Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020, thực trạng và giải pháp

Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

1

MỤC LỤC
Lời nói đầu 4
CHƯƠNG I. CÁC VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG 5
1.1.Khái niệm và mục tiêu trong hoạt động đầu tư công 5
1.1.1.Khái niệm 5
1.1.2.Mục tiêu 5
1.2.Nguyên tắc trong hoạt động đầu tư công. 6
1.3.Nội dung của hoạt động đầu tư công 8
1.3.1.Đầu tư theo các chương trình mục tiêu quốc gia 8
1.3.2.Đầu tư theo các dự án công 10
1.3.3.Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công 14
1.4.Cơ chế quản lý và giám sát hoạt động đầu tư công 16
1.4.1.Các cơ chế giám sát hoạt động đầu tư công 16
1.4.2.Quản lý hoạt động đầu tư công 17
1.5.Sự cần thiết khách quan và vai trò của tái cơ cấu đầu tư công trong việc tái cấu
trúc nền kinh tế và đổi mới mô hình tăng trưởng. 17
CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM 21
GIAI ĐOẠN 2000-2010 21
2.1.Thực trạng đầu tư công trong nền kinh tế Vi ệt Nam trước khi tiến hành tái cơ cấu
21
2.2.Thực trạng đầu tư công và cơ cấu đầu tư công 24
2.2.1.Đánh giá chung về đầu tư công hiện nay 24
2.2.2. Thực trạng cơ cấu nguồn vốn đầu tư công của Việt Nam 27
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

2

2.2.3. Cơ cấu vốn đầu tư công phân bổ theo ngành, lĩnh vực và địa phương 29
2.3.Thực trạng đầu tư công vào các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2000-
2010 31
2.4.Thâm hụt ngân sách và sự gia tăng nhanh của nợ công 34
2.5.Thực trạng về cơ chế thiết lập và phân bổ NSNN dành cho đầu tư công 36
2.6.Thực trạng về cơ chế quản lý và phân cấp đầu tư công. 38
2.6.1.Thực trạng về quản lý đầu tư công 38
2.6.2.Hệ thống các văn bản pháp lý quản lý đầu tư công 42
2.6.3.Thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công 44
CHƯƠNG III. HỆ THỐNG CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TÁI CƠ CẤU ĐẦU TƯ CÔNG
VÀ ĐỔI MỚI MÔ HÌNH TĂNG TRƯỞNG MỘT CÁCH BỀN VỮNG 57
3.1.Định hướng hoạt động đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020 57
3.2.Các giải pháp. 57
3.2.1. Giải pháp sử dụng hiệu quả và tái cơ cấu các nguồn vốn dành cho đầu tư công
57
3.2.2. Giải pháp thiết kế và nâng cao hiệu quả việc thực hiện đầu tư cho các dự án
cơ sở hạ tầng theo quy hoạch phát triển 61
3.2.3. Giải pháp đổi mới cơ chế quản lý , giám sát và phân cấp đầu tư 62
3.3. Tổng kết các kiến nghị. 64
3.4.1.Nhóm 1: Sử dụng hiệu quả các nguồn vốn của đầu tư công 64
3.4.2.Nhóm 2: Chuyên hướng đầu tư công sang các lĩnh vực đem lại hiệu quả kinh tế-
xã hội thay vì đầu tư kinh doanh 65
3.4.3.Nhóm 3 : Hoàn thiện khung pháp lý và cơ chế phân cấp đầu tư công 68
Kết luận 70
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

3

PHỤ LỤC 71
Danh mục tài liệu tham khảo. 75

Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

4

Lời nói đầu
Từ khi khởi xướng công cuộc đổi mới đất nước đến nay, Việt Nam đã đạt được những
thành tựu to lớn và toàn diện trên các mặt kinh tế - xã hội và chính thức trở thành nước có
thu nhập trung bình trên thế giới. Tuy nhiên, việc kéo dài quá lâu mô hình tăng trưởng kinh
tế theo chiều rộng, chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư công hiệu quả thấp,
góp phần khiến nền kinh tế luôn đối diện với những mất cân đối vĩ mô quan trọng như
chênh lệch tiết kiệm - đầu tư, thâm hụt thương mại, thâm hụt ngân sách trong thời gian dài
v.v
Đây chính là những nguyên nhân cơ bản gây ra những bất ổn kinh tế vĩ mô như lạm
phát tăng cao, tỷ giá biến động mạnh và khó lường, nợ công và nợ nước ngoài đang dần
đến ngưỡng nguy hiểm, thị trường tài chính tiền tệ có những biến động mạnh về lãi suất,
niềm tin của thị trường vào điều hành kinh tế vĩ mô bị suy giảm v.v Vì vậy, tái cấu trúc
nền kinh tế đang là một yêu cầu bức thiết trong bối cảnh hậu khủng hoảng tài chính và suy
thoái kinh tế toàn cầu 2008-2010 và nước ta bước vào giai đoạn phát triển mới nhằm kiến
tạo những nền tảng thể chế và chính sách phù hợp cho bước phát triển nhanh và bền vững
sắp tới. Một trong những nội dung trụ cột của quá trình tái cấu trúc nền kinh tế là tái cơ cấu
đầu tư công.
Đề án “Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020” được thực hiện, xuất phát
dựa trên các cơ sở lí thuyết của hoạt động đầu tư công, phân tích thực trạng trên một số
khía cạnh của hoạt động đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2000-2010 từ đó đưa ra một số
giải pháp tổng thể và một số kiến nghị cần làm ngay để có thể tiến hành tái cơ cấu đầu tư,
trọng tâm là đầu tư công một cách có hiệu quả, góp phần thúc đẩy nhanh tiến trình tái cơ
cấu nền kinh tế.
Em xin chân thành cảm ơn PGS.TS Từ Quang Phương đã giúp đỡ em hoàn thành đề

án này và rất mong nhận được sự góp ý, chỉnh sửa của PGS.TS Từ Quang Phương để bản
đề án được hoàn thiện hơn.
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

5

CHƯƠNG I. CÁC VẤN ĐỀ CƠ BẢN CỦA HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG
1.1.Khái niệm và mục tiêu trong hoạt động đầu tư công
1.1.1.Khái niệm
Đầu tư công là việc sử dụng vốn Nhà nước ( bao gồm cả vốn ngân sách nhà nước,
vốn tín dụng của nhà nước cho đầu tư phát triển, vốn của doanh nghiệp nhà nước) để đầu
tư vào các chương trình và dự án không vì mục tiêu lợi nhuận và(hoặc) không có khả năng
hoàn vốn trực tiếp.
Như vậy khái niệm đầu tư công hẹp hơn khái niệm tài chính công hoặc chi tiêu công
xét về nội dung chi và hẹp hơn khái niệm đầu tư công cộng( bằng nguồn vốn nhà nước và
nguồn vốn khác) xét về đối tượng chi.
Vốn Nhà nước trong đầu tư công bao gồm :
- Vốn NSNN chi cho đầu tư phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
- Vốn huy động của Nhà nước từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa
phương, công trái Quốc gia.
- Các nguồn vốn khác trừ vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư
phát triển của Nhà nước.
Hoạt động đầu tư công bao gồm toàn bộ quá trình:
- Lập, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công.
- Triển khai thực hiện dự án.
- Quản lý khai thác, sử dụng dự án.
- Đánh giá sau đầu tư.
1.1.2.Mục tiêu
- Tạo mới nâng cấp, củng cố năng lực hoạt động của nền kinh tế thông qua giá trị gia
tăng giá trị các tài sản công, thông qua đó nâng cao năng lực phục vụ của hệ thống hạ tâng

kinh tế, hạ tầng xã hội dưới hình thức sở hữu toàn dân được cải thiện và gia tăng.
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

6

- Thực hiện một số mục tiêu xã hội trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc
gia, ngành, vùng và các địa phương, thông qua đó giả quyết được nhiều vấn đề về xã hội,
văn hóa, môi trường, phát triển bền vững.
Cụ thể như các chương trình mục tiêu Quốc gia : Chương trình 135,136; Chương
trình MTQG về nước sạch và vệ sinh môi trường,…; các chương trình đầu tư hạ tâng giao
thông, xây dựng, kiên cố hóa trường học, trạm y tế, bệnh viện, kênh mương nội đồng, trồng
rừng phủ xanh đồi núi trọc.
- Điều tiết nền kinh tế thông qua việc tác động đến thành tố chi tiêu Chính phủ trong
tổng cầu của nền kinh tế:
AD = C + I + G + NX
Cụ thể, gia tăng đầu tư công thông qua tăng chi NSNN, mở rộng tín dụng đầu tư phát
triển của Nhà nước và tín dụng đối với các đối tượng chính sách được thụ hưởng, trong bối
cảnh hiệu quả đầu tư xã hội và đầu tư công chưa cao có thể dẫn đến các hệ lụy như gia tăng
tổng phương tiện thanh toán, mất cân đối cung- cầu ngoại tệ, gia tăng nhập siêu, lạm phát
và lấn át đầu tư tư nhân.
1.2.Nguyên tắc trong hoạt động đầu tư công.
1.2.1.Thực hiện theo chương tình, dự án đầu tư công phải phù hợp với chiến lược,
quy hoạch phát triển, phù hợp với kế hoạch đầu tư đã được phê duyệt
Hoạt động đầu tư công có mục tiêu tạo lập năng lực sản xuất và năng lưc jphucj vụ
của nền kinh tế và xã hội dựa trên nguồn lực của nhà nước. Vì vậy, hoạt động đầu tư công
phải phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội, kế hoạch đầu tư của quốc gia vùng,
ngành, địa phương đã được phê duyệt.
Bên cạnh đó, nguồn vốn đầu tư công còn mang ý nghĩa dẫn dắt, định hướng, là vốn
ban đầu để kích thích thu hút nguồn vốn đầu tư nước ngoài tham gia vào các lĩnh vực kinh
tế- xã hội mà Nhà nước mong muốn.

Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

7

1.2.2.Đầu tư công phải thực hiện đúng mục tiêu, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng,
tiết kiệm và có hiệu quả
Các dự án đầu tư công thường được triển khai để đáp ứng nhiều mục tiêu bao gồm
các mục tiêu về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng- an ninh,…trong đó mục
tiêu kinh tế vẫn phải được đảm bảo để các mục tiêu còn lại đảm bảo hiệu quả phát huy tác
dụng.
Vì vậy các dự án phải được đánh giá, xem xét và cân nhắc, đạt yêu cầu về tiến độ,
chất lượng, hiệu quả và tiết kiệm một cách nghiêm túc.
Trước khi quyết định triển khai dự án đầu tư công phải đảm bảo cân đối nguồn vốn,
năng lực tài trợ của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương với quy mô dự án dựa
trên cơ sở cân nhắc thỏa đáng các mục tiêu theo thứ tự ưu tiên.
1.2.3.Hoạt động đầu tư công phải đảm bảo tính công khai, minh bạch
Tính công khai , minh bạch trong hoạt động đầu tư góp phần tăng tính cạnh tranh,
tính công bằng trong huy động và phân bổ nguồn lực của nhà nước. Hơn nữa, công khai
minh bạch là cơ sở, điều kiện quan trọng để thực hiện hoạt động giám sát đầu tư công được
chặt chẽ và hiệu quả hơn, hạn chế sự thất thoát, lãng phí trong đầu tư và xây dựng từ nguồn
ngân sách.
1.2.4.Hoạt động đầu tư công phải thực hiện dựa trên cơ sở thống nhất quản lý nhà
nước với sự phân cấp quản lý phù hợp
Để có thể tạo ra được kết quả đầu tư với hệ thống năng lực phục vụ được cải thiện
đáp ứng yêu cầu phát triển chung của nền kinh tế, tránh lãng phí, dàn trải, đầu tư công cần
phải được quản lý một cách thống nhất.
Bên cạnh việc nhà nước quản lý thông qua quy hoạch và kế hoạch phân bổ nguồn
lực, để phát huy năng lực và quyền chủ động của các ngành, các địa phương thì việc phân
cấp trong đầu tư công là cần thiết. Phân cấp đầu tư công cần giới hạn trong điều kiện năng
lực ngân sách của địa phương, quy hoạch phát triển chung của vùng, ngành. Các dự án tài

Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

8

trợ từ ngân sách trung ương cần phải được quyết định của các cơ quan quản lý nhà nước
về đầu tư của Trung ương, tuân theo các quy định của pháp luật về Ngân sách nhà nước,
quản lý và sử dụng tài sản công.
1.2.5.Phân định rõ quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân có liên quan đến các
hoạt động đầu tư công
Thực hiện nguyên tắc này một cách bắt buộc, sự tham gia của các bên cần phải được
làm rõ, bao gồm quyền hạn, trách nhiệm và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia nhằm gia
tăng trách nhiệm giải trình, đảm bảo sự giám sát từ nhiều phía và của toàn xã hội đối với
kết quả và hiệu quả đầu tư công.
1.2.6.Đa dạng hóa các hình tức đầu tư công ( BOT,BTO, BT, PPP,…)
Vì nguồn lực từ ngân sách nhà nước là có hạn nên Nhà nước cần có các hệ thống
chính sách, văn bản luật khuyến khích và tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân trực tiếp
đầu tư hoặc góp vốn cùng nhà nước tham gia đầu tư vào các dự án công theo một tỉ lệ phù
hợp; khuyến khích các nhà đầu tư bỏ vốn nhận quyền kinh doanh, khai thác thu lợi nhuận
từ các dự án đó trong điều kiện phù hợp.
1.3.Nội dung của hoạt động đầu tư công
1.3.1.Đầu tư theo các chương trình mục tiêu quốc gia
Khái niệm, yêu cầu với chương trình mục tiêu
Chương trình mục tiêu là tập hợp của các dự án đầu tư nhằm thực hiện một hoặc một
số mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội cụ thể của đất nước hoặt một vùng lãnh thổ trong thời
gian nhất định.
Chương tình mục tiêu có thể được phân chia thành nhiều cấp độ bao gồm chương
trình mục tiêu quốc gia, chương trình mục tiêu cấp tỉnh.
Yêu cầu đối với các chương trình mục tiêu phải đảm bảo:
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

9

+ Chương trình phải nhằm đạt được các mục tiêu rõ ràng, quan trọng, cấp bách cần
tập trung ưu tiên theo chiến lược, quy hoạch phát triển.
+ Nội dung chương trình phải rõ ràng cụ thể, không trùng lắp.
+ Việc xác định và phân bổ vốn đầu tư phải tuân theo danh mục dự án, đinh mức tiêu
chuẩn phân bổ vốn được các cấp có thẩm quyền phê duyệt.
+ Tiến độ triển khai thực hiện chương trình phải phù hợp với điều kiện thực tế và khả
năng huy động các nguồn vốn theo thứ tự ưu tiên hợp lý, đảm bảo đầu tư tập trung, hiệu
quả.
+ Việc tổ chức thực hiện phải có sự phân công rõ ràng, phối hợp chặt chẽ giữa các bộ
ngành, quá trình triển khai phải có sự theo dõi, kiểm tra, giám sát và tổng kết định kỳ.
Chương trình mục tiêu cần đảm bảo các nội dung quan trọng như sau:
+ Sự cần thiết phải đẩu tư.
+ Đánh giá thực trạng ngành, lĩnh vực thuộc mục tiêu, phạm vi vủa chương trình,
những vấn đề cấp bách cần giải quyết trong chương trình.
+Mục tiêu chung, phạm vi; mục tiêu cụ thể, các chỉ tiêu cơ bản phải đạt được trong
từng khoảng thời gian của chương trình.
+ Danh mục các dự án đầu tư, thứ tự thực hiện và thời gian; ước tính tổng mức kinh
phí thực hiện chương trình, phân theo dự án, hạng mục cụ thể, tiến độ, nguồn vốn và kế
hoạch giả ngân.
+ Kế hoạch, tiến độ tổ chức thực hiện chương trình, dự án, cơ chế chính sách áp dụng
và khả năng lồng ghép với các chương trình khác.
+ Các vấn đề khoa học công nghệ, môi trường, nhu cầu đào tạo nguồn nhân lực cho
dự án, chương trình; yếu tố hợp tác quốc tế.
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

10

+ Đánh giá tổng quá hiệu quả kinh tế- xã hội chung của chương trình và dự án mang

lại.
1.3.2.Đầu tư theo các dự án công
1.3.2.a.Khái niệm, yêu cầu của công tác lập dự án đầu tư công
Dự án đầu tư công là những dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước bao gồm Ngân
sách nhà nước, Trái phiếu Chính phủ, Công trái quốc gia và một số nguồn khác của Nhà
nước chi đầu tư phát triển và chi sự nghiệp có tính chất đầu tư vào các dự án không nhằm
mục đích kinh doanh, không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, thực hiện các mục tiêu phát
triển kinh tế xã hội bao gồm:
a) Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, kỹ thuật, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh
do Nhà nước đầu tư ( trừ các khoản đầu tư cho quốc phòng, an ninh, thuộc chi tiêu đặc biệt,
ngoài cân đối kế hoạch hoặc viện trợ nước ngoài).
b) Dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế xã hội, y tế,
giáo dục- đào tạo, khoa học công nghệ.
c) Dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội; kể
cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp.
d) Dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị-xã hội-nghề nghiệp, tổ chức
xã hội- nghề nghiệp được hỗ trợ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật.
Yêu cầu đối với dự án đầu tư công:
a) Phải phù hợp với kế hoạch đầu tư công và danh mục dự án chuẩn bị đầu tư được
cấp thẩm quyền phê duyệt.
b) Dự án đầu tư công phải có các giải pháp kinh tế- kỹ thuật khả thi.
c) Phải đảm bảo hiệu quả kinh tế, xã hội và phát triển bền vững.

Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

11

1.3.2.b. Trình tự thủ tục quyết định và thực hiện dự án đầu tư công
Bước 1. Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu
- Định hướng chiến lược đầu tư: Đây là xuất phát điểm của quy trình lập và quản lý

dự án đầu tư công, được thể hiện qua chiến lược hay kế hoạch tổng thể do cấp quyết định
cao nhất đề ra. Định hướng này giúp cho hoạt động đầu tư công của chính phủ phản ảnh
được các ưu tiên của quốc gia, đồng thời cũng giúp cho việc xây dựng chương trình và ra
quyết định đầu tư của các bộ - ngành và của các cấp chính quyền địa phương.
- Xây dựng dự án đầu tư: Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các bộ - ngành -
địa phương xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thông tin cơ bản như sự cần
thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, ngân sách dự toán, tiến độ thực hiện, kết quả kỳ vọng
của dự án.
- Sàng lọc dự án bước đầu: Mục đích của bước này là đảm bảo dự án do các bộ -
ngành, địa phương đề xuất đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu để có thể được xem
xét ở các bước kế tiếp. Các điều kiện tối thiểu này bao gồm sự cần thiết, tính nhất quán đối
với các ưu tiên của chính phủ, và sự phù hợp về tài khóa. Sàng lọc tốt ở khâu này sẽ giúp
tiết kiệm thời gian và nguồn lực ở những bước sau.
Bước 2. Thẩm định dự án chính thức
-Đánh giá tiền khả thi: Mục đích của bước này là xác định nhanh tính khả thi của dự
án (chẳng hạn như thông qua phân tích nhanh về chi phí và lợi ích cũng như khả năng thu
xếp tài chính) và nhận diện một số lựa chọn thay thế cho dự án trước khi tiến hành đánh
giá khả thi đầy đủ.
-Đánh giá khả thi: Dự án sẽ phải qua một quy trình và quy chuẩn thẩm định đầy đủ
và nghiêm ngặt. Cụ thể là dự án sẽ được phân tích chi phí và lợi ích một cách chi tiết, được
thẩm định tính khả thi về tài chính, kinh tế, và xã hội. Bên cạnh đó, dự án cũng phải được
đánh giá cẩn thận về những rủi ro tiềm tàng, về tính bền vững, cũng như về tác động môi
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

12

trường và xã hội. Chất lượng của đánh giá khả thi phụ thuộc vào động cơ, tính khách quan,
năng lực, và chất lượng dữ liệu của tổ chức đánh giá.
Bước 3. Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án
Sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan đối với các dự án đầu tư công - do xác định

chi phí quá thấp và lợi ích quá cao - là hiện tượng phổ biến ở các nước đang phát triển.
Chính vì vậy, luôn có nhu cầu kiểm tra tính chân thực và khách quan của hoạt động thẩm
định dự án, đặc biệt là đối với những dự án lớn, hơn nữa lại do chính cơ quan thực hiện tự
thẩm định. Trong trường hợp có nguy cơ xung đột lợi ích nghiêm trọng thì thậm chí nên
sử dụng tư vấn độc lập ngay từ khâu thẩm định dự án.
Bước 4. Lựa chọn và lập ngân sách dự án
Bất kỳ dự án đầu tư công nào đều là một bộ phận của kế hoạch đầu tư công tổng thể,
vì vậy việc lựa chọn và lập ngân sách dự án phải được cân nhắc phù hợp với chu kỳ ngân
sách (hàng năm, trung hạn, và dài hạn) để đảm bảo dự án phù hợp với ưu tiên và khả thi về
mặt tài khóa trong từng chu kỳ ngân sách. Để đảm bảo tính công bằng và tăng cường hiệu
lực giám sát sau này, các tiêu thức lựa chọn dự án phải được công khai.
Đầu tư công hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc lựa chọn dự án tốt mà còn phụ
thuộc vào chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản. Ngân sách chi thường xuyên
vì vậy phải được điều chỉnh thích hợp để phản ánh những khoản chi mới phát sinh này.
Bước 5. Triển khai dự án
Sự thành công (hay thất bại) trong triển khai dự án phụ thuộc vào nhiều nhân tố, trong
đó chắc chắn bao gồm (i) lựa chọn đúng dự án tốt; (ii) lập ngân sách chính xác; (iii) chuẩn
bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, tổ chức bộ máy và nhân sự, thu hồi đất;
(iv) kế hoạch mua sắm máy móc, vật tư; (v) theo dõi và quản lý chi phí; (vi) quản lý các
rủi ro phát sinh làm ảnh hưởng tới tiến độ và chi phí của dự án.
Bản thân từng nhiệm vụ này đều rất phức tạp, vì vậy phải có những hướng dẫn cần
thiết cho việc triển khai dự án. Về các mặt tổ chức, việc bố trí nhân sự, xây dựng bộ máy
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

13

quản lý, dự kiến tiến độ v.v. tất cả phải được chuẩn bị kỹ càng và thực tế. Quy trình đấu
thầu công khai, công bằng, và hiệu quả cũng cần được xây dựng và công bố. Cũng cần
lường trước những cơ chế để ngăn chặn (hoặc ít nhất là giảm thiểu) nguy cơ tăng chi phí
trong tương lai.

Bước 6. Điều chỉnh dự án
Trong quá trình triển khai dự án, có thể xuất hiện những tình huống mới ảnh hưởng
đến thiết kế, tiến độ, hay chi phí của dự án. Vì vậy, hoạt động quản lý dự án cần có một sự
linh hoạt nhất định để có thể ứng phó với những tình huống này. Tuy nhiên, để tránh khả
năng những điều chỉnh này bị lợi dụng cũng như để giảm chi phí điều chỉnh, cần thực hiện
thật tốt các khâu ở phía trước, đặc biệt là các khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng
mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai dự án.
Đồng thời, hoạt động kiểm tra, giám sát, đánh giá định kỳ cũng cần được thực hiện
để có được bức tranh cập nhật về tình hình triển khai dự án, đặc biệt là về chi phí và lợi
ích. Bên cạnh đó cũng cần có cơ chế để đình chỉ thậm chí hủy bỏ các dự án được phát hiện
là kém hiệu quả và lãng phí.
Bước 7. Vận hành dự án
Sau khi dự án đầu tư công hoàn tất, cần phải có một quá trình (i) bàn giao dự án cho
tổ chức vận hành; (ii) vận hành dự án; (iii) bảo trì, bảo dưỡng tài sản hình thành từ dự án;
(iv) hạch toán chính xác và kịp thời những thay đổi về giá trị tài sản; (v) và đánh giá mức
độ hữu dụng của dự án căn cứ vào chất lượng và số lượng dịch vụ nó mang lại.
Bước 8. Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án
Đây là một khâu rất quan trọng nhưng lại hay bị bỏ qua. Mục đích chính của khâu
này là đánh giá xem dự án có được triển khai theo đúng thiết kế, tiến độ và ngân sách dự
toán, có chất lượng và kết quả đúng như kỳ vọng, và đạt được các mục tiêu đề ra ban đầu
hay không. Một mục đích nữa của khâu này là so sánh dự án đang xem xét với các dự án
tương tự khác trong nước và quốc tế, để từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thiết kế
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

14

và triển khai các dự án khác trong tương lai. Bên cạnh việc đánh giá này, dự án cũng có
thể được kiểm toán (một cách chọn lọc) để đánh giá mức độ tuân thủ của dự án đối với hệ
thống luật định về đầu tư công.
1.3.3.Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công

1.3.3.a.Chủ đầu tư
Chủ đầu tư trong dự án đầu tư công chính là nhà nước. Tuy nhiên để đảm bảo hoạt
động đầu tư được thực hiện theo đúng quy trình thủ tục trên cơ sở xác định đứng trách
nhiệm của người trực tiếp quản lý và sử dụng vốn, Nhà nước sẽ tiến hành chỉ định chủ đầu
tư của dự án. Chủ đầu tư của dự án đầu tư công sẽ do người có thầm quyền ra quyết định
đầu tư quyết định trước khi lập dự án đầu tư.
Quyền hạn của chủ đầu tư trong quá trình thực hiện hoạt động đầu tư:
- Tổ chức lập, trình duyệt dự án, sử dụng các nguồn vốn hợp pháp cho dự án; yêu cầu
kiến nghị các cơ quan nhà nước liên quan có thẩm quyền cung cấp các thông tin cho các tổ
chức tư vấn liên qua đến dự án.
- Tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán, tuyển chọn tư vấn dự
án, lựa chọn nhà thầu, thực hiện các giao dịch, đàm phán ký kết với các bên.
- Tổ chức theo dõi, kiểm tra, giám sát quá trình thực hiện dự án, thành lập ban quản
lý dự án; kiến nghị các chính sách đề xuất với cơ quan nhà nước để đảm bảo dự án đúng
tiến độ, chất lượng và kinh phí đầu tư được duyệt.
Trong hoạt động của dự án đầu tư công, chủ đầu tư có các nghĩa vụ sau:
-Chịu trách nhiệm về cơ sở pháp lý và độ tin cậy của các thông tin, tài liệu cung cấp
cho tư vấn lập dự án đầu tư công.
-Tổ chức thực hiện dự án đảm bảo tiến độ, chất lượng, quản lý và sử dụng hợp lý
nguồn vốn đầu tư; kiểm tra báo cáo thường xuyên tình hình thực hiện dự án; thực hiện
thanh quyết toán, tất toán tài khoản theo quy định của cơ quan thanh toán.
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

15

-Chịu trách nhiệm toàn diện trong dự án khi phát sinh hậu quả do triển khai không
đúng theo quyết định đầu tư, gây thất thoát, lãng phí; thu hồi và hoàn trả vốn đầu tư đối
với các dự án đầu tư công có yêu cầu thu hồi vốn theo quy định của pháp luật.
1.3.3.b.Đơn vị nhân ủy thác đầu tư
Ủy thác đầu tư được hiểu là việc người có thẩm quyền quyết định đầu tư goa cho tổ

chức cá nhân có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật thay chủ đầu tư thực hiện toàn
bộ hoặc một phần dự án đầu tư công.
Đây là vấn đề thực tiễn đang đặt ra, nhất là với chủ đầu tư không có đơn vị có chức
năng quản lý thực hiện đầu tư trong cơ cấu bộ máy của cơ quan như các đơn vị sự nghiệp,
giáo dục, y tế, văn hóa, nhằm tạo điều kiện để các chủ đầu tư không có năng lực quản lý
đầu tư thực hiện quản lý và sử dụng vốn được giao có hiệu quả hơn.
1.3.3.c.Ban quản lý dự án công
Ban quản lý dự án công là đơn vị do chủ đầu tư thành lập làm nhiệm vụ quản lý thực
hiện dự án trong quá trình đầu tư.
Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư công, ban quản lý dự án có thẩm quyền : thay
mặt chủ đầu tư giải quyết các vấn đề phát sinh trong phạm vị quyền hạn trách nhiệm của
chủ đầu tư; theo dõi, giám sát quá trình thực hiện đầu tư đảm bảo an toàn, tiến độ, chất
lượng, chi phí cho dự án, kiến nghị chủ đầu tư giải quyết các vấn đề vượt thẩm quyền.
Đồng thời, ban quản lý dự án phải có các nghĩa vụ: thực hiện các thủ tục đầu tư theo
quy định của pháp luật; bảo đảm triển khai dự án đạt tiến độ, chất lượng; báo cáo chủ đầu
tư về nghiệm thu, quyết toán; chịu trách nhiệm về các sai phạm, lãng phí trong quá trình
thựce hện quản lý dự án đầu tư công.
1.3.3.d.Nhà thầu
Nhà thầu là nhà tổ chức, cá nhân có đủ năng lực thực hiện hoạt động đầu tư khi tham
gia quan hệ hợp đồng trong hoạt động đầu tư công. Nhà thầu có thể bao gồm nhà thầu chính
và nhà thầu phụ.
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

16

Nhà thầu chính ký kết hợp đồng nhận thầu trực tiếp với chủ đầu tư công thực hiện
phân việc chính của một loại công việc trong dự án.
Nhà thầu phụ là nhà thầu ký kết hợp đồng với nhà thầu chính hoặc tổng thầu xây dựng
để thực hiện một phân công việc của nhà thầu chính hoặc tổng thầu xây dựng.
1.3.3.e.Tổ chức tư vấn đầu tư

Tổ chức tư vấn quản lý dự án là các tổ chức, cá nhân được chủ đầu tư thuê để làm
nhiệm vụ quản lý thực hiện dự án trong quá trình thực hiện dự án đầu tư.
Tổ chức tư vấn đầu tư thực hiện các dịch vụ tư vấn một phần hoặc toàn bộ các hoạt
động đầu tư gồm : lập, thẩm định, giám sát, đánh giá, quản lý dự án đầu tư và các dịch vụ
tư vấn khác.
1.4.Cơ chế quản lý và giám sát hoạt động đầu tư công
1.4.1.Các cơ chế giám sát hoạt động đầu tư công
Quốc hội, Hội đồng Nhân dân các cấp, các cơ quan quản lý nhà nước các cấp thực
hiện nhiệm vụ giám sát, đánh giá đầu tư theo quy định của pháp luật. Người có thẩm quyền
ra quyết định đầu tư, chủ đầu tư phải tiến hành tổ chức giám sát, đánh giá kết quả hoạt
động đầu tư trong phạm vi quyền hạn ra quyết định của mình.
Các Bộ, ngành, Ủy ban Nhân dân các cấp, tổ chức, cá nhân liên quan có trách nhiệm
cung cấp thông tin, tài liệu theo yêu cầu của cơ quan giám sát, đánh giá đầu tư, khuyến
khích sự giám sát từ cộng đồng, nhân dân. Để phục vụ cho hoạt động giám sát đầu tư công,
toàn bộ các thông tin liên quan đến dự án cần được cập nhật, chính xác và phan tích kịp
thời để đề xuất, quy định rõ chế độ cung cấp thông tin, báo cáo của chủ đầu tư.
Công tác đánh giá giai đoạn thực hiện các chương trình mục tiêu được tiến hành định
kỳ và đột xuất ( khi cần thiết). Đánh giá định kỳ được tiến hành theo 2 giai đoạn chủ yếu
sau:
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

17

Giai đoạn 1, đánh giá giữa kỳ được tiến hành vào giữa thời gian thực hiện chương
trình mục tiêu, nhằm xem xét quá trình thực hiện từ khi bắt đầu và đề xuất các điều chỉnh
cần thiết.
Giai đoạn 2, đánh giá kết thúc được tiến hành ngay sau khi kết thúc việc thực hiện
chương trình mục tiêu, nhằm xem xét các kết quả đạt được và tổng kết toàn bộ quá trình
thực hiện, làm cơ sở để báo cáo khi kết thúc chương trình.
1.4.2.Quản lý hoạt động đầu tư công

Mặc dù có một vài sự khác biệt trong chi tiết, nhưng về đại thể, cả OECD, WB, IMF
đều quan niệm rằng quản lý đầu tư công (Public Investment Management - PIM) là một hệ
thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư
công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu
tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được
mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế.
Ở tầm dự án đầu tư công, Tùy theo quy mô, tính chất dự án và điều kiện cụ thể của
chủ đầu tư mà lựa chọn một trong các phương thức quản ký thực hiện dự án như sau: tự tổ
chức quản lý thực hiện dự án, thuê tư vấn giám sát quản lý dự án; ủy thác đầu tư hoặc thực
hiện theo phương thức khác
Trong quản lý hoạt động đầu tư công, cần bảo đảm thực hiện đúng phạm vi, nội dung
đầu tư, chất lượng, mức chi phí, thời hạn và các yêu cầu khác ghi trong Quyết định phê
duyệt dự án đầu tư công.
1.5.Sự cần thiết khách quan và vai trò của tái cơ cấu đầu tư công trong việc tái
cấu trúc nền kinh tế và đổi mới mô hình tăng trưởng.
Thành công của cải cách kinh tế và hội nhập của nước ta trong hơn 25 năm qua đã
được thừa nhận một cách rộng rãi ở cả trong và ngoài nước. Tốc độ tăng trưởng kinh tế
trung bình hàng năm trong giai đoạn 2000-2010 là 7,26%; GDP theo giá thực tế năm 2011
đã gấp hơn 3,8 lần so với năm 2000; từ năm 2010, nước ta đã trở thành quốc gia có mức
thu nhập trung bình thấp theo xếp hạng của Ngân hàng thế giới. Đã đạt được thành tích
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

18

vượt bậc về xóa đói giảm nghèo; năm 2011 số hộ nghèo giảm xuống còn khoảng hơn 8%.
Cơ cấu kinh tế đã từng bước chuyển đổi tích cực theo hướng hiện đại; cơ sở hạ tầng kinh
tế - xã hội đã được cải thiện đáng kể cả về số lượng và chất lượng; một số ngành công
nghiệp mới, công nghệ cao đã hình thành và phát triển.
Bên cạnh những thành công nêu trên, thời gian gần đây, nền kinh tế nước ta đang phải
đối mặt với không ít khó khăn và thách thức. Cụ thể là, tăng trưởng GDP tuy vẫn ở mức

tương đối cao nhưng đang có xu hướng giảm dần
1
. Ngược lại, lạm phát luôn ở mức cao
hơn nhiều so với mức lạm phát bình quân của các nền kinh tế khu vực và kinh tế thế giới;
mấy tháng gần đây lạm phát đang có xu hướng giảm, nhưng vẫn ở mức cao
21
. Các cân đối
vĩ mô (gồm thâm hụt cán cân vãng lại, thâm hụt tài khóa, chênh lệch tiết kiệm trong nước
và đầu tư xã hội, dữ trự ngoại tệ quốc gia v.v ) chưa vững chắc đã nhiều năm; sản xuất
kinh doanh của doanh nghiệp gặp nhiều khó khăn, thách thức; số doanh nghiệp phải giải
thể, tạm ngừng sản xuất hoặc thu hẹp quy mô sản xuất tăng lên đáng kể; nợ xấu của các tổ
chức tín dụng gia tăng, một số tổ chức tín dụng đã gặp khó khăn về thanh khoản, tốc độ
giảm nghèo có phần giảm sút, thấp hơn mục tiêu kế hoạch và tốc độ trung bình về giảm
nghèo của các năm trước đây v.v
Thực tế nói trên do nhiều nguyên nhân chủ quan và khách quan, nguyên nhân dài hạn
và ngắn hạn, nhưng chủ yếu là do các vấn đề thuộc về cơ cấu và mô hình tăng trưởng.
Những đặc điểm yếu kém của cơ cấu kinh tế và mô hình tăng trưởng hiện hành bao gồm:
- Tăng trưởng theo chiều rộng: động lực tăng trưởng tốc độ cao phụ thuộc vào gia
tăng vốn đầu tư và gia tăng số lượng lao động. Tỷ lệ đầu tư toàn xã hội quá lớn (trong nhiều
năm là 40% - 42% GDP). Năm 2008, tổng đầu tư trên GDP của Việt Nam cao thứ 2 thế


1
Tốc độ tăng GDP bình quân năm cho giai đoạn 2000-2005 là 7,5%, cho 2006-2010 là 7%; nếu chỉ tính cho giai đoạn năm 2008-
2010 chỉ khoảng 6%; năm 2011, ước tính tăng trưởng GDP chỉ khoảng từ 5,89%, v.v Tăng trưởng GDP của nước ta không còn
ở mức cao nhất trong khu vực, năm 2010 về tăng trưởng GDP, nước ta đứng thứ 5 trong khu vực, đứng thứ 26 trên thế giới, năm
2011 đứng thứ 4 trong khu vực và đứng thứ 28 trên thế giới; trong các năm gần đây, tăng trưởng GDP của nước ta luôn thấp hơn
mức bình quân của các nước đang phát triển.
21
Lạm phát trung bình giai đoạn 2000-2005 là 5,1%/năm, và trung bình cho giai đoạn

20062010 là 11,4%/ năm. Năm 2011 tỷ lệ lạm phát hơn 18% so với năm 2010. Từ năm 2007, lạm phát luôn ở mức hai con số (trừ
năm 2009), cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng và thuộc vào một trong số các nền kinh tế có lạm phát cao trên thế giới.
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

19

giới (trong số 145 nước được xếp hạng)
2
. Đóng góp của đầu tư cho tăng trưởng GDP tăng
rất nhanh (từ 5% vào năm 1990 lên trên 60% năm 2010). Đồng thời, đóng góp của nhân tố
năng suất tổng hợp cho tăng trưởng giảm rất nhanh (từ gần 50% vào năm 1990 xuống 40%
năm 2000 và khoảng 16% năm 2010).
- Nhà nước tham gia quá trực tiếp và quá chi phối hoạt động đầu tư, kinh doanh, trong
khi chưa thực hiện tốt các chức năng quan trọng thuộc về nhà nước như quy hoạch, kế
hoạch, giám sát và điều hành kinh tế vĩ mô. Nền kinh tế lấy doanh nghiệp nhà nước
(DNNN) làm động lực trung tâm: Trong giai đoạn 2006-2009, DNNN chiếm 45% tổng đầu
tư của khu vực doanh nghiệp, nhưng chỉ đóng góp 28% cho GDP và 19% cho tăng trưởng
GDP; 24% việc làm và âm 22% cho việc làm mới; 20% giá trị sản xuất công nghiệp
(GTSXCN) và 8% tăng trưởng GTSXCN. Chính phủ Việt Nam chi khoảng 1/3 ngân sách
cho đầu tư phát triển. Xét về tỷ lệ vốn đầu tư công so với GDP thì Chính phủ Việt Nam là
nhà đầu tư lớn nhất so với Chính phủ các nước trong khu vực Đông Á và Đông Nam Á
23
.
- Hoạt động đầu tư nhìn chung kém hiệu quả. Xét tương quan với tốc độ tăng trưởng
kinh tế (hệ số ICOR), hiệu quả đầu tư của Việt Nam ở mức rất thấp. Trong đó, đầu tư công
kém hiệu quả nghiêm trọng: ICOR của khu vực công hiện cao gấp rưỡi ICOR chung của
nền kinh tế và gấp đôi ICOR của khu vực dân doanh.
- Mở rộng tín dụng một cách mạo hiểm: Nếu như năm 1995, tổng đầu tư tích lũy mới
chỉ khoảng 100% GDP thì năm 2010, tỷ lệ này lên tới gần 400% GDP. Để đáp ứng lượng
đầu tư khổng lồ này, tổng dư nợ tín dụng tăng từ 25% GDP năm 1995 lên 50% năm 2003

và 135% năm 2010.
Hệ quả là bất ổn vĩ mô lặp đi lặp lại với tần suất ngày càng dày, mức độ ngày càng
nghiêm trọng. Tín dụng nhiều, tiết kiệm giảm, đầu tư cao, nhưng hiệu quả thấp, dẫn đến:
lạm phát cao (vì nhiều tiền nhưng ít hàng); lãi suất cao và đồng tiền chịu sức ép giảm giá
(do lạm phát cao); thâm hụt ngân sách lớn (vì chi tiêu quá nhiều); thâm hụt thương mại lớn


2
CIA World Fact Book, List of countries by gross fixed investment as percentage of GDP, 2009.
23
Vũ Tuấn Anh (2010), Tình hình
đầu tư công trong 10 năm qua và giải pháp tái cơ cấu.
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

20

(vì cầu trong nước quá cao nhưng năng lực sản xuất kém); bong bóng tài sản (vì quá nhiều
tiền nhưng lợi nhuận của hoạt động sản xuất thấp).
Từ những phân tích ở trên, có thể rút ra hai kết luận sau:
Một là, các yếu tố của mô hình trưởng theo chiều rộng (trước hết là gia tăng quy mô
vốn đầu tư và lao động) của Việt Nam đã đến mức tới hạn; động lực tăng trưởng phụ thuộc
vào gia tăng vốn đầu tư, gia tăng số lượng lao động v.v đã yếu và đang giảm dần.
Trong khi dư địa và động lực tăng trưởng theo chiều rộng của nền kinh tế đang giảm
và yếu dần, thì các động lực của tăng trưởng theo chiều sâu (gồm năng suất và hiệu quả sử
dụng nguồn lực) chưa được cải thiện để bù đắp những thiếu hụt của tăng trưởng theo chiều
rộng. Hệ quả là, tiềm năng tăng trưởng của nền kinh tế đang giảm, và bản thân nền kinh tế
nước ta hiện nay tự nó không còn có khả năng duy trì mức tăng trưởng cao như những năm
trước đây.
Hai là, cùng với duy trì quá lâu mô hình tăng trưởng theo chiều rộng không còn phù
hợp, thì chủ trương, chính sách và cách thức quản lý, điều hành nền kinh tế ở các cấp, các

ngành chưa thay đổi kịp thời; chậm khắc phục các điểm nghẽn (về hạ tầng, về thể chế và
nguồn lực lao động có trình độ cao) kìm hãm gia tăng năng suất và năng lực cạnh tranh của
nền kinh tế và của doanh nghiệp. Gia tăng vốn đầu tư dưới các hình thức và kênh khác nhau
vẫn là công cụ chủ yếu để thúc đẩy tăng trưởng. Để đáp ứng yêu cầu nói trên, chính sách
tài khoá và tiền tệ mở rộng đã phải liên tục duy trì trong nhiều năm; và đó là một trong các
nguyên nhân quan trọng của lạm phát cao và bất ổn kinh tế vĩ mô ở nước ta trong thời gian
gần đây.
Những lý do trên đây buộc chúng ta phải tiến hành tái cơ cấu kinh tế, tái cơ cấu đầu
tư gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng.

Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

21

CHƯƠNG II. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM
GIAI ĐOẠN 2000-2010
2.1.Thực trạng đầu tư công trong nền kinh tế Việt Nam trước khi tiến hành tái
cơ cấu
Trong giai đoạn 2001-2010, mặc dù bối cảnh kinh tế trong nước và quốc tế có nhiều
biến động bất lợi, song Việt Nam vẫn đạt được một số thành tựu quan trọng về phát triển
kinh tế xã hội. Tốc độ tăng trưởng GDP bình quân giai đoạn 2001-2010 là 7,2%, cao hơn
tốc độ tăng trưởng chung của nhiều nước trong khu vực. Có thể nói một trong những nhân
tố quan trọng góp phần đạt được tốc độ tăng trưởng này là Việt Nam đã khơi thông được
các nguồn lực tài chính trong và ngoài nước cho đầu tư phát triển và thực hiện các mục tiêu
phát triển kinh tế xã hội đặt ra.
Bảng 2.1. Tốc độ tăng trưởng kinh tế và vốn đầu tư toàn xã hội
giai đoạn 1991-2010 so với GDP (giá hiện hành).
Giai đoạn
Tốc độ tăng trưởng GDP
(%)

Tỷ lệ % vốn đầu tư toàn
xã hội so với GDP
(giá hiện hành)
1991-1995
8,21
28,2
1996-2000
7,00
33,3
2001-2005
7,49
39,1
2006-2010*
6,90
42,7
Nguồn: TCTK. *Số năm 2010 là số ước thực hiện.
Tổng mức đầu tư toàn xã hội trong 10 năm qua liên tục tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ
trọng vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP đã tăng từ 35,4% năm 2001 lên dự kiến khoảng
41% năm 2010. Trong đó, bình quân giai đoạn 2001-2005 là 39,1%, giai đoạn 2006-2010
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

22

ước vào khoảng là 42,7%. Tính chung cả giai đoạn 2001-2010, tổng đầu tư xã hội bình
quân đạt xấp xỉ 41% GDP, cao hơn so với mục tiêu đề ra và cao hơn so với mức 30,7%
GDP giai đoạn 1991-2000 (Bảng 1).
Hình 2.1. Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2001-2010

Nguồn: Tính toán từ số liệu của TCTK và Bộ Tài chính.
Trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội, đầu tư của khu vực công có một vị trí khá quan

trọng. Bình quân giai đoạn 2001-2010, chiếm 45,7% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội.
Đầu tư của khu vực công bao gồm các nguồn chủ đạo là: đầu tư từ ngân sách nhà nước
(NSNN), đầu tư tín dụng Nhà nước, đầu tư từ các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), trong
đó đầu tư của NSNN và từ các DNNN chiếm trên 75% đầu tư của khu vực công (Hình 1).
Cụ thể như sau:
- Vốn đầu tư từ NSNN giai đoạn 2001-2010 chiếm khoảng 51% tổng vốn đầu tư của
khu vực Nhà nước và bằng khoảng 23% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Tính theo tỷ lệ trên
GDP, vốn đầu tư từ NSNN trong giai đoạn 2001-2010 lên đến 9,45%
3
. Từ năm 2003, để
tăng thêm nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, việc đầu tư từ nguồn vốn trái phiếu


3
Bao gồm cả nguồn vốn trái phiếu Chính phủ

Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

23

được triển khai thực hiện. Đối tượng được đầu tư bằng nguồn trái phiếu Chính phủ là một
số dự án quan trọng, thiết yếu thuộc các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục và các
dự án quan trọng đối với nền kinh tế, cần đầu tư song chưa thể cân đối trong kế hoạch đầu
tư hàng năm. Bình quân giai đoạn 20062010, tổng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ thực
hiện ước bằng khoảng 5,5% tổng vốn đầu tư toàn xã hội.
- Vốn tín dụng đầu tư giai đoạn 2001-2010 ước chiếm khoảng 22,6% tổng vốn đầu tư
từ khu vực Nhà nước, tương đương khoảng 4,2% GDP. Nguồn vốn tín dụng nhà nước trong
thời gian qua đã được tập trung hỗ trợ cho các doanh nghiệp thực hiện dự án đầu tư, hỗ trợ
tín dụng xuất khẩu, xúc tiến đầu tư, phát triển các ngành then chốt như đóng tàu, điện,
nước nhằm góp phần nâng cao tiềm lực của doanh nghiệp, nâng cao khả năng cạnh tranh

của nền kinh tế.
- Tỷ trọng đầu tư của khu vực DNNN trong tổng vốn đầu tư nhà nước tuy có giảm
trong những năm gần đây, song vẫn là nguồn vốn quan trọng. Bình quân giai đoạn 2001-
2010, tổng vốn đầu tư của các tập đoàn, doanh nghiệp và tổng công ty Nhà nước chiếm
khoảng 25,4% tổng vốn đầu tư từ khu vực Nhà nước. Nhờ đó, khu vực DNNN đã phát huy
được vai trò đầu tàu trong nhiều lĩnh vực, nhiều ngành kinh tế quan trọng.

Nguồn: Tính toán từ số liệu của TCTK và Bộ Tài chính
Hình
2.2
.
Cơ cấu vốn đầu tư Nhà nước giai đoạn 2001- 2010

Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

24

2.2.Thực trạng đầu tư công và cơ cấu đầu tư công
2.2.1.Đánh giá chung về đầu tư công hiện nay
Đánh giá về kết quả thực hiện đầu tư công trong nền kinh tế Việt Nam giai đoạn trước
khi tái cơ cấu, có thể rút ra một số điểm như sau:
a) Ưu điểm
Thứ nhất, đầu tư từ khu vực nhà nước đã trở thành một động lực quan trọng trong
việc thúc đẩy tăng trưởng và quá trình chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế thời gian qua, tạo ra
các tác động lan tỏa lớn, nhất là các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, năng
lượng Đầu tư Nhà nước đã phát huy vai trò đặc biệt quan trọng trong những giai đoạn
kinh tế khó khăn, đầu tư từ các khu vực khác suy giảm (ví dụ như giai đoạn 2008-2009).
Thứ hai, cơ cấu đầu tư công đã có một số chuyển biến theo chiều hướng tích cực. Cụ

thể, trong tổng mức đầu tư phát triển từ NSNN, đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng chiếm
một tỷ trọng khá lớn. Bình quân giai đoạn 2001-2010, chi cho đầu tư xây dựng cơ bản
chiếm trên 90% tổng chi đầu tư phát triển từ NSNN. Nguồn lực NSNN đã được tập trung
cho việc phát triển các dự án hạ tầng thiết yếu trong nền kinh tế, các dự án không có khả
năng hoàn vốn trực tiếp.
Thứ ba, đã hình thành được bộ khung pháp luật tương đối đồng bộ để điều chỉnh các
hoạt động đầu tư nói chung và đầu tư nhà nước nói riêng. Hệ thống pháp luật liên quan đến
đầu tư đến nay cơ bản đã bao quát được hầu hết hoạt động đầu tư từ khu vực nhà nước.
b) Hạn chế
Tuy đạt được các kết quả tích cực nói trên, song thực tiễn đầu tư công thời gian qua
cũng đã chỉ ra một số vấn đề tồn tại, vướng mắc cần được tiếp tục tháo gỡ trong thời gian
tới. Những tồn tại chủ yếu là:
Đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2012-2020

25

Thứ nhất, đầu tư từ NSNN còn dàn trải
4
; hiệu quả đầu tư một số công trình hạ tầng
chưa cao. Hệ số ICOR có xu hướng tăng lên trong những năm gần đây. Nếu như hệ số
ICOR của giai đoạn 1996-2000 tính theo giá hiện hành là 4,7 thì sang giai đoạn 2001-2005
hệ số này trung bình là 5,1 và giai đoạn 2006-2010 tăng lên 6,1.
Điều này một mặt cho thấy mô hình tăng trưởng của Việt Nam đang chủ yếu dựa vào
vốn đầu tư, mặt khác thể hiện hiệu quả đầu tư trên một số còn hạn chế. Trong giai đoạn
2001-2010, tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP (giá hiện hành) đã tăng đáng kể so với
giai đoạn trước đó. Nếu như bình quân giai đoạn 1991-1995, tỷ lệ này là 28,2% thì sang
giai đoạn 1996-2010 tăng lên 33,2%, và sau đó giai đoạn 2001-2005 là 39,1% và giai đoạn
2006-2010 ước vào khoảng 41%.
Bên cạnh đó, đầu tư phát triển con người, đầu tư cho một số lĩnh vực như y tế, giáo
dục - đào tạo trong 10 năm qua tuy đã được quan tâm hơn so với trước song chưa tạo được

sự chuyển biến tương xứng về chất lượng cung cấp dịch vụ. Chi đầu tư cho nghiên cứu
khoa học có tăng nhưng hiệu quả ứng dụng các kết quả nghiên cứu chưa tương xứng.
Bảng 2.2. ICOR của một số nước trong khu vực
Quốc gia
Giai đoạn
Tăng trưởng
GDP (%)
Tỷ lệ đầu tư/GDP
(%)
ICOR
Hàn Quốc
1961-1980
7,9
23,3
3,0
Đài Loan
1961-1980
9,7
26,2
2,7
Indonesia
1981-1996
6,9
25,7
3,7
Thái Lan
1981-1995
8,1
33,3
4,1

Trung Quốc
2001-2006
9,7
38,8
4,0
Nguồn: Trích dẫn từ David Dapice và các cộng sự (2008).