hoàn thiện quản lý nhà nước đối với đất đô thị của việt nam

TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM TP.HCM
KHOA MÔI TRƯỜNG VÀ TÀI NGUN

CHUN ĐỀ KINH TẾ TÀI NGUN VÀ MƠI TRƯỜNG

HỒN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI ĐẤT ĐÔ THI CỦA VIỆT NAM

GVHD: TS. Phan Thị Giác Tâm
HVTH: Nguyễn Hữu Tuyết
Lớp: Quản lý TNMT
Khóa: 2017-2019

Tp. Hồ Chí Minh, tháng

năm 2017



DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
BĐS

: Bất động sản

CNH, HĐH

: Cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa

GCN

: Giấy chứng nhận

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KCHT

: Kết cấu hạ tầng

KT-XH

: Kinh tế - xã hội

NSNN

: Ngân sách nhà nước

PPP

: Hợp tác công - tư

QHKH

: Quy hoạch, kế hoạch

QLNN

: Quản lý nhà nước

SDĐ

: Sử dụng đất

TNMT

: Tài nguyên và môi trường

TTTW

: Trực thuộc Trung ương

UBND

: Ủy ban nhân dân

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa

i


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết ............................................................................................................. 1
2. Mục đích .................................................................................................................... 3
3. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................................... 3
PHẦN 1: TỔNG QUAN .............................................................................................. 4
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐƠ THỊ.................................................... 4
1.1. Đất đơ thị ................................................................................................................ 4

1.2. Quản lý nhà nước đối với đất đô thị ....................................................................... 6
PHẦN 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ..... 13
ĐỐI VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ ............................................................................................ 13
2.1. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đô thị .......................................... 13
2.1.1. Những đặc điểm của đất đơ thị.......................................................................... 14
2.1.2. Vai trị của đất đô thị ......................................................................................... 16
2.1.3. Đặc điểm của Quản lý nhà nước đối với đất đơ thị ........................................... 17
2.1.4. Vai trị của Quản lý nhà nước đối với đất đô thị ............................................... 18
2.1.5. Nguyên tắc Quản lý nhà nước đối với đất đô thị .............................................. 19
2.2. Thực tiễn Quản lý nhà nước đối với đất đô thị tại Việt Nam ............................... 21
2.2.1.Công cụ quản lý nhà nước về đất đô thị ............................................................. 21
2.2.1.1. Công cụ Pháp Luật ..........................................................................................21
2.2.1.2. Công cụ Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .....................................................21
2.2.1.3. Công cụ Tài chính ...........................................................................................21
2.2.2. Phương pháp quản lý nhà nước về đất đơ thị .................................................... 21
2.2.2.1. Phương pháp hành chính .................................................................................21
2.2.2.2. Phương pháp kinh tế........................................................................................21
2.2.2.3. Phương pháp tuyên truyền, giáo dục ...............................................................22
2.2.3. Đánh giá chung về quản lý nhà nước đối với đất đô thị của Việt Nam ............ 22
2.2.3.1. Những thành tựu ..............................................................................................22
2.2.3.2. Những hạn chế.................................................................................................24
2.2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý nhà nước vè đất đô thị .........26
PHẦN 3: KẾT QUẢ THẢO LUẬN ......................................................................... 29
HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ...................... 29
3.1. Một số quan điểm và giải pháp hoàn thiện QLNN đối với đất đô thị .................. 29
ii


3.1.1. Quản lý và sử dụng đất đô thị đảm bảo tính cơng khai, minh bạch và dân chủ 29
3.1.2. Quan điểm kế thừa và hệ thống trong quản lý nhà nước đối với đất đô thị ...... 30

3.1.3. Quản lý sử dụng đất đô thị phù hợp với xu thế phát triển và yêu cầu thực tiễn 30
3.1.4. Hiện đại hóa quản lý nhà nước đối với đất đơ thị ............................................. 31
3.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nươc đối với đất đơ thị ................................... 31
3.2.1. Nhóm giải pháp triển khai thực thi và hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp
luật thuộc thẩm quyền của cấp Tỉnh, thành phố.......................................................... 31
3.2.2. Nhóm giải pháp về xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và xây dựng,
thực thi cơ chế, chính sách quản lý đối với đất đơ thị ................................................. 32
3.2.3. Nhóm giải pháp hồn thiện và nâng cao chất lượng cơng tác kiểm tra, kiểm sốt
về đất đô thị ................................................................................................................. 36
MA TRẬN TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................... 36
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................. 37

DANH MỤC HÌNH - SƠ ĐỒ
Hình 1: Nội dung QLNN đối với đất đơ thị ................................................................19
Hình 2: Mơ hình OUTCOME của Ngân hàng thế giới để đánh giá QLNN về đất đô
thị .........................................................................................................................22
Sơ đồ 1: Đánh giá Swot về QLNN đối với đất đô thị ..................................................28

iii



LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết
Đất đai là tài nguyên Quốc gia vô cùng quý giá. Trong bối cảnh Việt Nam
hội nhập ngày càng sâu rộng, nền kinh tế nước nhà phát triển nhanh chóng, giá trị
của đất đai ngày càng được thể hiện rõ nét. Chính vì vậy, việc nâng cao năng lực,
hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai và sử dụng tài nguyên quý giá này một cách
hợp lý khơng những có ý nghĩa quyết định đến sự phát triển của nền kinh tế đất
nước mà cịn đảm bảo mục tiêu chính trị và phát triển xã hội.

Trong những năm gần đây Việt Nam có tốc độ đơ thị hóa tương đối nhanh,
năm 2000 cả nước có 649 đơ thị, đến năm 2016 đã tăng lên 795 đơ thị. Bên cạnh đó,
cùng với các đồ án xây dựng theo quy hoạch đã làm cho bộ mặt đô thị được đổi mới
khang trang, hiện đại.
Trong bối cảnh hội nhập Quốc tế ngày càng sâu rộng đó, đất đô thị là nền
tảng phát triển khu vực đô thị, là một trong những nguồn nội lực quan trọng hàng
đầu của sự nghiệp CNH, HĐH. Khi đó, đất đơ thị không chỉ để đáp ứng nhu cầu về
mặt bằng, mà cịn là hàng hóa đặc biệt để khai thác, tạo ra nguồn vốn đầu tư xây
dựng và phát triển đô thị.
Đơ thị mang tính chất đầu tàu trong phát triển kinh tế - xã hội trong quá khứ,
hiện tại và tương lai. Đất đơ thị có tác dụng hiệu ứng lan tỏa về môi trường sinh
thái, sự phát triển dân số, về hiệu quả kinh tế - xã hội và cơ cấu sử dụng đất vùng
lân cận nói riêng và cả nước nói chung.
Đất đơ thị có tính đa dạng về mục đích sử dụng do hệ thống kinh tế đơ thị
phức tạp và đa dạng, xã hội hóa cao độ, chun mơn hóa triệt để, các ngành hoạt
động được bố trí vào các khu vực có chức năng khác nhau, có mối liên hệ chặt chẽ
trong nội bộ của đơ thị. Tính đa dạng về mục đích sử dụng và giá thành cao khi phải
chuyển đổi mục đích sử dụng đất, nên buộc phải tiến hành quy hoạch sử dụng đất
một cách cẩn trọng, phải xem đất đô thị là một không gian thống nhất cần được
thâm dụng để đạt hiệu quả cao, tồn bộ đất đơ thị phải được xây dựng hạ tầng thống
nhất theo chủ trương và quy hoạch thống nhất. Vị trí đất trong đơ thị có ý nghĩa đặc
biệt trong tiêu chuẩn lựa chọn khu dân cư, cũng như khu vực sản xuất kinh doanh,
phụ thuộc nhiều vào điều kiện giao thông và cơ sở hạ tầng. Vị trí đất trong đơ thị
được xác định qua giá đất. Giá đất đô thị lại phụ thuộc vào nhu cầu sử dụng vào vị
1


trí thửa đất, khơng phụ thuộc vào độ phì nhiêu của đất. Đất đô thị không chỉ là tài
nguyên, mà đã là tài sản có giá trị trong quyền sử dụng đất. Việc định giá đất đô thị
theo phương pháp luận thống nhất thích ứng với cơ chế thị trường.

Thị trường đất đơ thị được hình thành trên cơ chế nhà nước là đại diện chủ sở
hữu đất đai có quyền giao, cho thuê có thu tiền đối với các đối tượng sử dụng.
Người sử dụng có quyền thừa kế, thế chấp, chuyển nhượng… quyền sử dụng.
Khi đất đai có giá trị tài sản làm cho giá đất đô thị tăng lên không ngừng, đất đai
trở thành nơi đầu tư để tích trữ vốn và gia tăng giá trị. Sự biến động thị trường đất
đai đơ thị mang tính xã hội có tác động mạnh đến hoạt động kinh tế - xã hội. Nguồn
thu từ giao đất, cho thuê đất, thuế, các loại phí có liên quan đến đất đai, là những
yếu tố rất quan trọng trong tạo lập nguồn tài chính của chính quyền đơ thị. Tùy theo
quy mơ, vị trí của đơ thị, nguồn thu này có thể chiếm từ 30-70% của ngân sách
chính quyền đơ thị.
Phát triển kinh tế làm cho giá đất đô thị tăng cao là động lực quan trọng nhất
để sử dụng tiết kiệm đất đơ thị, cịn là cách khai thác tốt nhất hạ tầng kỹ thuật và hạ
tầng xã hội hiện có, làm tăng giá trị sử dụng đất. Giá trị đất đô thị không
ngừng tăng cao do nhu cầu phát triển, do sự hạn chế về không gian sử dụng, mặt
khác khi thay đổi mục đích sử dụng thì phải tăng chi phí đầu tư. Vì thế, khai thác
khơng gian đơ thị không những cả chiều sâu và chiều cao, mà cịn có xu hướng lấn
đất nơng nghiệp vào mở rộng đơ thị.
Mặc dù vậy, do ảnh hưởng của q trình CNH, HĐH và đơ thị hóa, QLNN
đối với đất đơ thị vẫn bộc lộ nhiều hạn chế, đó là:
- Sự phát triển của thị trường đất đô thị vượt qua sự phát triển của đơ thị hóa,
đặc biệt là thị trường thứ cấp (chuyển đổi đất nông thôn thành đất đô thị) diễn ra
quá nhanh, mà lẽ ra phải sau đơ thị hóa nhưng việc đổi đất trong một số trường hợp
đi trước cả quy hoạch.
- Tình trạng quy hoạch treo, khai thác không theo dự báo nhu cầu, đất đai bỏ
hoang còn rất phổ biến.
- Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đơ thị thiếu bền vững, chủ yếu từ
nguồn thu bán quyền sử dụng đất, do đó phụ thuộc rất lớn vào thị trường, đặc biệt là
thị trường bất động sản.

2

- Quy hoạch, kế hoạch SDĐ đô thị chưa khoa học, tầm nhìn dài hạn; một số
các chính sách về định giá đất, thu hồi, đền bù, hỗ trợ, tái định cư chưa gắn với cơ
chế thị trường; tình trạng vi phạm pháp luật trong quản lý sử dụng đất cịn nhiều,
nhưng chưa được xử lý triệt để; tình trạng khiếu kiện về đất đai chưa được giải
quyết kịp thời.
- Trong bối cảnh hiện nay, với những tác động đất đai ngày càng phức tạp,
càng đòi hỏi tăng cường QLNN đối với đất đai nói chung và đất đơ thị nói riêng.
Việc nghiên cứu nhằm tìm các giải pháp hồn thiện QLNN đối với đất đơ thị có ý
nghĩa cả lý luận và thực tiễn, có tính cấp bách cả trước mắt và là vấn đề cơ bản lâu
dài. Đó là lý do học viên lựa chọn “Hoàn thiện quản lý Nhà nước đối với đất đô thị
của Việt Nam” để thực hiện nghiên cứu chuyên đề môn học.
2. Mục đích
Mục đích nghiên cứu của chuyên đề là trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận
và thực tiễn về QLNN đối với đất đai đô thị, đánh giá thực trạng QLNN đối với đất
đô thị của nước ta với mục đích tìm ra những ngun nhân dẫn đến thành công và
những hạn chế trong công tác QLNN về đất đơ thị trong thời gian qua. Trên cơ sở
đó, đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm phát huy những mặt tích cực và khắc
phục những hạn chế để hồn thiện QLNN về đất đơ thị. Trên cơ sở lý luận, làm rõ
vai trị chủ sở hữu đất đơ thị trong nền kinh tế thị trường.
3. Phương pháp nghiên cứu
- Sử dụng các phương pháp thống kê, phân tích, lơgíc kết hợp với lịch sử,
tổng kết, đánh giá việc thực hiện các nội dung QLNN đối với đất đô thị ở Việt Nam.
- Sử dụng phương pháp SWOT để phân tích điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và
thách thức QLNN đối với đất đô thị của nước ta. Bên cạnh đó, để làm rõ thêm các
vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu, tác giả có sử dụng
phương pháp tham khảo các nghiên cứu, các báo cáo tổng kết của các chuyên gia,
các đơn vị QLNN về đất đai, xây dựng.
- Sử dụng mơ hình OUTCOME và hệ thống tiêu chí đánh giá chính sách cơng

của Ngân hàng thế giới để đánh giá QLNN về đất đô thị.

3


PHẦN 1: TỔNG QUAN
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẤT ĐƠ THỊ
1.1. Đất đơ thị
Việc nghiên cứu vấn đề đất đai nói chung và đất đơ thị nói riêng trong điều kiện
kinh tế thị trường đã được nhiều người quan tâm từ lâu.
Nghiên cứu lịch sử hình thành đất đơ thị, Ratcliff [28] cho rằng quá trình xác
định việc sử dụng các khoảng đất theo chức năng là phương thức tạo ra đất đô thị.
Theo tác giả, các yếu tố xã hội và kinh tế là những nhân tố quyết định tạo ra đất đô
thị. Từ quan niệm này, tác giả cho rằng, quan niệm đất đô thị là đất nằm trong ranh
giới đơ thị theo địa giới hành chính là chưa đủ. Bởi, ranh giới đơ thị có thể khơng
được quy định đầy đủ các tiêu chí chức năng đơ thị, chúng có thể là kết quả của các
yếu tố lịch sử và sự thuận tiện về mặt chính trị. Do đó, khi xác định đất đơ thị phải căn
cứ vào các tiêu chí chức năng đơ thị thì mới phù hợp hơn.
Cũng nghiên cứu từ góc độ hình thành đất đô thị, theo Marion Clawson [14] đất
đô thị là sản phẩm của một loạt các quyết định công khai và các quyết định cá nhân.
Đất đô thị là một loại hàng hóa được ghi nhận tại các cơ quan chính trị và xã hội.
Marion Clawson đã đưa ra định nghĩa: đất đô thị là một đơn vị không gian và tài sản
có nguồn gốc từ các thể chế pháp lý, hành chính và kinh tế hay nói cách khác đất đô
thị là một sản phẩm của sự sắp xếp thể chế và xã hội.
M. A. Quadeer [13] định nghĩa đất đô thị: là đất được sử dụng hoặc được kỳ
vọng sẽ được sử dụng cho các hoạt động của đô thị. Định nghĩa này chuyển trọng tâm
từ nơi trên bề mặt trái đất thành một mảnh đất nằm trên, dưới hoặc trong nó. Tác giả
cho rằng, thơng qua thực hiện các hoạt động (như chuyển mục đích sử dụng, xây dựng
kết cấu hạ tầng,...) phục vụ cho hoạt động đô thị ở hiện tại và tương lai, được gọi là
đất đô thị. Theo M. A. Quadeer, các yếu tố cấu thành của đất đô thị bao gồm vị trí,

khơng gian, tài sản, tính tập hợp, tính đa dạng, sự bất động và không thể phá hủy. Từ
việc phân tích các yếu tố cấu thành, tác giả đưa ra các đặc điểm của đất đô thị như: đất
đô thị phát sinh từ sự tồn tại của nó trong hệ thống các hoạt động đô thị; giá trị của đất
đô thị có thể do các khoản đầu tư cơng cộng, quyết định của cơ quan và sự phụ thuộc
về kinh tế; đất đô thị là nguồn được phân chia và sử dụng trực tiếp trên lợi ích cộng
đồng; đất đơ thị vừa là một loại hàng hóa tiện ích vừa là hàng hóa thương mại.
4


Nghiên cứu đất đơ thị dưới góc độ sở hữu, V. Kruse [31] cho rằng đất đô thị là
một tài sản, song nó là một sở hữu bất thường theo nghĩa là chủ sở hữu không thể tận
dụng hoặc mang nó theo. Nó ở đó để người ta sử dụng và sẽ vẫn ở đó sau khi thay
hàng loạt các chủ sở hữu. Đất đô thị là một tài sản mang lại các quyền ra quyết định
của chủ sở hữu về việc sử dụng nó. Do đó, động cơ thúc đẩy các quyết định này trở
thành các yếu tố quyết định của việc sử dụng đất. Ngồi ra, đất đơ thị cũng trở thành
một nơi đầu tư cho lợi nhuận về vốn. Trong bối cảnh này, đất đô thị tuân theo các mục
tiêu khác nhau và sự chuyển nhượng được thực hiện theo các cân nhắc về thị trường
đầu tư. Thơng thường, vai trị của đất đơ thị với tư cách là một khoản đầu tư mâu
thuẫn với chức năng của khu vực cho các hoạt động đô thị.
Cũng nghiên cứu từ góc độ lịch sử hình thành đất đơ thị, tác giả Phạm Đức Hòa
trong bài viết Quản lý nhà nước đối với việc sử dụng đất đô thị và hướng hồn thiện
[25], cho rằng, đất đơ thị là một phần của đất đai quốc gia được phát triển gắn liền với
q trình đơ thị hóa. Nhìn từ khơng gian địa lý kinh tế, thì đất đơ thị có nguồn gốc từ
đất nông nghiệp và đất chưa sử dụng. Kết quả của q trình chuyển đổi mục đích sử
dụng chủ yếu từ đất nông nghiệp sang đất đô thị khơng những làm thay đổi mục đích
sử dụng, mà cịn làm thay đổi nội dung, hình thức tổ chức quản lý và sử dụng đất phù
hợp với sự phát triển đơ thị, hình thành khách quan một danh mục mới trong phân loại
đất. Đất đô thị tồn tại vừa là một nguồn lực hết sức quan trọng để phát triển đô thị,
vừa là đối tượng quản lý trực tiếp của chính quyền đơ thị trong quản lý và sử dụng
theo cơ chế và chính sách phù hợp tính chất đơ thị.

Trong bài viết Đất đô thị trong nền kinh tế thị trường, của tác giả Phạm Khánh
Toàn, đã định nghĩa: đất đô thị là đất đã được kết nối với mạng lưới đường, điện cấp
nước, thốt nước, có vị trí thuận lợi tiếp cận với các dịch vụ xã hội [20]. Do đó, về
bản chất, đất đơ thị được phân biệt rõ nét với đất nông thôn, nơi mà nguyên tắc tự
cung tự cấp, tự sản tự tiêu vẫn chiếm ưu thế. Đồng thời, tác giả cho rằng việc chuyển
đất nông nghiệp sang đất đô thị là tất yếu khách quan, nhà nước với tư cách là chủ thể
quản lý phải làm sao nâng cao được hiệu quả sử dụng đất và phải điều hịa lợi ích của
các đối tượng có liên quan trong q trình đơ thị hóa. Từ đó, tác giả đã đưa ra những
kiến nghị như phải xây một hệ thống đăng ký quyền sử dụng đất và chuyển dịch đất

5


cùng với một hệ thống thuế BĐS... Đây là những luận điểm có giá trị kế thừa cho tác
giả cần nghiên cứu.
Khi phân tích đặc điểm, vai trị của đất đô thị, tác giả Lê Kiều trong bài viết:
"Cơ sở của việc hình thành giá đất đơ thị để tham khảo sử dụng trong đền bù, di
chuyển" [10], đã phân tích bản chất kinh tế của đất đơ thị là nguồn cung cố định; giá
trị của đất là giá vốn của lợi ích rịng của việc sử dụng đất. Từ đó, tác giả cho rằng
phân bố đất đơ thị là phải tìm ra cách tốt nhất xác định vị trí khác nhau cho trường
hợp sử dụng khác nhau, nhằm phát huy hiệu quả giá trị của đất đô thị.
1.2. Quản lý nhà nước đối với đất đô thị
Cải cách thể chế và các chính sách đất đơ thị tại các quốc gia đang phát triển
(Reforming Urban Land Policies and Institutions in Developing Countries), của tác
giả Farvacque và Patrick [7]. Các tác giả cho rằng thể chế đất đô thị và chính sách đất
đai ở địa phương là nhân tố cấu thành nên hệ thống quản lý đất đô thị và cũng là các
yếu tố tác động đến sự vận hành của thị trường đất đơ thị. Do đó, cần thiết phải cải
cách thể chế và chính sách trong từng giai đoạn theo quy luật thị trường. Đây là điều
kiện hết sức cần thiết nhằm khai thác tốt nguồn lực đất đai. Tuy nhiên thể chế đất đơ
thị thường mang tính ổn định tương đối, do đó để khơng bị "lạc hậu", các tác giả cho

rằng, thể chế chỉ nên quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc cơ bản và có tầm
nhìn dài hạn, những vấn đề cịn lại nên để cho các chủ thể kinh tế thích ứng với sự
thay đổi của mơi trường.
Chính sách đất đơ thị - Những vấn đề và những cơ hội (Urban Land Policy Issues and Opportunities), của tác giả Dunkerley và Harol [4], đã trình bày những vấn
đề khác nhau của quyền sử dụng đất đô thị liên quan đến mục tiêu cơng bằng và hiệu
quả. Từ đó, để tạo ra sự công bằng và hiệu quả, các tác giả đề xuất Chính phủ phải tập
trung vào ba nhóm cơng cụ như sau:
Thứ nhất, Chính phủ can thiệp thơng qua chính sách thuế và sở hữu cơng.
Về thuế đất, Chính phủ sẽ đánh thuế cao đối với các loại đất trống hoặc đất
không được sử dụng. Tuy nhiên, thuế không được coi là một công cụ quan trọng
nhằm can thiệp vào thị trường đất đai cũng như tác động vào việc sử dụng đất đai vì
nó chỉ giúp đạt được mục tiêu về thu ngân sách; đối với sở hữu công về đất đai, sở
hữu cơng bao gồm hai hình thức: ngân hàng đất đai và chính sách điều chỉnh mục
6


đích sử dụng đất. Ngân hàng đất đai thường dùng để chỉ sự chiếm hữu trước về đất đai
cho chính phủ sử dụng hoặc chiếm hữu đất không sử dụng thuộc sở hữu công với quy
mô lớn để sử dụng cho khu vực thành thị trong tương lai. Trong khi đó, chuyển đổi
mục đích sử dụng đất lại là một hình thức tạm thời của sở hữu cơng nhằm chuyển đổi
mục đích sử dụng của đất đai, từ các vùng đất nơng nghiệp nhỏ và manh mún thành
các tịa nhà đô thị dùng cho các dịch vụ công. Đối với nhóm giải pháp này, tác giả đưa
ra khuyến nghị: Khi cung về đất đai bị thiếu hụt, giá thuê đất và vốn đầu tư cao hơn sẽ
dịch chuyển một số lợi ích của dịch vụ cơng sang người sở hữu đất.
Thứ hai, Chính phủ can thiệp thơng qua việc ban hành quy định về sử dụng đất
đơ thị.
Có năm hình thức được sử dụng nhiều nhất về quản lý và sử dụng đất đai, bao
gồm: quy hoạch thành vùng, quy định về phân khu, quy định về xây dựng, sự phê
duyệt của cơ quan chính phủ và quy hoạch đơ thị. Chính phủ cần tham gia trực tiếp
vào việc phát triển quỹ đất đai đô thị, đặc biệt là việc xây dựng nhà ở. Vấn đề này địi

hỏi khơng chỉ áp dụng các quy định hiện hành mà còn cần đưa ra các quy định mới về
sử dụng đất đai như kiểm soát chặt chẽ hơn về việc xây dựng cao ốc và tiền thuê, quốc
hữu hóa đất đai… Cuối cùng, Chính phủ cần đổi mới các quy định về quản lý sử dụng
đất đai và các chính sách có liên quan, bao gồm: các văn bản pháp luật, thủ tục hành
chính, quy hoạch, dự án, phân bổ nguồn lực, lợi tức đất đai, ưu tiên đầu tư công [16].
Thứ ba, Chính phủ tham gia trực tiếp vào thị trường đất đơ thị.
Theo đó, Chính phủ cần sử dụng để đảm bảo hiệu quả và công bằng trong việc phân
bổ nguồn lực đất đai đô thị và dịch vụ công. Tác giả khuyến nghị chính phủ khơng
nên xem các biện pháp quản lý và kiểm soát việc sử dụng đất đai chính thống (gồm:
quy hoạch tổng thể và các cơng cụ khác như quy vùng, pháp luật và phân khu) là cơng
cụ chủ yếu. Thay vào đó, biện pháp kiểm sốt nên sử dụng là đầu tư cơng trực tiếp của
chính phủ hoặc tham gia tài trợ vốn. Trong trường hợp sử dụng biện pháp này, cần kết
hợp với việc hoàn thiện và ban hành các quy định về pháp lý [9].
Một khn khổ cho việc cải tổ các chính sách đất đai đô thị tại các quốc gia
đang phát triển (A Framework for Reforming Urban Land Policies in Developing
Countries), của tác giả Dowell và Giles [3]. Các tác giả đã đề cập đến các vấn đề sau:
(i) Giải thích tại sao cải cách chính sách đất đơ thị là cần thiết. (ii) Đánh giá các vấn
7


đề tồn tại của thị trường đất đai hiện nay, nhất là có sự can thiệp khơng phù hợp của
chính phủ ở những vị trí khác nhau (can thiệp quá nhiều, hoặc can thiệp q ít). Cơng
trình cũng chỉ ra những vấn đề khơng thích hợp trong lập kế hoạch SDĐ, vượt trên
quy định, tệ quan liêu và việc phát triển đất công không hiệu quả.
Báo cáo về Xây dựng thể chế hỗ trợ thị trường đất đô thị, của Ngân hàng Thế
giới, năm 2002 đã đưa ra định nghĩa thể chế: "là những quy tắc, kể cả các chuẩn mực,
về hành vi mà dựa vào đó các tác nhân tương tác với nhau. Thể chế còn là các tổ
chức để thực hiện các quy tắc và quy phạm đạo đức, nhằm đạt được kết quả mong
muốn. Các chính sách ảnh hưởng tới việc thể chế nào sẽ thay đổi, cịn thể chế ảnh
hưởng tới việc chính sách nào sẽ được áp dụng" [17].

Trên cơ sở đưa ra lý luận và phân tích thực trạng xây dựng, thực thi thể chế thị
trường đất đô thị ở Việt Nam, Báo cáo đã nêu ra một số giải pháp hỗ trợ của nhà nước
cho thị trường đất đơ thị, đó là:
+ Nhà nước cần hỗ trợ thị trường bằng cách quản trị tốt, tức là tạo ra, bảo vệ và
thực thi quyền sở hữu tài sản đất đai.
+ Thiết lập cơ quan đăng ký đất đai và cung cấp các dịch vụ trao quyền sở hữu
đất đai và địa chính cho người dân.
Hai là, nghiên cứu QLNN đối với đất đô thị trên lĩnh vực hồn thiện cơng cụ
quy hoạch sử dụng đất.
Trong số các nghiên cứu theo hướng này phải kể đến cuốn: Quy hoạch SDĐ: sử
dụng, lạm dụng và tái SDĐ đô thị (Land - Use Planning: A Case book on this Use,
Misuse, and Re-Use of Urban Land), của tác giả Charles M. Haar, [1], đã phân tích
đặc điểm về tính khan hiếm của đất đơ thị, giá trị cao của đất đơ thị, các cơng trình đã
xây dựng trên đất đơ thị nên đưa ra vai trị đặc biệt quan trọng của quy hoạch đất đô
thị. Tác giả cho rằng, nếu xây dựng quy hoạch không phù hợp sẽ dẫn đến những hậu
quả về mặt KT-XH rất lớn. Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra các giải pháp về xây dựng
quy hoạch đất đơ thị phải có tính khoa học, tầm nhìn dài hạn và có sự tham gia lấy ý
kiến rộng rãi trong xã hội; bãi bỏ quy định kiểm sốt SDĐ; đa dạng hóa phát triển đất;
kết nối quy hoạch SDĐ với hoàn thiện hệ thống thơng tin và phát triển hệ thống tài
chính của lĩnh vực BĐS.

8


Quy hoạch và kiểm sốt cơng đối với đơ thị và phát triển đất đai: Tình huống
và tư liệu (Public Planning and Control of Urban and Land Development Cases and
Materials), của tác giả Donald G. Hagman [2], đã khẳng định vai trị rất quan trọng
của đất đai trong q trình phát triển KT-XH của mỗi quốc gia, như: khả năng thu hút
đầu tư, xóa đói giảm nghèo,… Đặc biệt, cơng trình nghiên cứu đã chỉ ra mối quan hệ
giữa chính sách QLNN đối với đất đai, khuynh hướng sử dụng đất ảnh hưởng đến sự

phát triển bền vững và nghèo đói của các nước đang phát triển; cảnh báo về những
quy định pháp luật, hoạch định chính sách, phương thức quản lý của các quốc gia, đặc
biệt là các địa phương có thể ảnh hưởng đến việc khai thác nguồn lực quý giá này.
Tuy nhiên, do tác giả tiếp cận mang tính chất chung cho các quốc gia nên khi vận
dụng vào thực tiễn ở từng quốc gia cần phải có sự cân nhắc.
Ba là, các nghiên cứu quản lý nhà nước đối với đất đô thị trên lĩnh vực nâng
cao hiệu quả quản lý sử dụng loại đất này.
Các chương trình tái điều chỉnh đất trong sự phát triển đô thị của Hàn Quốc,
của tác giả Lee Tae-II [12]. Tác giả đã phân tích thực trạng các chính sách mà chính
phủ Hàn Quốc đưa ra trong q trình thực hiện giao đất, thu hồi, đền bù đất đô thị,
qua đó người đọc thấy được các chính sách khi đưa ra không được người dân hưởng
ứng và thực thi sẽ dẫn đến tình trạng khiếu nại, tố cáo, do đó hiệu quả đem lại khơng
cao. Vì vậy, để giải quyết tình trạng này, tác giả đã đề xuất các hình thức tái điều
chỉnh đất đô thị. Theo tác giả, bản chất của tái điều chỉnh là việc điều hòa lợi ích giữa
các bên liên quan đến đất để tăng hiệu quả sử dụng đất. Trên cơ sở đất đô thị đã quy
hoạch, những mảnh đất tiếp giáp nhau được phân chia thành những lô đất dịch vụ một
cách hợp lý và có kế hoạch để tăng giá trị sử dụng. Những biện pháp này có tác dụng
giảm chi phí xây dựng KCHT cho đơ thị; điều hịa lợi ích giữa các bên tham gia; các
chương trình tái điều chỉnh đất, hợp nhất đất sẽ tạo ra các dự án lớn; đa dạng hóa hình
thức tái định cư, khuyến khích xây dựng nhà ở xã hội và hạn chế giao đất ở trực tiếp
cho người dân.
Chuyển đổi sử dụng đất đô thị và các yếu tố quyết định tới quy mô sử dụng đất
đô thị tại Trung Quốc, của tác giả Yehua Wei [32]. Tác giả phân tích những yếu kém
trong quản lý và sử dụng đất đô thị của Trung Quốc những năm 80, đó là tình trạng
thiếu hụt, hiệu quả sử dụng đất đô thị thấp, hỗn độn và khơng cân đối. Từ đó, tác giả
9


đã đưa ra các giải pháp như: điều chỉnh sử dụng đất đô thị ở Trung Quốc bao gồm
tăng số lượng đất đô thị và tổ chức lại cơ cấu sử dụng đất đơ thị. Biện pháp chính

nhằm hỗ trợ việc điều chỉnh này là tăng giá thuê đất đô thị, tuân thủ luật sử dụng đất
và tăng cường QLNN về việc sử dụng đất đô thị.
Lý thuyết kinh tế đô thị: sử dụng đất và quy mô của thành phố (Urban
Economic Theory: Land Use and City Size), của tác giả Masahisa [15]. Tác giả đã đề
cập đến vấn đề đang đặt ra trong công tác QLNN về đất đô thị hiện nay là: Làm thế
nào để minh bạch hóa thị trường đất đai? Theo các tác giả, cách giải quyết chính là
xây dựng hệ thống thơng tin đất đai hiện đại, tin cậy và thuận lợi cho người sử dụng
và quản lý. Bên cạnh đó các tác giả cũng nhấn mạnh, cần phải kiểm tra, kiểm soát
thường xuyên, chặt chẽ thơng tin, thậm chí kể cả các thơng tin chỉ là để bắt đầu hiểu
được các quá trình vận hành của nó. Để trả lời câu hỏi: làm thế nào để quản lý đảm
bảo thị trường BĐS ở Việt Nam phát triển mang tính bền vững, các tác giả kiến nghị
quản lý từ việc đăng ký, định giá đất đai, năng lực nhận thức và các dịch vụ tài chính,
cho đến phối hợp giữa các cơ quan QLNN, phối hợp giữa các cơ quan QLNN và tư
nhân phải nhịp nhàng [5].
Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho kết cấu hạ tầng đơ thị của
George E. Peterson [8]. Tác giả đã làm rõ giải pháp bổ sung quan trọng cho tài chính
hạ tầng địa phương đó là: lấy giá trị tăng thêm của đất để bổ sung nguồn vốn cho đầu
tư công. Giá trị của đất rất nhạy cảm với đầu tư KCHT và sự tăng trưởng kinh tế đơ
thị. Các dự án cơng trình công cộng như xây dựng đường, cấp nước, điện, giao thơng
đem lại những lợi ích có thể tư bản hóa ngay lập tức vào giá trị đất đai ở xung quanh
cơng trình. Cơng trình này đã đưa ra cách thức để sử dụng giá trị đất đai nhằm hỗ trợ
đầu tư cho KCHT. Tuy nhiên, khi nghiên cứu vấn đề này, tác giả còn đề cập đến việc
xây dựng quy chế ổn định và công bằng khi thực hiện thu hồi và đền bù đất đai; ngăn
ngừa tình huống chính quyền đơ thị có thể lạm dụng việc cung cấp tài chính từ đất đai
thơng qua thu hồi đất ở khu vực ven đô mà không trả tiền đền bù xứng đáng, sau đó
lại phung phí tiền bán đất vào những chi tiêu lãng phí hoặc phát triển dàn trải, không
hiệu quả.
Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam:
Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân của Ngân hàng
10

Thế giới [18]. Cơng trình này là kết quả nghiên cứu trong nhiều năm của Ngân hàng
Thế giới tại Việt Nam với chủ đề "Xã hội và các xung đột đất đai" nhằm hỗ trợ Bộ
TNMT cải thiện chính sách và thực tiễn về thu hồi và chuyển dịch đất đai để đạt được
sự tăng trưởng bền vững, trong quá trình đơ thị hóa và cơng nghiệp hóa diễn ra nhanh
chóng hiện nay.
Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở
Việt Nam của Đại sứ quán Đan Mạch, Ngân hàng Thế giới và Đại sứ Quán Thụy
Điển, (2011) [20]. Trong công trình này các nhà nghiên cứu đã làm rõ các nguyên
nhân phát sinh tham nhũng trong quản lý đất đai, các hình thức hiện có của loại tham
nhũng này. Trên cơ sở phân loại xác định nguy cơ và các dạng tham nhũng trong quản
lý đất đai, các tác giả đã đề xuất cách thức giải quyết đối với từng loại tham nhũng cụ
thể và đưa ra một số kiến nghị đối với từng loại tham nhũng.
Nghiên cứu về khảo sát tình hình cơng khai thơng tin quản lý đất đai, của Ngân
hàng Thế giới (WB) và Bộ Phát triển quốc tế Vương quốc Anh (DFID), Hà Nội [19],
đã khảo sát tình hình cơng khai thơng tin trên các lĩnh vực thủ tục hành chính đất đai;
quy hoạch sử dụng đất; quy hoạch đô thị; đền bù giải tỏa,... ở Việt Nam từ đó đề xuất
các kiến nghị nhằm hồn thiện QLNN về đất đai. Báo cáo là một công trình có ý
nghĩa thực tiễn cho các cấp chính quyền xây dựng và hồn thiện cơng tác QLNN đối
với đất đai ở địa phương mình. Tuy vậy, báo cáo chỉ khảo sát ở khía cạnh cung cấp
thơng tin, cịn nội dung thực hiện QLNN thì khơng đề cập trong báo cáo này.
"Thực trạng chính sách đất đơ thị nước ta", của Phạm Sĩ Liêm [27]. Tác giả đã
đưa ra mối quan hệ về chính sách và thể chế đất đơ thị, cho rằng, chính sách và thể
chế kết nối mật thiết với nhau bằng cách: khi xây dựng chính sách phải chú ý tới thể
chế, khi các thể chế yếu kém hoặc mất chức năng, các chính sách đơn giản khơng địi
hỏi nhiều về mặt hành chính và sự thơng hiểu của cơng chúng thì có tác động tốt hơn.
Khi thể chế vững mạnh hơn, các chính sách khi đưa ra phải có sự tham gia của cơng
chúng, vì vậy, sẽ đạt hiệu quả nhiều hơn; các chính sách khơng hình thành từ chân
khơng mà là kết quả thương lượng giữa các nhóm cạnh tranh, dựa trên các "quy tắc

cuộc chơi" về thể chế và chính trị; ngược lại, việc lựa chọn chính sách cũng ảnh
hưởng đáng kể đến cách thức phát triển thể chế.

11


"Thể chế kinh tế và thể chế đất đai phải là một", của tác giả Lê Văn Tứ [11], đã
khái quát mối liên hệ giữa thể chế kinh tế và thể chế đất đai thông qua Hiến pháp gắn
với từng giai đoạn phát triển KT-XH của Việt Nam. Tác giả cho rằng, thể chế đất đai
phải là một bộ phận của thể chế kinh tế, thống nhất tự nhiên với thể chế kinh tế. Theo
tác giả, trong Hiến pháp năm 1992, thể chế đất đai đã tách ra khỏi thể chế kinh tế.
Trong khi thể chế đất đai vẫn là sở hữu toàn dân, sử dụng đã là tư nhân. Với thể chế
này, những hoạt động liên quan tới đất của doanh nghiệp, người dân bị ép vào quan hệ
xin cho, thủ tục rườm rà, từ đó nảy sinh quan liêu, tham nhũng,... Từ những phân tích
trên tác giả cho rằng thể chế kinh tế và thể chế đất đai nên thống nhất là một.
Hai là, nghiên cứu QLNN trên lĩnh vực hoàn thiện các nội dung QLNN đối với
đất đơ thị.
"Một số hình thức quản lý đất đơ thị của các nước", của tác giả Đoàn Dương
Hải [2]. Khi nghiên cứu các hình thức quản lý đất đơ thị ở các thành phố trên thế giới,
tác giả cho rằng có ba hình mẫu quản lý cơ bản: (i) chính quyền địa phương khống
chế sở hữu đất đai đô thị, phân phối đất đơ thị thơng qua hình thức cho thuê, đồng thời
điều tiết qui định pháp luật đất đô thị trong phạm vi thành phố mình. Chính sách này
thực hiện ở phần lớn các thành phố của Phần Lan, Thụy Sỹ, Canađa và Ấn Độ. (ii) sử
dụng công cụ điều tiết chủ thể đất đô thị thông qua thuế và giá cả thị trường nhằm thu
hút đầu tư, kể cả đầu tư nước ngồi, tạo nên ảnh hưởng tích cực cho nền kinh tế thành
phố. (iii) kết hợp cả hai hình mẫu trên, được thực thi ở các thành phố của Mỹ, Đức,
Vương quốc Anh, Ý,… cũng theo tác giả mỗi nước sử dụng hệ thống quản lý đất đơ
thị riêng cho mình, nhưng đều có điểm chung nhất là xu thế chính quyền địa phương
được trao quyền rộng rãi, giải quyết tất cả những vấn đề về quản lý, sử dụng đất trong
phạm vi địa phương mình. Hầu hết ở tất cả các nước, chính quyền địa phương ưa

thích phương thức cho th BĐS đơ thị hơn là bán, xét theo khía cạnh bảo vệ quyền
lợi, vì thế họ thường xuyên tiến hành định giá đất, còn thu thuế đất đai và thuế BĐS
dựa theo giá trị thực tế thị trường của BĐS [22].

12


Phần 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI ĐẤT ĐÔ THỊ
2.1. Cơ sở lý luận về quản lý nhà nước đối với đất đơ thị
Qua các cơng trình nghiên cứu đa phần các nhà khoa học đã thống nhất với
nhau về khái niệm đất đô thị là đất thuộc các khu vực nội thành, nội thị xã, thị trấn,
hình thành trong quá trình đơ thị hóa. Các tác giả cho rằng bản chất của đất đô thị là
đất đã được trang bị KCHT, có tính khan hiếm hơn so với các loại đất đai khác, bởi
mặc dù đất đơ thị có nguồn gốc từ đất nông nghiệp và đất chưa sử dụng, nhưng sự
chuyển đổi này là có giới hạn, khơng thể quay trở lại. Theo các tác giả, do giá trị của
đất đơ thị cao, nên có vai trị là nguồn lực tài chính quan trọng trong phát triển đơ thị,
là một cơng cụ huy động tài chính cho đầu tư KCHT đơ thị, là một trong 4 nội dung
chính trong chiến lược phát triển đô thị bền vững [29].
Hai là, các tác giả đều thống nhất rằng thể chế, chính sách, pháp luật về đất đô
thị là nhân tố cấu thành nên hệ thống quản lý đất đô thị và cũng là các yếu tố tác động
đến sự vận hành của thị trường đất đơ thị. Do đó, để nâng cao hiệu quả, hiệu lực
QLNN đối với đất đơ thị thì trước hết phải khơng ngừng hồn thiện thể chế, chính
sách, pháp luật về đất đơ thị. Từ đó, nhấn mạnh đến vai trị của QLNN đối với đất đơ
thị và coi đó là nhân tố hàng đầu để đảm bảo đô thị được phát triển bền vững. Ba là,
các công trình nghiên cứu đã đề cập đến việc xây dựng và hồn thiện QLNN đối với
đất đơ thị qua các nội dung như:
- Hồn thiện thể chế đất đơ thị: bao gồm thể chế quốc gia và thể chế địa
phương; mối quan hệ giữa thể chế và các chính sách quản lý đất đô thị ở địa phương.
Các tác giả cho rằng, thể chế đất đai và thể chế kinh tế phải thống nhất với nhau, thể

chế đất đai phải phù hợp với quy luật vận động của nền kinh tế thị trường.
- Xây dựng QHKH SDĐ đô thị: phải mang tính khoa học, trên cơ sở dự báo
nhu cầu sử dụng và phải phục vụ cho phát triển KT-XH của quốc gia, địa phương.
- Vấn đề quản lý sử dụng và điều tiết nguồn lợi từ đất: theo các tác giả phải
đảm bảo hài hịa lợi ích, trên cơ sở phát huy các quyền bình đẳng về tiếp cận đất đai,
đổi mới cơ chế chuyển dịch đất đô thị trên cơ sở có sự thống nhất của các đối tượng
tham gia.
13


Nhìn chung các tác giả đều đánh giá sự hạn chế, yếu kém của chính sách quản
lý, điều tiết của nhà nước đối với thị trường bất động sản như: chưa xây dựng được
các văn bản điều chỉnh trực tiếp các giao dịch của thị trường bất động sản, mà mới chỉ
dừng lại ở một số văn bản quản lý các yếu tố cấu thành thị trường, như: đất đai, nhà ở,
xây dựng, thuế, phí; vai trị can thiệp của bộ máy nhà nước đối với thị trường bất động
sản chưa phù hợp; khả năng kiểm soát biến động về giá cả BĐS của nhà nước còn
kém... dẫn tới đầu cơ, rối loạn thị trường BĐS. Trên cơ sở đó các tác giả đưa ra các
giải pháp như: nâng cao chất lượng và đề cao trách nhiệm tuân thủ các cơng cụ, chính
sách quản lý thị trường bất động sản; nâng cao năng lực bộ máy QLNN đối với thị
trường bất động sản; xây dựng các tổ chức hỗ trợ và cung cấp thông tin cho thị trường
bất động sản; cung ứng một số dịch vụ công cho thị trường BĐS.

2.1.1. Những đặc điểm của đất đô thị
Một là, đất đô thị thường đi đôi với hệ thống KCHT nhất định mới có thể sử
dụng được, ví dụ như đường giao thông, hệ thống cung cấp năng lượng, hệ thống
chiếu sáng, hệ thống cấp, thốt nước... Hơn nữa, tại đơ thị nhu cầu phát triển kinh tế
rất lớn, tập trung các cơ quan quản lý đầu não, là trung tâm kinh tế, văn hóa của một
vùng hoặc một quốc gia, đồng thời cũng là nơi tập trung dân cư đông cho nên việc
xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ đời sống của dân cư và phát triển kinh tế
phải đặt lên hàng đầu. KCHT đô thị là yếu tố phản ánh mức độ phát triển và tiện nghi

sinh hoạt của người dân đô thị. KCHT gồm KCHT kỹ thuật như: giao thông, điện,
nước, hệ thống cống rãnh, thốt nước, thơng tin, vệ sinh mơi trường... và KCHT xã
hội như: nhà ở, cơng trình văn hóa xã hội, giáo dục - đào tạo, y tế, nghiên cứu khoa
học, cơng viên, cây xanh. Đặc tính quan trọng này của đất có vị trí ảnh hưởng rất lớn
đến vai trị QLNN về đất đai, đặc biệt vấn đề xác định giá đất .
Hai là, đất đơ thị có tính khan hiếm hơn so với đất nông thôn, mặc dù đất đơ
thị có nguồn gốc từ đất nơng nghiệp và đất chưa sử dụng. Nhưng sự chuyển đổi này là
có giới hạn, bởi quy mô quỹ đất dành cho mỗi dạng hoạt động có tính
cố định, khó mở rộng. Trong khi đó, các hoạt động KT-XH của đơ thị có xu hướng sử
dụng nhiều đất hơn, chính vì thế tính khan hiếm của đất đô thị càng rõ ràng hơn, giá
đất đô thị ngày càng tăng và việc sử dụng tiết kiệm đất đô thị ngày càng trở nên cấp
thiết.
14


Ba là, giá trị sử dụng và hiệu ích đầu tư của đất đơ thị có tính lâu dài và tính
tích lũy. Đất đơ thị nếu được khai thác và bảo hộ hợp lý, có thể được nâng cao hiệu
quả sử dụng nhiều lần. Đây là đặc trưng cơ bản và quan trọng địi hỏi con người
khơng ngừng tìm kiếm các phương cách tăng hiệu quả SDĐ đô thị như khai thác dưới
lịng đất, mặt nước, trên khơng,... Đất đơ thị cịn có đặc trưng là tính tích lũy giá trị
vào đất do những khoản đầu tư liên tục vào đất như đầu tư cho việc xây dựng KCHT
đô thị, cho các cơng trình giải trí, các cơng trình cơng cộng phúc lợi xã hội và cả đầu
tư cho việc quản lý điều hành các hoạt động của đô thị, đảm bảo cho các sinh hoạt đô
thị được diễn ra ổn định.
Bốn là, đất đô thị là đối tượng giao dịch chủ yếu trong thị trường BĐS. Đất đô
thị gắn với nhà ở và các cơng trình hạ tầng là một loại BĐS, có giá trị lớn. Hơn nữa,
do đất đơ thị có tính đa dạng về mục đích sử dụng nên có thể chuyển đổi mục đích sử
dụng dễ dàng hơn các loại đất khác. Mặt khác, do hệ thống kinh tế đô thị phức tạp và
đa dạng, xã hội hóa cao độ, chun mơn hóa triệt để, các ngành hoạt động được bố trí
vào các khu vực có chức năng khác nhau có mối liên hệ chặt chẽ trong nội bộ của đô

thị càng làm cho giá trị của đất cao hơn, dễ trở thành hình thái tích trữ giá trị của cải
hơn các loại đất khác.
Năm là, trong thời đại ngày nay, đất đơ thị có thể được sử dụng kinh doanh
nông nghiệp theo hướng công nghệ cao, thích hợp với các loại nơng sản có giá trị kinh
tế lớn như cây cảnh, động vật cảnh,... Đô thị xanh cũng địi hỏi phải có các diện tích
cây xanh thích hợp. Chính vì thế, xen kẽ với các diện tích đất xây dựng nhà ở, khu vui
chơi, đường giao thơng, trong các đơ thị cịn có các vành đai rừng hoặc hồ sinh thái.
Sáu là, đất đô thị là loại tài sản có tính ảnh hưởng rất mạnh giữa các BĐS liền
kề và có tác động ảnh hưởng lớn đến các hoạt động kinh tế xã hội có liên quan. Đất đơ
thị là một loại hàng hóa BĐS. Giữa các hàng hóa BĐS có sự tác động và ảnh hưởng
lẫn nhau khá mạnh mẽ. Do vậy, khi đầu tư xây dựng các cơng trình BĐS phải tính đến
yếu tố ảnh hưởng tới các cơng trình khác; khi đánh giá BĐS phải tính đến khả năng
ảnh hưởng, khi có các cơng trình BĐS khác sẽ ra đời.
Khi quy hoạch, triển khai các dự án phát triển đô thị, các quan hệ giao dịch về
BĐS thường có tác động rất mạnh đến hầu hết những hoạt động kinh tế và xã hội. Để
tăng cường vai trị của mình, duy trì sự ổn định và khai thác có hiệu quả các nguồn
15


nội lực cho phát triển, nhà nước phải quan tâm đến BĐS, thị trường đất đô thị, phải
ban hành các văn bản pháp luật, các chủ trương, chính sách nhằm thực hiện vai trò và
chức năng quản lý đối với hoạt động của thị trường này.

2.1.2. Vai trò của đất đơ thị
Một là, đất đơ thị có giá trị cao là nguồn lực quan trọng, huy động nguồn vốn
lớn tại chỗ phát triển kinh tế đô thị.
Đất đô thị luôn là một tài sản có giá trị và khả năng sinh lợi cao, có thể tạo vốn
mới từ đất. Vì thế, đất đô thị không chỉ đơn thuần là tài ngun, mà cịn là nguồn huy
động tài chính rất quan trọng. Việc xác định giá đất đô thị thường được thực hiện theo
nhiều phương pháp, thích ứng với cơ chế thị trường. Người SDĐ có quyền thừa kế,

thế chấp, chuyển nhượng... quyền sử dụng. Nguồn thu từ giao đất, cho thuê đất, thu
các loại thuế, các loại phí liên quan đến đất đai đã cho phép tạo lập nguồn tài chính từ
đất của chính quyền đơ thị Việt Nam. Một trong những nguồn thu của chính quyền đơ
thị là việc khai thác hiệu quả nguồn lực tài chính từ đất đai đơ thị. Hình thức thực hiện
rất đa dạng, huy động nguồn vốn lớn từ nhà đầu tư để thực hiện các dự án đầu tư theo
quy hoạch của địa phương như đầu tư KCHT, chung cư, nhà ở, văn phòng cho thuê,
khách sạn, đường, cầu cống, thương mại và dịch vụ... góp phần chỉnh trang đơ thị,
phát triển kinh tế đô thị, nâng cao chất lượng dịch vụ cung cấp cho xã hội.
Hai là, đất đô thị là nền tảng phát triển đô thị.
Đặc trưng của đô thị là các hoạt động sản xuất kinh doanh và sinh hoạt của con
người được tích hợp lại, nén lại trên một diện tích đất chật hẹp. Đơ thị bao gồm trong
nó nhiều loại hoạt động phong phú, mỗi hoạt động đều địi hỏi một khơng gian đủ
rộng. Trong khi đó diện tích đất đơ thị lại hẹp. Vì thế mỗi diện tích đất đơ thị phải
gánh trên nó nhiều chức năng phục vụ cho phát triển, như: chức năng phục vụ nhu cầu
về ăn, ở, mặc, học hành, việc làm, đi lại của dân cư đô thị. Nếu đất đô thị đủ rộng thì
việc bố trí các khu chức năng dễ dàng hơn. Nếu đất đô thị quá hẹp, người ta phải tìm
cách nâng cao hiệu quả sử dụng mỗi diện tích đất như làm nhà cao tầng, làm cơng
trình trên khơng, dưới lịng đất. Nói cách khác, mọi hoạt động sản xuất, sinh hoạt của
dân cư trên địa bàn đô thị đều phụ thuộc vào nền tảng của nó, tức diện tích đất đơ thị.
Ba là, đất đơ thị là bộ phận cấu trúc trong kết cấu hạ tầng.

16


Bất cứ KCHT nào cũng được xây dựng trên đất, khơng có đất thì cũng khơng
có KCHT, vì vậy đất đô thị là một bộ phận cấu thành KCHT. Kết cấu hạ tầng là một
trong năm trụ cột đảm bảo cho sự phát triển của đất nước nói chung cũng như cho sự
phát triển của các ngành kinh tế nói riêng, bởi vì tất cả các ngành sản xuất, các hệ
thống cung cấp dịch vụ đều dựa trên hệ thống KCHT để tiến hành các hoạt động của
mình. Sẽ khơng thể có vận tải và du lịch nếu thiếu các tuyến giao thông, cũng như sẽ

không thể cán kéo thép nếu khơng có điện và nước... Chỉ cần thiếu một trong những
yếu tố nào đó của hệ thống KCHT là quá trình sản xuất, quá trình cung cấp dịch vụ sẽ
đình trệ hoặc kém hiệu quả.
Bốn là, đất đơ thị - một đầu vào đắt giá của sản xuất và nguồn thu cho ngân
sách nhà nước.
Người sản xuất, kinh doanh cần có mặt bằng, do đó chi phí về mặt bằng dựa
trên đất đô thị trở thành yếu tố đầu vào của sản xuất. Đất đô thị khan hiếm, giá cả thuê
đất cao sẽ làm tăng chi phí đầu tư, chi phí sản xuất. Khai thác quỹ đất đơ thị hiệu quả
sẽ giảm chi phí về đất. Đất đơ thị cịn có quan hệ trực tiếp và gián tiếp với các thị
trường: tài chính, xây dựng, vật liệu xây dựng, lao động,... Khai thác hiệu quả đất đô
thị sẽ tăng nguồn thu cho ngân sách của đất nước nói chung và thành phố nói riêng
thơng qua các loại thuế và phí từ đất. Thường đất đơ thị chịu thuế suất cao hơn đất
nông thôn. Nếu một phần đất đô thị thuộc sở hữu cơng thì nhà nước có thu nhập lớn
khi bán đất, vì đất đơ thị có giá cao hơn đất nông thôn...

2.1.3. Đặc điểm của Quản lý nhà nước đối với đất đô thị
Một là, QLNN đất đô thị có nội dung quản lý rộng lớn, phức tạp.
Mặc dù, thường diện tích đơ thị nhỏ nhưng mật độ xây dựng, mức độ chuyển
đổi mục đích SDĐ, chuyển nhượng quyền SDĐ, số lượng các thửa đất... cũng như hệ
số khai thác, SDĐ ở đô thị rất lớn, số lượng và mức độ phức tạp của các vụ tranh
chấp, vi phạm pháp luật về đất đai, thu hồi đất, khiếu nại, tố cáo về đất đai nhiều địi
hỏi phải có công cụ và biện pháp QLNN phù hợp.

QLNN đối với đất đai đơ thị

phức tạp, khó khăn hơn rất nhiều so với QLNN về đất đai nói chung, cụ thể:
- Công tác điều tra, khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa giới hành chính, bản đồ địa
chính phức tạp hơn, yêu cầu đầu tư cao hơn.

17

- Công tác lập quy hoạch kiến trúc đô thị, quy hoạch SDĐ đơ thị và lập kế
hoạch SDĐ địi hỏi phải có tính khoa học, tính khả thi cao.
- Công tác đăng ký quyền SDĐ, lập hồ sơ địa chính và cấp GCN QSDĐ đơ thị
được tiến hành thường xuyên liên tục, do tính chất tập trung mật độ sử dụng cao, tính
biến động phức tạp cả về diện tích, loại đất và chủ SDĐ.
Q trình đơ thị hóa là tất yếu khách quan, việc mở rộng quy mô đô thị về
chiều sâu (KCHT kỹ thuật đô thị, các cơng trình xây dựng phục vụ các nhu cầu phát
triển của đơ thị...) và chiều rộng (diện tích chiếm đất của đơ thị) là cần thiết. Đất đai
có đặc điểm giới hạn về diện tích, khơng di chuyển được; SDĐ đô thị phải tuân theo
những quy định chặt chẽ để đáp ứng nhu cầu đất đô thị ngày càng tăng, tất yếu đòi hỏi
tăng cường hoạt động QLNN về đất đai trong q trình đơ thị hóa. Do đất đai khi đã
được chuyển từ đất nông nghiệp thành đất đô thị, muốn thay đổi công năng sử dụng
(từ đất đã xây dựng các cơng trình đơ thị sang đất nơng nghiệp...) là rất khó khăn,
SDĐ đơ thị phải trên cơ sở đã có định hướng chiến lược phát triển đơ thị đúng đắn, có
qui hoạch SDĐ đơ thị ổn định, có kế hoạch SDĐ đơ thị cụ thể.
Hai là, QLNN về đất đô thị thể hiện mối quan hệ trực tiếp, gắn bó giữa các
cấp chính quyền với các chủ thể SDĐ.
Trong hoạt động QLNN đối với đất đai có rất nhiều nội dung liên quan trực
tiếp đến giải quyết các vấn đề về quyền, lợi ích của chủ thể SDĐ như cấp GCN
QSDĐ, giao đất, cho thuê đất... hoặc xử phạt các hành vi vi phạm của chủ thể SDĐ do
chính quyền thực hiện. Việc QLNN đối với đất đai địi hỏi chính quyền phải gắn bó
trực tiếp, chặt chẽ với các đối tượng SDĐ.
Ba là, QLNN về đất đơ thị được thực hiện bởi bộ máy có phân cấp giữa trung
ương, địa phương, giữa cấp tỉnh, huyện và xã.
Có thể nói, bộ máy QLNN về đất đai khá phức tạp, cùng một mảnh đất tại một
vị trí cụ thể, nhưng được quản lý trực tiếp và gián tiếp bởi nhiều cơ quan và cấp độ
khác nhau (theo ngành và lãnh thổ).

2.1.4. Vai trò của Quản lý nhà nước đối với đất đơ thị
Thứ nhất, góp phần triển khai chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về
đất đai.

18


Thứ hai, QLNN về đất đơ thị góp phần bảo vệ quyền sở hữu nhà nước đối với
đất đai, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người SDĐ, phân phối và phân phối lại
đất đai cho phù hợp với tình hình phát triển KT-XH từng thời kỳ, đồng thời góp phần
điều tiết các nguồn lợi từ đất đai.
Thứ ba, QLNN đối với đất đơ thị góp phần ổn định và công bằng trong việc sử
dụng đất đô thị.
Thứ tư, QLNN đối với đất đơ thị góp phần tăng cường hiệu quả và tính bền
vững của việc sử dụng và khai thác đất đai.
Thứ năm, đảm bảo nguồn thu tài chính cho ngân sách nhà nước.
Tài chính đất đơ thị là một trong những nội dung quan trọng của QLNN đối với
đất đơ thị. Tài chính đất đơ thị là nguồn thu quan trọng cho ngân sách đô thị và là
cơng cụ có hiệu quả cho chính quyền điều tiết thị trường bất động sản. Thông qua
QLNN đối với đất đơ thị, chính quyền có thể huy động tài chính cho đầu tư cơ sở hạ
tầng đơ thị, các nguồn vốn từ đất đô thị như: đầu tư hạ tầng nhằm tăng giá trị đối với
quỹ đất đang quản lý và thực hiện đấu thầu cho các tổ chức, tư nhân thuê đất đai, tạo
nguồn vốn đầu tư cho phát triển KT- XH, giải quyết công ăn việc làm cũng như các
vấn đề xã hội khác của chính quyền đơ thị.
Triển khai thực hiện pháp luật, chính sách đất đai
Nội dung
QLNN
đối với đất đô
thị

Xây dựng và thực thi QH, KHSDĐ đơ thị
Xây dựng và thực thi cơ chế, chính sách quản lý đất
đô thị ở địa phương
Tổ chức bộ máy quản lý đất đơ thị
Hình 1: Nội dung QLNN đối với đất đô thị

2.1.5. Nguyên tắc Quản lý nhà nước đối với đất đô thị
Một là, đảm bảo tập trung thống nhất của Nhà nước.
Đất đơ thị có vai trò lớn đối với sự phát triển KTXH của đất nước, là tài sản
của quốc gia nên khơng thể có bất kỳ một cá nhân nào, hay một nhóm người nào có
thể chiếm hữu tài sản chung thành của riêng và tuỳ ý áp dụng quyền định đoạt cá nhân
đối với tài sản chung đó. Đối với nước ta đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý.
19