Tài liệu Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế docx

Thích ứng với xu thế tất yếu:
hành động cấp quốc gia và
hợp tác quốc tế
4
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
“Nếu bạn đứng trung lập trong một
tình huống bất công, tức là bạn đã
chọn đứng về phía kẻ áp bức.”
Tổng giám mục Desmond Tutu
“Đối xử bất công đối với bất kỳ ai
cũng đều là mối đe doạ tới tất cả
mọi người.”
Montesquieu
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 167
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Ngôi làng Maasbommel nằm hai bên bờ sông Maas ở Zeeland, miền nam Hà Lan, đang chuẩn bị
đối phó với biến đổi khí hậu. Giống như hầu khắp đất nước Hà Lan, đây là một vùng đất trũng
đang phải đối mặt với nguy cơ mực nước biển dâng cao và nước sông dâng lên do mưa lũ. Quang
cảnh ở đây chủ yếu là nước – và mạng lưới đê điều để điều tiết các dòng chảy này. Nằm sát bên
mép nước của con sông Maas là 37 ngôi nhà có cùng một nét đặc trưng: chúng có thể nổi trên mặt
nước. Được gắn cố định vào các cột đỡ bằng thép đóng sâu xuống dưới đáy sông, phần nền rỗng
của những ngôi nhà này đóng vai trò như các thân tàu, giữ cho các công trình này luôn nằm trên
mực nước ngay cả khi có lũ xảy ra. Những ngôi nhà nổi ở làng Maasbommel là một tình huống
nghiên cứu điển hình cho thấy một bộ phận của thế giới thứ nhất đang cố gắng thích ứng như
thế nào với nạn lụt lội ngày càng thường xuyên xảy ra, hệ quả của biến đổi khí hậu.
Người dân ở các nước đang phát triển cũng đang
cố gắng thích ứng. Tại thôn Hoà Thành ở Đồng
bằng sông Cửu Long, Việt Nam, người dân hiểu
tình cảnh sống chung với nguy cơ lũ lụt là như

thế nào. Hiểm hoạ lớn nhất diễn ra trong suốt
mùa mưa bão, khi các cơn bão hình thành ở biển
Đông tạo ra các đợt triều dâng đúng vào lúc hệ
thống sông Mê Kông đang trong mùa lũ. Hệ
thố
ng đê điều rộng khắp được đắp bằng đất và
thường xuyên được những người nông dân tu
sửa là một giải pháp để ngăn nước lũ. Vậy là, ở
nơi đây người dân cũng đang phải đối phó với
các nguy cơ do biến đổi khí hậu. Họ tu bổ các
con đê, trồng cây đước để bảo vệ làng mạc khỏi
hiện tượng nước tri
ều dâng cao do ảnh hưởng
của bão, và dựng các ngôi nhà trên cọc tre. Trong
khi đó, các cơ quan tài trợ đang cùng ủng hộ thực
hiện một chương trình sáng kiến “sống chung với
lũ” thông qua việc tổ chức dạy bơi và phát áo
phao cứu sinh cho người dân ở các cộng đồng có
khả năng bị ảnh hưởng.
Thực tiễn trái ngược nhau ở Maasbommel và
Hoà Thành cho thấy quá trình thích ứng với biến
đổi khí hậu đang càng khoét sâu sự
bất bình đẳng
giữa các quốc gia trên thế giới. Ở Hà Lan, nhà
nước đầu tư xây dựng các cơ sở hạ tầng phòng
chống lũ hiện đại, tạo ra khả năng kháng rủi ro
cao hơn. Trên quy mô hộ gia đình, tiềm lực công
nghệ và tài chính cho phép người dân có quyền
lựa chọn giải pháp phòng chống lũ, bằng cách
mua những căn nhà giúp họ có thể nổi trên mặt

nước. Còn ở Việt Nam, m
ột quốc gia phải đối mặt
với những thách thức nghiêm trọng bậc nhất thế
giới từ biến đổi khí hậu, thì hệ thống hạ tầng
phòng chống bão lụt đơn sơ cũng chỉ giúp bảo
vệ phần nào. Và đối với các ngôi làng trên khắp
vùng Đồng bằng sông Cửu Long thì việc thích
ứng với biến đổi khí hậu chỉ đơn giản là học cách
nổi trong dòng nướ
c.
Tất cả các quốc gia sẽ phải tìm cách thích
ứng với biến đổi khí hậu. Ở những nước giàu,
các chính phủ đang triển khai các chiến lược rộng
khắp và bố trí các khoản đầu tư dành cho việc
bảo vệ người dân của họ. Ở những nước đang
phát triển, công tác thích ứng với sự thay đổi này
mang một hình thức khác. Một số dân tộc dễ bị
ảnh h
ưởng nhất trên thế giới trước những nguy
cơ hạn hán, lũ lụt và bão biển nhiệt đới đang bị
bỏ mặc để tự xoay xở trong điều kiện nguồn lực
vô cùng hạn chế của mình. Sự bất bình đẳng về
khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu đang
nổi lên như một nguyên nhân làm giãn rộng sự
bất bình đẳng trong kinh tế
, an ninh và cơ hội
phát triển con người giữa các quốc gia. Desmond
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành
động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
CHƯƠNG

4
Tất cả các quốc gia sẽ
phải tìm cách thích ứng
với biến đổi khí hậu.
168 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Tutu, cựu Tổng giám mục của Cape Town, khi
đóng góp cho bản báo cáo này đã cảnh báo rằng
chúng ta đang trôi dần đến một tình huống phân
biệt chủng tộc toàn cầu trong việc thích ứng với
biến đổi khí hậu.
Việc hợp tác quốc tế về vấn đề biến đổi khí
hậu đòi hỏi một hướng tiếp cận kép. Ưu tiên đặt
ra là làm giảm các tác động mà chúng ta có thể
kiểm soát, đồ
ng thời hỗ trợ cho việc thích ứng với
những tác động không thể kiểm soát. Một phần
trong kế hoạch thích ứng với biến đổi khí hậu là
đầu tư vào các hạ tầng cơ bản “đối phó với khí
hậu.” Nhưng nó cũng giúp người dân có thể ứng
phó với những rủi ro liên quan đến khí hậu mà
không phải gánh chịu sự thụt lùi về phát triển
con người.
Nếu không đượ
c thay đổi, sự thờ ơ đối với quá
trình thích ứng này sẽ làm suy yếu các triển vọng
phát triển con người trong đại bộ phận các dân
tộc dễ bị ảnh hưởng nhất trên thế giới. Cần phải
tiến hành ngay công tác giảm nhẹ ảnh hưởng bởi

cho dù kế hoạch thực hiện quá trình thích ứng có
được thiết kế và đầu tư tốt đến đâu đi chăng nữ
a
thì cũng không đủ sức để bảo vệ những người dân
nghèo trên thế giới khỏi sự biến đổi khí hậu đã
thành thường lệ. Tương tự, quá trình giảm nhẹ
ảnh hưởng cũng không bao giờ đủ để có thể bảo vệ
người dân khỏi những vấn đề về biến đổi khí hậu
Trong một thế giới đã bị chia rẽ quá sâu sắc bởi sự bất bình đẳng về của cải
và cơ hội phát triển, chúng ta thường dễ quên rằng mình là một phần của cộng
đồng nhân loại. Khi chúng ta nhận ra các tác động sớm của biến đổi khí hậu
xảy ra trên toàn cầu, mỗi người chúng ta phải suy ngẫm xem là một thành viên
trong gia đình đó có nghĩa là gì.
Có lẽ xuất phát điểm là suy ngẫm về sự thiếu đầy đủ của ngôn ngữ diễn
đạt. Cụm từ ‘thích ứng’ đã trở thành một phần trong vốn từ vựng chuẩn về
biến đổi khí hậu. Nhưng thích ứng nghĩa là như thế nào? Câu trả lời cho vấn
đề này là những ý nghĩa khác nhau ở những địa điểm khác nhau.
Đối với phần lớn người dân ở các quốc gia giàu có, thích ứng cho đến
nay vẫn luôn là một quy trình rất nhẹ nhàng. Bằng việc sử dụng các hệ thống
sưởi ấm hoặc làm mát, họ có thể thích ứng với những điều kiện thời tiết khắc
nghiệt chỉ cần nhờ một chiếc công tắc cảm nhiệt tự động. Đối mặt với các nguy
cơ ngập lụt, chính phủ những nước này có thể bảo vệ các cư dân của London,
Los Angeles và Tokyo bằng những hệ thống ứng phó với khí hậu hiện đại. Ở
một số quốc gia, biến đổi khí hậu thậm chí đã mang lại những tác động có lợi,
ví dụ như kéo dài vụ mùa gieo trồng cho những người nông dân.
Còn bây giờ chúng ta hãy thử tìm hiểu xem thích ứng có nghĩa là gì đối
với những người nghèo và dễ bị tổn thương nhất thế giới – 2,6 tỷ người đang
sống dưới mức 2 Đô-la Mỹ một ngày. Làm sao để một người phụ nữ nông
dân nghèo khổ ở Ma-la-uy thích ứng được khi ngày càng xảy ra nhiều hạn
hán và ít mưa đi khiến cho sản xuất sụt giảm? Có lẽ bằng cách cắt bớt nguồn

dinh dưỡng cho gia đình vốn đã rất thiếu thốn, hoặc là thôi không cho con đến
trường nữa. Làm sao để một người sống tại khu ổ chuột lợp nhựa và mái tôn
ở Manila hay Port-au-Prince có thể thích ứng được với những đe doạ gây ra
bởi các trận bão khủng khiếp? Và làm sao để những người dân sống ở các
khu vực châu thổ rộng lớn của sông Hằng và sông Mê Kông có thể thích ứng
được với những trận lụt tràn ngập nhà cửa đất đai của họ?
Thích ứng đang trở thành một mỹ từ thay cho khái niệm bất công xã hội
trên quy mô toàn cầu. Trong khi công dân của thế giới các nước phát triển
đang được bảo vệ khỏi các mối nguy hiểm và tránh thiệt hại, thì những người
dân nghèo, dễ bị tổn thương và đói ngày ngày đều phải hứng chịu sự thật
khắc nghiệt của biến đổi khí hậu. Nói thẳng ra, những người dân nghèo trên
thế giới đang bị gây hại bởi một vấn đề không phải do họ gây ra. Dấu chân
các-bon của người nông dân Ma-la-uy hay người dân khu ổ chuột của Ha-i-ti
kia hầu như chẳng để lại tì vết nào trong khí quyển trái đất.
Không cộng đồng nào với tinh thần công bằng, bác ái hay tôn trọng
những quyền cơ bản nhất của con người lại có thể chấp nhận tình hình thích
ứng hiện nay. Bỏ mặc những người nghèo phải vật lộn với nước lũ chỉ bằng
nguồn lực hạn hẹp của mình ngay trước những mối đe doạ do sự biến đổi
khí hậu gây ra là điều sai trái về đạo đức. Đáng tiếc thay, như Báo cáo phát
triển con người 2007/2008 đã minh chứng một cách hùng hồn, đó chính xác
là điều đang diễn ra. Chúng ta đang trôi dạt đến một thế giới ‘phân biệt đối
xử về thích ứng.’
Cho phép sự trôi dạt này tiếp diễn là rất thiển cận. Tất nhiên, các nước
giàu có thể sử dụng nguồn lực tài chính và công nghệ dồi dào của mình để
tự bảo vệ khỏi biến đổi khí hậu, ít nhất là trước mắt – đó là một trong những
đặc quyền mà sự giàu có mang lại. Nhưng khi sự biến đổi khí hậu làm tiêu tan
sinh kế, nơi cư ngụ của những người dân, và huỷ hoại các hệ thống kinh tế
và xã hội, thì không quốc gia nào – bất kể giàu có và hùng mạnh đến đâu – lại
có thể an toàn tuyệt đối trước những hậu quả của nó. Về lâu về dài, các vấn
đề của người nghèo sẽ lan đến ngay ngưỡng cửa của những người giàu, khi

mà những chấn động khí hậu nhường bước cho sự tuyệt vọng, tức giận và
các nguy cơ mất an ninh chung.
Không điều nào trên đây được phép xảy ra. Cuối cùng thì giải pháp duy
nhất trước biến đổi khí hậu là giảm nhẹ một cách khẩn cấp. Nhưng chúng
ta có thể – và buộc phải – cùng cộng tác để đảm bảo rằng biến đổi khí hậu
đang xảy ra hiện nay không đẩy sự phát triển con người vào số lùi. Đó là lý
do tại sao tôi kêu gọi các nhà lãnh đạo của các quốc gia giàu có hãy đưa vấn
đề thích ứng vào tâm điểm của chương trình nghị sự quốc tế về xoá đói giảm
nghèo – và hãy làm điều đó trước khi quá muộn.
Desmond Tutu
Cựu Tổng giám mục Cape Town
Đóng góp đặc biệt Chúng ta không cần sự phân biệt đối xử trong công tác thích ứng với biến đổi khí hậu
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 169
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
đã trở nên quá hiển nhiên. Theo kịch bản lý tưởng
nhất thì quá trình giảm nhẹ ảnh hưởng sẽ phát
huy tác dụng từ khoảng năm 2030 trở đi, tuy nhiệt
độ thì sẽ còn tăng lên cho đến khoảng năm 2050.
Từ nay cho đến lúc đó, thích ứng là một lựa chọn
‘bắt buộc.’ Điều đáng buồn là chúng ta còn cách
kịch bản lý tưởng này rất xa, bởi công tác giảm nhẹ
ảnh hưởng hiện còn ch
ưa được triển khai.
Công tác giảm nhẹ ảnh hưởng là một phần của
kế hoạch kép để đảm bảo an toàn trước sự biến đổi
khí hậu. Đầu tư cho công tác này sẽ giúp thu lại
những kết quả cao đối với sự nghiệp phát triển con
người trong nửa sau của thế kỷ 21, giúp cho những
bộ phận dân cư dễ bị ảnh hưởng bớt phải đố

i mặt
với các rủi ro về khí hậu. Nó cũng tạo ra sự đảm
bảo chống lại các thảm hoạ cho mọi thế hệ tương
lai sau này của nhân loại, bất chấp điều kiện kinh
tế và vị trí địa lý của họ. Hợp tác quốc tế về công
tác thích ứng là phần thứ hai trong chiến lược đối
phó với biến đổi khí hậu. Đây là một sự
đầu tư vào
công tác giảm nhẹ rủi ro cho hàng triệu người dân
dễ bị ảnh hưởng nhất trên thế giới.
Khi những người dân nghèo trên thế giới
không thể thích ứng cuộc sống của mình tránh
khỏi sự biến đổi khí hậu nguy hiểm, thì các tác
động của nóng lên toàn cầu có thể được giảm nhẹ
thông qua những chính sách phù hợp. Các hoạt
động thích ứng được tiến hành từ sớm sẽ giảm
thi
ểu rủi ro và hạn chế các thiệt hại cho sự nghiệp
phát triển con người do biến đổi khí hậu gây ra.
Chính phủ các nước phương Bắc đóng một
vai trò trọng yếu trong vấn đề này. Khi ký kết
Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu
(UNFCCC) vào năm 1992, họ đã đồng ý giúp “các
quốc gia đang phát triển đang phải đối mặt với các
tác động bất lợi của biến
đổi khí hậu bằng cách hỗ
trợ kinh phí cho các chương trình giúp thích ứng
với các tác động bất lợi này.” Sau 15 năm, cam kết
này vẫn chưa được chuyển thành hành động. Cho
đến nay, hợp tác quốc tế trong các chương trình

giúp thích ứng với biến đổi khí hậu vẫn còn gặp
phải những vấn đề cố hữu như thiếu vốn, công
tác phối hợp còn lỏng lẻo và quanh đi quẩn lại chỉ
t
ập trung vào các giải pháp ứng phó ở cấp dự án.
Nói tóm lại, khung giải pháp hiện nay mới chỉ như
muối bỏ biển mà thôi.
Để có thể thích ứng được có hiệu quả thì cần
phải vượt qua rất nhiều thách thức. Cần phải đề
ra các chính sách giải quyết trong khi chúng ta lại
chưa thể chắc chắn về thời gian, địa điểm và mức
độ nghiêm trọng của những ảnh h
ưởng của biến
đổi khí hậu. Trong tương lai, quy mô của những
ảnh hưởng này sẽ phụ thuộc vào các nỗ lực giảm
nhẹ tác động được tiến hành ngày hôm nay: công
tác này càng bị trì hoãn và bó hẹp bao nhiêu thì
càng làm cho chi phí của quá trình thích ứng cao
bấy nhiêu. Tất nhiên những yếu tố còn chưa chắc
chắn nói trên cần phải được cân nhắc đến khi xây
dựng các chiến lược thích ứng và các kế hoạch
tài chính, nhưng không thể dùng chúng làm lý
do bào chữa cho việ
c không làm gì cả. Chúng ta
biết rằng hiện nay sự biến đổi khí hậu đang tác
động đến đời sống của những người dân dễ bị tổn
thương – và chúng ta cũng biết rằng tình hình sẽ
xấu đi trước khi nó trở nên sáng sủa hơn.
Một mặt, các nước phát triển đã vạch sẵn ra
cách làm. Ở những nước này, cũng không kém

gì so với các nước đang phát triển, chính phủ và
nhân dân đề
u phải đối phó với điều không chắc
chắn của biến đổi khí hậu. Nhưng điều không
chắc chắn này đã không tạo nên rào cản đối với
việc đầu tư ồ ạt vào cơ sở hạ tầng, hoặc đầu tư vào
việc nâng cao khả năng thích ứng với biến đổi. Là
những kiến trúc sư chính gây ra các vấn đề biến
đổi khí hậ
u nguy hại, chính phủ và nhân dân các
nước giàu không thể một mặt áp dụng chính sách
này đối với đất nước họ, còn mặt khác lại áp dụng
chính sách kia lên các cộng đồng dễ bị ảnh hưởng
và là những nạn nhân tương lai của những hành
động họ đã gây ra. Hành động nấp sau những
hệ thống bảo vệ kiên cố chống lại sự biến đổi khí
hậu để chứng kiến những h
ậu quả nguy hiểm của
hiện tượng này dần hiện hữu ở các quốc gia đang
phát triển thì không chỉ là vô đạo đức. Nó còn là
dấu hiệu cho thấy một chiếc hố ngăn cách đang
ngày càng rộng ra giữa những người giàu-người
nghèo trên thế giới, và một sự bất bình rộng khắp
– những hệ quả sẽ để lại những tác động nhất định
đối vớ
i nền an ninh của tất cả các quốc gia.
Chương này được chia thành hai phần. Ở
phần một chúng tôi tập trung vào thách thức đối
với quá trình thích ứng trên cấp độ quốc gia, xem
xét tình hình ứng phó với thách thức này của các

chính phủ và người dân, và các chiến lược có thể
mang lại kết quả. Biến đổi khí hậu gây ra đe doạ
lớn đến như vậy là bởi nó đang đẩy những người
dân dễ b
ị ảnh hưởng đến với những rủi ro ngày
càng nghiêm trọng. Để có thể giúp người dân có
Hợp tác quốc tế trong các
chương trình giúp thích ứng
với biến đổi khí hậu vẫn
còn gặp phải những vấn
đề cố hữu như thiếu vốn,
công tác phối hợp còn lỏng
lẻo và quanh đi quẩn lại chỉ
tập trung vào các giải pháp
ứng phó theo các dự án.
170 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Tất cả các quốc gia đều sẽ phải thích ứng với sự
biến đổi khí hậu. Các phương pháp thích ứng,
cùng với những giải pháp mở ra cho chính phủ và
nhân dân các nước lựa chọn, sẽ được quyết định
bởi nhiều yếu tố. Bản chất của những rủi ro đi liền
với biến đổi khí hậu thay đổi từ vùng này tới vùng
khác, từ quốc gia này tới qu
ốc gia khác. Khả năng
thích ứng với những biến đổi cũng vậy. Trình độ
phát triển con người, trình độ khoa học công nghệ,
tổ chức và tiềm lực tài chính, tất cả đều có vai trò
quyết định đến khả năng thích ứng đó.

Trên một số khía cạnh, rủi ro ngày càng gia
tăng gây ra bởi biến đổi khí hậu là rủi ro có mức độ
lớn. Các thể chế và chính sách cho phép các quốc
gia và ngườ
i dân của họ thích ứng với những rủi
ro về khí hậu hiện nay – những chính sách kinh tế
xã hội nhằm xây dựng năng lực và khả năng chống
chịu để đối phó với ‘chấn động khí hậu,’ những
khoản đầu tư vào hệ thống cơ sở hạ tầng phòng
chống lụt bão, và các cơ chế điều tiết, quản lý các
lưu vực – cũng chính là nh
ững gì cần thiết để có
thể đối phó với các mối đe doạ trong tương lai. Tuy
nhiên, quy mô của những mối đe doạ này cũng
mang lại những thách thức cả về chất và lượng.
Một số quốc gia- và một số nhóm người - sở hữu
những phương tiện đối phó với chúng tốt hơn
nhiều so với những quốc gia, nhóm người khác.
Công tác thích ứng ở thế giới các nước
phát triển
Hoạch định cho công tác thích ứng với biến đổi
khí hậu là một lĩnh vực đang phát triển nhanh
chóng ở các nước phát triển. Các chính quyền
trung ương, địa phương, chính quyền thành phố,
các cơ quan hoạch định cấp khu vực và các công
ty bảo hiểm đều đang vạch ra những chiến lược
cho quá trình thích ứng với một mục tiêu chung:
bảo vệ nhân dân, cở sở vật chất và hạ tầng kinh
t
ế trước các rủi ro biến đổi khí hậu đang nổi lên

hiện nay.
Sự quan tâm ngày càng gia tăng của công luận
đối với vấn đề này đã trở thành một nhân tố tác
động lên chương trình nghị sự của công tác thích
ứng. Ở nhiều nước phát triển, có một nhận thức
phổ biến rằng sự biến đổi khí hậu đang làm trầm
trọng thêm các rủi ro có liên quan đến thời tiết. Đợ
t
nắng nóng ở châu Âu năm 2003, mùa bão khủng
khiếp năm 2004 ở Nhật Bản, cơn bão Katrina tàn
phá thành phố New Orleans, cùng với các hiện
tượng hạn hán, lũ lụt, và nhiệt độ cực đoan xảy
ra ở khắp các nước phát triển là một trong những
sự kiện hàng đầu thu hút sự quan tâm của công
chúng. Dù không chắc chắn về diễn biến khí hậu
trong tương lai nhưng điều đó cũng không thể
ngăn cản công chúng các nước tiếp tục kêu gọi
chính phủ của họ phải có các phản ứng tích cực
hơn nữa.
Lĩnh vực bảo hiểm là một yếu tố thúc đẩy
thay đổi mạnh mẽ. Bảo hiểm mang lại một cơ chế
quan trọng qua đó các thị trường báo hiệu những
biến đổi của rủi ro. Bằng cách định giá rủi ro, thị
trườ
ng tạo ra động cơ cho các cá nhân, công ty và
chính phủ thực hiện các biện pháp giảm thiểu rủi
ro, bao gồm cả các biện pháp thích ứng. Ở cả châu
Âu và Hoa Kỳ, lĩnh vực bảo hiểm đã tỏ ra ngày
thể xoay sở được trước những rủi ro này, các chính
sách công cần phải tạo nên một môi trường bền

vững thông qua đầu tư vào cơ sở hạ tầng, bảo hiểm
xã hội và tăng cườ
ng công tác ứng phó với thiên
tai. Ngoài ra, cũng cần phải có một quyết tâm cao
hơn nữa nhằm theo đuổi các chính sách sâu rộng
hơn có thể củng cố quá trình phát triển con người
và giảm nhẹ sự bất bình đẳng thái quá.
Ở phần hai chúng tôi sẽ chuyển sang vấn đề vai
trò của hợp tác quốc tế. Các nước giàu có đầy đủ lý
do để đóng một vai trò to lớn trong việc hỗ trợ công
tác thích ứng. Tính trách nhiệm về
mặt lịch sử đối
với vấn đề biến đổi khí hậu, những ràng buộc về
mặt đạo đức, sự tôn trọng nhân quyền và những lợi
ích riêng chính đáng của mỗi nước đã kết hợp lại
với nhau để hình thành nên lý do đó. Tăng cường
đầu tư cho việc lồng ghép quá trình thích ứng vào
quy hoạch quốc gia xoá đói giảm nghèo là một yêu
cầu. Một yêu cầu khác là ph
ải sớm xây dựng nên
một cơ chế hỗ trợ đa phương chặt chẽ.
Hoạch định cho công tác
thích ứng với biến đổi khí
hậu là một lĩnh vực đang
phát triển nhanh chóng
ở các nước phát triển.
4.1 Thách thức trên cấp độ quốc gia
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 171
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế

Uỷ ban Châu Âu đã thúc
đẩy các nước thành viên
lồng ghép công tác thích
ứng vào các chương trình
xây dựng cơ sở hạ tầng.
càng quan tâm hơn đến các thiệt hại liên quan đến
biến đổi khí hậu (xem chương 2). Những dự kiến
cho thấy tần suất xảy ra các cơn bão và lũ ngày
càng gia tăng là một lý do cho mối quan tâm đó.
Ở một số nước, ngành bảo hiểm đã trở thành một
lực lượng ủng hộ tích cực cho việc tăng cường các
khoản đầu tư của nhà nước vào cơ sở hạ tầ
ng ‘đối
phó với khí hậu’ để hạn chế các thiệt hại của người
dân. Ví dụ, Hiệp hội các Nhà bảo hiểm Anh đang
kêu gọi tăng 50% ngân sách phòng chống lũ lụt
quốc gia từ nay tới năm 2011.
1

Công tác thích ứng ở các nước phát triển đã
diễn ra dưới rất nhiều hình thức. Những ‘căn nhà
nổi’ ở làng Maasbommel cho thấy một ví dụ về
sự chuyển biến trong hành vi ngay ở cấp độ hộ
gia đình. Trong các trường hợp khác, các doanh
nghiệp đang bị buộc phải thích ứng với biến đổi
khí hậu. Một ví dụ là ngành dịch vụ trượt tuyết giải
trí của châu Âu. Di
ện tích che phủ tuyết ở vùng
Anpơ của châu Âu hiện đang bị thu hẹp lại, và
IPCC đã cảnh báo rằng ở các vùng có độ cao trung

bình thời gian che phủ tuyết sẽ bị giảm đi vài tuần
mỗi khi nhiệt độ tăng lên 1°C.
2
Ngành trượt tuyết
giải trí của Thuỵ Sĩ đã tìm cách ‘thích ứng’ bằng
cách đầu tư ồ ạt vào các thiết bị làm tuyết nhân tạo.
Để phủ kín tuyết lên một hécta sườn dốc cần tới
hơn 3.330 lít nước, và phải được chuyên chở đến
bằng trực thăng, sau đó lượng nước này mới được
biến thành tuyết qua quá trình làm lạnh nhân tạo
ngốn nhiều năng lượng.
3

Nhiều nước phát triển đã tiến hành các nghiên
cứu kỹ lưỡng về các tác động của biến đổi khí hậu.
Một vài nước đang tiến đến giai đoạn thực hiện
các chiến lược thích ứng. Ở châu Âu, những quốc
gia như Pháp, Đức và Anh đã thiết lập ra các thể
chế cấp độ quốc gia cho công tác hoạch định quá
trình thích ứng. Uỷ ban Châu Âu đã thúc đẩy các
nước thành viên l
ồng ghép công tác thích ứng vào
các chương trình xây dựng cơ sở hạ tầng vì một
lý do rất chính đáng.
4
Với tuổi thọ khoảng 80-100
năm, các công trình hạ tầng cơ sở như cầu, cảng
và đường giao thông bộ phải tính đến cả những
thay đổi về điều kiện khí hậu trong tương lai. Các
lĩnh vực như nông nghiệp và lâm nghiệp sẽ phải

đối phó với những tác động trước tiên, và toàn bộ
xã hội nói chung cũng vậy.
Quy mô của các nỗ lực thích ứng có tính chất
phòng vệ
trước biến đổi khí hậu ở các nước giàu
nhìn chung không được coi trọng rộng rãi. Mặc
dù thành tựu đạt được rất khác nhau, nhưng bức
tranh tổng thể cho thấy có sự phát triển trong công
tác đầu tư cho các giải pháp phòng chống. Dưới
đây là một số ví dụ:
• Hà Lan. Là một quốc gia có mật độ dân số cao
và nằm ở vùng trũng, với hơn một phần tư
diện tích đất liền nằm thấp hơn mực nước
biển, Hà Lan đang phải đối mặt với những
rủi ro gay gắt về biến đổi khí hậu. Những rủi
ro này được kiểm soát nhờ một mạng lưới
kênh rạch, bơm thuỷ lợi và
đê điều rộng lớn.
Hệ thống đê điều được thiết kế để có thể trụ
vững được trước các diễn biến thời tiết mà có
khi chỉ có khả năng xảy ra đúng một lần trong
suốt 10.000 năm. Không phải chỉ có biển cả
mới mang lại những mối đe doạ. Sông Rhine,
con sông tạo ra một vùng châu thổ rộng lớn
cùng v
ới con sông Maas, là một mối đe doạ
lũ lụt thường trực. Cùng với sự dâng lên của
mực nước biển, sự xuất hiện của các cơn bão
dữ dội, và việc lượng mưa có thể tăng lên 25%
theo dự đoán của các mô hình dự báo khí hậu,

việc hoạch định cho công tác thích ứng ở Hà
Lan được coi là một vấn đề an ninh quốc gia.
Chính sách thuỷ lợi của Hà Lan nhận thấy
rằng cơ sở hạ tầng hiện nay là chưa đủ để đối
phó với sự dâng lên của mực nước ở các con
sông và biển cả. Bộ tài liệu chính sách quốc
gia năm 2000 với tựa đề Khoảng trống cho Dòng
sông đã đặt ra một khung kế hoạch thích ứng
chi tiết. Khung kế hoạch này bao gồm các biện
pháp quản lý sát sao hơn đối với các khu vực
dân cư, các Chiến lượ
c Hoạch định Lưu vực
giữ nước do chính quyền cấp vùng thực hiện,
để lập ra các khu vực chứa lũ, và một ngân
sách 3 tỷ Đô-la Mỹ đầu tư cho công tác phòng
ngừa lũ lụt. Mục tiêu của chính sách này là bảo
vệ Hà Lan trước lưu lượng nước sông Rhine
lên đến 18.000m³/s từ năm 2015 trở đi – tức là
cao hơn khoảng 50% so với mức cao nhất ghi
nhận được tính đến ngày hôm nay.
5
•
Vương quốc Anh. Chương trình Tác động Khí
hậu Vương quốc Anh (UKCIP) đã thực hiện
các nghiên cứu chi tiết trên các khu vực và
các ngành khác nhau nhằm khảo sát các thách
thức cho quá trình thích ứng. Các chiến lược
ứng phó với lũ lụt đang được xây dựng dựa
trên kết quả đánh giá các rủi ro do mực nước
biển dâng cao và lượng mưa tăng. Dự báo về

172 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
những thay đổi khí hậu, xu thế lượng mưa và
bão sẽ dẫn đến nguy cơ lũ lụt gia tăng. Ngược
lại với Hà Lan, hệ thống phòng lũ của Anh
được thiết kế để đối phó với các cơn lũ lớn
nhất có thể xảy ra trong các chu kỳ 100-200
năm. Do sự dâng lên của mực nước biển và
nguy cơ mưa bão gia tăng, các chiến lược ứng
phó với lũ l
ụt đang được xem xét lại. Ngành
bảo hiểm ước tính rằng số ngôi nhà bị ảnh
hưởng bởi lũ có thể tăng từ 2 triệu vào năm
2004 lên đến 3,5 triệu về lâu dài, nếu hệ thống
cơ sở hạ tầng phòng chống lũ không được cải
thiện. Chỉ khoảng một nửa số công trình hạ
tầng phòng chống lũ quốc gia còn trong tình
trạng tốt. Cơ quan Môi tr
ường, một bộ phận
của chính phủ Anh, đã kêu gọi đầu tư ít nhất là
8 tỷ Đô-la Mỹ để củng cố Đập chắn lũ Thames
Barrier – một công trình phòng lũ bằng cơ học
để bảo vệ London. Ngân sách hiện nay dành
cho công tác ứng phó với lũ lụt và chống xói
mòn bờ biển hàng năm là vào khoảng 1,2 tỷ
Đô-la Mỹ.
6
Các cơn lũ lớn xảy ra vào năm 2007
nhấn mạnh lại yêu cầu tăng cường ngân sách

cho công tác này.
•
Nhật Bản. Mối quan tâm đối với công tác thích
ứng tại Nhật Bản lên đến đỉnh điểm vào năm
2004 khi nước này bị tới 10 cơn bão nhiệt đới
đổ bộ. Con số này lớn hơn bất cứ năm nào
trong thế kỷ trước. Tổng thiệt hại lên đến 14
tỷ Đô-la Mỹ, trong đó khoảng một nửa là được
bảo hiểm chi trả. Nhiệt độ
và mực nước biển
gia tăng cũng đang tạo thêm nhiều rủi ro: tốc
độ dâng của mực nước biển trung bình mỗi
năm vào khoảng 4-8 mm. Trong khi Nhật
Bản có những hệ thống cơ sở hạ tầng phòng
lũ thuộc hàng hiện đại nhất trên thế giới, các
khu vực cảng và bến tàu của nước này được
coi là những địa điểm rất dễ bị
ảnh hưởng.
Những cơn bão nhiệt đới mạnh hơn có thể
gây ra những thiệt hại trầm trọng về kinh tế.
Chính phủ Nhật Bản đã lên các kế hoạch để xây
dựng các hệ thống phòng ngừa lũ lụt hiệu quả
hơn nhằm đối phó với nguy cơ mực nước biển
có thể dâng lên 1 mét trong thế kỷ 21 và có tổng
mức đầu tư ước tính kho
ảng 93 tỷ Đô-la Mỹ.
7
•
Đức. Nhiều vùng rộng lớn của Đức đang đối
mặt với nguy cơ lũ lụt ngày càng gia tăng do

biến đổi khí hậu. Các nghiên cứu ở lưu vực đầu
nguồn Neckar tại bang Baden-Wür emberg
và Bavaria dự đoán rằng số lượng các đợt lũ
nhỏ và vừa sẽ tăng lên 40-50% từ nay cho đến
những năm 2050, trong khi số lượng những
trận ‘lụt thế k
ỷ’ sẽ tăng lên 15%. Bộ Môi trường
của bang Baden-Wür emberg ước tính rằng
chi phí đầu tư cho hạ tầng cơ sở phòng chống
lũ dài hạn sẽ cần bổ sung thêm khoảng 685
triệu Đô-la Mỹ. Sau những đợt lụt lội quy mô
lớn diễn ra vào năm 2002 và 2003, Đức đã phê
chuẩn Đạo luật Kiểm soát Lũ lụt trong đó yêu
cầu lồng ghép các đánh giá về biến đổi khí h
ậu
trong các công tác hoạch định cấp quốc gia, đặt
ra các yêu cầu khắt khe đối với việc hoạch định
vùng lũ và khu vực dân cư.
8
•
California. Biến đổi khí hậu sẽ có những ảnh
hưởng nghiêm trọng đến tình hình cung cấp
nước sinh hoạt cho một số vùng của California.
Nhiệt độ vào mùa đông tăng lên khiến người
ta dự đoán nó sẽ dẫn đến suy giảm lượng tuyết
tích tụ trên dãy Sierra Nevada, vốn đóng vai
trò là một hệ thống dự trữ nước lớn của bang
này. Sự suy giảm mật độ che phủ tuyết
ở các
vùng tiêu nước Sacramento, San Joaquim và

Trinity (so với mức trung bình của giai đoạn
1961-1990) dự kiến sẽ vào khoảng 37% cho
giai đoạn 2035-2064, và lên đến 79% cho giai
đoạn 2070-2090. Vốn là một bang đang phải
đau đầu về vấn đề nguồn nước, California đã
phát triển một hệ thống hồ chứa và kênh dẫn
Hình 4.1
Đầu tư vào công tác thích ứng là khoản
đầu tư hiệu quả của Liên minh Châu Âu
Nguồn: CEC 2007b.
những năm 2020 những năm 2080
Chi phí (tỷ Đô la Mỹ mỗi năm)
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Tổng chi phí thích ứng
Tổng chi phí thiệt hại
Có biện pháp
thích ứng
Có biện pháp
thích ứng
Không có biện
pháp thích ứng
Không có biện

pháp thích ứng
Ít nhất là trước mắt, biến
đổi khí hậu rất có thể sẽ tạo
ra kẻ được lợi cũng như
người thua thiệt – và phần
lớn những người hưởng lợi
sẽ là ở những nước giàu.
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 173
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
nước rộng khắp để duy trì cung cấp nước đến
những nơi khô hạn. Trong bản Cập nhật Quy
hoạch về Nước năm 2005, Bộ Thuỷ lợi (DWR)
đã đặt ra một chiến lược quy mô rộng lớn để
giải quyết vấn đề lưu lượng nước suy giảm,
bao gồm các biện pháp nhằm nâng cao hiệu
quả sử dụng nước ở thành thị và trong các
hoạt
động nông nghiệp. Cũng nằm trong kế
hoạch là tăng cường đầu tư cho việc tái sử
dụng nguồn nước, với mục tiêu là 930 triệu
mét khối – nghĩa là gấp đôi hiện nay – cho đến
năm 2020. California cũng đang đối mặt với
nguy cơ lũ lụt từ hai nguồn: mực nước biển
dâng cao và tuyết tan ngày càng nhanh. DWR
ước tính rằng chi phí để nâng cấp chỉ riêng hệ
thống kiểm soát l
ũ ở vùng Thung lũng Trung
tâm và hệ thống đê điều ở Khu vực Châu thổ
đã lên tới 3 tỷ Đô-la Mỹ. Biến đổi khí hậu có

thể sẽ vẽ lại đường bờ biển của California,
theo đó những diện tích đất sát bờ biển sẽ bị
ngập trong nước, hệ thống đê biển tan vỡ và
các vách đá sẽ bị bào mòn.
9
Những ví dụ này cho thấy những nhà hoạch
định chính sách ở các nước giàu không lấy sự
thiếu chắc chắn về biến đổi khí hậu làm lý do để
trì hoãn quá trình thích ứng. Các khoản đầu tư
của nhà nước ngày nay được coi như là các khoản
bảo hiểm cho các thiệt hại về sau. Ở Anh, các cơ
quan chính phủ ước tính rằng cứ mỗi 1 Đô-la Mỹ
được dành ra cho việc phòng lũ sẽ cứu vớt đượ
c 5
Đô-la Mỹ khỏi thiệt hại do lũ lụt gây ra.
10
Những
lợi ích thu lại được từ những khoản đầu tư sớm
cho công tác thích ứng với biến đổi rất có khả năng
sẽ tăng theo thời gian, khi mà các tác động của
biến đổi khí hậu càng ngày càng mạnh lên. Uỷ ban
Châu Âu ước tính rằng thiệt hại do mực nước biển
dâng cao gây ra vào năm 2020 sẽ cao gấp 4 lần so
với khi đã thực hiện các biện pháp phòng ngừa.
Cho đến những n
ăm 2080, nó còn có thể lên đến
hơn 8 lần.
11
Hơn nữa, chi phí để thực hiện các biện
pháp phòng ngừa này cũng chỉ bằng một phần rất

nhỏ của những thiệt hại mà chúng giúp ta tránh
khỏi (Hình 4.1).
Không phải mọi công tác thích ứng đều mang
tính chất phòng ngừa. Ít nhất là trước mắt, biến
đổi khí hậu rất có thể sẽ tạo ra kẻ được lợi cũng
như người thua thiệt – và phần lớn những người
hưở
ng lợi sẽ là ở những nước giàu. Lĩnh vực nông
nghiệp mang đến cho ta một ví dụ. Trong khi
những người nông dân sản xuất quy mô nhỏ ở
các quốc gia đang phát triển có khả năng sẽ phải
chịu thua thiệt trước sự biến đổi khí hậu thì những
tác động trung hạn sẽ lại tạo ra những cơ hội cho
đại bộ phận các nước phát triển. Ở Mỹ, các dự
kiến
về tình hình biến đổi khí hậu ở cấp độ quốc gia cho
thấy sản lượng lương thực trong giai đoạn trước
mắt có thể sẽ tăng, mặc dù các bang phía nam sẽ
bị tụt lại phía sau, và vùng Đồng bằng Lớn sẽ phải
đối mặt với nhiều đợt khô hạn hơn khi mà các
trung tâm sản xuất nông nghiệp được chuyển dần
lên phía bắc.
12
Vùng Bắc Âu cũng sẽ được hưởng
lợi nhờ những mùa sinh trưởng ấm áp và kéo dài
hơn, qua đó nâng cao lợi thế cạnh tranh trong một
loạt các mặt hàng rau hoa quả.
13
Từ đó, việc các
nước này chấm dứt nhập khẩu từ các quốc gia

đang phát triển sẽ trở thành một mối đe doạ đối
với tình hình phát triển con người ở một số vùng
sản xuất các loại mặt hàng này.
Sống chung với biến đổi khí
hậu – quá trình thích ứng ở các
quốc gia đang phát triển
Trong khi các nước giàu đang chuẩn bị để thích
ứng với biến đổi khí hậu thì các quốc gia đang
phát triển lại là những nước sẽ phải đối mặt với
những gánh nặng to lớn và xuất hiện sớm nhất, có
tác động tiêu cực đến các khía cạnh như mức sống,
sinh kế, tăng trưởng kinh tế nói chung và khả năng
dễ bị tổn thương của con người. Cũ
ng giống như
ở các nước phát triển, người dân ở những quốc gia
nghèo khó nhất sẽ phải đối phó với những hậu quả
của biến đổi khí hậu. Tuy nhiên, có hai sự khác biệt
quan trọng. Thứ nhất, các quốc gia đang phát triển
ở vùng nhiệt đới và cận nhiệt đới sẽ phải đối mặt
với những ảnh hưởng của biến đổi khí hậu vào
loạ
i khắc nghiệt nhất. Thứ hai là, những nguy cơ
ngày càng gia tăng đi kèm với biến đổi khí hậu sẽ
để lại dấu ấn nặng nề hơn lên các xã hội đặc biệt
nghèo đói và dễ bị ảnh hưởng. Trong khi chính
phủ các nước phương Bắc có tiềm lực về tài chính,
công nghệ và nhân lực để đối phó với những rủi
ro về biến đổi khí hậu mà người dân củ
a họ đang
phải đối mặt, thì ở những nước đang phát triển

tình hình căng thẳng hơn nhiều.
Việc thích ứng với biến đổi khí hậu vẫn chưa
phải là một kịch bản trong tương lai của các nước
đang phát triển. Tuy vậy nó vẫn đang xảy ra từng
Các quốc gia đang phát triển
lại là những nước sẽ phải đối
mặt với những gánh nặng to
lớn và xuất hiện sớm nhất,
có tác động tiêu cực đến các
khía cạnh như mức sống,
sinh kế, tăng trưởng kinh tế
nói chung và khả năng dễ bị
tổn thương của con người.
174 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
ngày từng giờ – cũng giống như ở các nước giàu.
Nhưng công tác thích ứng ở nước nghèo và nước
giàu thì lại tương phản nhau một trời một vực. Ở
London và New York, người dân đang được bảo vệ
trước những rủi ro liên quan đến vấn đề mực nước
biển dâng cao nhờ vào các khoản đầu tư của nhà
nước vào cơ sở hạ tầng. Ở những quốc gia nghèo
bậc nhất thế giới, công tác thích ứng chủ yếu là vấn
đề tự lực của mỗi cá nhân. Hàng triệu người chỉ
có vừa đủ cơm ăn, áo mặc và nơi cư ngụ cho gia
đình mình, vậy mà hiện vẫn buộc phải bỏ tiền bạc
và công sức lao động của mình vào công tác thích
ứng với biến đổi khí hậu. Dưới đây là một số ví dụ
của cuộc đấ

u tranh này:
•
Ở miền bắc Kê-ni-a, việc hạn hán thường xuyên
xảy ra khiến cho những người phụ nữ phải đi
bộ xa hơn để lấy nước sinh hoạt, thường là từ 10-
15km một ngày. Điều này mang lại rủi ro về an
ninh cho bản thân những người phụ nữ, khiến
cho các em gái không được đến trường và bản
thân đó là một công việc hết sức nặng nhọc – bởi
một can nh
ựa đổ đầy 20 lít nước có thể nặng
khoảng 20kg.
14
•
Ở vùng Tây Bengal, Ấn Độ, những người phụ
nữ sống trong các ngôi làng ở Châu thổ sông
Hằng đang phải dựng nên những tháp cao
bằng tre gọi là machan để làm chỗ lánh nạn
khi lũ lụt kéo đến. Ở quốc gia Băng-la-đét láng
giềng, các cơ quan tài trợ và các Tổ chức phi
chính phủ đang làm việc với những người sống
tại các vùng được gọi là chars, tức những cồn
đất có nguy cơ
trở nên biệt lập vào mùa mưa lũ,
để nâng những căn nhà của họ lên cao hơn mực
nước lũ bằng cách dời chúng lên trên các cột đỡ
hay mặt đê.
15
•
Các cộng đồng dân cư ở Việt Nam thì đang gia

cố lại hệ thống đê điều đã có từ lâu đời để tự bảo
vệ mình chống lại các đợt triều c ường hung dữ
hơn trước nhiều. Ở vùng Đồng bằng sông Cửu
Long, các hợp tác xã nông nghiệp đang thu một
loại phí bảo vệ bờ biển, và đang hỗ trợ cho các
chương trình trồng r
ừng đước để ngăn triều
dâng trong bão.
16

•
Các khoản đầu tư cho các dự án tích trữ nước
quy mô nhỏ đang tăng lên. Những người nông
dân ở Ê-cu-a-đo đang đào các ao giữ nước
hình chữ U, được gọi là albarradas, để giữ nước
trong những năm nhiều mưa bổ sung cho mực
nước ngầm trong những năm khô hạn.
17
Ở
Maharashtra, Ấn Độ, những người nông dân
đang cố gắng thích ứng với nạn hạn hán ngày
càng diễn ra thường xuyên bằng cách đầu tư
vào phát triển hệ thống dẫn nước và các cơ sở
tích trữ nước quy mô nhỏ để thu gom và tích trữ
nước mưa.
18
•
Ở Nê-pan, các cộng đồng dân cư trong vùng
hay bị ảnh hưởng lũ đang xây dựng các hệ
thống cảnh báo sớm – ví dụ như các tháp

canh – và đóng góp nhân công và nguyên vật
liệu để gia cố các bờ kè giữ không cho các hồ
băng bị vỡ.
•
Những người nông dân ở tất cả các nước đang
phát triển đang phải đối phó với các nguy cơ
liên quan đến khí hậu hiện nay chỉ với những
công nghệ canh tác truyền thống hết sức thô
sơ. Ở Băng-la-đét, những người phụ nữ nông
dân đang xây dựng các ‘khu vườn nổi’ – những
chiếc bè kết bằng cây dạ lan hương, trên đó có
thể trồng các loại rau ngay ở
các vùng lũ. Ở
Sri Lanka, những người nông dân đang thử
nghiệm với các giống lúa mới có thể chịu được
sự nhiễm mặn và khô hạn.
19
Trên đây không có trường hợp nào cho thấy
việc thích ứng là có nguyên nhân trực tiếp từ biến
đổi khí hậu. Không thể nào thiết lập được mối
quan hệ nhân quả giữa các hiện tượng khí hậu
cụ thể với chiều hướng nóng lên toàn cầu. Trên
thực tế chỉ có một mối liên hệ rất có khả năng tồn
tại, giữa biến đổi khí hậu và các loại hiện tượng
khí h
ậu buộc con người phải thích ứng – hạn hán,
khan hiếm nước, bão tố và sự biến đổi của thời tiết.
Mọi cố gắng định lượng xem có bao nhiêu phần
trong mối nguy cơ xảy ra các hiện tượng trên là do
biến đổi khí hậu gây ra sẽ chỉ là một công việc vô

vọng. Còn việc lờ đi các chứng cứ cho thấy sự gia
tăng một cách có hệ thống của các rủi ro thì lạ
i là
một cách đánh giá thiển cận.
Bản thân sự nghiệp phát triển con người là
nền móng vững chắc nhất trong quá trình thích
ứng với biến đổi khí hậu. Các chính sách khuyến
khích sự phát triển bình đẳng và sự đa dạng hoá
các sinh kế, mở rộng cơ hội về chăm sóc sức khoẻ
và giáo dục, bảo hiểm xã hội cho các đối tượng
dân cư dễ bị ảnh hưởng nhất, cả
i thiện công tác
ứng phó với thiên tai và công tác hỗ trợ phục hồi
sau thiên tai, tất cả sẽ giúp nâng cao sức đề kháng
cho những người nghèo khi phải đối mặt với các
rủi ro về khí hậu. Đó là lý do vì sao kế hoạch thích
Bản thân sự nghiệp phát
triển con người là nền
móng vững chắc nhất
trong quá trình thích ứng
với biến đổi khí hậu.
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 175
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
ứng với biến đổi khí hậu không nên được coi là
một loại chính sách công mới, mà nó là một bộ
phận không thể tách rời của các chiến lược xoá
đói giảm nghèo và phát triển con người có quy
mô bao quát hơn.
Một công tác hoạch định thích ứng với biến

đổi khí hậu hợp lý sẽ không làm cho những vấn
đề gắn liền với bất bình đẳng và tụt hậu trầm
trọng thêm. Bài học ở Kê-ni-a đã chỉ cho ta th
ấy
điều này. Đối với 2 triệu dân chăn thả gia súc của
Kê-ni-a, việc ngày càng thường xuyên phải đối
mặt với tình hình khô hạn thực sự là một mối
đe doạ to lớn. Tuy nhiên, mối đe doạ này càng
trở nên trầm trọng hơn bởi các yếu tố bên ngoài
khác, đang làm cho sinh kế của những người
chăn thả gia súc ngày một khó khăn hơn. Trong
đó bao gồm các chính sách thiên vị hình thức
nông nghiệ
p định canh, tư nhân hoá quyền sử
dụng nước và coi nhẹ các quyền theo phong tục
tập quán của những người dân du mục. Lấy một
ví dụ, ở vùng Wajir phía bắc Kê-ni-a, việc mở rộng
diện tích đất trồng trọt vào các bãi chăn thả gia
súc đã làm diện tích đồng cỏ chăn nuôi bị thu hẹp,
cản trở các con đường di chuyển của người dân
chăn thả gia súc, và làm đảo lộn cách thức chia
s
ẻ nước truyền thống, dẫn đến thiếu cỏ cho chăn
nuôi và sản lượng sữa suy giảm.
20

Xây dựng khung chính sách
thích ứng quốc gia
Không có một công thức chung nào cho sự thành
công của quá trình thích ứng. Các quốc gia đối

mặt với các loại hình và mức độ rủi ro khác nhau,
xuất phát điểm khác nhau về trình độ phát triển
con người và tiềm năng công nghệ và tài chính.
Trong khi các chính sách phát triển con
người là nền móng vững chắc nhất cho quá
trình thích ứng, thì ngay cả chương trình phát
triển con người hiệu quả nhất đi nữa cũng phải
tính đến các rủi ro về biến đổ
i khí hậu đang nổi
lên. Những rủi ro này sẽ làm tăng vọt những tổn
thất gây ra bởi những thất bại trong những chính
sách trước đây và sẽ đòi hỏi phải có sự đánh giá
lại chương trình phát triển con người hiện nay,
đặt ra đòi hỏi số một là phải lồng ghép các kịch
bản về biến đổi khí hậu vào các chương trình
quốc gia có quy mô bao quát hơn.
Cho đến nay các kế
hoạch thích ứng mới chỉ
là một hoạt động ngoài rìa ở hầu hết các các quốc
gia đang phát triển. Đối với các nước bắt đầu
vạch ra được các chiến lược thích ứng thì trọng
tâm cũng đều tập trung vào phát triển cơ sở hạ
tầng đối phó với khí hậu. Lẽ dĩ nhiên, đây là một
lĩnh vực trọng yếu. Nhưng công tác thích ứng
không đơn giả
n chỉ là phát triển cơ sở hạ tầng.
Nên bắt đầu bằng việc lồng ghép hoạt động đánh
giá các rủi ro liên quan đến biến đổi khí hậu vào
trong mọi khía cạnh của hoạch định chính sách.
Đến lượt nó, công tác quản lý rủi ro đòi hỏi các

chiến lược xây dựng môi trường bền vững phải
được lồng ghép vào trong các chính sách công.
Đối với những quốc gia mà năng lực của chính
phủ còn hạ
n chế thì đây quả là một nhiệm vụ
rất nặng nề.
Người ta chưa lường trước hết được mức
độ quan trọng của nhiệm vụ này. Ở Ai Cập, nếu
nước biển dâng lên 0,5 mét thì thiệt hại về kinh
tế sẽ lên đến hơn 35 tỷ Đô-la Mỹ và sẽ phải di dời
2 triệu dân.
21
Nước này đang xây dựng một giải
pháp về thể chế thông qua một cuộc đối thoại liên
Thiếu hụt thông tin về
khí hậu ở Châu Phi
Hình 4.2
Nguồn: Tính toán từ WMO 2007 và UN 2007b.
Số trạm quan trắc khí tượng trên diện tích 10.000km
2
Ni-giê
Xu-đăng
Tan-da-nia
Mô-d
ăm-bích
Trung bình
của
Châu Phi
Cu Ba
Vương quốc

Anh
Hà Lan
0
3
6
9
12
15
176 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
bộ cấp cao do Bộ Môi trường chủ trì. Thế nhưng
chỉ riêng quy mô to lớn của các rủi ro về khí hậu
thôi cũng sẽ đòi hỏi phải cải cách chính sách triệt
để trên mọi khía cạnh của nền kinh tế.
Một ví dụ khác là ở Nam-mi-bi-a.
22
Ở nơi
đây cũng vậy, sự biến đổi khí hậu đe doạ nhiều
lĩnh vực khác nhau. Ví dụ như ngành đánh bắt
thuỷ sản. Chế biến cá thương phẩm là một trong
những ngành kinh tế chủ lực của Nam-mi-bi-a:
nó chiếm tới một phần ba tổng kim ngạch xuất
khẩu của nước này. Một trong những nguồn
cung cấp cá dồi dào cho Nam-mi-bi-a là dòng
biển Benguela – mộ
t dòng hải lưu lạnh chảy dọc
theo bờ biển nước này. Cùng với việc nước biển
ở đây ấm lên, người ta ngày càng lo ngại rằng
các chủng loại cá được đánh bắt chủ yếu sẽ di

trú xuống phía nam. Điều này đặt ra một thách
thức thích ứng to lớn cho ngành đánh bắt thuỷ
sản. Khi tính đến những bất trắc này, liệu Nam-
mi-bi-a có nên tăng cường đầu tư cho ngành ch
ế
biến cá hay không? Hay là họ nên đa dạng hoá
nền kinh tế?
Được điều chỉnh tuỳ theo hoàn cảnh từng
quốc gia, đó là những loại câu hỏi đang được đặt
ra cho các chính phủ và nhà đầu tư tại các nước
đang phát triển. Để có thể trả lời cho những câu
hỏi này cần phải tăng cường mạnh mẽ năng lực
đánh giá rủi ro và lập kế hoạch t
ăng cường khả
năng chống đỡ. Mặc dù đang có một động thái
hợp tác quốc tế nổi lên thông qua các cơ chế như
Quỹ Môi trường Toàn cầu (GEF), thì phản ứng
này vẫn còn chưa được đầu tư đúng mức, phối
hợp lỏng lẻo và quản lý yếu kém.
Để công tác hoạch định thích ứng được thành
công đòi hỏi một sự cải biến về chấ
t trong các hoạt
động của chính phủ. Chỉ có các biện pháp đối
phó tức thời thì chắc chắn là chưa đủ, vì các biện
pháp đối phó không thể giải quyết được các tác
động biến đổi khí hậu xuyên biên giới thông qua
cơ chế hợp tác toàn khu vực. Nhưng cần nhất là
phải có một cải biến trong công tác hoạch định
về phát triển con người và xoá đói giảm nghèo.
Tăng cường khả năng chống

đỡ và đối phó cho
những người nghèo khó nhất và các bộ phận dân
chúng dễ bị ảnh hưởng khác trong xã hội sẽ đòi
hỏi nhiều hành động thiết thực hơn là những
cam kết hào phóng nhằm thực hiện các Mục tiêu
Phát triển Thiên niên kỷ và tăng trưởng vì người
nghèo. Nó đòi hỏi một sự đánh giá lại cơ bản các
chiến lược xoá đói giảm nghèo được hỗ trợ cam
kế
t nâng cao tính công bằng trong quá trình giải
quyết những bất bình đẳng xã hội.
Cũng giống như trong các lĩnh vực khác,
các chính sách thích ứng dễ trở nên thành công
và đáp ứng được nhu cầu của những người dân
nghèo khi tiếng nói của họ có tác động định hình
và đặt ra ưu tiên cho các chính sách. Tổ chức
bộ máy chính phủ có tinh thần trách nhiệm cao,
cùng với người dân được trao thêm quyền lực
để cải thiện cuộc sống của chính mình là nh
ững
điều kiện cần thiết cho công tác thích ứng, cũng
như cho công tác phát triển con người, đi đến
thành công. Nền tảng để hoạch định chính sách
thích ứng thành công có thể được tóm lược trong
4 chữ ‘I’:
•
Information: thông tin để hoạch định hiệu
quả;
•
Infrastructure: cơ sở hạ tầng đối phó với khí

hậu;
•
Insurance: bảo hiểm để quản lý rủi ro xã hội và
xoá đói giảm nghèo;
•
Institution: các thể chế quản lý rủi ro thiên tai.
Thông tin về các rủi ro khí hậu
Trong công tác hoạch định cho thích ứng với biến
đổi khí hậu, thông tin là sức mạnh. Những nước
thiếu khả năng và nguồn lực theo dõi các tình
hình khí tượng, dự báo tác động và đánh giá
rủi ro sẽ không thể cung cấp cho người dân của
mình những thông tin đáng tin cậy – và sẽ càng
không thể định hướng cho các khoản đầu tư và
chính sách của chính phủ nhằm giảm thiểu nguy
cơ tổn thương.
Trên cấp độ toàn c
ầu, có một mối quan hệ
theo tỷ lệ nghịch giữa thông tin và mức độ tiếp
xúc với các rủi ro liên quan đến biến đổi khí hậu.
IPCC công nhận rằng các mô hình khí hậu hiện
nay ở châu Phi không cung cấp được đầy đủ các
thông tin để thu thập số liệu về lượng mưa, về
phân bố địa lý của các xoáy thuận nhiệt đới và sự
xuất hiện của các đợt hạn. Một trong nh
ững lý do
là vùng này có mật độ các trạm khí tượng thấp
nhất trên thế giới, trung bình 25.460 km² mới có
một trạm – chỉ bằng một phần tám mức tối thiểu
do Tổ chức Khí tượng Thế giới (WMO) khuyến

cáo.
23
Ngược lại, tại Hà Lan, cứ 716 km² lại có một
trạm khí tượng – cao gấp bốn lần mức tối thiểu
của WMO (Hình 4.2).
Các chính sách thích ứng
dễ trở nên thành công và
đáp ứng được nguyện vọng
của những người dân nghèo
khi tiếng nói của họ có tác
động định hình và đặt ra ưu
tiên cho các chính sách.
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 177
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Sự bất bình đẳng trong cơ sở hạ tầng quan trắc
khí hậu có liên quan mật thiết tới nhiều vấn đề bất
bình đẳng khác. Các cơ hội giáo dục và đào tạo là
hết sức thiết yếu để phát triển cơ sở hạ tầng khí
tượng và tiến hành các nghiên cứu phù hợp. Ở
những nước mà giáo dục trung học và đại học còn
chưa phổ biến, nguồn nhân l
ực cho những hoạt
động này thường xuyên thiếu thốn. Có thể nhận
thấy bằng chứng về điều này qua sự phân bố của
các công trình nghiên cứu quốc tế đã được đăng
tải. Trong khi châu Âu và Bắc Mỹ chiếm đến hai
phần ba tổng số công trình nghiên cứu được đăng
trên hai tờ báo lớn về khí hậu, thì châu Phi chỉ
chiếm 4%.

24

Những hạn chế về tài chính lại càng nới rộng
sự bất bình đẳng trong việc tiếp cận với thông tin.
Các nước phát triển có khả năng đầu tư mạnh tay
hơn nhiều so với các quốc gia nghèo, vào việc thu
thập và phân tích các thông tin về khí tượng, qua
đó cung cấp cho các ngành nhạy cảm với khí hậu
một lượng thông tin ổn định. Lấy một ví dụ, nông
dân Pháp được hưởng lợi từ mộ
t mạng lưới khí
tượng hàng năm đầu tư 388 triệu Đô-la Mỹ vào
việc quan trắc và phân tích khí hậu, sử dụng một
trong những hệ thống dự báo tiên tiến nhất trên
thế giới.
25
Ngược lại, ở Ê-ti-ô-pi-a, nơi có đến hơn
90% dân số sinh sống bằng nghề nông, ngân sách
quốc gia dành cho khí tượng năm 2005 chỉ vỏn
vẹn hai triệu Đô-la. Đối với tiêu chuẩn của vùng
Châu Phi Cận Sahara, thì được như Ê-ti-ô-pi-a vẫn
còn là khá may mắn: ở Ma-la-uy, ngân sách dành
cho khí tượng năm 2005 chỉ được gần một triệu
Đô-la Mỹ.
26
Thực tế là ngân sách khí tượng của
Pháp vượt quá kinh phí dành cho công tác quan
trắc và phân tích khí hậu của toàn vùng Châu Phi
Cận Sahara.
27

Năng lực quan trắc và dự báo khí hậu có thể
đóng một vai trò quan trọng đối với sự đảm bảo
sinh kế của người dân. Đối với những người sản
xuất nông nghiệp, sự cảnh báo sớm về những thay
đổi đột ngột trong tình hình mưa hoặc nhiệt độ có
ảnh hưởng quyết định đến việc một vụ mùa sẽ
thất bát hay bội thu. Sử dụ
ng các hệ thống dự báo
theo mùa và phổ biến những thông tin này một
cách có hiệu quả có thể cho phép những người
nông dân theo dõi được những hiểm hoạ có khả
năng xảy ra và tìm cách đối phó bằng cách điều
chỉnh các quy trình canh tác hoặc thay đổi cơ cấu
cây trồng.
Một ví dụ điển hình cho thành công này là
Ma-li. Tại đây cơ quan khí tượng quốc gia (DNM)
đã phát triển một chương trình để cung cấp các
thông tin liên quan đến lượ
ng mưa và độ ẩm của
đất thông qua một mạng lưới các tổ chức đại diện
của nông dân, các tổ chức phi chính phủ và chính
quyền địa phương. Những thông tin này được
thu thập từ nhiều nguồn khác nhau, bao gồm cả
WMO, các hệ thống quan trắc của khu vực và một
mạng lưới đo mưa đơn giản của quốc gia. Trong
suốt mùa sinh trưởng, những người nông dân
thường xuyên đượ
c cung cấp những thông tin
này, từ đó cho phép họ điều chỉnh hoạt động sản
xuất. Đánh giá kết quả của vụ mùa năm 2003-2004

đã cho thấy có sự tăng trưởng trong sản lượng thu
hoạch và thu nhập ở những địa phương mà thông
tin khí tượng phục vụ nông nghiệp được đưa vào
sử dụng, đặc biệt là đối với cây ngô.
28
Bài học của Ma-li cho thấy thu nhập thấp
không nhất thiết sẽ là rào cản của những biện
pháp đúng đắn. Trong trường hợp này, chính phủ,
những người nông dân cùng với các nhà khí hậu
học đã cùng hợp tác để thu thập và phổ biến thông
tin theo hướng hỗ trợ cho những người sản xuất
nông nghiệp dễ bị ảnh hưởng, làm giảm rủi ro
và những bất trắc liên quan đến việ
c lượng mưa
biến đổi thất thường. Ở các nước khác, thông tin
về khí hậu thì ít sẵn có hơn, và những thông tin
sẵn có thì thường không được phổ biến một cách
công bằng hoặc không được trình bày dưới dạng
phù hợp và tiện lợi cho những người nông dân
và những người sử dụng khác. Nói chung thì các
nhà sản xuất nông nghiệp thương phẩm quy mô
lớn thường được tiếp cận với những thông tin khí
tượ
ng có chất lượng, còn những người sản xuất
nhỏ ở các vùng đang phải đối mặt với những rủi
ro khí hậu nghiêm trọng nhất thì lại đang ở trong
tình trạng ‘đói thông tin.’
Nâng cao năng lực quan trắc khí tượng sẽ cần
đến sự hợp tác quốc tế. Nhiều quốc gia đang phát
triển thiếu cả tiềm lực tài chính lẫn công nghệ

để có thể đẩy mạ
nh các hoạt động quan trắc khí
tượng. Tuy nhiên nếu việc tiếp cận với thông tin
không được cải thiện, chính phủ và nhân dân ở
khắp các nước đang phát triển sẽ bị khước từ cơ
hội xây dựng các chiến lược thích ứng với biến đổi
khí hậu có hiệu quả.
Tuy nhiên, cũng đã có những bước phát triển
đáng khích lệ. Tại phiên họp thượng đỉnh của G8
Nếu việc tiếp cận với thông
tin không được cải thiện,
chính phủ và nhân dân ở
khắp các nước đang phát
triển sẽ bị khước từ cơ
hội xây dựng các chiến
lược thích ứng với biến
đổi khí hậu có hiệu quả.
178 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
tại Gleneagles vào năm 2005, các nhà lãnh đạo G8
đã công nhận tầm quan trọng của công tác bồi
dưỡng năng lực quan trắc khí hậu. Họ đã cam kết
củng cố các cơ sở hạ tầng quan trắc khí hậu hiện
có ở châu Phi và giúp vùng này được hưởng lợi ích
từ việc hợp tác quốc tế thông qua Hệ thống Quan
trắc Khí hậu Toàn cầu (GCOS), với “mục tiêu là
phát triển các trung tâm quan trắc khí hậu khu
vực hoạ
t động hiệu quả tại châu Phi”.

29
Chính phủ
Phần Lan đã tích cực hỗ trợ việc phát triển cơ sở
hạ tầng khí tượng tại khu vực Đông Phi. Ở Anh,
Trung tâm Hadley của Văn phòng Khí tượng đã
phát triển một mô hình giám sát khí hậu chi phí
thấp, độ phân giải cao và cung cấp miễn phí, kèm
theo công tác đào tạo và hỗ trợ, cho 11 trung tâm
khí tượng khu vực ở các nước đang phát triển.
30
Cho dù những sáng kiến trên rất đáng khích lệ,
những biện pháp ứng phó của quốc tế nhìn chung
vẫn còn thấp hơn nhiều so với mức cần thiết. Dựa
trên những cam kết của G8, Uỷ ban Kinh tế Châu
Phi và WMO đã cùng xây dựng nên các kế hoạch
đòi hỏi một khoản đầu tư khiêm tốn là 200 triệu
Đô-la Mỹ trong vòng 10 năm để nâng cao năng lực
quan trắc và mở rộng cơ sở
hạ tầng khí tượng của
vùng này.
31
Tuy nhiên, cho đến thời điểm này thì
sự hỗ trợ từ phía những nhà tài trợ còn rất hạn chế.
Các nguồn lực mới chỉ được huy động cho những
chương trình bước đầu – và G8 đã không theo dõi
tiến độ triển khai trong các cuộc họp thượng đỉnh
tiếp theo. Trong một đánh giá tiến độ cho đến thời
điểm này, Diễn đàn Hợp tác Châu Phi (APF) đã kết
luận: “Bất ch
ấp cam kết của G8 và sự ủng hộ mạnh

mẽ từ phía các tổ chức chủ chốt của châu Phi việc
đầu tư kinh phí cho chương trình này vẫn chưa
được thực hiện.”
32
Cơ sở hạ tầng đối phó với khí hậu
Trong suốt lịch sử, các cộng đồng dân cư đã cố
gắng tự bảo vệ mình chống lại sự thay đổi thất
thường của khí hậu bằng cách xây dựng cơ sở hạ
tầng, ví dụ như các hệ thống phòng chống lũ lụt và
tiêu thoát nước, xây dựng hồ chứa nước, đào giếng
và các kênh mương thuỷ lợi. Không có cơ sở hạ
tầng nào có th
ể đối phó một cách tuyệt đối trước
các tác động của khí hậu. Điều mà những khoản
đầu tư vào cơ sở hạ tầng có thể làm được là nâng
cao phần nào khả năng đề kháng, cho phép các
nước và người dân của họ quản lý rủi ro và giảm
thiểu nguy cơ thiệt hại.
Biến đổi khí hậu có những tác động quan
trọng đối với hoạch định đầu tư
cho cơ sở hạ tầng.
Tất cả các yếu tố như mực nước biển dâng cao,
nhiệt độ tăng, cùng với tần suất lũ lụt và bão đều
ảnh hưởng đến tuổi thọ của các công trình đầu
tư này. Các hướng tiếp cận hiện nay trong công
tác hoạch định thích ứng ở rất nhiều nước đang
phát triển đều tập trung vào khả năng ‘chống
ch
ịu khí hậu’ của các công trình đầu tư hiện có
trước các rủi ro ngày càng gia tăng. Những ví

dụ sau đây, trích ra từ các Chương trình Hành
động Thích ứng Quốc gia (NAPA), minh hoạ cho
những hướng tiếp cận này:
•
Căm-pu-chia ước tính sẽ cần một khoản đầu
tư 10 triệu Đô-la Mỹ để xây dựng các cửa chắn
và cống dẫn nước cho các mạng lưới đường
sá mới được sửa sang lại, đó là chưa tính đến
nguy cơ lũ lụt ngày càng gia tăng.
•
Ở Băng-la-đét, các dự án trị giá 23 triệu Đô-la
Mỹ đã được chính phủ xác định nhằm tạo
một vùng đệm ven biển ở các khu vực dễ bị
ảnh hưởng bởi nước dâng trong bão, với một
khoản đầu tư bổ sung trị giá 6,5 triệu Đô-la
Mỹ để đối phó với các ảnh hưởng của việc đất
ven biển ngày càng bị nhiễm mặn. Trên lĩ
nh
vực giao thông vận tải, chính phủ Băng-la-đét
ước tính rằng để tôn hệ thống đường bộ có
tổng chiều dài 800km lên cao thêm từ 0,5-1
mét để đối phó với tình hình mực nước biển
dâng cao sẽ tốn tới 128 triệu Đô-la Mỹ trong
vòng 25 năm.
•
Ở Ha-i-ti kế hoạch thích ứng quốc gia ước tính
rằng cần một khoản ngân quỹ 11 triệu Đô-la
Mỹ để đầu tư cho các dự án đối phó với nạn
thiếu nước và nguy cơ lũ lụt thông qua các
biện pháp xử lý vấn đề xói mòn đất.

Hướng tiếp cận theo kiểu dự án trong quá
trình hoạch định thích ứng được các Chương
trình Hành động Thích ứng Quốc gia đặt ra, chỉ
t
ập trung vào giải quyết những nhu cầu bức thiết
trước mắt, và do vậy không cho thấy hết được quy
mô đầu tư cần thiết để có thể ‘chống chịu khí hậu’
một cách có hiệu quả. Ở Việt Nam, các cơ quan
của LHQ và Bộ NN&PTNT đã cùng vạch ra một
chiến lược toàn diện nhằm giảm nguy cơ thiên
tai ở khu vực Đồng bằng sông Cửu Long. Chiến
lược này được xây d
ựng dựa trên việc đánh giá
tình hình các khu vực dân cư và khu vực sinh
thái dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu, trong đó
Các hướng tiếp cận hiện nay
trong công tác hoạch định
thích ứng ở rất nhiều nước
đang phát triển đều tập trung
vào khả năng ‘chống chịu
khí hậu’ của các công trình
đầu tư hiện có trước các
rủi ro ngày càng gia tăng.
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 179
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
việc hoạch định thích ứng được lồng ghép vào một
chương trình lớn hơn, đó là quản lý khu vực ven
biển. Nó bao gồm các khoản đầu tư nhằm gia cố
các hệ thống thoát nước, đê đập và mương máng

xung quanh các khu vực dân cư và vùng nông
nghiệp, và hỗ trợ cho việc hồi phục các khu rừng
đước. Tổng chi phí đầu tư cơ bản vào khoảng 1,6
tỷ Đô-la Mỹ cho giai đoạn 2006-2010 và kho
ảng 1,3
tỷ Đô-la Mỹ cho giai đoạn 2010-2020.
33

Chiến lược giảm thiểu rủi ro thiên tai của Việt
Nam ở Đồng bằng sông Cửu Long minh hoạ ba
điểm quan trọng và có thể ứng dụng chung cho
các phương pháp tiếp cận trong công tác thích ứng.
Thứ nhất là việc hoạch định thích ứng có hiệu quả
ở những khu vực có rủi ro khí hậu cao cần những
khoản đầu tư thường là vượt quá khả năng tài
chính của hầu hết các chính ph
ủ nếu tiến hành
một cách đơn độc. Thứ hai là hoạch định thích ứng
cần được thực hiện trong một thời gian dài – 15
năm trong trường hợp vùng sông Cửu Long. Thứ
ba là, hoạch định thích ứng khó có thể thành công
nếu nó chỉ được tiến hành riêng lẻ. Ở Việt Nam,
Các vùng châu thổ ở Băng-la-đét đang đứng đầu trận tuyến biến đổi khí hậu.
Nằm ở châu thổ sông Hằng-Brahmanputra, các cù lao và các vùng đất châu
thổ trũng – được gọi là char – là nơi cư ngụ của hơn 2,5 triệu người dân dễ bị
ảnh hưởng và phải chung sống với rủi ro lụt lội rất cao. Yêu cầu phát triển con
người bằng cách giúp đỡ các cộng đồng này thích ứng với các nguy cơ ngày
càng tăng cao do biến đổi khí hậu gây ra đã được công nhận từ lâu. Nhưng các
thử nghiệm hiệu quả kinh tế và rất sáng tạo đang cho thấy rằng thích ứng còn
có ý nghĩa về kinh tế nữa.

Cuộc sống của người dân sống trong các vùng char gắn liền chặt chẽ với
dòng chảy của các con sông – và với các đợt lũ. Ngay chính các vùng char này
cũng đang chịu sự xói lở và tái kiến tạo thường xuyên, khi mà các con sông cuốn
trôi đất và bồi tích phù sa. Hàng loạt các cù lao đang trở nên mong manh hơn
trước xói lở và lũ lụt, mặc dù những người dân sống hai bên bờ các con sông
không được bảo vệ thì cũng đang phải đối mặt với các rủi ro đặc biệt.
Khả năng đối phó bị hạn chế bởi sự đói nghèo. Đặc điểm nổi bật ở các
khu vực ven sông ở Băng-la-đét là mức độ nghèo khổ cao. Hơn 80% số người
sống trong cảnh đói nghèo cùng cực (xem bảng). Các chỉ số về dinh dưỡng,
tỷ lệ chết ở trẻ em và y tế công cộng nằm trong số thấp nhất trên cả nước. Lũ
lụt là một đe doạ thường trực. Người dân đối phó bằng cách xây dựng đê điều
và kênh rạch xung quanh các vùng đất canh tác – và bằng cách dựng lại nhà
cửa sau khi chúng bị phá huỷ đi. Thậm chí các trận lụt nhỏ cũng gây ra mức độ
thiệt hại to lớn. Các thiên tai lớn – như các trận lụt vào năm 1998 và 2004 – đã
huỷ hoại sản xuất nông nghiệp và nhà cửa của người dân trên diện rộng, đồng
thời biệt lập các cộng đồng dân cư bị ảnh hưởng khỏi dịch vụ y tế và các dịch
vụ công thiết yếu khác.
Chính phủ, các nhà tài trợ và các cộng đồng dân cư địa phương đã phát
triển một loạt các hướng tiếp cận để giảm thiểu nguy cơ thiệt hại. Bảo vệ nhà
cửa đã được xác định là một ưu tiên. Trong khuôn khổ Chương trình Sinh kế
các vùng Char, một dự án thử nghiệm xây nhà ‘chịu được lũ’ để đối phó với
những cơn lũ có chu kỳ 20 năm (hầu hết nhà cửa hiện nay đều dễ bị thiệt hại
trước những trận lụt có chu kỳ hai năm). Mục tiêu là đắp các nền đất cao trên
đó có thể xây nhà được cho bốn hộ dân, xung quanh trồng cây cỏ để chống xói
mòn đất. Bơm tay và hố vệ sinh được trang bị để phục vụ nhu cầu nước sạch
và vệ sinh. Cho đến nay, khoảng 56.000 người dân các khu vực char đã tham
gia vào chương trình tái thiết nhà cửa này.
Lợi ích đối với những người tham gia chương trình là giảm thiệt hại trước
lũ lụt. Nhưng liệu nó có ý nghĩa về kinh tế không khi nhân rộng sáng kiến này
lên cho tất cả 2,5 triệu người dân vùng char? Sử dụng thông tin từ người dân

địa phương để ước tính độ cao phù hợp cho các nền đất, để xác định loại vật
liệu phù hợp với việc hạn chế xói lở đất và dự kiến các thiệt hại trong tương lai
theo các kịch bản biến đổi khí hậu khác nhau, các nhà nghiên cứu đã sử dụng
biện pháp phân tích chi phí - lợi ích để đánh giá hiệu quả tiềm năng.
Kết quả cho thấy đầu tư sẽ đem lại hiệu quả kinh tế cao. Để tạo ra 125.000
nền đất cao cần thiết để bảo vệ tất cả số người dân sống ở các vùng char trước
các trận lụt chu kỳ 20 năm sẽ cần 117 triệu Đô-la Mỹ. Tuy nhiên, mỗi 1 Đô-la
Mỹ đầu tư vào đó sẽ có thể bảo vệ được khoảng 2-3 Đô-la giá trị tài sản và
sản xuất có thể bị thiệt hại do các trận lụt trong tương lai gây ra. Những con số
này còn chưa tính đến những lợi ích to lớn hơn về phát triển con người. Những
người dân vùng char nằm trong số những người nghèo nhất Băng-la-đét. Do
đó những thiệt hại trong các trận lụt sẽ có tác động vô cùng tiêu cực đến vấn
đề dinh dưỡng, chăm sóc y tế và giáo dục của họ. Như đã chỉ ra trong chương
2, các thiệt hại trên các lĩnh vực này có thể đẩy người dân sa vào những vòng
quay luẩn quẩn của cảnh cơ cực, làm mất đi những cơ hội phát triển của cả đời
và truyền sự đói nghèo từ thế hệ này sang thế hệ khác. Bởi vậy, một nhu cầu
khẩn cấp đặt ra là cần hỗ trợ các đánh giá trong nước về chi phí và lợi ích của
các phương án thích ứng đã được xác định, và lồng ghép những đánh giá đó
vào công tác hoạch định ngân sách quốc gia, hướng đến nhu cầu của những
người dân dễ bị ảnh hưởng nhất bởi biến đổi khí hậu.
Hộp 4.1 Công tác thích ứng trên các cù lao char ở Băng-la-đét
Năm 2005
Tỷ lệ của
cù lao Char
Mức bình quân
của Băngla-đét
Nghèo cùng cực (%) 80 23
Tỷ lệ biết chữ (nam từ 10 tuổi trở lên, %) 29 57
Tỷ lệ biết chữ (nữ từ 10 tuổi trở lên, %) 21 46
Tỷ lệ số hộ thiếu an ninh lương thực (%)

1 tháng trở lên 95
2 tháng trở lên 84
3 tháng trở lên 24
4 tháng trở lên 9
Người dân trên các cù lao char không được hưởng nhiều quyền lợi
Nguồn: Dasgupta và cộng sự 2005.
Nguồn: Dasgupta và cộng sự 2005, DFID 2002, Tanner và cộng sự 2007.
180 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
chiến lược cho khu vực sông Cửu Long được lồng
ghép vào chiến lược xoá đói giảm nghèo quốc gia
và khung chi tiêu trung hạn, qua đó kết nối nó với
các chính sách công hướng đến xoá bỏ đói nghèo
và giảm nguy cơ dễ bị tổn thương – và rộng hơn là
mối quan hệ hợp tác với các nhà tài trợ.
Phát triển cơ sở hạ tầng có thể là một hướng đi
có hiệu quả về chi phí để nâng cao khả
năng quản
lý rủi ro thiên tai. Ở các nước giàu, nhận thức rằng
trong vấn đề thiên tai thì việc phòng chống có hiệu
quả về chi phí cao hơn so với khắc phục hậu quả
đã luôn là một yếu tố quan trọng định hình chiến
lược đầu tư cho cơ sở hạ tầng của chính phủ. Các
nguyên tắc tương tự về phân tích chi phí - lợi ích
cũng đúng đối với các nước
đang phát triển. Một
nghiên cứu trên quy mô toàn cầu gần đây đã ước
tính rằng cứ 1 Đô-la Mỹ đầu tư cho công tác quản
lý rủi ro trước thiên tai ở các nước đang phát triển

sẽ bảo vệ được 7 Đô-la Mỹ khỏi thiệt hại do thiên
tai.
34
Nghiên cứu trên cấp độ quốc gia cũng khẳng
định câu chuyện về chi phí - lợi ích này. Ở Trung
Quốc, việc chi 3 tỷ Đô-la Mỹ vào việc phòng chống
lũ lụt trong vòng bốn thập kỷ (tính đến năm 2000)
đã giúp nước này tránh được thiệt hại trị giá 12 tỷ
Đô-la Mỹ.
35
Bằng chứng từ một dự án trồng rừng
đước được thiết kế để bảo vệ các cộng đồng dân
cư sống ven bờ biển khỏi các cơn bão biển ở Việt
Nam đã cho thấy lợi ích kinh tế của nó cao gấp 52
lần kinh phí bỏ ra.
36

Hoạch định thích ứng thành công có khả năng
cứu vãn những thiệt hại to lớn đối với cả nền kinh
tế. Công tác phân tích rủi ro thiên tai ở Băng-la-đét
cho thấy cụ thể lợi ích của các khoản đầu tư cho
quá trình thích ứng. Sử dụng các phương pháp
phân tích rủi ro giống như của ngành bảo hiểm,
các nhà nghiên cứu đã đánh giá những thiệt hại về
kinh tế do nguy cơ l
ũ lụt gây ra hiện nay, vào năm
2020 và năm 2050 theo một loạt các kịch bản biến
đổi khí hậu có thể xảy ra. Nếu giả định công tác
thích ứng bị bỏ ngỏ, tổn thất gây ra do các ‘thảm
hoạ có chu kỳ 50 năm’ sẽ lên đến 7% GDP vào năm

2050. Còn nếu công tác thích ứng được thực hiện
hợp lý, con số này giảm xuống chỉ còn khoảng
2%.
37
Sự chênh lệch này có thể dẫn đến sự tụt hậu
nghiêm trọng về sản xuất nông nghiệp, công ăn
việc làm và công tác đầu tư, để lại những hậu quả
tiêu cực lên phát triển con người.
Cân nhắc đến các yếu tố phân bổ là điều rất
thiết yếu cho công tác hoạch định thích ứng. Các
chính phủ phải quyết định dứt khoát xem nên
phân bổ các nguồn lực đầ
u tư công vốn rất hạn
chế đến những nơi nào. Một mối nguy hiển hiện
là nhu cầu thích ứng với biến đổi khí hậu của các
cộng đồng tụt hậu sẽ thường bị lờ đi, thay vào đó
là nhu cầu của những nhóm người có thế lực và
tiếng nói chính trị lớn hơn.
Các chiến lược thích ứng vì người nghèo
không thể được xây dựng mộ
t cách tách biệt khỏi
các chính sách lớn hơn về giảm nghèo và xoá bỏ
bất bình đẳng. Ở Băng-la-đét, chính phủ và các
nhà tài trợ đã bắt đầu xác định các chiến lược
thích ứng tiếp cận đến những cộng đồng dân cư
bị tụt hậu nhất của đất nước này, ví dụ như những
người sống ở trên các cù lao char nhiều nguy cơ lũ
lụt. Cũ
ng như trong các lĩnh vực khác, ở đây hoàn
toàn có thể dựa trên cơ sở phân tích chi phí – lợi

ích để thực hiện chính sách thích ứng vì người
nghèo: ước tính hiệu quả đầu tư vào các cù lao
char là khoảng 3:1 (Hộp 4.1). Lập luận về lợi ích
– chi phí lại càng được củng cố bởi các lập luận
về nguyên tắc công bằng cơ bản: 1 Đô-la Mỹ trong
thu nhập hộ gia đình của những người thuộ
c diện
nghèo nhất Băng-la-đét có ý nghĩa lớn hơn nhiều
so với 1 Đô-la Mỹ mà các nhóm người thu nhập
cao tiết kiệm được.
Cơ sở hạ tầng cho công tác quản lý nước có thể
đóng một vai trò quan trọng trong việc cải thiện –
hoặc thu hẹp – các cơ hội phát triển con người. Một
bộ phận những người nông dân thuộc dạng nghèo
khó nhất thế giới sẽ phả
i đối mặt với các thách
thức nghiêm trọng trong việc thích ứng với biến
đổi khí hậu. Khi sinh kế của họ phụ thuộc vào mùa
mưa và lượng mưa, nhiệt độ và chế độ dòng chảy,
những người dân nghèo sống ở nông thôn sẽ phải
đối mặt với những rủi ro ngay trước mắt, trong
khi chỉ có trong tay nguồn lực rất hạn chế. Điều
này đặc biệt đ
úng đối với những người nông dân
phải phụ thuộc vào các cơn mưa tự nhiên nhiều
hơn là hệ thống thuỷ lợi để phục vụ sản xuất nông
nghiệp. Hơn 90% nền nông nghiệp của vùng châu
Phi cận Sahara nằm ở dạng này. Hơn nữa, vùng
này cũng có tỷ lệ chuyển hoá nước mưa thành
dòng chảy thấp nhất, một phần là vì quá trình

bốc hơi diễn ra nhanh chóng và nơ
i đây không
có truyền thống làm thuỷ lợi.
38
Mặc dù Nam Á có
hệ thống thuỷ lợi rộng khắp hơn, nhưng hai phần
ba số nông dân của khu vực này sản xuất nông
nghiệp phụ thuộc vào nước.
Một mối nguy hiển hiện là
nhu cầu thích ứng với biến
đổi khí hậu của các cộng
đồng tụt hậu sẽ thường
bị lờ đi, thay vào đó là
nhu cầu của những nhóm
người có thế lực và tiếng
nói chính trị lớn hơn.
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 181
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
Những người sản xuất nông nghiệp canh tác
ở các vùng thiếu nước tưới tiêu và phải dựa vào
nước mưa đã phải tự đầu tư công sức vào xây dựng
các hệ thống tích trữ nước để chứa nước mưa. Khi
quá trình biến đổi khí hậu càng làm cho các rủi
ro trầm trọng thêm, một trong những thách thức
cho công tác hoạch định thích ứng chính là hỗ trợ
cho các nỗ lực này. Ở rất nhiều n
ước, sự phát triển
của hệ thống thuỷ lợi cũng có vai trò nhất định.
Vào năm 2005, Uỷ ban Kinh tế Châu Phi đã kêu

gọi tăng gấp đôi diện tích đất trồng trọt được tưới
tiêu cho đến năm 2015. Tăng cường tận dụng hệ
thống thuỷ lợi sẽ có thể đồng thời tăng sản lượng
và làm giảm rủi ro khí hậu. Tuy nhiên, các đề án
trong lĩnh v
ực này cũng lại phải tính đến tác động
của biến đổi khí hậu trong tương lai đối với trữ
lượng nước sẵn có.
Bên cạnh công tác thuỷ lợi còn có nhiều cơ hội
khác để đẩy mạnh quá trình tích trữ nước, đặc biệt
là ở những quốc gia có lượng mưa dồi dào nhưng
lại tập trung như Ê-ti-ô-pi-a, Kê-ni-a và Tan-za-ni-
a.
39
Ê-ti-ô-pi-a trải rộng trên 12 lưu vực sông và có
nguồn nước khá dồi dào, nhưng lại có khả năng
lưu giữ nước vào hàng thấp nhất trên thế giới:
50m3/người so với 4.700m3/người ở Úc. Ở những
nước còn yếu về khả năng tích trữ nước, thậm chí
việc lượng mưa gia tăng cũng không giúp tăng
cường được trữ lượng nước sẵn có, mà ngược lại
nó còn dễ
khiến cho mức độ dòng chảy và nguy cơ
lũ lụt gia tăng cao hơn.
Bài học từ Ấn Độ rất đáng để tham khảo. Cũng
như ở các nơi khác, nơi đây sự biến đổi khí hậu
sẽ tạo thêm nhiều gánh nặng cho tình hình khan
hiếm nước vốn đã rất căng thẳng. Trong khi nhìn
chung lượng mưa trung bình được dự kiến là sẽ
tăng lên, thì phần lớ

n đất nước này lại sẽ nhận
được ít mưa hơn. Các cộng đồng địa phương đang
trong quá trình triển khai các giải pháp sáng tạo
để giải toả áp lực về nước. Ở Gujarat, nơi những
đợt hạn hán và các vấn đề về công tác quản lý thuỷ
lợi diễn ra dai dẳng đã làm cạn kiệt các mạch nước
ngầm, sáng kiến từ các cộng đồng đã giúp khôi
phục 10.000 con đập ch
ống lũ để tích trữ nước mưa
và nạp lại lượng nước ngầm. Các chương trình cấp
quốc gia và cấp bang đang hỗ trợ cho sáng kiến
đến từ các cộng đồng. Ở Andhra Pradesh, Chương
trình Hỗ trợ Các vùng có Nguy cơ Hạn hán được
triển khai trên hơn 3.000 lưu vực trữ nước đầu
nguồn, trong đó áp dụng nhiều biện pháp ‘chống
khô hạn,’ bao gồm giữ đất, tích trữ
nước và trồng
cây gây rừng.
40

Hoạch định từ trên xuống dưới, xây dựng
các hệ thống thuỷ lợi và tích trữ nước quy mô
lớn không phải là liều thuốc tiên cho các rủi ro
liên quan đến biến đổi khí hậu đang xuất hiện mà
những người sản xuất nông nghiệp đang phải đối
mặt. Thách thức ở đây là phải hỗ trợ các sáng kiến
từ cộng đồng thông qua các chiến lược ở tầ
m quốc
gia và địa phương nhằm huy động nguồn lực và
tạo ra sự khích lệ. Một quá trình thích ứng thành

công không chỉ nằm ở cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Nó
còn là vấn đề cơ sở hạ tầng đó được xây dựng ở
đâu, do ai quản lý và ai được tiếp cận với nguồn
nước lưu trữ.
Bảo hiểm an sinh xã hội
Biến đổi khí hậu sẽ tạo ra những rủi ro ngày càng
trầm trọng đối với cuộc sống và sinh kế của những
người dân nghèo. Do có hàng triệu người nghèo
không thể tự ứng phó được với những rủi ro khí
hậu chỉ với nguồn lực của riêng mình, cho nên
bất kỳ một chiến lược thích ứng nào cũng đều cần
phải nâng cao năng lực quản lý rủi ro. Tăng thêm
cho người dân khả năng đối phó với các chấn động
khí hậu – đặc biệt là các chấn động liên quan đến
thiên tai – mà không phải gánh chịu những thiệt
hại lâu dài được phân tích ở chương 2 là một điều
kiện để đạt được tiến bộ bền vững trong quá trình
phát triển con người.
Triển vọng thành công của công tác thích ứng
với biến đổi khí hậu sẽ bắt nguồn từ nhữ
ng điều
kiện phát triển con người. Các chính sách công
trong các lĩnh vực như y tế, giáo dục, việc làm và
hoạch định kinh tế sẽ có thể nâng cao hoặc làm suy
giảm khả năng quản lý rủi ro. Rốt cuộc thì chính
sách công đi tiên phong chống lại các rủi ro biến
đổi khí hậu vẫn phải là một chiến lược hiệu quả
xoá bỏ đói nghèo và bất bình đẳng sâu sắc. An sinh
xã hội là một bộ phậ
n không thể tách rời của bất kỳ

một chiến lược nào như vậy.
Các chương trình an sinh xã hội có thể bao
gồm nhiều hình thức can thiệp khác nhau. Chúng
bao gồm các chương trình đóng góp qua đó mọi
người có thể chia sẻ rủi ro (ví dụ như các quỹ lương
hưu, bảo hiểm thất nghiệp) và các khoản trợ cấp từ
thuế mang đến một loạt lợi ích cho những người
dân n
ằm trong diện đối tượng. Một trong những
mục đích bao trùm là ngăn chặn các chấn động
182 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
“Trước khi có chương trình này chúng tôi chỉ có thể ăn hai bữa một ngày. Những
lúc đói kém trước vụ thu hoạch có lẽ chúng tôi chỉ ăn một bữa. Bọn trẻ con cũng
phải chịu cảnh cơ cực. Đôi khi tôi không thể tiếp tục cho chúng đến trường hay
không đủ tiền mua thuốc khi chúng ốm. Tất nhiên cuộc sống còn nhiều vất vả
– nhưng ít nhất thì bây giờ tôi cũng đã có một chút đi
ều kiện để đưa gia đình
vượt qua những giai đoạn khó khăn. Hiện tại chúng tôi được ăn uống tốt hơn, tôi
có thể tiếp tục cho đứa con 9 tuổi đến trường, và tôi đang để dành tiền để mua
một con bê.”
Đây là những lời của Debre Wondimi, một người phụ nữ 28 tuổi có bốn đứa
con sống tại woreda (quận) Lay Gant ở vùng Nam Gondar, Ê-ti-ô-pi-a. Giống như
hàng triệu người s
ống trên khắp đất nước này, cuộc sống của cô ấy phải đấu
tranh với hai vấn đề đan xen nguy hiểm là hạn hán và đói nghèo. Ngày nay, cô ấy
là thành viên của Chương trình Lưới An ninh Sản xuất (PSNP), một nỗ lực táo
bạo nhằm giải quyết vấn đề an ninh lương thực gây ra bởi khí hậu bất thường.
Chương trình này có thể mang lại những bài học quan trọng cho các quốc gia

đang giải quyết nhữ
ng thách thức đối với công tác quản lý rủi ro gây ra bởi biến
đổi khí hậu.
Khi lượng mưa sụt giảm ở Ê-ti-ô-pi-a, cuộc sống và thậm chí là mạng sống
của những người như Debre Wondimi và các con của cô cũng bị đứng trước rủi
ro. Các đợt hạn hán và đói kém vẫn thường xuyên xảy ra trong suốt lịch sử nước
này. Chỉ tính riêng từ năm 2000 đến nay, đã có tới ba đợt hạn hán lớn, bao g
ồm
một giai đoạn khủng khiếp từ 2002-2003. Những thảm hoạ này càng đè nặng lên
tình hình đói kém nghiêm trọng triền miên. Ê-ti-ô-pi-a đứng thứ 169 trên 177 quốc
gia về Chỉ số Phát triển Con người. 23% dân số nước này sống dưới 1 Đô-la Mỹ
một ngày, và gần hai phần năm (38%) số trẻ em nước này thiếu cân so với độ
tuổi của chúng.
Vì vậy mất an ninh lương thực là một phần đ
i liền với nghèo đói ở Ê-ti-ô-pi-a.
Từ trước tới nay, cách đối phó với mất an ninh lương thực là xin viện trợ lương
thực. Mỗi năm, các nhà tài trợ và chính phủ phải ước tính số lương thực cần thiết
để bù đắp cho lượng thiếu hụt kinh niên, và bổ sung cho số đó thông qua kêu
gọi viện trợ khẩn cấp.
PSNP là một nỗ lực phá bỏ mô hình viện trợ nhân đạo kiểu này. Nó là m
ột
chương trình trợ cấp xã hội gắn với việc làm. Nó hướng đến những người dân
đang phải đối mặt với mất an ninh lương thực có thể tiên liệu được, tức là do
nghèo đói chứ không phải vì các chấn động khí hậu tạm thời, và nó đảm bảo
việc làm ít nhất là năm ngày/một tháng để đổi lại khoản trợ cấp
lương thực hoặc tiền mặ
t – trị giá 4 Đô-la Mỹ mỗi tháng cho mỗi
một thành viên trong gia đình. Mục tiêu là nâng quy mô chương
trình từ 5 triệu người từ năm 2005 đến 8 triệu người cho đến
2009. Không giống mô hình viện trợ lương thực, PSNP là một

chương trình kéo dài nhiều năm. Được đầu tư bởi chính phủ
và các nhà tài trợ, chương trình này sẽ được triển khai trong 5
năm, và sẽ chuyển đổi hình thức hỗ trợ từ viện trợ kh
ẩn cấp rải
rác sang trợ cấp nguồn lực ổn định hơn.
Tính tiên liệu là một trong những nền tảng của PSNP.
Chương trình này được khởi xướng một phần là bởi những
lo ngại của Chính phủ Ê-ti-ô-pi-a và cộng đồng các nhà tài trợ
rằng viện trợ khẩn cấp thường không đúng đối tượng, hoặc
thường đến muộn và thất thường. Đối với nhữ
ng hộ dân nghèo,
chậm trễ hỗ trợ trong khi hạn hán kéo dài sẽ mang lại những
hậu quả nghiêm trọng cả trước mắt lẫn lâu dài. Trong giai đoạn
1983-1984 nó đã dẫn đến cái chết của hàng nghìn người dân dễ bị tổn thương
nhất.
Một khác biệt nữa giữa PSNP và chương trình viện trợ lương thực nhân
đạo là ở mức độ tham vọng của nó. Các mục tiêu của chương trình không chỉ

bao gồm ổn định mức tiêu thụ của các hộ bằng cách bổ sung những thiếu hụt
trong sản xuất, mà còn bảo vệ tài sản của các hộ dân. Trợ cấp tiền mặt được coi
là phương tiện để mua tài sản, tăng cường đầu tư và kích thích thị trường nông
thôn, cũng như ngăn chặn việc ‘bán tháo tài sản’ mà sẽ càng đẩy người dân vào
cảnh khốn khó hơn.
Chương trình này
đã thành công đến đâu? Các đánh giá độc lập cho thấy
có cơ sở để lạc quan vì một số lý do. Có bằng chứng thuyết phục cho thấy các
khoản trợ cấp này đang đến được với rất nhiều người nghèo và tạo ra sự thay
đổi trong cuộc sống của họ (xem bảng). Dưới đây là một số phát hiện của cuộc
khảo sát các hộ gia đình về tác động của các kho
ản trợ cấp của PSNP trong năm

đầu tiên thực hiện chương trình:
• Ba phần tư số hộ cho biết rằng họ tiêu thụ nhiều lương thực hơn và chất
lượng hơn năm trước, 60% cho biết rằng họ đã có thể giữ lại nhiều lương
thực hơn để ăn thay vì phải bán chúng đi để đáp ứng các nhu cầu khác;
• Ba phần năm số đố
i tượng chương trình tránh khỏi việc bán tài sản để mua
lương thực – một giải pháp ‘túng quẫn’ phổ biến – với hơn 90% số đó cho
đây là kết quả của PSNP;
• Gần một nửa số đối tượng chương trình cho biết họ sử dụng các dịch vụ
y tế nhiều hơn năm trước; hơn một phần ba số hộ cho nhiều con hơn đến
trường và g
ần một nửa cho con đến trường lâu hơn;
• Khoảng một phần tư số đối tượng chương trình mua được tài sản mới, với
55% trong số đó cho đây là kết quả của PSNP
PSNP cũng đối mặt với một số thách thức. Khoảng 35 triệu người Ê-ti-ô-pi-a
sống dưới mức nghèo khổ, điều này cho thấy rất nhiều đối tượng tiềm tàng của
chương trình hi
ện chưa được quan tâm tới. Các mục tiêu về ‘thoát nghèo’ – tức
là tỷ lệ phần trăm số đối tượng ‘ra khỏi’ chương trình sau 3 năm tham gia – có vẻ
là quá tham vọng. Một vấn đề chưa rõ ràng nữa là liệu PSNP sẽ cứ trang bị cho
người dân những tài sản và nguồn lực cần thiết để thoát khỏi đói nghèo và lạc
hậu mãi mãi hay không. Tuy nhiên, giai đoạn đầu triển khai chương trình đã cho
thấy triển v
ọng đây là các can thiệp đúng đối tượng nhằm hỗ trợ các chiến lược
đối phó cho các hộ gia đình.
Hộp 4.2 Chương trình Lưới An sinh Sản xuất ở Ê-ti-ô-pi-a
Nguồn: Devereux cùng cộng sự 2006; Chính phủ Ê-ti-ô-pi-a 2006; Menon 2007b; Sharp, Brown và Teshome 2006; Slater cùng cộng sự 2006.
Tác động của lưới an sinh tới con người
Kết quả của chương trình lưới an
sinh sản xuất (PSNP)

Tỷ lệ hộ thụ
hưởng
(%)
Tỷ lệ hộ cho rằng kết quả là
nhờ PSNP
(tỷ lệ % hộ thụ hưởng)
An ninh
lương thực
Tiêu dùng thực phẩm nhiều & chất lượng hơn so
với năm ngoái
Duy trì sản xuất để tiêu dùng
74,8
62,4
93,5
89,7
Bảo vệ tài
sản
Tránh bán tài sản mua lương thực
Tránh dùng tiền tiết kiệm mua lương thực
62,0
35,6
91,3
89,7
Tiếp cận
dịch vụ
Sử dụng các cơ sở y tế nhiều hơn năm ngoái
Cho con đi học trong thời gian dài hơn năm
ngoái
46,1
49,7

75,9
86,5
Tạo ra tài
sản
Có thêm tài sản mới
Có thêm kỹ năng & kiến thức mới
23,4
28,6
55,3
85,5
Nguồn: Devereux và cộng sự 2006.
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 183
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
tạm thời trở thành tác nhân gây nghèo đói kéo dài.
Trong bối cảnh biến đổi khí hậu, các chương trình
an sinh xã hội được triển khai như là một bộ phận
của chiến lược thích ứng rộng lớn hơn có thể đóng
vai trò quan trọng trong việc giúp đỡ người nghèo
ứng phó được với các rủi ro và tránh những bước
lùi về phát triển con người về lâu dài.
Như chúng ta đã thấy trong chương 2, chấn
động khí hậu có th
ể làm suy giảm nhanh chóng
các quyền lợi của những người dân dễ bị ảnh
hưởng thông qua các tác động của nó lên vấn
đề thu nhập, dinh dưỡng, việc làm, y tế và giáo
dục. Các biện pháp bảo đảm an sinh xã hội được
thiết kế tốt có thể bảo vệ được các quyền lợi trên
những lĩnh vực này, đồng thời lại tiếp tục phát

triển các cơ hội này lên. Những rủi ro biế
n đổi khí
hậu ngày càng gia tăng và quá trình thích ứng với
những rủi ro này không phải là những động lực
duy nhất để chú trọng hơn vào bảo đảm an sinh
xã hội. Trong lĩnh vực này, các chính sách được
thiết kế tốt là tối cần thiết cho bất cứ chiến lược
quốc gia nào nhằm giảm nhanh đói nghèo, giảm
thiểu rủi ro thiệt hại và khắc phục tình trạng tụt
hậu của m
ột số vùng. Tuy nhiên, biến đổi khí hậu
là nguyên nhân quan trọng để củng cố mạng lưới
an sinh xã hội cho người nghèo, đặc biệt là trong
bốn lĩnh vực sau đây:
•
Các chương trình việc làm;
•
Các trợ cấp bằng tiền mặt;
•
Các trợ cấp khi có khủng hoảng;
•
Các trợ cấp liên quan đến bảo hiểm.
Các chương trình việc làm. Các chương trình
việc làm của nhà nước có thể là một giải pháp để
bảo vệ tình trạng dinh dưỡngvà sức khoẻ, tạo công
ăn việc làm và thu nhập cho người dân trong khi
các chấn động khí hậu dẫn đến mất việc làm trong
ngành nông nghiệp hoặc làm cho lương thực khan
hiếm. Các chương trình việc làm nhằm hỗ trợ các
Các khoản trợ cấp tiền mặt có điều kiện (CCT) có thể đóng một vai trò quan

trọng trong việc phá vỡ sự liên kết giữa rủi ro và tính dễ bị tổn thương. Bằng
cách đặt ra mức đảm bảo thu nhập tối thiểu và mở rộng tiếp cận với các dịch vụ
y tế, giáo dục và dinh dưỡng, CCT có thể nâng cao vị thế cho người nghèo bằng
cách tạo ra cơ sở pháp lý để họ được hưởng các quyền của mình. Chương trình
Bolsa Familia của Bra-xin, một trong những chương trình CCT lớn nhất thế giới,
cho thấy ta có thể làm được những gì.
Ban đầu được phát triển để ngăn chặn sử dụng lao động trẻ em khi xảy ra
khủng hoảng, hình thức CCT của Bra-xin đã tăng về quy mô đáng kể từ năm
2001 tới 2003. Chương trình đầu tiên có tên Bolsa Escola (trợ cấp tài chính với
điều kiện các phụ huynh tiếp tục đưa con em đến trường) được hỗ trợ bởi ba
chương trình bổ sung. Bolsa Alimentação được thiết kế thành một chương trình
trợ cấp tiền hoặc lương thực để giảm suy dinh dưỡng ở các hộ nghèo. Auxilio
Gas là một chương trình đền bù cho các hộ nghèo sau khi cắt giảm dần về trợ
cấp khí đốt để nấu ăn, và chương trình Fome Zero được triển khai năm 2003 để
chống lại những trường hợp đói ăn nghiêm trọng nhất ở Bra-xin. Bắt đầu từ năm
2003, người ta bắt đầu nỗ lực thống nhất những chương trình CCT khác nhau
này dưới một chương trình lớn duy nhất – chương trình Bolsa Família (BFP).
Các đối tượng của BFP được chọn lọc thông qua một số phương pháp
xác định đối tượng, bao gồm cả đánh giá về địa lý và hộ gia đình dựa trên thu
nhập tính theo đầu người. Năm 2006, điều kiện được hưởng là thu nhập trung
bình hộ gia đình ở mức 60 đồng cruzeiro (28 Đô-la Mỹ) đối với hộ nghèo và 120
đồng cruzeiro (55 Đô-la Mỹ) với hộ tương đối nghèo mỗi tháng.
Tính đến tháng 6 năm 2006, BFP đã vươn tới 11,1 triệu hộ gia đình hay 46
triệu người dân – tương đương một phần tư dân số Bra-xin và đại đa số người
dân nghèo của nước này. Tổng kinh phí ước tính vào khoảng 4 tỷ Đô-la Mỹ,
hay 0,5% GDP của Bra-xin. Đây là một chương trình với mức trợ cấp khiêm tốn
nhưng lại tạo ra hiệu quả ấn tượng. Một số kết quả thu được:
• Chương trình này hỗ trợ được 100% số gia đình sống dưới mức nghèo
khổ chính thức là 55 Đô-la Mỹ một tháng; 73% tất cả các khoản trợ cấp
tới được các gia đình nghèo nhất và 94% tới được số gia đình thuộc

hai phần năm nghèo nhất.
• BFP chiếm gần một phần tư mức giảm mạnh về bất bình đẳng gần đây
ở Bra-xin và chiếm 16% mức giảm tình trạng cực kỳ nghèo cùng cực.
• BFP cũng làm tăng tỷ lệ nhập học. Các nghiên cứu phát hiện ra rằng
60% số trẻ em nghèo từ 10-15 tuổi hiện không đi học sẽ được nhập
học nhờ BFP và các chương trình trước đó. Tỷ lệ bỏ học đã được giảm
khoảng 8%.
• Một trong những tác động mạnh mẽ nhất của BFP là về dinh dưỡng. Tỷ
lệ suy dinh dưỡng trong số trẻ em độ tuổi 6-11 tháng được phát hiện là
đã giảm đi 60% ở các hộ nghèo tham gia chương trình dinh dưỡng.
• Cách thức quản lý BFP đã hỗ trợ đề cao quyền bình đẳng giới, trong đó
phụ nữ được trở thành những đối tượng của chương trình và có quyền
lợi pháp lý.
Mỗi quốc gia sẽ đối mặt với những hạn chế về tài chính, thể chế và
chính trị khác nhau khi giải quyết vấn đề nguy cơ bị tổn thương. Một trong
những lý do tại sao BFP đã thành công ở Bra-xin là bởi nó đã được triển
khai thông qua một hệ thống chính trị phi tập trung nhưng được liên bang
hỗ trợ mạnh mẽ trong việc thiết lập luật lệ, nâng cao năng lực và buộc các
tổ chức thực hiện phải có trách nhiệm. Trường hợp của Bra-xin, cũng giống
như các trường hợp khác trích dẫn trong chương này, đã thể hiện tiềm năng
cho các chương trình CCT không chỉ giảm thiểu khả năng bị tổn thương, mà
còn đi xa hơn nữa, đó là cho phép người nghèo đòi quyền lợi của mình, mở
ra những đột phá về phát triển con người.
Hộp 4.3 Trợ cấp tiền mặt có điều kiện – Chương trình Bolsa Família của Bra-xin
Nguồn: de Janvry cùng cộng sự 2006c; Lindert cùng cộng sự 2007; Vakis 2006.
Biến đổi khí hậu là nguyên
nhân quan trọng để củng
cố mạng lưới an sinh xã
hội cho người nghèo.
184 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008

4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
chương trình trợ cấp tiền và lương thực có thể
tạo ra một lưới an sinh lâu dài. Một trong những
chương trình điển hình nhất là Kế hoạch Đảm bảo
Việc làm ở Maharashtra, Ấn Độ. Chính sự thành
công của chương trình này trong việc ổn định thu
nhập hộ gia đình và ngăn chặn các khủng hoảng
về lương thực đã dẫn đến một chiến dịch quốc
gia đảm bảo ‘quyền được lao động’ – và rồi được
chuyển thành luật áp dụng trên toàn Ấn Độ. Đạo
luật Quốc gia Đảm bảo Việc làm ở các Vùng nông
thôn năm 2005 đảm bảo cho mỗi hộ dân nông thôn
Ấn Độ được lao động ít nhất là 100 ngày với mức
lương tối thiểu.
41
Chi phí hàng năm vào khoảng 10
tỷ Đô-la Mỹ, hoặc khoảng 1% GDP Ấn Độ.
42

Chỉ cần các khoản trợ cấp bằng tiền mặt tương
đối nhỏ cũng có thể tạo ra sự khác biệt lớn. Ở Ê-ti-
ô-pi-a, Chương trình Mạng lưới An sinh Sản xuất
(PSNP) hỗ trợ mỗi người dân tiền mặt hoặc lương
thực trị giá tối đa 4 Đô-la Mỹ mỗi tháng. Được thiết
kế để có thể khắc phục những thất thườ
ng trong
việc đáp ứng các kêu gọi viện trợ lương thực hàng
năm, chương trình này đã mang lại cho khoảng 5
triệu người với một nguồn thu nhập và công việc

ổn định (Hộp 4.2). Bên cạnh việc làm giảm nguy
cơ thiếu dinh dưỡng trong các đợt hạn hán, các
khoản trợ cấp này còn cho phép các hộ dân nghèo
mua sắm các công cụ sản xuất và đầu tư vào y tế
và giáo dục.
Trợ cấp bằng ti
ền mặt. Lụt lội, hạn hán và các
loại chấn động khí hậu khác có thể buộc các hộ gia
đình nghèo phải cho con thôi học để về lao động
giúp đỡ gia đình, hoặc để cắt giảm chi tiêu vào
giáo dục và dinh dưỡng. Những chiến lược đối
phó kiểu đó hạn chế các cơ hội tương lai, kìm chân
các gia đình này ở những nấc thang thấp của quá
trình phát triển con người. Trợ cấp b
ằng tiền mặt
gắn liền với các mục tiêu phát triển con người rõ
ràng có tác dụng ngăn chặn bớt cơ chế chuyển hoá
từ mức độ rủi ro thành khả năng bị tổn thương.
Chúng cũng có thể khuyến khích sự phát triển
năng lực con người. Dưới đây là một số ví dụ:
•
Ở Mê-hi-cô, chương trình Progresa trợ cấp cho
những người dân thành thị nghèo khổ nhất với
điều kiện các bậc cha mẹ phải tiếp tục cho con
em tới trường và tham gia khám sức khoẻ định
kỳ. Năm 2003 chương trình Progresa đã hỗ trợ
cho 4 triệu gia đình với kinh phí hàng năm vào
khoảng 2,2 tỷ Đô-la Mỹ. Được biết chương trình
đã có tác dụng làm giảm 23% khả năng trẻ em
từ 12-14 tu

ổi phải thôi học và tham gia lao động
Một trong các cách để các cú chấn động khí hậu tạo ra các vòng xoáy bất lợi
là thông qua ảnh hưởng của chúng lên sản xuất nông nghiệp. Khi một đợt
hạn hán hay một cơn lũ tàn phá mùa màng, hệ quả là mất thu nhập và tài
sản và khiến cho các hộ gia đình không thể đủ tiền mua giống, phân bón và
các vật tư đầu vào cần thiết khác để khôi phục sản xuất cho năm sau. Các
can thiệp bằng chính sách công được thiết kế tốt có thể phá vỡ các vòng
xoáy này, như bài học gần đây ở Ma-la-uy đã cho thấy.
Vụ ngô năm 2005 ở Ma-la-uy là một trong những vụ mùa tồi tệ nhất
từng được ghi lại. Sau nhiều đợt hạn hán và lũ lụt liên tiếp, sản lượng giảm
từ 1,6 triệu tấn từ năm trước xuống còn 1,2 triệu tấn – một mức sụt giảm
29%. Hơn 5 triệu người phải đối mặt với tình hình thiếu lương thực. Cùng
với việc thu nhập ở vùng nông thôn sụt giảm mạnh, các hộ gia đình lại thiếu
nguồn lực để đầu tư cho sản xuất trong vụ mùa 2006, khiến bóng ma nạn
đói hiện hình trở lại ngang với quy mô của trận đói năm 2002.
Được hỗ trợ bởi một nhóm các nhà tài trợ, Chính phủ Ma-la-uy đã xây
dựng một chiến lược nhằm đưa các vật tư sản xuất tới tay những người
nông dân sản xuất nhỏ. Khoảng 311.000 tấn phân bón và 11.000 tấn hạt
ngô giống đã được bán ra với giá ưu đãi. Hơn 2 triệu hộ gia đình đã được
mua phân bón với giá 7 Đô-la Mỹ/50 kg – chưa bằng một phần ba giá bán
trên thị trường thế giới. Đối với kênh phân phối, chính phủ sử dụng cả các
kênh tư nhân cũng như qua các cơ quan nhà nước, qua đó cho phép người
nông dân được chọn nguồn cung cấp cho mình.
Các vụ mùa tiếp theo đã cho thấy chương trình cung cấp vật tư đầu
vào cho sản xuất này đã tạo ra một thành công đáng mừng. Các cơn mưa
thuận lợi và việc tăng diện tích gieo trồng để tạo ra sự đa dạng về chủng
loại cây trồng đã làm tăng năng suất cũng như tổng sản lượng. Người ta
ước tính rằng chương trình này đã tạo ra thêm 600.000-700.000 tấn ngô
vào năm 2007, đó là chưa tính đến biến động về lượng mưa. Ước tính giá
trị của sản lượng tăng thêm này vào khoảng từ 100 tới 160 triệu Đô-la Mỹ,

trong khi chi phí của chương trình là 70 triệu Đô-la Mỹ. Kinh tế Ma-la-uy
cũng được hưởng lợi từ việc giảm nhu cầu nhập khẩu lương thực. Và sự
tăng trưởng về sản xuất đã tạo ra thêm thu nhập và cơ hội việc làm cho
các hộ gia đình.
Chương trình hỗ trợ vật tư đầu vào cho sản xuất không phải là một
chiến lược phát triển con người đứng độc lập. Nó cũng không phải là một
liều thuốc tiên cho tình trạng nghèo đói ở vùng nông thôn. Vẫn còn phải làm
nhiều việc hơn nữa để tăng cường trách nhiệm giải trình của chính phủ,
giải quyết các bất bình đẳng sâu sắc và tăng mức đầu tư vào cung cấp các
dịch vụ cơ bản cho người nghèo. Chương trình này sẽ phải được duy trì
trong nhiều năm để phá vỡ cái vòng luẩn quẩn năng suất thấp vốn đang ảnh
hưởng đến nền nông nghiệp của Ma-la-uy. Tuy nhiên, bài học của quốc gia
này cho thấy rõ vai trò của chính sách nhà nước trong việc giảm thiểu nguy
cơ thiệt hại trước rủi ro khí hậu bằng cách tạo ra một môi trường thuận lợi
cho xoá đói giảm nghèo.
Hộp 4.4 Giảm thiểu khả năng bị tổn thương thông qua nông nghiệp ở Ma-la-uy
Nguồn: Denning và Sachs 2007; DFID 2007.
Trợ cấp bằng tiền mặt gắn
liền với các mục tiêu phát
triển con người rõ ràng
có tác dụng ngăn chặn
bớt cơ chế chuyển hoá từ
mức độ rủi ro thành khả
năng bị tổn thương.
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 185
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
khi xảy ra các hiện tượng như hạn hán, cha mẹ
thất nghiệp hoặc các loại chấn động khác.
43

•
Ở Bra-xin, một số chương trình hỗ trợ tiền
mặt đã được lồng ghép vào trong cùng một
chương trình tổng thể có tên Bolsa Familia
Programme (BFP), với số đối tượng hiện nay
lên tới 46 triệu người – khoảng một phần tư
dân số Bra-xin tham gia. Chương trình BFP,
chương trình mà luật quy định những hộ gia
đình đủ điều kiện đều có quyền hưởng, đã
làm giảm những nguy cơ bị
tổn thương và hỗ
trợ các tiến bộ trong sự nghiệp phát triển con
người trên nhiều lĩnh vực, cho phép các hộ gia
đình đối phó với các cú chấn động mà không
phải buộc con em thôi học (xem Hộp 4.3).
•
Các chương trình ở vùng Trung Mỹ cũng đã
và đang củng cố sức đề kháng trước các cú
chấn động. Từ năm 2000, chương trình Red
de Protección Social (RPS) của Ni-ca-ra-goa đã
trợ cấp tiền mặt cho những phụ huynh tiếp tục
cho con em đến trường và tham gia khám sức
khoẻ tại các cơ sở y tế địa phương. Các nghiên
cứu đánh giá ngẫu nhiên đã cho thấy RPS đã
thành công trong việc bảo vệ các hộ gia
đình
trước nhiều loại chấn động khác nhau, bao
gồm cả việc cà phê mất giá. Mức chi tiêu của
các hộ gia đình đối tượng của chương trình
vẫn giữ được ổn định trong năm 2001 trong

khi giá cà phê sụt giảm làm cho các hộ gia
đình mất đi 22% thu nhập. Ở Hon-đu-rát, có
các bằng chứng cho thấy việc hỗ trợ tiền mặt
thực hiện thông qua chương trình Programa
de Asignación Familiar (PRAF) của nước này
đ
ã giúp trẻ em tiếp tục được đến trường và
bảo vệ sức khoẻ trong khi các cú chấn động
về nông nghiệp vẫn xảy ra.
44
•
Ở Dăm-bi-a, chương trình thử nghiệm Kalomo
trợ cấp 6 Đô-la Mỹ một tháng (8 Đô-la Mỹ cho
những gia đình có trẻ em) cho mỗi hộ thuộc
diện 10% nghèo nhất, đủ để trang trải cho
lương thực thực phẩm hàng ngày và ngăn
ngừa tình trạng đói nghèo cùng cực. Tăng
Liệu các chương trình bảo hiểm nông nghiệp có thể được phát triển và lồng ghép
thành một phần không tách rời của chiến lược thích ứng với biến đổi khí hậu và phát
triển con người hay không? Biến đổi khí hậu đã tạo đà cho hàng loạt các sáng kiến
hướng đến mở rộng tiếp cận tới bảo hiểm vi mô và các hình thức bảo hiểm thời tiết
ở các nước đang phát triển. Nhưng vẫn có những khó khăn trong việc thiết kế các
chương trình mà người nghèo có thể tiếp cận được.
Các nỗ lực để mở rộng ngành bảo hiểm hoạt động theo cơ chế thị trường đã
gặt hái được một số thành công. Ví dụ, ở vùng Ca-ri-bê, Chương trình Bảo hiểm
Cây trồng của Đảo Winward đã bảo hiểm cho 20% thiệt hại mà những người tham
gia chương trình gặp phải – gây ra bởi 267 cơn bão chỉ riêng trong giai đoạn từ
1998 tới 2004 – qua đó tạo ra một lưới an toàn đủ để cho những người nông dân
tự gượng dậy được.
Tuy nhiên, khi biến đổi khí hậu làm cho các đợt hạn hán tăng lên về cường độ

cũng như tần suất nó sẽ làm cho chí phí bảo hiểm tăng lên, dẫn đến loại bỏ những
người dễ bị tổn thương ra khỏi thị trường này. Vấn đề lại càng trở nên trầm trọng khi
mà những người dễ bị ảnh hưởng nhất thường là những người nghèo, mà họ nghèo
chính bởi vì họ sinh sống ở các vùng rủi ro cao, khiến cho các nhà bảo hiểm sẽ tính
thêm mức phí rủi ro cho những người dân sống ở trong những hoàn cảnh đó.
Một vấn đề nữa đó là hình thức phổ biến nhất của bảo hiểm nông nghiệp – bảo
hiểm vụ mùa truyền thống – có thể khuyến khích những hành động gian lận, bao
gồm cả khuyến khích việc bỏ mặc cho vụ mùa thất bát trong giai đoạn giá nông sản
xuống thấp. Bảo hiểm theo thời tiết có thể giải quyết vấn đề này. Ở Ấn Độ, Chương
trình Bảo hiểm Cây trồng Toàn diện (CCI) bảo hiểm cho những người nông dân sử
dụng hệ thống tín dụng chính thức, chương trình thu một khoản phí bảo hiểm nhỏ
và sử dụng các chỉ số thời tiết (chứ không dựa vào tình hình sản xuất nông nghiệp)
để quyết định việc có thanh toán tiền bảo hiểm cho người nông dân hay không.
Những người nộp bảo hiểm sẽ được thanh toán khi phát sinh các ‘sự kiện được
bảo hiểm’ như gió mùa đến muộn hay lượng mưa bất thường. Tuy nhiên, chương
trình CCI của Ấn Độ hiện mới chỉ thu hút được 25.000 thành viên, chủ yếu là các
hộ sản xuất khá giả.
Sự tham gia của các nhóm nông dân sản xuất quy mô nhỏ trong việc thiết kế
các gói bảo hiểm cũng như việc áp dụng hình thức thế chấp thông qua nguồn ‘vốn
xã hội’ đã tạo ra một số kết quả khả quan. Ở Ma-la-uy, Ngân hàng Thế giới và các
nhà tài trợ khác đã phát triển một chương trình bảo hiểm có sự tham gia của các
công ty tư nhân và Hiệp hội Quốc gia các Nhà sản xuất Nông nghiệp Quy mô nhỏ.
Chương trình này bảo hiểm cho hai loại nông sản là lạc và ngô, tiền bảo hiểm sẽ
được chi trả khi lượng mưa xuống thấp hơn một ngưỡng đã xác định trước, do các
trạm khí tượng ghi lại được. Hình thức ‘bảo hiểm khô hạn’ này được cung cấp như
một phần của gói vay các vật tư đầu vào dành cho các nhóm từ 20-30 nông dân,
tiền bảo hiểm sẽ được thanh toán cho họ nếu như không có đủ lượng mưa trong
giai đoạn mùa gieo trồng (điều khoản về ‘không gieo cấy được’) hoặc trong ba giai
đoạn quan trọng cho sự phát triển của mùa vụ. Chương trình này đã thành công
trong 2 năm đầu triển khai, thúc đẩy những người nông dân mạo hiểm sử dụng các

vật tư đầu vào để nâng cao sản lượng, nhưng độ phổ biến của nó vẫn còn hạn chế
bởi mạng lưới các trạm khí tượng của Ma-la-uy còn thưa thớt.
Ngân hàng Thế giới và một số nhà tài trợ đang tìm hiểu các cơ chế để mở rộng
quy mô của những chương trình kiểu này, với các chương trình thử ứngệm khác ở
Ê-ti-ô-pi-a, Ma-rốc, Ni-ca-ra-goa và Tuy-ni-di. Mặc dù rõ ràng chúng ta có cơ hội mở
rộng diện bảo hiểm thông qua áp dụng hình thức bảo hiểm theo thời tiết, nhưng các
thị trường bảo hiểm tư vẫn luôn có hạn chế trong việc bảo hiểm cho một số lượng
dân chúng đông đảo dễ bị ảnh hưởng, những người đang phải đối mặt với các rủi
ro đồng thời liên quan đến biến đổi khí hậu.
Hộp 4.5 Bảo hiểm rủi ro và thích ứng
Nguồn: DFID 2004; IRI 2007; Mechler, Linnerrooth-Bayer và Peppiatt 2006; Mosley 2000; Ngân hàng Thế giới 2006f.
186 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
mức chi tiêu của các hộ gia đình và cải thiện
tình hình dinh dưỡng và học hành của trẻ em
là một số tiến bộ có thể thấy được ở các hộ thụ
hưởng. Hơn nữa, một số hộ gia đình đã tiết
kiệm được một khoản trong số tiền đó và đầu
tư vào mua giống cây trồng và nuôi các động
vật nhỏ. Dự án này phấn đấu hỗ tr
ợ cho hơn
9.000 hộ gia đình (58.000 người) cho đến cuối
năm 2007, và đang được cân nhắc để nâng lên
thành dự án quốc gia với tổng kinh phí dự kiến
vào khoảng 16 triệu Đô-la Mỹ (0,2% GDP hoặc
1,6% tổng viện trợ nước ngoài) một năm.
45
Trợ cấp liên quan đến khủng hoảng. Chấn động
khí hậu có khả năng sẽ phá hỏng sản xuất nông

nghiệp của các hộ gia đình nhỏ, đẩy họ vào vòng
xoáy nghịch về triển vọng phát triển con người.
Khi một đợt hạn hán hoặc một cơn lũ khiến cả một
vụ mùa mất trắng, người dân phải đối mặt với nạn
đói ngay tr
ước mắt. Những người nông dân cũng
không còn hạt giống, hay tiền mặt để có thể mua
hạt giống và vật tư đầu vào cho vụ mùa sau. Điều
này làm tăng thêm nguy cơ suy giảm thu nhập và
việc làm, và do đó lại phải tiếp tục phụ thuộc vào
viện trợ lương thực. Vòng quay tụt hậu tự xoáy sâu
này có thể bị phá vỡ, hoặc ít nhất bị suy yếu, thông
qua việc trợ c
ấp các loại vật tư đầu vào phục vụ
cho sản xuất, ví dụ:
•
Ở Ma-la-uy, các khoản hỗ trợ ‘gói sản xuất’ bao
gồm giống và phân bón đóng một vai trò quan
trọng trong việc khôi phục cuộc sống sau đợt
hạn hán năm 2005 (Hộp 4.4).
•
Sau một đợt nắng hạn gay gắt diễn ra vào
năm 2005-2006 ở vùng Gao, Ma-li, Tổ chức Phi
chính phủ Oxfam đã khởi động một chương
trình hỗ trợ tiền mặt và tín dụng kết hợp, hoạt
động thông qua chính quyền địa phương và
các tổ chức dựa vào cộng đồng. Người dân
được thuê để xây dựng các công trình tích
trữ nước quy mô nhỏ, với một nửa tiền lương
được trả bằ

ng tiền mặt và nửa còn lại bằng tín
dụng để mua các vật phẩm cần thiết như hạt
Các quốc gia không thể chạy trốn khỏi sự ngẫu nhiên về địa lý hiện đang gây
thiệt hại cho họ và khiến họ phải hứng chịu các rủi ro khí hậu. Tất cả những gì
họ có thể làm được là giảm bớt những rủi ro này thông qua các chính sách và
thể chế có tác dụng giảm thiểu tác động và tối đa hoá khả năng chống chịu. Bài
học của Mô-dăm-bích là một minh chứng hùng hồn cho thấy các chính sách
công có thể tạo ra một sự khác biệt.
Là một trong những đất nước nghèo nhất trên thế giới, Mô-dăm-bích đứng
thứ 172 trên 177 quốc gia về Chỉ số Phát triển Con người và có hơn một phần
ba số người dân sống dưới mức 1 Đô-la Mỹ một ngày. Các tiến bộ về phát triển
con người đã có những tiến triển phần nào trong thập kỷ vừa rồi, nhưng các
thiên tai thảm khốc luôn là một nguồn đe doạ thiệt hại thường trực. Các cơn
xoáy thuận nhiệt đới tập trung ở Ấn Độ Dương là nguyên nhân chính gây ra
bão và lũ lụt. Lụt lội càng trở nên trầm trọng hơn do thực tế là Mô-dăm-bích trải
ra trên các lưu vực trũng của chín con sông lớn – trong đó có sông Limpopo và
Zambezi – chảy qua những vùng đất đai rộng lớn của vùng đông nam châu Phi
trước khi cắt ngang qua nước này và đổ ra biển.
Năm 2000, Mô-dăm-bích bị tấn công trên hai mặt trận. Các trận mưa lớn
cuối năm 1999 đã làm các hệ thống sông dâng cao gần bằng mức kỷ lục. Sau
đó, vào tháng 2 năm 2000, cơn bão Eline lại đổ bộ, gây ra lũ lụt trên diện rộng
ở vùng trung và nam của nước này. Một cơn bão khác – Gloria – ập đến vào
tháng 3 làm cho tình hình càng thêm tồi tệ. Các dịch vụ cứu hộ khẩn cấp bó tay
còn các nhà tài trợ thì phản ứng rất chậm chạp. Ít nhất 700 người bị chết và
650.000 người mất nhà cửa.
Trong suốt năm 2007 ở Mô-dăm-bích đã diễn ra những sự kiện khí hậu
tương tự. Một cơn bão rất mạnh, đi kèm theo mưa lớn, đã phá huỷ 227.000
hécta diện tích gieo trồng và ảnh hưởng đến nửa triệu người ở lưu vực sông
Zambezi. Tuy nhiên trong lần này ‘chỉ có’ 80 người thiệt mạng và công tác khắc
phục diễn ra nhanh hơn nhiều. Điều gì đã tạo nên sự khác biệt?

Bài học của trận lụt năm 2000 đã dẫn đến các cuộc đối thoại mạnh mẽ
trong nội bộ đất nước Mô-dăm-bích và giữa Mô-dăm-bích với các nhà viện trợ
của nước này. Các phân tích rủi ro lũ lụt chi tiết đã được tiến hành trên khắp
các vùng lưu vực sông trên đất nước này, qua đó xác định ra 40 quận với dân
số 5,7 triệu thuộc diện nguy cơ lũ lụt cao. Các chiến lược quản lý rủi ro thiên
tai dựa vào cộng đồng và các cuộc diễn tập thiên tai được tiến hành ở một số
lưu vực có nguy cơ lũ lụt cao. Trong khi đó, mạng lưới khí tượng cũng đã được
củng cố: ví dụ, ở tỉnh Sofala hay bị lũ lụt, số trạm khí tượng tăng lên từ 6 lên
14. Hơn nữa, Mô-dăm-bích đã phát triển một hệ thống cảnh báo sớm xoáy
thuận nhiệt đới.
Các nhà hoạch định chính sách của Mô-dăm-bích cũng nhận ra tầm quan
trọng của phương tiện thông tin đại chúng trong quá trình chuẩn bị đối phó với
thiên tai. Ra-đi-ô là hình thức đặc biệt quan trọng. Hệ thống ra-đi-ô phát thanh
bằng ngôn ngữ bản địa của Mô-dăm-bích giờ đây đã liên tục cập nhật về rủi
ro khí hậu, phát đi thông tin từ Viện Khí tượng Quốc gia. Trong suốt năm 2007,
các hệ thống cảnh báo sớm và thông tin đại chúng đã cho phép chính phủ và
các cộng đồng địa phương xác định được trước những khu vực có nhiều nguy
cơ thiên tai nhất. Các cuộc sơ tán quy mô lớn được tiến hành ở các quận vùng
trũng có nguy cơ cao nhất. Các nơi khác người ta đã chuẩn bị sẵn lương thực
thuốc men cứu trợ trước khi lũ kéo đến.
Tuy vẫn còn rất nhiều thứ cần phải làm, nhưng bài học của Mô-dăm-bích
đã chỉ ra cách làm thế nào để các quốc gia có thể học cách sống với nguy cơ lũ
lụt, giảm thiểu khả năng thiệt hại ở các cộng đồng chịu nhiều rủi ro.
Hộp 4.6 Học từ bài học của Mô-dăm-bích
Nguồn: Chhibber và Laajaj 2006; Bambaige 2007; IRI 2007; Ngân hàng Thế giới 2005b; WFP 2007.
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 187
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
giống, các vật tư đầu vào khác, gia súc và cả
việc cho con đến trường.

46
•
Ở Kê-ni-a, hạn hán ở các vùng đồng cỏ chăn
nuôi gia súc đi liền với việc ‘bán tống bán tháo’
các loại gia súc do nguồn cung cấp thức ăn gia
súc suy giảm – một chiến lược đối phó làm cho
giá gia súc giảm xuống trong khi giá lương
thực ngũ cốc lại tăng lên. Một chương trình
sáng kiến của chính phủ đã hỗ trợ chi phí giao
thông cho các thương nhân, cho phép họ có
thể chuyển gia súc tới bán tại các thị trường
nằ
m ngoài khu vực hạn hán, về thực chất đã
đảm bảo giá gia súc không bị rớt xuống dưới
một mức sàn nhất định.
47
Trợ cấp liên quan đến bảo hiểm. Đối phó với
nguy cơ khí hậu là một phần không thể thiếu
trong cuộc sống, đặc biệt là cho các hộ dân nghèo
ở nông thôn. Các thị thường bảo hiểm chính thức
đóng một vai trò rất hạn chế trong việc giảm
thiểu rủi ro này. Các rào cản cho sự phát triển của
thị trường thì ai cũng biết đến. Ở bất kỳ một thị
trườ
ng bảo hiểm nào đang hoạt động đúng quy
luật, phí bảo hiểm bao giờ cũng tăng lên cùng
với rủi ro. Đối với các hộ gia đình nghèo nằm ở
các khu vực rủi ro cao và tụt hậu, các khoản phí
bảo hiểm gần như là quá khả năng chi trả của họ.
Chia sẻ rủi ro và các thoả thuận bảo hiểm cũng

phải đối mặt với một loạt các v
ấn đề về tổ chức.
Vấn đề xác minh thiệt hại, đặc biệt là ở các khu
vực nông thôn hẻo lánh, và vấn đề gian lận trong
bảo hiểm (ví dụ như kêu mất mùa thay vì thu
hoạch khi giá nông sản thấp) là hai ví dụ. Ở mức
độ nào đó, các vấn đề này có thể được giải quyết
thông qua hình thức bảo hiểm thời tiết (Hộp 4.5).
Các chính sách công cũng có thể giúp những
người dân dễ b
ị ảnh hưởng tự vạch ra và quản
lý các kế hoạch của riêng mình để đối phó với các
rủi ro thiên tai có thể xảy ra. Khi trận động đất
Gujarat xảy ra ở Ấn Độ năm 2001, chỉ 2% những
người bị nạn là có bảo hiểm. Mức độ tham gia
bảo hiểm thấp làm tăng nguy cơ thiệt hại và cản
trở hồi phục kinh tế. Một kết quả tích cự
c là đã
tạo ra được một chương trình bảo hiểm quy mô
nhỏ cho những người dân nghèo, được hỗ trợ
bởi các Tổ chức phi chính phủ và cộng đồng kinh
doanh. Chương trình bảo hiểm Afat Vimo trong
khuôn khổ Sáng kiến San sẻ Rủi ro Khu vực hiện
nay đã thu hút sự tham gia của 5.000 hộ dân có
thu nhập thấp chống lại 19 loại thiên tai khác
nhau, với mức phí bảo hiểm khoảng 5 Đô-la Mỹ
một nă
m. Hoạt động này cho thấy khả năng thực
hiện san sẻ rủi ro giữa các khu vực địa lý khác
nhau, kể cả các khu vực đặc biệt nghèo đói và

khả năng bị tổn thương cao.
48

Các cơ chế quản lý rủi ro thiên tai
Quản lý rủi ro thiên tai là một bộ phận không thể
tách rời trong quá trình hoạch định thích ứng.
Mức độ hứng chịu rủi ro không phải chỉ phụ
thuộc vào kết quả phát triển con người trong quá
khứ mà còn phụ thuộc vào những chính sách
công và khả năng tổ chức của xã hội hiện nay.
Không phải tất cả mọi cơn bão hay lũ lụt đều
gây ra thiên tai về khí hậu – và cùng một sự kiệ
n
thiên tai cũng có thể để lại những hậu quả rất
khác nhau ở các nước khác nhau.
Năm 2004, Cộng hoà Đô-mi-ni-ca và Ha-i-ti
cùng bị cơn bão Jeanne đổ bộ. Ở Cộng hoà Đô-
mi-ni-ca, khoảng 2 triệu người dân bị ảnh hưởng
và một thị trấn lớn bị phá huỷ gần như toàn bộ,
nhưng chỉ có 23 người chết và công tác khắc
phục cũng diễn ra rất nhanh chóng. Ở Ha-i-ti,
hơ
n 2.000 người thiệt mạng chỉ tính riêng ở thị
trấn Gonaives, và hàng vạn người bị kéo xuống
vòng xoáy nghèo đói.
Các tác động tương phản này không phải là
sản phẩm của khí tượng. Ở Ha-i-ti, vòng nghèo
đói và sự tàn phá môi trường đã làm trơ trụi cây
cối trên các sườn đồi và khiến hàng triệu người
phải sống trong các khu ổ chuột tồi tàn và nguy

hiểm. Các vấn đề về quản trị quốc gia, khả nă
ng
tài chính và phản ứng với thiên tai hạn chế khiến
các cơ quan nhà nước không kịp trở tay để tiến
hành các hoạt động ứng cứu và khắc phục với
quy mô cần thiết. Ở Cộng hoà Đô-mi-ni-ca, luật
pháp đã hạn chế việc phá huỷ rừng trong khi lực
lượng dân phòng có số lượng đông đảo gấp mười
lần so với lực lượng của Ha-i-ti để bảo vệ
cho một
dân số tương đương.
49

Khả năng về thể chế và hệ thống cơ sở hạ
tầng cho công tác quản lý rủi ro thiên tai không
nhất thiết tương quan với mức độ giàu có của đất
nước. Một số quốc gia đã cho thấy rằng có thể
làm được rất nhiều điều dù chỉ với mức thu nhập
trung bình thấp. Mô-dăm-bích đã sử dụng bài
học về các trận lũ
lụt khủng khiếp hồi năm 2000
để củng cố năng lực thể chế của mình trong việc
ứng phó với thiên tai, lập ra các hệ thống cảnh
188 BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
báo sớm và phản ứng hiệu quả hơn (Hộp 4.6).
Cu-ba lại là một ví dụ nổi bật khác về việc một
nước có thể xây dựng thành công hệ thống cơ sở
hạ tầng rất hiệu quả trong việc bảo vệ sinh mạng

con người. Nằm ở trung tâm một trong những
vùng phải chịu nhiều xoáy thuận nhiệt đới dữ
dội nhất trên thế giới, qu
ốc đảo này mỗi năm đều
phải hứng chịu nhiều cơn bão lớn. Chúng gây
ra những thiệt hại to lớn về tài sản. Tuy nhiên,
những thiệt hại về sinh mạng con người và các
tác động lâu dài về phát triển thì lại rất hạn chế.
Nguyên nhân: nước này có một hệ thống cảnh
báo sớm hiệu quả và một hệ thống cơ sở hạ tầng
phòng hộ dân sự r
ất phát triển dựa vào việc huy
động các cộng đồng dân cư. Chính quyền địa
phương đóng vai trò quan trọng trong việc phổ
biến lại các thông tin cảnh báo sớm này và hợp
tác với các cộng đồng đang trong tình trạng rủi
ro. Khi cơn bão Wilma, vào thời điểm đó là cơn
bão khủng khiếp nhất từng được ghi nhận ở Đại
Tây Dương, ập đến quốc đảo này vào năm 2005,
hơn 640.000 ng
ười đã được sơ tán – và chỉ có duy
nhất một trường hợp thiệt mạng.
50

Những phép so sánh đơn giản giữa các quốc
gia chỉ mang lại một chỉ số sơ bộ về mức độ hiệu
quả của các biện pháp quản lý rủi ro thiên tai. Tác
động của bão lụt không chỉ phụ thuộc vào cường
độ của chúng, mà còn vào địa thế và đặc điểm các
khu dân cư ở những nơi chúng xảy ra. Ngay cả

với dự liệu này, các số liệu nghiên cứu tạ
i nhiều
quốc gia cũng cho thấy một số điều quan trọng:
các cơ chế đối phó với rủi ro được phát triển tốt
thì sẽ phát huy tác dụng. Thu nhập trung bình
của Cu-ba thấp hơn của Cộng hoà Đô-mi-ni-ca
– một đất nước phải đối mặt với các rủi ro khí hậu
tương đương. Tuy nhiên trong vòng một thập kỷ
tính đến năm 2005 hệ thống cơ sở dữ
liệu thiên tai
quốc tế đã cho thấy Cu-ba có gấp khoảng 10 lần
số người bị tác động bởi thiên tai nhưng chỉ gần
bằng một phần bảy số người thiệt mạng so với
Cộng hoà Đô-mi-ni-ca.
51
Sự khác biệt này chủ yếu
có thể giải thích được là vì Cu-ba có một hệ thống
cơ sở hạ tầng và các chính sách bảo vệ người dân
khỏi các rủi ro khí hậu rất phát triển. Khi các cơn
bão nhiệt đới mạnh lên, càng ngày chúng ta càng
cần đẩy mạnh việc trao đổi giữa các quốc gia để
học hỏi các biện pháp tối ưu trong công tác ứng
phó với các rủi ro thiên tai liên quan đến khí hậu.
Kết luận: có th
ể đạt được những lợi ích to lớn nhờ
vào nâng cao nhận thức của người dân và tổ chức
thể chế – đây là các biện pháp không nhất thiết đòi
hỏi phải có khoản đầu tư tài chính lớn.
4.2 Hợp tác quốc tế trong công tác thích ứng với biến đổi
khí hậu

Công ước khung của LHQ về biến đổi khí hậu đã
đặt ra một lịch trình hành động táo bạo để triển
khai công tác thích ứng. Nó kêu gọi sự hợp tác
quốc tế để chuẩn bị đối phó với những tác động
của biến đổi khí hậu ở những lĩnh vực từ nông
nghiệp, thông qua quản lý phòng hộ bờ biển, cho
đến các thành phố vùng trũng nhiều nguy cơ lũ
lụ
t. Theo Công ước khung này, các nước giàu được
đề nghị phải giúp đỡ các nước đang phát triển đặc
biệt dễ bị tổn thương bởi các tác động tiêu cực của
biến đổi khí hậu, nâng cao khả năng thích ứng của
họ và hỗ trợ cho họ về mặt tài chính.
52
Các chính phủ phương Bắc đã không tôn trọng
tinh thần của Công ước khung của LHQ về biến
đổi khí hậu. Trong khi sẵn sàng đầu tư mạnh tay
cho công tác thích ứng tại đất nước mình, họ đã
không có những khoản đầu tư hỗ trợ tương tự ở
các quốc gia đang phát triển. Thế giới ngày càng
bị phân chia rõ rệt giữa một bên là các quốc gia
đang phát triển khả năng thích ứng vớ
i biến đổi
khí hậu, và bên kia là những quốc gia không phát
triển khả năng đó.
Không nên xem xét một cách riêng rẽ những
sự bất bình đẳng trong công tác thích ứng với biến
đổi khí hậu. Chúng có liên hệ qua lại với những
bất bình đẳng khác trong thu nhập, y tế, giáo dục
và các vấn đề an ninh cơ bản của con người. Ở

bất cứ cấp độ rủi ro biến đổi khí hậu nào, những
quốc gia có kh
ả năng thích ứng hạn chế nhất sẽ
phải hứng chịu nhiều nhất những tác động tiêu
cực lên sự nghiệp phát triển con người và phát
triển kinh tế. Mối hiểm nguy ở đây là những sự
BÁO CÁO PHÁT TRIỂN CON NGƯỜI 2007/2008 189
4
Thích ứng với xu thế tất yếu: hành động cấp quốc gia và hợp tác quốc tế
bất bình đẳng trong quá trình thích ứng sẽ càng
tô đậm các yếu tố thúc đẩy sự tụt hậu của một số
khu vực, cản trở những nỗ lực tạo ra một mô hình
toàn cầu hoá hoàn chỉnh hơn.
Việc củng cố hợp tác quốc tế không thể đảm
bảo cho một công tác thích ứng trở nên có hiệu
quả và cũng không thể thay thế cho vai trò lãnh
đạo chính trị quốc gia. Điều nó có th
ể mang lại là
giúp tạo ra một môi trường trong đó cho phép các
nước đang phát triển được hành động, đồng thời
trao cho những người dân dễ bị tổn thương thêm
quyền tự chủ, xây dựng khả năng đề kháng cần
thiết để ngăn chặn không để cho các rủi ro ngày
càng gia tăng trở thành những nguy cơ thiệt hại
to lớn hơn.
Lý do cần tiến hành hỗ trợ quốc tế
Tại sao những quốc gia giàu nhất nên hỗ trợ các
quốc gia nghèo nhất thế giới thích ứng với biến
đổi khí hậu? Công tác hỗ trợ quốc tế cần được tiến
hành khẩn trương với lý do phát triển con người,

lý do này bắt nguồn từ các khía cạnh đạo đức, kinh
tế và xã hội của sự phụ thuộc lẫn nhau về mặt sinh
thái của chúng ta. Bốn vấn đề sau cần phả
i được
đặc biệt nhấn mạnh:
Các giá trị chung
Gandhi đã nói: “Hãy nghĩ về con người nghèo
khổ nhất mà bạn đã từng biết và tự hỏi liệu việc
làm tiếp theo của bạn có mang lại lợi ích gì cho
người đó không.” Lời răn dạy này truyền tải một
ý tưởng cơ bản: nôm na là, phép thử đạo đức
đích thực đối với bất cứ cộng đồng nào không
phải là ở sự giàu có của họ mà là ở cách họ
cư xử
với những thành viên dễ bị tổn thương nhất của
mình. Làm ngơ trước những nhu cầu thích ứng
của những người nghèo trên thế giới sẽ không
đáp ứng được tiêu chuẩn về hành vi đạo đức
do Gandhi đưa ra, hay bất cứ tiêu chí đạo đức
nào khác. Dù động cơ hành động có là gì đi nữa
– có thể là quan ngại về vấn đề môi trường, các
giá trị tôn giáo, chủ nghĩ
a nhân đạo thế tục hay
nhân quyền – thì hành động hỗ trợ thích ứng
Khí hậu đang biến đổi từng ngày cũng đang làm cho thế giới của chúng ta thay
đổi vĩnh viễn, và theo chiều hướng xấu đi – xấu đi rất nhiều. Đó là những gì chúng
ta biết.
Điều mà chúng ta phải học bây giờ là làm thế nào để ‘ứng phó’ được với biến
đổi khí hậu này và trên thực tế làm sao để chúng ta có thể (và bắt buộc phải) đẩy lùi
những thiên tai này bằng cách giảm mức phát th

ải của mình. Thực tế là chỉ với một
sự thay đổi nhiệt độ toàn cầu như chúng ta đã chứng kiến cho đến nay – khoảng
0,7°C từ giữa những năm 1800 đến nay – chúng ta đang bắt đầu thấy sự huỷ diệt
hiện hữu quanh mình. Chúng ta biết rằng chúng ta đang phải chứng kiến ngày càng
nhiều các hi ện t ượng thời tiết cực đoan. Chúng ta biết rằng lũ lụ
t đã gây hại cho
hàng triệu người ở khắp châu Á; rằng các cơn bão đã tàn phá hàng loạt các khu
dân cư dọc theo các khu vực bờ biển; rằng các đợt nóng đã giết chết ngay cả những
công dân của các nước giàu. Chuỗi các sự kiện như vậy còn dài.
Nhưng chúng ta phải nhớ rằng đây mới chỉ là những thiệt hại hạn chế. Rằng
chúng ta đang sống trong thời kỳ hiểm nghèo. Nế
u đây chỉ mới là mức độ tàn phá
của thay đổi nho nhỏ về nhiệt độ như vậy, thì hãy thử nghĩ xem điều gì sẽ xảy ra khi
trái đất nóng lên thêm 0,7°C nữa, điều mà các nhà khoa học hiện nay cho chúng ta
biết là không thể tránh khỏi – do hậu quả của lượng khí thải chúng ta đã tống vào
bầu khí quyển. Rồi ta hãy thử nghĩ xem điều gì sẽ xảy ra nếu chúng ta thậm chí
còn vô trách nhiệm vớ
i khí hậu hơn nữa, và nhiệt độ lại tiếp tục tăng lên, theo như
dự đoán của tất cả các mô hình theo kịch bản ‘mặc kệ không làm gì’ sẽ là 5°C. Hãy
nghĩ xem: đó là mức chênh lệch nhiệt độ giữa thời kỳ băng hà gần đây nhất và thế
giới ngày nay mà chúng ta biết. Hãy suy nghĩ và hành động.
Bây giờ thì rõ ràng rằng đối phó với biến đổi khí hậu không phải là thứ gì đó m
ới
mẻ, phức tạp và khó hiểu. Nó chính là vấn đề về phát triển. Những người nghèo đã
bị đẩy đến bên lề của sự tồn tại. Khả năng chịu đựng của họ trước hạn hán, trận
lụt hay một loại thiên tai nào khác kế tiếp đã đi đến giới hạn cuối cùng. Thích ứng
chính là đầu tư vào mọi thứ mà sẽ có thể làm cho cả xã hộ
i, đặc biệt là những người
nghèo khó nhất và dễ bị ảnh hưởng bởi khí hậu nhất có khả năng chống chịu cao
hơn. Thích ứng chính là phát triển cho tất cả mọi người. Nhưng nó cần nhiều đầu

tư hơn và cũng cần khẩn trương hơn nữa.
Đó là một phần trong những gì ta cần đến. Phần kia, khó đạt được hơn, đó là
giảm thiểu l
ượng phát thải hiện nay của chúng ta, và phải giảm mạnh. Không có
sự thật nào khác cả. Chúng ta cũng biết rằng phát thải gắn liền với tăng trưởng và
tăng trưởng gắn liền với phong cách sống. Chính vì điều này mà nỗ lực giảm thiểu
phát thải của chúng ta nghe rất kêu khi nói ra nhưng lại chẳng được thực hiện bao
nhiêu. Điều này cần phải được thay đổi.
Nó sẽ phải thay
đổi ngay cả khi chúng ta nhận ra một sự thật khác: chúng ta
sống trên cùng một hành tinh là Trái đất, và để có thể chung sống chúng ta phải chia
sẻ nguồn tài nguyên của nó. Thực tế là ngay cả khi các nước giàu phải giảm nhẹ
dấu chân các-bon của họ, thì những nước nghèo vẫn phải có được không gian sinh
thái để làm giàu cho mình. Đó là vấn đề quyền được phát triển.
Câu hỏi duy nhất là liệu chúng ta có thể học được những cách mới để vừa
làm giàu vừa đảm bảo phúc lợi hay không? Câu trả lời duy nhất là chúng ta không
còn cách nào khác cả.
Sunita Narain
Giám đốc Trung tâm Khoa học và Môi trường
Đóng góp đặc biệt Chúng ta không có lựa chọn nào cả
Công tác hỗ trợ quốc tế
cần được tiến hành khẩn
trương với lý do phát triển
con người, lý do này bắt
nguồn từ các khía cạnh đạo
đức, kinh tế và xã hội của
sự phụ thuộc lẫn nhau về
mặt sinh thái của chúng ta.