Công cụ huy động nguồn lực tài chính đất đai phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị: Kinh nghiệm của Nhật Bản và bài học cho Việt Nam

CƠNG CỤ HUY ĐỘNG NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH ĐẤT ĐAI
PHỤC VỤ ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG ĐÔ THỊ:
KINH NGHIỆM CỦA NHẬT BẢN VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM
ThS. Nguyễn Thanh Lân1
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân

Tóm tắt
Trong bối cảnh phát triển đô thị hiện nay, việc đa dạng hóa các nguồn tài chính cho
phát triển đơ thị nói chung và CSHT đơ thị nói riêng là vơ cùng quan trọng và cấp bách.
Trong đó, việc triển khai áp dụng các công cụ và cơ chế thu hồi phần giá trị đất đai để huy
động nguồn lực tài chính từ đất phục vụ đầu tư vào CSHT đô thị được xem như là một phương
thức khả thi và bền vững. Nội dung bài viết đề cập một số vấn đề lý thuyết về huy động nguồn
lực tài chính từ đất đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị thông qua các công cụ thu hồi giá trị đất đai;
đồng thời tập trung tìm hiểu thực tiễn triển khai các công cụ thu hồi giá trị đất đai tại Nhật
Bản. Trên cơ sở đó, bài viết rút ra một số định hướng và bài học kinh nghiệm có thể vận dụng
vào điều kiện cụ thể của các đô thị tại Việt Nam.
Từ khóa: Cơ sở hạ tầng; Đơ thị; Giá trị đất gia tăng; Nguồn lực tài chính đất
đai; Thu hồi giá trị đất đai (LVC).
1. Đặt vấn đề
Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) đóng vai trị quan trọng, thiết yếu đối với
mỗi đô thị và quốc gia. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, nhiều đô thị và thành phố trên
thế giới đang phải đối mặt với áp lực về tài chính trong việc huy động các nguồn vốn
phục vụ quá trình phát triển CSHT. Bằng chứng thực tế cho thấy, trong phát triển CSHT
tại nhiều đô thị và các quốc gia trên thế giới, bên cạnh việc thu hút và huy động vốn từ
các nguồn như: Nguồn vốn ngân sách nhà nước, đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài, cần
phải huy động nguồn vốn quan trọng khác - đó là nguồn vốn hóa từ phần gia tăng giá trị
của đất đai tại đô thị (Nguyễn Thanh Lân, 2018).
Ở Việt Nam, việc "xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số cơng
trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn" được xác định là
một trong 3 đột phá chiến lược (Theo Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2011
- 2020 Việt Nam). Đáng quan tâm, tại các thành phố lớn, cần có những giải pháp đầu tư

vào hạ tầng đơ thị với nhiều cơng trình hạ tầng kỹ thuật đơ thị như các trục giao thông
hướng tâm, các đường vành đai v.v. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, nguồn vốn bố trí
cho phát triển hạ tầng (cụ thể hạ tầng đường bộ) tại các đơ thị nói riêng và các địa phương
đang thiếu hụt trầm trọng, chủ yếu dựa vào nguồn vốn ngân sách nhà nước và vốn vay
(Trần Kim Chung, 2017). Vấn đề đặt ra, chúng ta cần tìm kiếm, nghiên cứu và huy động
các nguồn vốn tài chính khác – mà cụ thể ở đây là huy động nguồn vốn tài chính từ đất
đai thơng qua các công cụ thu hồi giá trị đất (Land value capture tools).

1

Tel: 097.996.1838; Email:

331


Bài viết này nhằm mục tiêu tổng hợp một số vấn đề lý thuyết có liên quan đến việc
huy động nguồn lực tài chính từ đất đai phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị (tập trung vào
hạ tầng giao thông) thông qua các công cụ thu hồi/ điều tiết giá trị đất đai. Ngoài ra, bài
viết tập trung phân tích và khai thác những kinh nghiệm thực tiễn trong huy động nguồn
lực tài chính đất đai phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị của Nhật Bản. Trên cơ sở đó, bài
viết đề xuất một số bài học có thể áp dụng cho Việt Nam.
2. Lý luận chung về huy động nguồn lực tài chính từ đất đầu tư cơ sở hạ tầng đô thị
thông qua các công cụ thu hồi giá trị đất đai
Khi đề cập đến vấn đề huy động nguồn lực và thu hồi giá trị nói chung trong khoa
học kinh tế và quản lý, Lepak và cộng sự (2007) cho rằng có thể chia làm 03 cấp độ tương
ứng với 03 chủ thể tham gia vào các hoạt động kinh tế - xã hội, cụ thể là: các cá nhân, các
tổ chức (doanh nghiệp) và xã hội (nhà nước).
Đối với đất đai, việc huy động nguồn lực tài chính đất đai và thu hồi giá trị đất đai
(land value capture) thường được sử dụng theo 02 cách phổ biến, đó là: (i) Nhấn mạnh
vào mục đích sử dụng - với hàm ý loại chính sách hoặc cơng cụ pháp lý để thu hồi phần

tăng thêm giá trị của đất đai (bất kể nguyên nhân nào làm thay đổi giá trị đất đai); (ii)
Nhấn mạnh vào kết quả của quá trình đầu tư CSHT hoặc các quy định chính sách của nhà
nước làm thay đổi giá trị đất đai. Đây là cách được sử dụng trực tiếp, đề cập đến sự cải
thiện (betterment) làm gia tăng giá trị đất đai (Nguyễn Thanh Lân, 2018). Như vậy, sự
phân chia này cũng khá tương đồng với cơ chế huy động nguồn lực đất đai nhằm cung
cấp tài chính CSHT đơ thị do Peterson (2009) và Alterman. R (2012) đề xuất.
Để có thể huy động nguồn lực tài chính đất đai, chúng ta cần thiết sử dụng các công
cụ thu hồi phần gia tăng của giá trị đất đai do quá trình đầu tư CSHT tại đơ thị. Về cơ
bản, có 03 nhóm cơng cụ chủ yếu được sử dụng là: công cụ điều tiết chung (công cụ vĩ
mô – macro instruments), công cụ trực tiếp (Direct instruments) và công cụ gián tiếp
(Indirect instruments) (Rebelo, E. M, 2017). Trong đó:
(a) Cơng cụ điều tiết chung: Được phản ánh trong chế độ pháp lý sử dụng đất của
mỗi quốc gia. Đây được xem chính là điều kiện thúc đẩy chính sách quản lý và sử dụng đất
đai hiệu quả hơn. Suzuki và các cộng sự (2015) quan niệm rằng, các cơng cụ điều tiết chung
vừa đóng vai trò định hướng sử dụng đất, đồng thời thực hiện việc thu hồi phần giá trị gia
tăng của đất trên cơ sở quá trình phát triển đất đai. Các công cụ điều tiết chung được đề cập
đến chủ yếu bao gồm: Nhà nước trực tiếp kiểm soát đối việc sử dụng các quỹ đất đã được
quốc hữu hóa; Thực hiện chế độ th đất có thời hạn thay vì giao đất; Thực hiện chế độ dữ
dự đất đai thông qua ngân hàng đất đai (land banking); Tái điều chỉnh đất đai (land
readjustment) (Alterman. R, 2012).
(b) Công cụ điều tiết trực tiếp: Đây là các công cụ được sử dụng thu hồi giá trị tăng
của đất đai, bất động sản (có thể thu hồi một phần hoặc tồn bộ). Cơng cụ này không cần
phải áp dụng biện pháp bổ sung khi triển khai thực hiện và căn cứ vào phần giá trị tăng
thêm của đất/ BĐS được tạo ra do các điều kiện kinh tế thuận lợi. Căn cứ vào nguồn gốc
hình thành phần giá trị gia tăng có thể chia làm 02 nhóm chính: (i) Phần gia tăng giá trị
332


tự nhiên của đất đai (Unearned increment) – Đây là phần giá trị tăng thêm không liên
quan đến các quyết định của chính phủ mà do những thay đổi trong q trình phát triển

kinh tế, xã hội (ví dụ: q trình phát triển dân số, tập trung dân cư, sự tăng trưởng kinh tế
v.v.) làm thay đổi giá trị đất đai; (ii) Phần gia tăng giá trị đất đai từ những cải thiện đất
đai (Betterment) - Đây là giá trị tăng thêm do các quyết định cụ thể của chính phủ là trực
tiếp gây ra như là: thay đổi mục đích sử dụng đất, quy hoạch, kiểm sốt đất v.v. hoặc
quyết định đầu tư CSHT công cộng (Nguyễn Thanh Lân, 2018).
Qua nghiên cứu tổng quan, có thể khẳng định, các công cụ trực tiếp điều tiết phần giá
trị gia tăng của đất đai và BĐS được hiểu như là các công cụ thuế hoặc công cụ thuế tương
đương (Nguyễn Thanh Lân, 2018). Trong đó, thuế tài sản áp dụng vào các tài sản nhà đất,
góp phần tạo lập nguồn thu ổn định cho ngân sách địa phương tại nhiều quốc gia. Đáng chú
ý, công cụ Thuế giá trị gia tăng của BĐS liền kề (Betterment tax - còn được hiểu Thuế đánh
do sự cải thiện CSHT) được xem là công cụ phản ánh trực diện nhất cả về mục tiêu và
nguồn gốc hình thành phần giá trị tăng thêm đất đai và BĐS, thường mức thuế được áp
dụng từ 30-60 % của giá trị đất ước tính đạt được (Peterson, 2009). Về tổng thể và tác động
dài hạn, các sắc thuế đất và BĐS được coi là một công cụ tài chính đất đai và phương thức
được hiệu quả trong điều tiết phần giá trị đất gia tăng; đồng thời, đây cũng là cơng cụ nhằm
khuyến khích phát triển tư nhân xung quanh một dự án CSHT giao thông tại đô thị (Smith,
J. J., & Gihring, T. A, 2006).
(c) Công cụ gián tiếp: Đây là công cụ áp dụng nhằm gián tiếp thu phần lợi ích tăng
thêm để tài trợ cho việc đầu tư và nâng cao năng lực CSHT, có sự khác biệt giữa các quốc
gia và các địa phương. Do đó, có khá nhiều các thuật ngữ khác nhau được dùng khi đề
cập đến công cụ gián tiếp (ví dụ như là: “Developer obligations”- nghĩa vụ của người phát
triển; “Developer agreements” - thỏa thuận của nhà đầu tư; “Planning obligations” – nghĩa
vụ quy hoạch; “incentive zoning” - khuyến khích phân vùng; “Linkage fees” – phí đấu
nối, kết nối hạ tầng v.v). Điểm đáng quan tâm, công cụ gián tiếp có sự tương đồng đó là
đề cập đến sự đóng góp nghĩa vụ của chủ đầu tư phát triển đất đai, BĐS nhằm bù đắp chi
phí CSHT (Nguyễn Thanh Lân, 2018). Trong đó, nổi bật lên là có 02 cơng cụ phí cơ bản
được sử dụng rộng rãi đó là: (i) Phí tác động (impact fee) và (ii) Phí phát triển
(development charge hoặc development fee). Ngoài ra, phương thức “Tài trợ tăng thuế”
(TIF - Tax Increment Financing) cũng được coi là biện pháp huy động và tạo vốn cho các
dự án đầu tư CSHT, chỉnh trang các đô khá hiệu quả ở các nước phát triển.

3. Kinh nghiệm của Nhật Bản trong vận dụng các công cụ thu hồi giá trị đất đai
phục vụ đầu tư cơ sở hạ tầng đơ thị
3.1. Quy hoạch đóng vai trị tiên quyết trong phát triển cơ sở hạ tầng đô thị
Nhật Bản được xem là quốc gia đã thành công trong quá trình đơ thị hóa từ sau thế
chiến thứ 2, do bởi giải quyết thành công những vấn đề đô thị như là: Tập trung quá đông
cư dân, cơ sở hạ tầng đô thị, ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường v.v. Hiện nay, hệ
thống giao thông tại các đô thị lớn của Nhật Bản cơ bản đã được xây dựng đồng bộ cùng
với sự đa dạng các loại phương tiện giao thơng cơng cộng. Mặc dù, diện tích đất hạn chế
333


nhưng hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông đô thị Nhật bản cũng được thiết kế đa dạng và
hợp lý. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, chính quy hoạch và cơng tác quy hoạch là
“chìa khóa” của sự thành cơng trong q trình phát triển đơ thị (Khánh Phương, 2018).
Đáng chú ý, trong tiến trình phát triển đơ thị, các quy hoạch và kế hoạch phát triển cơ sở
hạ tầng luôn được ưu tiên (Takeshi Mugishima, 2017) – được thể hiện thông qua Đạo
luật về Kế hoạch ưu tiên cho phát triển cơ sở hạ tầng vào năm 2003 (Act on Priority Plan
for Infrastructure Development Act No.20 of 2003).
Tại Nhật Bản, Chính phủ quyết định năm (05) chức năng riêng biệt liên quan đến
quy hoạch không gian phát triển nói chung, đó là: (i) Ban hành khn khổ luật pháp khung
về quy trình quy hoạch sử dụng đất; (ii) Lập kế hoạch không gian cấp quốc gia; (iii) Bố
trí tài chính cho các dự án cơ sở hạ tầng trọng điểm tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến
quá trình sử dụng đất; (iv) Phê duyệt các kế hoạch không gian của các địa phương; (v)
Ban hành các quy định chính sách ràng buộc về nội dung của các kế hoạch cấp địa
phương, cung cấp các tiêu chuẩn cho các cơng cụ để hướng dẫn chính quyền cấp dưới
thực hiện (OECD, 2017).
Ở phạm vi quốc gia, hệ thống quy hoạch không gian của Nhật Bản rất phức tạp và
sử dụng một số lượng lớn các kế hoạch không gian. Ở cấp quốc gia, có hai quy hoạch
cung cấp định hướng chiến lược là: Quy hoạch chiến lược không gian quốc gia và Quy
hoạch sử dụng đất quốc gia. Ở cấp địa phương (cấp tỉnh), trong hệ thống các quy hoạch,

quy hoạch đơ thị sẽ bao gồm có 3 sản phẩm chính: Quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch hạ
tầng và danh mục các dự án phát triển. Trong đó, quy hoạch sử dụng đất đóng vai trị nền
tảng trong các đồ án quy hoạch đô thị - sẽ phản ánh rõ được các khu vực phát triển đô thị
và khu vực hạn chế phát triển đô thị (Sorensen, A, 2005). . Ở đơn vị hành chính cấp dưới
(cấp quận/ huyên), tại mỗi khu vực quy hoạch (phát triển hoặc hạn chế phát triển), quy
hoạch cũng thể hiện rõ từng thửa đất và có các quy định ràng buộc chặt chẽ trong thiết kế
kỹ thuật phát triển, xây dựng cơng trình đơ thị (M. Tominaga, 2011; OECD, 2017).
Trong q trình lập quy hoạch, ln có sự tham gia của người dân và phải đảm bảo
70% sự chấp thuận tự nguyện của người dân thì các quy hoạch đó mới được phê chuẩn.
Sau khi các quy hoạch được phê duyệt thì sẽ được cơng bố rộng rãi để người dân biết,
thực hiện và giám sát (cụ thể là các quy hoạch có liên quan quy hoạch sử dụng đất và quy
hoạch hạ tầng). Quy hoạch đô thị sẽ được thực hiện thơng qua các dự án phát triển đơ thị,
ví dụ như Dự án phát triển khu dân cư đô thị và các dự án xây dựng hạ tầng v.v. Trong
q trình thực hiện, có sự phân cấp trong thực thi giữa cấp trung ương và địa phương, cụ
thể quy định pháp luật yêu cầu tối thiểu 40% dự án phải ưu tiên cho địa phương thực hiện
triển khai và quản lý. Đáng chú ý, việc kiểm soát sử dụng đất theo quy hoạch được thực
hiện rất nghiêm ngặt. Ở các khu vực đã lập dự án khả thi với quy hoạch 1/500 phải ban
hành thành quy chế với các quy định trong sử dụng đất mang tính bắt buộc (Khánh
Phương, 2018).
Bên cạnh đó, các quy định và chính sách kinh tế đất giúp cho quá trình thực hiện
các quy hoạch và dự án phát triển cơ sở hạ tầng được thuận lợi hơn. Cụ thể, tại Nhật Bản
334


việc phân chia lợi ích cho xã hội khi hưởng lợi từ việc giá đất tăng do quy hoạch, phát
triển cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế đã phát huy hiệu quả, thông qua các quy định về
đánh thuế lợi nhuận do giá đất tăng khi chuyển nhượng bằng hình thức đánh thuế lợi
nhuận và siết chặt việc đánh thuế chuyển nhượng đất đai sở hữu trong thời gian ngắn. Để
làm được điều này, Chính phủ Nhật Bản đã xây dựng được hệ thống giá đất, định giá đất,
công bố giá đất hợp lý; tổ chức và thu thập các thông tin về kinh tế đất cập nhật. Điều này

giúp cho cơ quan quản lý nắm bắt được xu hướng giá đất; từ đó có những can thiệp và sử
dụng cơng cụ tài chính đất đai phù hợp (Yamashita Masayuki, 2018).
Như vậy, có thể thấy rằng, việc phát triển cơ sở hạ tầng tại Nhật Bản rất được chú
trọng, ưu tiên và được tích hợp trong q trình lập quy hoạch không gian, quy hoạch sử
dụng đất và quy hoạch đơ thị. Bên cạnh đó, q trình triển khai các quy hoạch luôn đảm
bảo sự thống nhất và tuân thủ. Đây là điều kiện nền tảng, đóng vai trị vai trò tiên quyết
trong phát triển cơ sở hạ tầng của các đô thị.
3.2. Công cụ thu hồi giá trị nhằm huy động nguồn lực tài chính từ đất đai phục vụ
phát triển cơ sở hạ tầng đô thị
Công cụ thu hồi giá trị đất đai (LVC) là các công cụ tài chính mà thơng qua đó cơ
quan quản lý nhà nước có thể thu hồi/ điều tiết phần giá trị đất gia tăng không do người sử
dụng đất/ chủ sở hữu đất tạo ra. Thông thường, các công cụ sẽ nhằm mục tiêu để thu hồi sự
gia tăng giá trị đất đai do tác động từ các can thiệp của nhà nước như: Quy hoạch, phân
vùng, đầu tư CSHT, các chính sách cơng v.v. Như phân tích bên trên, có 03 nhóm các cơng
cụ khác thu hồi giá trị khác nhau. Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia ứng với các nhóm cơng cụ sẽ
được thực hiện bằng các cơ chế thu hồi/ điều tiết cụ thể (chi tiết bảng dưới).
Bảng 1. Các cơ chế thu hồi giá trị đất đai thường được sử dụng
Căn cứ

Một số cơ chế thu hồi giá trị đất đai
 Thuế đất đai/ bất động sản (Property and Land Tax )

Dựa trên trên cơ
sở thuế và phí

 Phí cải thiện (Betterment Levies or Special Assessments)
 Tài trợ tăng thuế (Tax Increment Financing - TIF)
 Tư nhân hóa đất đai hoặc cho thuê đất (Land Sale or Land
Lease)

Dựa trên sự phát
triển

 Bán quyền không gian (Air Right Sale)
 Tái điều chỉnh đất (Land Readjustment)
 Đề án tái phát triển đô thị (Urban Redevelopment Schemes)
Nguồn: Tổng hợp dựa theo Suzuki và các cộng sự (2015).

Tại Nhật Bản, hệ thống kết cấu hạ tầng đô thị phát triển khá đa dạng về chủng loại:
đường bộ, đường sắt, tàu điện ngầm v.v. Chính vì vậy, Chính phủ Nhật Bản cũng đã có
335


một số dạng cơ chế cụ thể được triển khai áp dụng rất thành công, đặc biệt trong phát
triển hệ thống hạ tầng đường sắt đô thị (chi tiết xem thêm tại Suzuki và cộng sự (2015,
tr.108 ). Đáng chú ý, kết quả nghiên cứu của OECD (2017) cho thấy, Nhật Bản và các
quốc gia trong nhóm OECD thường sử dụng các cộng cụ điển hình như là: Phí tác động;
Phương thức hợp tác phát triển (đối tác phát triển - “Joint developments”); Thuế đất đai
và BĐS; Ngân hàng đất đai (Land Banking); Tài trợ tăng thuế (Tax increment financing);
Phí cải thiện. Cụ thể, có 04 cơng cụ chính cơ bản là: Phí tác động; Đối tác phát triển; Thuế
BĐS/đất; Ngân hàng đất đai là được ưu tiên sử dụng tại Nhật Bản so với các cơng cụ cịn
lại thơng qua các cơ cơ chế thu hồi.
Bảng 2. Các công cụ thu hồi giá trị đất đai được sử dụng trong nhóm nước OECD
Phí tác
động

Đối tác
phát triển

Thuế

BĐS/đất

Ngân
hàng đất
đai

Tài
trợ tăng
thuế

Phí cải
thiện

Khơng
áp dụng
công cụ

Úc

Áo

Úc

Áo

Canada

Israel

Bỉ

Áo

CH Séc

Chile

Phần Lan

Phần Lan

Ba Lan

Hungary

Estonia

Đan Mạch

Đan Mạch

Đức

Pháp

Hoa Kỳ

Ireland

Phần Lan

Estonia

Phần Lan

Nhật Bản

Hàn Quốc

Slovenia

Pháp

Phần Lan

Nhật Bản

Hàn Quốc

TâyBanNha

Anh

Đức

Israel

Hàn Quốc

Na Uy

Hoa Kỳ

Hy Lạp

Nhật Bản

México

TâyBanNha

Israel

Hàn Quốc

NewZealand Hoa Kỳ

Ý

México

Bồ Đào Nha

Nhật Bản

Hà Lan

ThổNhĩKỳ

Hàn Quốc

New
Zealand

Hoa Kỳ

Hà Lan
New
Zealand

Na Uy

Slovakia

CH
Slovakia

Thụy Điển

Thụy Sĩ

Thụy Sĩ

Hoa Kỳ

Hoa Kỳ
17

15

11

8

6

3

5

Nguồn: Tổng hợp dựa theo OECD (2017).
Đáng chú ý, trong các cơ chế thu hồi giá trị đất được sử dụng tại Nhật Bản, có 03
cơng cụ được áp dụng khá phổ biển và đạt hiệu quả là: (i) Tái điều chỉnh đất đai; (ii) Đề
án tái phát triển đô thị; (iii) Bán quyền không gian (Takeo Murakami, 2015).
336


Công cụ

Đặc trưng công cụ

Các chủ sở hữu đất đai thực hiện
gộp đất lại với nhau để điều chỉnh/
cơ cấu về hình thể, diện tích, vị trí,
kích thước, mục đích v.v. và đóng
góp một phần đất để bán/ chuyển
nhượng nhằm mục đích gây quỹ Tái điều chỉnh đất
đai (Cơ chế góp đất) tạo nguồn tài chính. Quỹ này
được sử dụng để trả cho chi phí
đầu tư CSHT cơng cộng. Điều này

có thể được sử dụng như một cơng
cụ để tài chính tài trợ cho q
trình phát triển hạ tầng đơ thị
Chủ đất cùng với một nhà phát
triển thành lập một thực thể hợp
tác để hợp nhất các lô đất và phát
triển các tòa nhà cao tầng với khả
năng tiếp cận tiếp và khơng gian
mở. Đồng thời, chính quyền địa
Đề án tái phát triển đơ
phương cho phép chuyển đổi mục
thị
đích sử dụng đất xung quan khu
vực trung chuyển, tăng hệ số sử
dụng đất, mật độ xây dựng, cho
phép xây dựng các BĐS thương
mại, các tịa nhà cao cấp và hỗn
hợp v.v.
Có sự thỏa thuận theo quy định
cho phép chủ sở hữu đất/ BĐS
chuyển nhượng hoặc bán một
phần “quyền phát triển” không sử
Bán quyền khơng
dụng (ví dụ: Tỷ lệ diện tích tầng
gian
bổ sung để phát triển một tòa nhà
(Quyền phát triển)
cao hơn) cho một lô đất liền kề
hoặc cho một chủ đất trong khu
vực dự án đã được phê duyệt đầu

tư.

Tình huống tại
Nhật Bản

Thành phố Vườn Tama
(Tama Garden-City) được
phát triển bởi Tổng công ty
Tokyu
(Tokyu
Corporation).

Dự án Futakotamagawa
Station, thuộc Tsukuba
Express,

Dự án Nhà ga Tokyo
(Tokyo Station thuộc
Marunouchi, Tokyo)

Nguồn: Tổng hợp dựa theo Takeo Murakami (2015); Suzuki và các cộng sự (2015).
Trên thực tế, trong quá trình sử dụng, các cơ chế và cơng cụ được xem xét sử dụng
đồng thời cùng với nhau tại mỗi dự án cụ thể. Trong đó, phương thức tái điều chỉnh đất
đai được ưu tiên sử dụng. Do bởi phương thức này có ưu điểm: Tái điều chỉnh lại các lô
337


đất theo quy hoạch mới được thực hiện, qua đó đáp ứng các nhu cầu cơ bản của không
gian đô thị hiện đại; Chia sẻ chi phí và lợi ích giữa các bên; Sự tham gia của cộng đồng.
Chính vì vậy, các nhà đầu tư có thể dễ dàng hơn trong triển khai dự án phát triển CSHT

mà do không cần phải huy động nguồn tài chính lớn (Nguyễn Dư Minh, 2013).
4. Một số bài học rút ra cho các đô thị tại Việt Nam
Từ những thành công của Nhật Bản trong việc sử dụng các công cụ thu hồi giá trị
đất đai để huy động nguồn lực đất đai để giải quyết và đáp ứng nhu cầu về vốn cho đầu
tư CSHT đô thị và đặt trong bối cảnh thể chế kinh tế, xã hội, trình độ phát triển của Việt
Nam, có thể rút ra một số một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc sử dụng
và tăng cường hiệu quả các cơ chế, chính sách huy động tài chính đất đai phục vụ đầu tư
cơ sở hạ tầng tại các đô thị như sau:
Thứ nhất, để huy động nguồn lực đất đai thông qua các công cụ thu hồi giá trị cần
căn cứ vào điều kiện thực tế của mỗi khu vực/ địa bàn đô thị và được xem xét điều chỉnh
bởi các bên có liên quan, thời gian và quy mô v.v. Tuy nhiên, về cơ bản phương thức và
cơ chế thu hồi giá trị đất đai bền vững là cần dựa trên sự phát triển, bên cạnh dựa vào cơ
sở thuế và phí. Theo đó, để thu hồi được giá trị đất một cách tối ưu, cơ quan quản lý nhà
nước cần tạo ra giá trị đất gia tăng trước khi thu hồi giá trị. Nói cách khác, Nhà nước cần
phải kiến tạo những điều kiện sự phát triển của đất đai trước khi tiến hành các biện pháp
thu hồi giá trị.
Thứ hai, các cơng cụ thu hồi có thể được áp dụng: Dưới tác động của thị trường đất
đai/ BĐS, về cơ bản, các công cụ Tái điều chỉnh đất đai và Tái phát triển đơ thị là hai
cơng cụ chính nên ưu tiên xem xét. Cả hai công cụ dường như là sẽ đảm bảo sự tham gia
và đồng thuận của cộng đồng dân cư. Tuy nhiên, quá trình thỏa thuận để đạt được sự đồng
thuận có thể sẽ tốn thời gian và nguồn lực.
Hiện nay, ở nước ta, cơ chế tái điều chỉnh đất đai trong quá trình đầu tư phát triển
CSHT và chỉnh trang các đô thị đã được làm thí điểm tại địa bàn Thành phố Trà Vinh.
Tuy nhiên, để nhân rộng được mơ hình này cần lưu ý đến quá trình lập quy hoạch sử dụng
đất đất đô thị, sự tham gia và đồng thuận của người dân, pháp lý của phần đất tham gia
quá trình (trước – sau) tái điều chỉnh, vai trò của nhà nước trong việc ban hành những cơ
sở pháp lý cho cơ chế và tổ chức thực hiện của chính quyền địa phương.
Thứ ba, điều kiện để triển khai các công cụ thu hồi giá trị đất đai nhằm huy động
nguồn lực tài chính đất đai cho phát triển CSHT chính là xây dựng và ban hành được hệ
thống quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất có chất lượng; kèm theo đó q trình thực

thi thống nhất và hiệu quả. Ngoài ra, các cơ quan quản lý nhà nước cần có các chính sách
kinh tế đất hợp lý có liên quan đến giá đất, định giá đất và tổ chức thu thập thông tin kinh
tế đất để phục vụ cho q trình triển khai các cơng cụ thu hồi giá trị đất đai. Nói cách
khác, để tạo ra giá trị và thu hồi giá trị đất đai hiệu quả cần phải có nền tảng thể chế và
xây dựng năng lực quản trị đô thị tốt.
Cuối cùng, để phát triển hệ thống hạ tầng giao thông đô thị bền vững cần có các
338


chính sách hỗ trợ phát triển thơng qua các cơng cụ trợ tài chính, cơng cụ thuế để phát triển
hạ tầng cho các loại hình giao thơng mới như là hệ thống đường sắt đơ thị. Đồng thời, cần
có cơ chế khuyến khích thu hút mạnh mẽ hơn nữa khu vực tư nhân tham gia, đầu tư cơ
sở hạ tầng đô thị thông qua cơ chế hợp tác công tư (PPP)./.
5. Kết luận
Kinh nghiệm thực tế của Nhật Bản khi huy động nguồn lực tài chính đất đai phục
vụ phát triển CSHT đô thị cho thấy, các công cụ thu hồi giá trị đất dựa trên sự phát triển
như Tái điều chỉnh đất đai và Tái phát triển đô thị là phổ biến và được ưu tiên sử dụng.
Ngoài ra, để triển khai có hiệu quả các cơng cụ thu hồi giá trị đất đai cần quan tâm đến
chất lượng hệ thống quy hoạch đơ thị. Đây có thể là những định hướng gợi mở cho quá
trình huy động nguồn lực tài chính phát triển CSHT đơ thị của Việt Nam trong thời gian
tới. Với việc vận dụng các công cụ và cơ chế thu hồi giá trị đất đai cho đầu tư vào CSHT
sẽ được kỳ vọng như là một giải pháp khả dĩ và bền vững đối với q trình phát triển đơ
thị Việt Nam.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1.

Alterman, Rachelle (2012), Land Use Regulations and Property Values: The
'Windfalls Capture' Idea Revisited. Chapter in: 'The Oxford Handbook of Urban
Economics and Planning' (Nancy Brooks, Kieran Donaghy, and Gerrit-Jan Knaap,

eds.)
pp.
755-786,
Oxford
University
Press.
Available
at
SSRN: />
2.

Lepak, D. P., Smith, K. G., & Taylor, M. S. (2007). Value creation and value capture:
a multilevel perspective. Academy of management review, 32(1), 180-194.

3.

Peterson, G. E. (2009). Unlocking land values to finance urban infrastructure (Vol.
7). World Bank Publications.

4.

Rebelo, E. M. (2017). Land betterment capture revisited: A methodology for
territorial plans. Land Use Policy, 69, 392-407.

5.

Smith, J. J., & Gihring, T. A. (2006). Financing transit systems through value
capture: An annotated bibliography. American Journal of Economics and
Sociology, 65(3), 751-786.

6.

Suzuki, H., Murakami, J., Hong, Y. H., & Tamayose, B. (2015). Financing transitoriented development with land values: Adapting land value capture in developing
countries. World Bank Publications.

7.

Nguyễn Thanh Lân (2018), Các công cụ thu hồi giá trị đất gia tăng trong quá
trình phát triển kết cấu hạ tầng đô thị ở một số quốc gia trên thế giới, Tạp chí Kinh
tế và Dự báo, Số 17, Tháng 6/2018, trang 58-61.

8.

Trần Kim Chung (2017), Giải pháp vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng gắn với tái cơ
339


cấu đầu tư, Tạp chí Tài chính, Số 652, tháng 3/2017), trang 35-37.
9.

Khánh Phương (2018), Kinh nghiệm quy hoạch đô thị ở Nhật Bản, truy cập ngày
10/8/2019, tại địa chỉ: />
10. Takeo Murakami (2015), PPP Models for Sustainable Urban Development, HighLevel Symposium on Sustainable Cities: Connecting People, Environment and
Technology, Co-Convened By the United Nations and Toyota City, 16 Jan 2015.
11. Takeshi
Mugishima (2017), National Level Strategy for Infrastructure
Development in Japan, truy cập ngày 12/8/2019, tại địa chỉ website:
/>12. OECD (2017), Land-use Planning Systems in the OECD: Country Fact Sheets,
OECD Publishing, Paris. />13. M. Tominaga (2011), Urban and spatial planning in Japan, Urbanism. Arhitectură.
Construcţii • Vol. 2 • Nr. 4, page 29-36.

14. Sorensen, A. (2005). The making of urban Japan: cities and planning from Edo to
the twenty first century. Routledge.
15. Yamashita Masayuki (2018), Kinh nghiệm của Nhật Bản về vấn đề kinh tế đất đai,
Hội thảo chia sẻ kinh nghiệm quốc tế về kinh tế đất đai, do Ngân hàng Thế giới và
Bộ Tài Nguyên và Môi trường, tổ chức tại Hà Nội, ngày 13/7/2018.
16. Nguyễn Dư Minh (2013), Phương pháp điều chỉnh đất của Nhật Bản, truy cập ngày
12/8/2019 tại địa chỉ: />
340