơng
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nâng cao chất lượng đất và mở rộng diện tích. Điều


10

này khẳng định tầm quan trọng của quy hoạch sử dụng đất, ngồi ra rất cần có quy
hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết có giá trị thực tiễn cao đến cấp xã, cần gắn liền quy
hoạch sử dụng đất với quy hoạch các ngành công nghiệp và dịch vụ như du lịch, chế
biến nông sản, phát triển ngành nghề thủ cơng mà thị trường địi hỏi, đồng thời có
những biện pháp bảo vệ đất, đảm bảo cho sử dụng đất bền vững. Chống suy thối và ơ
nhiễm đất là một trong những biện pháp bảo vệ đất.
Việt Nam, với đặc điểm là đất đồi núi chiếm 3/4 lãnh thổ toàn quốc, lại nằm ở
vùng nhiệt đới, mưa nhiều và tập trung, nhiệt độ khơng khí cao, các q trình
khống hóa diễn ra mạnh trong đất nên dễ bị rửa trơi, xói mịn, nghèo chất hữu cơ
và chất dinh dưỡng dẫn đến thối hóa. Quan trọng hơn nữa là do hậu quả của việc
chặt phá, đốt rừng bừa bãi, sử dụng đất không bền vững qua nhiều thế hệ nên đất bị
thối hóa ngày càng nghiêm trọng, nhiều nơi mất khả năng sản xuất và xu hướng
hoang mạc hóa ngày càng tăng. Do đó, mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất là phải
coi trọng diện tích phủ xanh bằng cây rừng, có chính sách và xây dựng quan điểm
tồn dân bảo vệ rừng nhất là rừng đầu nguồn, chăm sóc, tu bổ, phục hồi rừng, trồng
cây phủ xanh đất trống đồi núi trọc, khôi phục, cải thiện môi trường sống theo quan
điểm cân bằng sinh thái bền vững.
Những năm gần đây, do áp dụng những thành tựu khoa học công nghệ và kỹ
thuật tiên tiến vào sản xuất nên Việt Nam đã trở thành một trong những nước xuất
khẩu gạo hàng đầu thế giới. Tuy nhiên, sự thâm canh nơng nghiệp với sử dụng

nhiều phân bón hàm lượng và cách thức không hợp lý đã làm đất sản xuất nơng
nghiệp ngày càng ơ nhiễm. Ngồi ra, với sự phát triển ồ ạt của ngành công nghiệp
trong giai đoạn qua đã làm đất bị ô nhiễm trầm trọng bởi chất thải của các nhà máy
công nghiệp. Đây là một thử thách lớn cho các nhà quy hoạch cũng như các nhà
quản lý trong giai đoạn nước ta đang thực hiện tiến trình cơng nghiệp hóa, hiện đại
hóa: khơi phục các làng nghề truyền thống và tạo điều kiện thuận lợi cho công
nghiệp phát triển.
Ba là, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Khi phân bổ quỹ đất cho các ngành, cần đảm bảo nguyên tắc tổ chức sử dụng
tài ngun đất vì lợi ích của nền kinh tế quốc dân nói chung và từng ngành nói
riêng, trong đó ưu tiên cho ngành nơng nghiệp.
Sự phát triển của các ngành nông nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, xây
dựng, thủy điện, dầu khí v.v. đều địi hỏi phải có đất. Việc bố trí cơng trình của các


11

ngành trên thường được dự kiến trước trong kế hoạch phát triển kinh tế quốc dân dài hạn
với tiêu chí: những khoanh đất giao cho các nhu cầu phi nông nghiệp nên lấy từ đất
không sử dụng hoặc sử dụng kém hiệu quả trong nông nghiệp. Với trường hợp giao đất
cho nhu cầu khai thác khoáng sản, người ta thường phải lường trước mọi hậu quả có thể
xảy ra cho các đơn vị mất đất và đề xuất biện pháp khắc phục hậu quả giảm bớt những
ảnh hưởng xấu của nó. Dựa trên thực trạng, vấn đề bức xúc mà ngành đang vấp phải và
xu thế phát triển của từng ngành kinh tế để xây dựng quy hoạch sử dụng đất đai trên cơ
sở hợp thành của các quy hoạch ngành. Có như vậy, quy hoạch sử dụng đất mới đáp ứng
được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Bốn là, tạo ra những điều kiện tổ chức lãnh thổ hợp lý.
Quy hoạch sử dụng đất được tiến hành theo kế hoạch chung của Nhà nước,
của ngành và của từng đơn vị sử dụng đất cụ thể. Việc bố trí giữa các ngành địi hỏi
phải có sự phân bố hợp lý, tạo điều kiện cho sự phát triển tổng hợp. Các đơn vị sản

xuất nông nghiệp căn cứ vào nghĩa vụ giao nộp cho Nhà nước và các nhu cầu tiêu
dùng nội bộ mà xác định quy mô diện tích trồng từng loại cây, số đầu gia súc từng
loại. Bên cạnh đó, việc sử dụng đất có ảnh hưởng đến việc phát triển và bố trí các
ngành nghề, việc tổ chức lao động và năng suất lao động, đến tư liệu sản xuất.
Quy hoạch sử dụng đất phải có sự kết hợp hài hòa nhu cầu sử dụng đất của các
ngành, tổ chức lãnh thổ hợp lý mới giúp cho việc phát triển các ngành cân đối theo
chỉ tiêu và nhu cầu sử dụng đất đã định.
Năm là, phải phù hợp với các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội
Mỗi vùng khác nhau có các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội khác nhau nên
phương án quy hoạch xây dựng phù hợp cho từng vùng cũng khác nhau. Thực tế
cho thấy, các cơ sở sản xuất nông nghiệp thường đầu tư lớn cho các công trình liên
quan: nhà ở, thủy lợi, giao thơng v.v. và những cơng trình này khai thác hết cơng
suất nếu vị trí xây dựng của chúng là hợp lý. Bên cạnh đó, để tăng năng suất cây
trồng phải xác định cơ cấu sử dụng đất thích hợp và cơ cấu luân canh hợp lý trên địa
bàn lãnh thổ đó. Vì vậy, khi quy hoạch sử dụng đất cần phải tính tốn sao cho
chúng sử dụng có hiệu quả nhất cả hiện tại và tương lai lâu dài. Qua những lý luận
trên cho thấy, khi xây dựng phương án quy hoạch sử dụng đất phải tuân theo những
nguyên tắc trên mới đảm bảo phương án đó có tính khả thi và tạo điều kiện sử dụng
đất hợp lý, hiệu quả và bền vững, thúc đẩy nền kinh tế - xã hội phát triển.


12

1.2.2. Các loại hình quy hoạch sử dụng đất đai
Có nhiều quan điểm khác nhau về cách phân loại quy hoạch sử dụng đất đai.
Tuy nhiên, mọi quan điểm đều dựa trên những căn cứ hoặc cơ sở chung như: nhiệm
vụ đặt ra đối với quy hoạch, số lượng và thành phần đối tượng nằm trong quy
hoạch, phạm vi lãnh thổ quy hoạch (cấp vị lãnh thổ hành chính) v.v. Thông thường
hệ thống quy hoạch sử dụng đất đai được phân loại theo nhiều cấp vị khác nhau
nhằm giải quyết các nhiệm vụ cụ thể về sử dụng đất đai từ tổng thể đến chi tiết. Có

hai loại hình quy hoạch chính, đó là:
- Quy hoạch sử dụng đất theo ngành, như: quy hoạch sử dụng đất nông
nghiệp; quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất công nghiệp và
tiểu thủ công nghiệp; quy hoạch sử dụng đất giao thông, thủy lợi v.v.
Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất đai theo ngành là diện tích đất đai thuộc quyền
sử dụng và diện tích dự kiến cấp thêm cho ngành. Quy hoạch sử dụng đất đai giữa các
ngành có quan hệ chặt chẽ với quy hoạch sử dụng đất của vùng và cả nước.
- Quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ: tại Việt Nam, Luật Đất đai năm 2003
[22], tại Điều 25 quy định: quy hoạch sử dụng đất được tiến hành theo 4 cấp lãnh
thổ: quy hoạch sử dụng đất đai cả nước; quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh; quy
hoạch sử dụng đất đai cấp huyện; quy hoạch sử dụng đất đai chi tiết.
Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất đai theo lãnh thổ là tồn bộ diện tích tự
nhiên của lãnh thổ. Tuỳ thuộc vào cấp vị lãnh thổ hành chính quy hoạch sử dụng đất
đai theo lãnh thổ sẽ có nội dung cụ thể, chi tiết khác nhau và được thực hiện theo
nguyên tắc: từ trên xuống, từ dưới lên, từ toàn cục đến bộ phận, từ cái chung đến cái
riêng, từ vĩ mô đến vi mô và bước sau chỉnh lý bước trước. [14]
Khác với Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 không quy định cụ
thể quy hoạch sử dụng đất theo các ngành (nông nghiệp, lâm nghiệp, khu dân cư
nông thôn, đô thị, chuyên dùng). Quy hoạch sử dụng đất của các ngành này đều nằm
trong quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ hành chính. Đối với quy hoạch sử dụng
đất vào mục đích quốc phòng, an ninh được quy định riêng tại Điều 30 [12].
Mục đích chung của quy hoạch sử dụng đất theo các cấp lãnh thổ hành chính,
đó là: đáp ứng nhu cầu đất đai (tiết kiệm, khoa học, hợp lý và có hiệu quả) cho
hiện tại và tương lai để phát triển các ngành kinh tế quốc dân; cụ thể hoá một bước
quy hoạch sử dụng đất đai của các ngành và đơn vị hành chính cấp cao hơn; làm
căn cứ, cơ sở để các ngành (cùng cấp) và các đơn vị hành chính cấp dưới triển


13

khai quy hoạch sử dụng đất đai của ngành và địa phương mình; làm cơ sở để lập
kế hoạch sử dụng đất 5 năm (căn cứ để thu hồi, giao đất, cho thuê đất, chuyển
mục đích sử dụng đất theo thẩm quyền được quy định trong Luật Đất đai); phục
vụ cho công tác thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai [23].
Có thể hiểu mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ và quy
hoạch sử dụng đất theo ngành, như sau: trước tiên, Nhà nước căn cứ vào chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và hệ thống thông tin tư liệu về điều kiện đất
đai hiện có để xây dựng quy hoạch tổng thể sử dụng các loại đất. Các ngành chức
năng căn cứ vào quy hoạch tổng thể sử dụng các loại đất để xây dựng quy hoạch sử
dụng đất cụ thể cho từng ngành phù hợp với yêu cầu và nội dung sử dụng đất của
ngành. Như vậy, để đảm bảo sự thống nhất, tránh hiện tượng trồng chéo thì quy
hoạch tổng thể đất đai phải đi trước và có tính định hướng cho quy hoạch sử dụng
đất theo ngành [25].
1.3. Một số lý luận về sử dụng đất hợp lý
1.3.1. Đất đai và chức năng của đất đai
Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của
môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng
địa hình, mặt nước (hồ, sông suối, đầm lầy v.v.), các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với
nước ngầm và khống sản trong lịng đất, tập đồn thực vật và động vật, trạng thái định cư
của con người, những kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại để lại’’
(san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường xá, nhà cửa v.v.)[8].
Các chức năng của đất đai đối với hoạt động sản xuất và sinh tồn của xã hội loài
người được thể hiện theo các mặt sau: sản xuất; môi trường sự sống; cân bằng sinh
thái; điều tiết khí hậu; tàng trữ và cung cấp nguồn nước; dự trữ (nguyên liệu và khoáng
sản trong lịng đất); kiểm sốt ơ nhiễm và chất thải; Khơng gian sự sống; bảo tồn - bảo
tàng sự sống; phân dị lãnh thổ [13].
Đất đai đóng vai trị quyết định sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người, là cơ
sở tự nhiên, là tiền đề cho mọi quá trình sản xuất. Các Mác đã nhấn mạnh “Đất là mẹ,
lao động là cha, sản sinh ra mọi của cải vật chất”.
Đối với các ngành phi nông nghiệp, đất đai giữ vai trị là cơ sở khơng gian để

thực hiện các quá trình lao động, là kho tàng dự trữ các tài ngun trong lịng đất.
Trong nơng nghiệp, đất đai tham gia trực tiếp vào quá trình sản xuất và làm ra sản
phẩm phục vụ đời sống của con người và xã hội. Năng suất và chất lượng của sản


14

phẩm phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng đất. Đất nông nghiệp là yếu tố đầu vào quan
trọng tác động mạnh mẽ đến hiệu quả sản xuất nông nghiệp.
1.3.2. Những lợi ích khác nhau về sử dụng đất
Đất đai là điều kiện chung nhất (khoảng không gian lãnh thổ cần thiết) đối với
mọi quá trình sản xuất trong các ngành kinh tế quốc dân và hoạt động của con
người. Điều này có nghĩa - thiếu khoảnh đất (có vị trí, hình thể, quy mơ diện tích và
u cầu về chất lượng nhất định) thì khơng một ngành nào, xí nghiệp nào có thể bắt
đầu cơng việc và hoạt động được. Nói khác đi - khơng có đất sẽ khơng có sản xuất
(đối với mọi ngành) cũng như khơng có sự tồn tại của chính con người [20].
Đất đai giữ vai trị tích cực trong q trình sản xuất, là điều kiện vật chất, cơ
sở không gian, đồng thời là đối tượng lao động (ln chịu tác động trong q trình
sản xuất như cày bừa, xới xáo v.v.) và công cụ hay phương tiện lao động (sử dụng
để trồng trọt, chăn ni v.v.). Q trình sản xuất nơng nghiệp liên quan chặt chẽ với
độ phì nhiêu và quá trình sinh học tự nhiên của đất [24].
Lợi ích của việc sử dụng đất rất đa dạng, song có thể chia thành 3 nhóm lợi ích
cơ bản sau:
- Sử dụng đất làm tư liệu sản xuất và tư liệu sinh hoạt để thoả mãn nhu cầu
sinh tồn và phát triển của con người;
- Dùng đất làm cơ sở sản xuất và môi trường hoạt động;
- Đất cung cấp không gian môi trường cảnh quan mỹ học cho việc hưởng thụ
tinh thần.
Trong các ngành phi nơng nghiệp, đất đai giữ vai trị thụ động với chức năng
là cơ sở khơng gian và vị trí để hồn thiện q trình lao động, là kho tàng dự trữ

trong lịng đất (các ngành khai thác khống sản). Q trình sản xuất và sản phẩm
được tạo ra khơng phụ thuộc vào đặc điểm, độ phì nhiêu của đất, chất lượng thảm
thực vật và các tính chất tự nhiên có sẵn trong đất.
1.3.3.Những nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng đất
Phạm vi, cơ cấu và phương thức sử dụng đất vừa bị chi phối bởi các điều kiện và quy
luật sinh thái tự nhiên vừa bị chi phối bởi các điều kiện, quy luật kinh tế - xã hội và các yếu
tố kỹ thuật. Theo nghiên cứu của Viện Điều tra Quy hoạch đất đai Tổng cục Địa chính có 3
nhóm nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng đất, bao gồm: điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế xã
hội và nhân tố không gian [17].


15

1.3.3.1. Nhân tố điều kiện tự nhiên
Quá trình sử dụng đất đai cần phải chú ý đến các đặc tính và tính chất đất đai để
xác định yếu tố hạn chế hay tích cực cho việc sử dụng đất hợp lý như chế độ nhiệt, bức
xạ, độ ẩm, yếu tố địa hình, thổ nhưỡng, xói mịn v.v. Các đặc tính, tính chất này được
chia làm 2 loại: Điều kiện khí hậu và Điều kiện đất đai.
- Điều kiện khí hậu:
Khí hậu là một thành phần rất quan trọng của hệ sinh thái đồng ruộng. Nó cung
cấp năng lượng chủ yếu cho quá trình tạo thành chất hữu cơ, mang lại năng suất cho
cây trồng. Có đến 90 - 95% chất hữu cơ của cây là do quá trình quang hợp với sự cung
cấp năng lượng của ánh sáng mặt trời. Cây trồng tận dụng cao nhất điều kiện khí hậu sẽ
cho tổng sản phẩm và giá trị kinh tế cao nhất.
- Điều kiện đất đai:
Các yếu tố địa hình, địa mạo, độ cao, độ dốc, hướng dốc, mức độ xói mòn v.v.
thường dẫn tới sự khác nhau về đất đai và khí hậu, ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất và
hoạt động của các ngành.
Mỗi vùng đất khác nhau có các điều kiện tự nhiên khác nhau, ảnh hưởng trực tiếp
đến quá trình sử dụng đất: khả năng sản xuất, xây dựng cơng trình, phát triển các

ngành. Do đó, để có phương án sử dụng đất hợp lý cần phải tuân thủ theo quy luật tự
nhiên, tận dụng tối đa những thuận lợi, khắc phục những hạn chế để sử dụng đất mang
lại hiệu quả cao nhất.
1.3.3.2. Nhân tố kinh tế - xã hội
Các nhân tố kinh tế - xã hội bao gồm các thể chế, chính sách, thực trạng phát triển
các ngành, điều kiện cơ sở hạ tầng: giao thơng, thủy lợi, xây dựng v.v., trình độ phát
triển khoa học kỹ thuật, trình độ dân trí, dân số, lao động, việc làm và đời sống văn
hóa, xã hội.
Các điều kiện tự nhiên là cơ sở để xây dựng phương án sử dụng đất nhưng các
nhân tố kinh tế - xã hội sẽ quyết định phương án đã lựa chọn có thực hiện được hay
khơng. Phương án sử dụng đất được quyết định bởi khả năng của con người và các
điều kiện kinh tế - xã hội, kỹ thuật hiện có.
Điều kiện kinh tế - xã hội có tác động không nhỏ tới việc sử dụng đất đai, thúc
đẩy hoặc kìm hãm quá trình sử dụng đất hiệu quả của con người. Vì vậy, khi lựa chọn
phương cách sử dụng đất, ngồi việc dựa vào quy luật tự nhiên thì các nhân tố kinh tế
xã hội cũng không kém phần quan trọng.


16

1.3.3.3. Nhân tố khơng gian
Tính chất khơng gian bao gồm: vị trí địa lý, địa hình, hình dạng, diện tích. Đất
đai không thể di dời từ nơi này đến nơi khác. Đất đai phải khai thác tại chỗ, không
thể chia cắt mang đi. Trong thực tế, bất kỳ ngành sản xuất nào (nơng nghiệp, cơng
nghiệp, xây dựng, khai thác khống sản v.v.) đều cần đến đất đai là điều kiện khơng
gian cho các hoạt động. Do đó, khơng gian là yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả
của việc sử dụng đất, các nhân tố khơng gian có ảnh hưởng rất lớn đến q trình sử
dụng đất, nó sẽ gián tiếp quyết định hiệu quả của việc sử dụng đất.
Từ những vấn đề nêu trên cho thấy, các yếu tố điều kiện tự nhiên và điều kiện
kinh tế xã hội tạo ra nhiều tổ hợp ảnh hưởng đến việc sử dụng đất đai.

Tuy nhiên, mỗi yếu tố giữ vị trí và có tác động khác nhau. Trong đó, điều kiện tự
nhiên là yếu tố cơ bản để xác định công dụng của đất đai, có ảnh hưởng trực tiếp, cụ
thể và sâu sắc, nhất là đối với sản xuất nông nghiệp; Điều kiện kinh tế sẽ ảnh hưởng tác
động của con người trong việc sử dụng đất; Điều kiện xã hội tạo ra những khả năng
khác nhau cho các yếu tố kinh tế và tự nhiên tác động tới việc sử dụng đất. Vì vậy, cần
phải dựa vào quy luật tự nhiên và quy luật kinh tế - xã hội để nghiên cứu, xử lý mối
quan hệ giữa các nhân tố tự nhiên, kinh tế - xã hội trong lĩnh vực sử dụng đất đai.
Sử dụng đất thuộc phạm trù hoạt động kinh tế của nhân loại. Trong mỗi
phương thức sản xuất xã hội nhất định, việc sử dụng đất theo yêu cầu của sản
xuất và đời sống cần căn cứ vào thuộc tính tự nhiên của đất đai. Với ý nghĩa là
nhân tố của sức sản xuất, các nhiệm vụ và nội dung sử dụng đất được thể hiện
theo 4 mặt sau:
- Sử dụng đất hợp lý về không gian, hình thành hiệu quả kinh tế khơng gian sử
dụng đất;
- Phân phối hợp lý cơ cấu đất đai trên diện tích đất được sử dụng, hình thành cơ
cấu kinh tế sử dụng đất;
- Quy mô sử dụng đất cần có sự tập trung thích hợp, hình thành quy mơ kinh tế sử
dụng đất;
- Giữ mật độ sử dụng đất thích hợp, hình thành việc sử dụng đất một cách kinh tế,
tập trung, thâm canh.


17

1.3.4. Sử dụng đất và các mục đích kinh tế, xã hội, môi trường
Trong giai đoạn hiện nay việc sử dụng đất luôn hướng tới mục tiêu kinh tế, nhằm
đạt được lợi nhuận tối đa trên một đơn vị diện tích đất nhất định, bên cạnh đó là một
phần diện tích đất khơng nhỏ được sử dụng để phục vụ nhu cầu sinh hoạt, ăn ở cũng
như thỏa mãn đời sống tinh thần của con người [18].
Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng đất, các mục đích sử dụng đất nêu trên luôn

nẩy sinh mâu thuẫn làm cho mối quan hệ giữa người và đất ngày càng căng thẳng,
những sai lầm liên tục của con người trong quá trình sử dụng đất (sai lầm có ý thức
hoặc vơ ý thức) dẫn đến huỷ hoại mơi trường nói chung và mơi trường đất nói riêng
(các thảm họa sinh thái như lũ lụt, hạn hán, cháy rừng, trượt lở đất v.v. liên tục xẩy ra
với quy mô ngày càng lớn và mức độ ngày càng nghiêm trọng), làm cho một số chức
năng của đất bị yếu đi v.v.[10].
Những xung đột giữa 3 lợi ích kinh tế, xã hội và mơi trường rất đa dạng:
- Đất sản xuất nông nghiệp đối lập với q trình đơ thị hố.
- Phát triển thủy lợi đối lập với việc phân chia các nguồn tài nguyên nước cho đô
thị và phát triển công nghiệp.
- Phát triển kinh tế - xã hội vùng ven biển đối lập với việc bảo vệ hệ sinh thái
ven biển
- Sản xuất thuốc phiện đối lập với sản xuất lương thực thực phẩm ở một số
địa phương.
- Quyền lợi của người bản địa và những người di cư.
- Bảo vệ các giá trị sinh thái đối lập với nhu cầu về thực phẩm hoặc nông
sản khác.
- Các chủ sử dụng đất nhỏ mâu thuẫn với việc canh tác quy mô lớn.
- Sử dụng đất và mục tiêu kinh tế v.v.
Việc sử dụng đất như một thể thống nhất tạo ra điều kiện để giảm thiểu
những xung đột, tạo ra hiệu quả sử dụng cao và liên kết được sự phát triển kinh
tế - xã hội với bảo vệ và nâng cao môi trường. Sử dụng đất hợp lý, bền vững là
hài hoà được các mục tiêu kinh tế - xã hội và môi trường, giải quyết mâu thuẫn,
sung đột và hài hòa giữa 3 lợi ích [18].