Giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TRẦN ĐÌNH VĂN

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
THỰC HIỆN QUY HOẠCH ĐÔ THỊ CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: TS. Nguyễn Thị Thương Huyền

TP.HỒ CHÍ MINH, NĂM 2013


2

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan những ý tưởng, nội dung đã trình bày trong Luận văn
này là những kiến thức của bản thân tác giả tiếp thu được trong quá trình học
tập, tham khảo, nghiên cứu tài liệu; là kết quả của sự phân tích, tổng hợp các
tư liệu cũng như kinh nghiệm của bản thân qua thực tiễn công tác và dưới sự
hướng dẫn, gợi ý của TS. Nguyễn Thị Thương Huyền.
Những nội dung thơng tin trích dẫn trong luận văn đã được trích dẫn,
ghi chú theo đúng quy định.
Người cam đoan

Trần Đình Văn


3

MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU …………………………………………………………… 1
1. Lý do chọn đề tài …………………………………………………………1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ………………………………………………2
3. Mục đích, đối tượng nghiên cứu, giới hạn phạm vi nghiên cứu …………4
4. Các phương pháp tiến hành nghiên cứu ………………………………….4
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài ………………………... 5
6. Bố cục của luận văn ………………………………………………………5
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU
HỒI ĐẤT THỰC HIỆN QUY HOẠCH ĐÔ THỊ CỦA ỦY BAN NHÂN
DÂN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH ……………………………………….6
1.1. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà
nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị ………………………………. 6
1.1.1. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện
quy hoạch đơ thị……………………………………………………………6
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị…………………………..9
1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu
hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân thành phố thuộc
tỉnh………………………………………………………………………… 18
1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường khi nhà
nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân thành
phố thuộc tỉnh……………………………………………………………. 18

1.2.2. Thẩm quyền của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh trong giải
quyết khiếu nại hành chính về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất thực
hiện quy hoạch đô thị..…………………………………………………... 19


4

1.2.3. Nguyên tắc, trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
thường khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban
nhân dân thành phố thuộc tỉnh……………………………………………21
Kết luận chương 1………………………………………………………… 24
Chương 2. THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT THỰC
HIỆN QUY HOẠCH ĐÔ THỊ CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ
THUỘC TỈNH ……………………………………………………………. 27
2.1. Thực trạng khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị…………………………………………27
2.1.1. Thực trạng thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị…………………27
2.1.2. Thực trạng khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước
thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị……………………………………31
2.1.3. Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ
khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đơ thị……………………..33
2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân thành
phố thuộc tỉnh................................................................................................37
2.2.1. Những kết quả đạt được....................................................................37
2.2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân
thành phố thuộc tỉnh................................................................................... 39
2.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trong giải quyết khiếu nại

về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị
của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh……………………………….51
Kết luận chương 2 ………………………………………………………... 56


5

Chương 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ VIỆC GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ
NƯỚC THU HỒI ĐẤT THỰC HIỆN QUY HOẠCH ĐÔ THỊ CỦA ỦY
BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH ……………………… 58
3.1. Yêu cầu nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy
ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh ……………………………………….. 58
3.1.1. Giải quyết khiếu nại phải quan tâm đến quyền lợi của người bị thu
hồi đất……………………………………………………………………..59
3.1.2. Giải quyết khiếu nại phải đảm bảo quyền khiếu nại của người bị thu
hồi đất theo đúng quy định pháp luật……………………………………. 59
3.1.3. Giải quyết khiếu nại phải thực sự đảm bảo tính khách quan, cơng
bằng……………………………………………………………………….60
3.1.4. Giải quyết khiếu nại phải thực sự đảm bảo tính minh bạch, dân chủ,
công khai…………………………………………………………………. 60
3.1.5. Giải quyết khiếu nại phải xử lý nghiêm những hành vi vi phạm pháp
luật trong giải quyết khiếu nại…………………………………………… 61
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy
ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh............................................................... 61
3.2.1. Hoàn thiện pháp luật đất đai và pháp luật về khiếu nại...................61
3.2.2. Các giải pháp khác........................................................................... 68
Kết luận chương 3………………………………………………………… 75

KẾT LUẬN .................................................................................................. 77


PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài:
Đất nước ta đang trong thời kỳ phát triển về mọi mặt, nhiều địa phương
tiến hành thực hiện các dự án về phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng
khu đô thị, khu công nghiệp, đường giao thông, các công trình cơng cộng khác
… Cùng với sự phát triển đó, tình hình khiếu nại của cơng dân cũng diễn biến
hết sức phức tạp. Hàng năm, mỗi địa phương đều giải quyết hàng ngàn vụ
khiếu nại. Nhiều vụ việc công dân tập trung khiếu nại đông người gây ảnh
hưởng đến trật tự, an toàn xã hội ở một số tỉnh, thành phố. Một số vụ khiếu nại
đã được cơ quan nhà nước giải quyết nhiều lần nhưng công dân vẫn không
chấp nhận và tiếp tục khiếu nại, dẫn đến vụ việc kéo dài, không dứt điểm.
Về nội dung khiếu nại, phần lớn các vụ việc khiếu nại hiện nay liên
quan đến lĩnh vực đất đai (ước tính chiếm khoảng 70 - 75% số vụ việc khiếu
nại), trong đó chiếm chủ yếu là khiếu nại liên quan đến việc bồi thường, hỗ
trợ khi nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án quy hoạch xây dựng đô
thị, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, các khu du lịch, xây dựng các cơng
trình cơ sở hạ tầng (chủ yếu là khiếu nại về kiểm định đất đai, tài sản trên đất
không đầy đủ, khơng chính xác; giá bồi thường đất bị thu hồi, bồi hoàn, hỗ
trợ thành quả lao động, tài sản trên đất không đúng quy định, không phù hợp
hoặc không sát với giá thị trường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng khơng thỏa
đáng …).
Nhìn chung, tình hình khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu
hồi đất diễn biến rất phức tạp. Số vụ việc tăng nhanh, tính chất gay gắt, phức
tạp, khiếu nại đông người, vượt cấp ngày càng tăng. Việc giải quyết khiếu nại
đối với việc bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thời gian qua của các
cấp còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập.
Nguyên nhân của tồn tại, hạn chế đó là:

Về nguyên nhân chủ quan: từ phía các cơ quan nhà nước mà trực tiếp là
người có thẩm quyền chưa làm tốt việc giải quyết các khiếu nại, chưa tập
trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, đúng quy định pháp luật về giải quyết khiếu
nại, nhất là việc giải quyết khiếu nại liên quan đến việc bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất.
Về nguyên nhân khách quan: Cơ chế, chính sách, pháp luật về quản lý
đất đai chưa phù hợp với thực tiễn, còn nhiều bất cập, thiếu đồng bộ… Các


2

văn bản pháp luật về quản lý đất đai thường xuyên thay đổi; Giá đất, giá tài
sản trong bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng cịn chưa phù hợp với tình
hình phát triển kinh tế, xã hội; Người dân được bồi thường, hỗ trợ sau khi nhà
nước thu hồi đất, tài sản trên đất còn chưa đảm bảo ổn định cuộc sống; Cơ chế
giải quyết khiếu nại chưa khách quan, cơng khai, dân chủ trong q trình giải
quyết; Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại chưa cụ thể, rõ ràng, chưa tạo
thuận lợi cho công dân; Thiếu chế tài cụ thể trong việc xử lý trách nhiệm
trong công tác giải quyết khiếu nại; Chất lượng giải quyết khiếu nại thấp, cịn
nhiều sai sót, hiệu lực thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại chưa cao.
Bên cạnh đó, một số văn bản pháp luật hiện hành quy định về khiếu nại và
giải quyết khiếu nại, nhất là trong lĩnh vực đất đai… còn mâu thuẫn, chồng
chéo, chưa tạo được sự thống nhất trong các quy định.
Trước những yêu cầu của cơng cuộc đổi mới, cơng nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế cũng đặt ra nhiều vấn đề mới đối với
công tác giải quyết khiếu nại, trong đó có việc giải quyết khiếu nại hành chính
về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất. Từ tình hình thực tế đó đã đặt
ra yêu cầu các vấn đề trên phải được giải đáp, đòi hỏi phải được nghiên cứu
một cách tổng thể cả về lý luận và thực tiễn. Vì những lý do nêu trên, tôi chọn
đề tài luận văn: “Giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi

nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của Ủy ban nhân dân
thành phố thuộc tỉnh”. Đề tài vừa có tính khách quan, cấp thiết vừa có tính
lý luận và thực tiễn trong điều kiện giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ
khi nhà nước thu hồi đất, trong đó có việc giải quyết khiếu nại của ủy ban
nhân dân thành phố thuộc tỉnh hiện nay. Đề tài luận văn được minh chứng từ
thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước
thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của Ủy ban nhân dân một số thành phố
của một số tỉnh có giá trị tham khảo.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài:
Những vấn đề mà tác giả chọn để trình bày trong luận văn này có tính
thực tế và thời sự. Cho đến nay, đã có nhiều cơng trình, đề tài khoa học
nghiên cứu về khiếu nại, giải quyết khiếu nại; về bồi thường, hỗ trợ khi nhà
nước thu hồi đất; về nội dung liên quan đến việc giải quyết khiếu nại hành
chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất. Một số cơng trình
nghiên cứu về những vấn đề liên quan đến nội dung của đề tài như sau: Luận


3

án Tiến sĩ: “Tăng cường hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo
của công dân ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thế Thuấn - Học
viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Luận văn Thạc sĩ: “Khiếu nại hành
chính và cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của cơng dân - từ thực tiễn
tỉnh Đồng Nai” của tác giả Nguyễn Ngọc Thiên Kim; Luận văn Thạc sĩ đề tài
“Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai theo thủ tục hành
chính tại thành phố Hồ Chí Minh” của tác giả Nguyễn Thiện Thành; Luận
văn “Đổi mới mơ hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta
hiện nay” của tác giả Đỗ Khắc Tuấn; Luận văn Thạc sĩ:“Khía cạnh pháp lý
về hoạt động bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để
thực hiện dự án - Thực trạng và giải pháp” của tác giả Dương Tấn Vinh;

Luận văn Thạc sĩ: “Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất” của tác giả Võ
Phan Lê Nguyễn; Luận văn “Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường
thiệt hại về đất khi thu hồi tại thành phố Cần Thơ” của tác giả Hồ Minh Hà;
Sách chuyên khảo “Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất
đai” của tác giả Phạm Văn Võ (Nhà xuất bản Lao động); “Một số vấn đề đổi
mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam” của tác giả Nguyễn
Văn Thanh và Đinh Văn Minh (Nhà xuất bản Tư pháp)…Tuy nhiên, qua
nghiên cứu, tìm hiểu các đề tài luận án, luận văn, sách chuyên khảo, một số
bài viết trên các tạp chí chun ngành có đề cập ở những khía cạnh khác nhau
về khiếu nại, giải quyết khiếu nại, về chính sách, pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ khi nhà nước thu hồi đất một cách chung chung, một số đề tài thực hiện
cách đây đã khá lâu nên nhiều vấn đề lý luận đã không đáp ứng được yêu cầu
của thực tiễn đặt ra. Hiện nay, những vấn đề liên quan đến khiếu nại, giải
quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất các quy định
pháp luật đã thay đổi nhiều trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường, cải
cách hành chính và hội nhập quốc tế. Theo sự khảo cứu của học viên chưa tìm
thấy cơng trình nghiên cứu nào thể hiện một cách tồn diện và có hệ thống về
vấn đề “Giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà
nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân thành
phố thuộc tỉnh” như đề tài học viên đã chọn.


4

3. Mục đích, đối tượng nghiên cứu, giới hạn phạm vi nghiên cứu của đề
tài:
- Mục đích của luận văn là: trên cơ sở nghiên cứu, phân tích làm rõ
những vấn đề lý luận, thực tiễn giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường,
hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh hiện

nay, luận văn đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm góp phần xây dựng các
chính sách, quy định pháp luật về giá đất, giá tài sản trên đất khi nhà nước thu
hồi đất thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ phù hợp với tình hình thực tế và hội
nhập kinh tế quốc tế của nước ta hiện nay. Đồng thời, luận văn đã đưa ra
những giải pháp nhằm nâng cao năng lực, hiệu quả giải quyết khiếu nại hành
chính nói chung và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân thành
phố thuộc tỉnh nói riêng.
- Đối tượng nghiên cứu: vấn đề về thực trạng giải quyết khiếu nại hành
chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô
thị của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh trong tình hình thực tế hiện nay.
- Giới hạn nghiên cứu của đề tài: Giải quyết khiếu nại về bồi thường,
hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của thành phố
thuộc tỉnh là vấn đề rộng và phức tạp. Do vậy dưới góc độ lý luận, luận văn
chỉ tập trung nghiên cứu về giải quyết khiếu nại hành chính, thể hiện trong
các văn kiện chính trị, văn bản pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính về
nội dung này, và qua thực tiễn trong phạm vi một số thành phố thuộc tỉnh
như: thành phố Đà Lạt, tỉnh Lâm Đồng; thành phố Nha Trang, tỉnh Khánh
Hòa; thành phố Vũng Tàu, tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu; thành phố Biên Hòa, tỉnh
Đồng Nai.
4. Các phương pháp tiến hành nghiên cứu:
Phương pháp nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu trên cơ sở phương
pháp luận duy vật lịch sử và duy vật biện chứng của Chủ nghĩa Mác - Lênin;
tư tưởng Hồ Chí Minh; đường lối, quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản
Việt Nam; chính sách, pháp luật của nhà nước về bồi thường, hỗ trợ; quy định
pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước
thu hồi đất. Việc thực hiện nghiên cứu các vấn đề lý luận, thực tiễn và đưa ra
các giải pháp nhằm hoàn thiện các văn bản pháp luật có liên quan và nâng cao

5

hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ
trợ khi nhà nước thu hồi đất.
Phương pháp nghiên cứu: phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa, tổng kết
thực tiễn, khảo sát, điều tra…
5. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của đề tài:
- Luận văn phân tích và làm rõ cơ sở lý luận - thực tiễn giải quyết
khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất, từ đó
làm cơ sở cho việc đề xuất những phương hướng, giải pháp có tính khả thi
nhằm góp phần nâng cao hiệu quả đối với việc bồi thường, hỗ trợ và giải
quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy
hoạch đô thị của thành phố thuộc tỉnh trong tình hình phát triển kinh tế, xã
hội, đảm bảo an ninh quốc phòng hiện nay;
- Với những kết quả đạt được của luận văn, có thể dùng tham khảo cho
những người làm cơng tác thực tế về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi
đất thực hiện quy hoạch đơ thị, ngồi ra có thể làm tài liệu tham khảo trong
nghiên cứu, giảng dạy, học tập trong lĩnh vực này.
6. Bố cục của luận văn:
Luận văn gồm: phần mở đầu, phần nội dung, phần kết luận và danh
mục tài liệu tham khảo.
Phần nội dung gồm 3 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận và pháp lý giải quyết khiếu nại hành chính về
bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy
ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh.
Chương 2. Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường,
hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân
dân thành phố thuộc tỉnh.
Chương 3. Giải pháp nâng cao việc giải quyết khiếu nại hành chính về
bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy

ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh.


6

Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT THỰC HIỆN QUY HOẠCH ĐÔ THỊ CỦA
ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH
1.1. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị:
1.1.1. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy
hoạch đô thị.
Theo Từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa - Thơng tin năm 1998 “Bồi
thường là đền bù những tổn hại đã gây ra”1. Từ định nghĩa nêu trên có thể
hiểu, đền bù là trả lại tương xứng với giá trị hoặc công lao. Như vậy, bồi
thường là trả lại tương xứng với giá trị hoặc công lao cho một chủ thể bị thiệt
hại vì hành vi của một chủ thể khác. Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất là
việc nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất, tài sản trên đất đối với đất bị
thu hồi cho người bị thu hồi đất.
Dưới góc độ pháp lý, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ
thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội.
Thuật ngữ bồi thường khi nhà nước thu hồi đất được đặt ra từ rất sớm. Năm
1959, Hội đồng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất
đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”2. Đến
năm 1970 Thủ tướng Chính phủ quy định một số điểm tạm thời về bồi thường
nhà cửa, đất đai, cây cối, hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh
tế mở rộng thành phố cũng đề cập vấn đề bồi thường khi nhà nước thu hồi
đất3. Khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng cũng ban hành
văn bản quy định về đền bù (bồi thường) thiệt hại đất nơng nghiệp, đất có

rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác4. Thuật ngữ đền bù tiếp tục
được sử dụng trong Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi bổ sung một số điều
của Luật Đất đai vào năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành (Nghị
định 90/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ, Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày
22/4/1998) như: quy định về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất để

1

Đại từ điển Tiếng Việt, Chủ biên Nguyễn Như Ý, NXB Văn hóa - Thơng tin năm 1998.
Chương II Nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ.
3
Thơng tư 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ.
4
Quyết định 186/HĐBT ngày 31/5/1990.
2


7

sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng5; nội dung này cũng được Chính phủ tiếp tục quan tâm đề cập trong việc
thực hiện chủ trương thu hồi đất của những năm tiếp theo, như quy định về
đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phịng,
an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng6.
Theo quy định của Luật Đất đai 2003 khi nhà nước thu hồi đất sử
dụng phục vụ vào mục đích chung của xã hội (mục đích quốc phịng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế) thì: “Người bị thu hồi
đất… được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu
khơng có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng
đất tại thời điểm có quyết định thu hồi”7. Đồng thời, Luật Đất đai năm 2003

cũng quy định: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại
giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi
đất”8. Như vậy, việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất được thực hiện trên
nguyên tắc của Luật Đất đai và các quy định tại các văn bản quy phạm pháp
luật khác của Chính phủ, Bộ, Ngành, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương.
Việc thu hồi đất sử dụng phục vụ cho lợi ích chung của xã hội thì
người bị thu hồi đất sẽ được nhà nước bồi thường theo quy định của pháp
luật. Nhưng thực tế cho thấy việc thu hồi đất có tác động khơng nhỏ đến đời
sống và sinh hoạt của người bị thu hồi đất. Vì vậy, pháp luật có quy định việc
khiếu nại và giải quyết khiếu nại liên quan đến việc bồi thường khi người sử
dụng đất bị thu hồi để đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của người sử
dụng đất “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc
hành vi hành chính về quản lý đất đai”9 (nội dung khiếu nại về bồi thường, hỗ
trợ khi nhà nước thu hồi đất sẽ được đề cập rõ hơn ở phần tiếp theo của luận
văn).
Việc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất có một số đặc trưng cơ bản
sau đây:

5

Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ.
Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 22/4/1998 của Chính phủ
7
Điểm 2 Điều 42 Luật Đất đai năm 2003.
8
Điểm 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003.
9
Điều 138 Luật Đất đai năm 2003.
6

8

- Bồi thường là trách nhiệm của nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về
quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi thu hồi đất của
nhà nước gây ra;
- Bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi thu hồi đất của
nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là chỉ phát sinh sau khi có quyết định
hành chính về thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
- Bồi thường được thực hiện trong mối quan hệ song phương giữa một
bên là nhà nước với bên kia là người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp
pháp do hành vi thu hồi đất của nhà nước gây ra;
- Căn cứ để xác định bồi thường là diện tích đất bị thu hồi; thiệt hại
thực tế về tài sản, cây cối, hoa màu trên đất và khung giá đất do nhà nước quy
định tại thời điểm thu hồi đất;
- Người sử dụng đất bị nhà nước thu hồi muốn được bồi thường về đất
phải thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định (có các giấy tờ như: quyết
định giao đất, cho thuê đất; có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được nhà
nước cấp cho người sử dụng; có trong hồ sơ đăng ký đất đai cơ quan nhà
nước; đất đang sử dụng ổn định phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được
cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; có nguồn gốc, quá trình sử dụng
đất ổn định được UBND xã, phường xác nhận; có biên lai thu thuế nhà, đất;
các giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng, cho quyền sử dụng đất hoặc tài sản
gắn liền với đất; các giấy tờ khác có liên quan đến nhà ở, đất ở, đất sản
xuất…);
- Người bị nhà nước thu hồi đất không chỉ được bồi thường về đất mà
còn được bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất, được hưởng các chính sách
hỗ trợ, tái định cư của nhà nước nhằm nhanh chóng ổn định đời sống và sản
xuất.

Theo Từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa - Thơng tin năm 1998 “Hỗ
trợ là giúp đỡ nhau, giúp thêm vào”10. Từ định nghĩa nêu trên có thể hiểu, hỗ
trợ khi nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất di
chuyển đến nơi ở mới, hỗ trợ tái định cư; hỗ trợ ổn định đời sống và ổn định
sản xuất; hỗ trợ đối với đất nông nghiệp trong khu dân cư, đất vườn, ao không
được công nhận là đất ở; hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm; hỗ
10

Đại từ điển Tiếng Việt, Chủ biên Nguyễn Như Ý, NXB Văn hóa - Thơng tin năm 1998.


9

trợ người đang thuê nhà thuộc sở hữu nhà nước, không thuộc sở hữu nhà
nước; hỗ trợ khác…
Theo quy định của Luật Đất đai 2003 khi nhà nước thu hồi đất sử
dụng phục vụ vào mục đích chung của xã hội (mục đích quốc phịng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế), việc hỗ trợ được quy
định “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước giúp đỡ người bị thu
hồi đất thơng qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di
dời đến địa điểm mới”11. Như vậy, việc hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất được
thực hiện trên nguyên tắc của Luật Đất đai và các quy định tại các văn bản
quy phạm pháp luật khác của Chính phủ, Bộ, Ngành ở trung ương và ủy ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị.
1.1.2.1. Khái niệm khiếu nại, khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị.
Khiếu nại là hoạt động diễn ra thường xuyên và phổ biến, do đó cụm
từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, được ghi nhận tại

nhiều văn bản pháp luật, đề cập ở những cơng trình nghiên cứu khoa học.
Theo thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà
nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các
quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại. Còn theo Đại Từ
điển tiếng Việt, "khiếu nại: thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận,
quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm” 12. Tại Từ điển Tiếng Việt, khiếu
nại được hiểu là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình
khơng đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý13.
Như vậy, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức
đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc
làm mà họ cho là khơng đúng đắn, gây thiệt hại hoặc có thể gây thiệt hại đến
quyền, lợi ích chính đáng của họ và địi bồi thường thiệt hại cho việc làm
khơng đúng đó gây ra cho họ.

11

Điểm 7 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003.
Nguyễn Như Ý (1998), Đại từ điển Tiềng Việt, Nxb Văn hóa thơng tin, Hà Nội, tr.904
13
Từ điển Tiếng Việt.
12


10

Nhìn từ góc độ xã hội thì khiếu nại là hiện tượng phát sinh trong đời
sống xã hội, là sự phản ứng tự nhiên của một cá nhân, tổ chức đối với việc
làm của một cá nhân hay tổ chức khi cho rằng việc làm đó vi phạm những
chuẩn mực, quy tắc của xã hội, đã, đang và sẽ xâm phạm quyền, lợi ích của
mình. Mỗi cá nhân hoặc tổ chức trong xã hội đều có thể sử dụng việc khiếu

nại, coi đó như là phương tiện để yêu cầu các thiết chế xã hội bảo vệ quyền và
lợi ích chính đáng của mình. Trong xã hội dân chủ, văn minh, hiện đại thì các
thiết chế xã hội có nhiều giải pháp hữu hiệu để bảo vệ các quyền, lợi ích của
cá nhân, tổ chức trong xã hội.
Nhìn từ góc độ chính trị pháp lý thì khiếu nại là một trong những
quyền cơ bản của công dân do pháp luật quy định và được bảo đảm thực hiện
bằng các biện pháp của nhà nước. Quyền khiếu nại gắn liền với những quyền
cơ bản khác của công dân về kinh tế, chính trị, văn hố, xã hội, trong chừng
mực nào đó nó là phương tiện để cơng dân sử dụng nhằm bảo vệ các quyền
khi bị xâm phạm hoặc đe dọa xâm phạm. Trong mối quan hệ giữa nhà nước
và công dân thì khiếu nại là một phương thức để cơng dân yêu cầu cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi
bị xâm phạm hoặc đe dọa xâm phạm. Khiếu nại còn là phương thức bảo đảm
thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân để nhân dân tham gia quản lý
nhà nước, quản lý xã hội, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà
nước, cán bộ, cơng chức nhà nước, đồng thời cịn phản ánh thước đo dân chủ
của một quốc gia, một chế độ. Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ
bản của công dân đã được ghi nhận trong Hiến pháp, đặc biệt là Hiến pháp
năm 1992, một quyền có tính chất chính trị và pháp lý của cơng dân, là một
hình thức biểu hiện của dân chủ xã hội chủ nghĩa, liên quan chặt chẽ với các
quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân và chiếm tỷ lệ quan trọng trong hệ thống
các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Quyền khiếu nại là những quyền
cơ bản của công dân. Qua các giai đoạn phát triển trong lịch sử lập hiến và lập
pháp của Việt Nam, các quy định về quyền khiếu nại khơng ngừng được mở
rộng và hồn thiện. Lần đầu tiên quyền khiếu nại được ghi nhận mang tính
chất Hiến định tại Hiến pháp 1959 “Cơng dân nước Việt Nam dân chủ cộng
hịa có quyền khiếu nại… với bất cứ cơ quan Nhà nước nào về những hành vi


11

phạm pháp của nhân viên cơ quan Nhà nước”14. Tiếp đó Hiến pháp năm
1980 cũng quy định “Cơng dân có quyền khiếu nại… với bất cứ cơ quan nào
của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ
chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các
cơ quan, tổ chức và đơn vị đó”15 về quyền khiếu nại nêu trên được cụ thể hóa
hơn một bước. Đến Hiến pháp năm 1992 quy định trực tiếp quyền khiếu nại
của công dân, đồng thời quyền khiếu nại cũng được phân định rõ hơn “Cơng
dân có quyền khiếu nại,… với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những
việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội,
đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào”16.
Việc thực hiện quyền khiếu nại sẽ là cơ sở để thực hiện các quyền và
nghĩa vụ khác của cơng dân. Chính vì vậy trên cơ sở Hiến pháp đã có nhiều
văn bản pháp luật của Nhà nước ta quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu
nại, đặc biệt là Luật khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1998 đã được sửa đổi,
bổ sung hai lần vào năm 2004 và 2005, Luật khiếu nại ban hành năm 2011.
Theo đó thì khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức
theo thủ tục do Luật Khiếu nại quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết
định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi
đó là trái pháp luật xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình (Khoản 1, Điều
2). Như vậy khiếu nại quy định trong Luật này được hiểu là khiếu nại hành
chính, đó là khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và đối
với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, khái niệm này chỉ giới hạn đối với
những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý của các cơ quan hành chính nhà
nước. Đây chính là nét đặc thù trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính
trị ở nước ta. Như vậy, về ngun tắc khiếu nại hành chính có thể xảy ra ở bất
cứ cơ quan, tổ chức nào có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi
hành chính. Tuy nhiên chủ yếu được thực hiện ở các cơ quan hành chính nhà
nước và khiếu nại này chiếm tỷ lệ lớn nhất, phức tạp nhất bởi vì nó phản ánh

mối quan hệ giữa nhà nước và cơng dân. Theo chúng tơi, khiếu nại hành
chính thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính được hiểu: Khiếu
14

Điều 29 Hiến pháp năm 1959.
Điều 73 Hiến pháp năm 1980.
16
Điều 74 Hiến pháp 1992.
15


12

nại hành chính là việc cơng dân, cơ quan, tổ chức đề nghị người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại quyết định hành chính,
hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước mà người khiếu nại cho là trái pháp luật, xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.17
Luật Khiếu nại 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan,
tổ chức… theo thủ tục Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ
quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước… khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái
pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”18.
Từ định nghĩa trên cho thấy: Đối tượng khiếu nại là các quyết định
hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền
quản lý khi quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp
của mình. Trong lĩnh vực quản lý hành chính, đối tượng của khiếu nại hành
chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành
chính nhà nước, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà

nước.
Theo đó, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Quyết định hành chính
là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong
cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể
trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với
một hoặc một số đối tượng cụ thể….”19. Và: “Hành vi hành chính của cơ
quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy
định của pháp luật”20.
Trong việc thu hồi đất sử dụng phục vụ cho lợi ích chung của xã hội
(quốc phịng an ninh, lợi ích quốc gia, cơng cộng, phát triển kinh tế) thì người
bị thu hồi đất sẽ được nhà nước bồi thường, hỗ trợ theo quy định của pháp
luật. Nhưng thực tế cho thấy việc thu hồi đất có tác động khơng nhỏ đến đời
17

Nguyễn Văn Kim, Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt
Nam, Năm 2012
18
Điểm 1 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011.
19
Điểm 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.
20
Điểm 9 Điều 2 Luật Khiếu nại 2011, trang 9.


13

sống và sinh hoạt của người bị thu hồi đất. Vì vậy, pháp luật quy định việc
khiếu nại và giải quyết khiếu nại liên quan đến việc bồi thường, hỗ trợ khi
người sử dụng đất bị thu hồi để đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của

người sử dụng đất “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành
chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”21.
Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất
có vai trị quan trọng đối với việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của
các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước, được thể
hiện ở các khía cạnh như sau:
Một là, việc thực hiện quyền khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ
trợ, nhằm giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực tiếp ngăn chặn hiện tượng
lạm quyền, hiện tượng vi phạm của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm
quyền xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân
trong thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất;
Hai là, khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ là hình thức dân
chủ, qua đó nhân dân tham gia vào quản lý hành chính nhà nước, xây dựng bộ
máy hành chính nhà nước trong sạch, vững mạnh. Trong quá trình giải quyết
khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể
phát hiện được những hạn chế, thiếu sót trong q trình quản lý, thậm chí cả
những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức
trong các cơ quan quản lý nhà nước góp phần hồn thiện bộ máy quản lý nhà
nước, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh trong thực
thi nhiệm vụ về bồi thường, hỗ trợ;
Ba là, khi cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện quyền khiếu nại về bồi
thường, hỗ trợ, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có thêm thông tin
phản hồi quan trọng từ đối tượng quản lý. Qua những kênh thơng tin đó, nhà
nước xem xét, đánh giá sự phù hợp của các chính sách, pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ đã được ban hành để có những sửa đổi, bổ sung kịp thời.
Quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại trong lĩnh vực đất đai rất
nhiều. Ví dụ: Quyết định giao đất, cho thuê đất, cấp giấy chứng nhận quyền
sử dụng đất đai. Tuy nhiên, khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu
hồi đất là khiếu nại các quyết định hoặc hành vi liên quan đến việc bồi
21

Điều 138 Luật Đất đai năm 2003.


14

thường, hỗ trợ cho người bị thu hồi đất (Quyết định bồi thường, quyết định hỗ
trợ hoặc hành vi của cán bộ, công chức… Thông thường là khiếu nại về mức
giá bồi thường, hỗ trợ…).
Pháp luật đã ghi nhận quyền khiếu nại của người sử dụng đất khi nhà
nước thu hồi đất cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính về bồi
thường, hỗ trợ của cấp có thẩm quyền trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và
lợi ích hợp pháp của mình. Đồng thời, quy định trách nhiệm giải quyết khiếu
nại hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về bồi
thường, hỗ trợ của các cơ quan hành chính nhà nước khi người bị thu hồi đất
khiếu nại.
Từ những phân tích trên có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành chính về
bồi thường, hỗ trợ để làm cơ sở cho việc giải quyết các vấn đề của luận văn
như sau: Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất
là người có đất bị thu hồi theo quy định của pháp luật đề nghị xem xét lại
quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ của cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền hoặc hành vi hành chính của cán bộ, cơng chức trong q trình
giải quyết việc bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất và họ có căn cứ
cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm
hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Như vậy, khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất
thuộc thẩm quyền giải quyết của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh là
khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh ban hành.
Từ khái niệm trên có thể xác định chủ thể, đối tượng, thẩm quyền và

mục đích của giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà
nước thu hồi đất như sau:
Một là, chủ thể khiếu nại là người có đất bị thu hồi gồm: “Tổ chức,
cộng đồng dân cư, cơ sở tơn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người
Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài đang sử dụng
đất bị Nhà nước thu hồi đất”22.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 quy định “Ủy ban nhân
dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết định thu hồi đất đối với
22

Khoản 1 Điều 2 Nghị định 197/2004/NĐ-CP.


15

hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước
ngoài thuộc đối tượng mua nhà ở tại Việt Nam”23. Theo quy định này thì ủy
ban nhân dân cấp thành phố thuộc tỉnh có quyền ban hành quyết định hành
chính về thu hồi đất và quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ
gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài
thuộc đối tượng mua nhà ở tại Việt Nam theo luật định.
Vì vậy, chủ thể khiếu nại hành chính bao gồm: cơng dân Việt Nam,
người nước ngồi, người khơng quốc tịch, cơ quan nhà nước, tổ chức... có
quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính
hoặc hành vi hành chính. Đây là những chủ thể được pháp luật hành chính ghi
nhận khả năng được định đoạt và quyết định việc thực hiện quyền khiếu nại
hành chính. Chủ thể khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất
thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh là
những cá nhân, tổ chức bị thu hồi đất được ủy ban nhân dân thành phố thuộc
tỉnh ban hành quyết định bồi thường, hỗ trợ, nhưng cá nhân, tổ chức bị thu hồi

đất cho rằng việc bồi thường, hỗ trợ là chưa thỏa đáng, chưa đúng quy định
pháp luật thì có quyền khiếu nại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ
của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh ban hành.
Hai là, đối tượng khiếu nại là quyết định về bồi thường, hỗ trợ của cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi hành chính của cán bộ,
cơng chức trong q trình giải quyết cơng việc bồi thường, hỗ trợ khi nhà
nước thu hồi đất.
Quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ là quyết định bằng văn
bản của ủy ban nhân dân cấp huyện (thành phố thuộc tỉnh), ủy ban nhân dân
cấp tỉnh ban hành áp dụng cho từng cá nhân, cơ quan, tổ chức bị thu hồi đất;
Thẩm quyền cơ quan ban hành quyết định thu hồi đất của ủy ban nhân dân
cấp huyện, ủy ban nhân dân cấp tỉnh được quy định trong Luật Đất đai năm
2003.
Theo đó, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
quyết định thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư
ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài.

23

Khoản 2 Điều 44 Luật Đất đai năm 2003.


16

Và ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quyết
định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt
Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với
quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam.24
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 thì ủy ban nhân dân thành
phố thuộc tỉnh là cơ quan có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính thu

hồi đất hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở
nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở
tại Việt Nam và đồng thời có quyền quyết định về bồi thường, hỗ trợ đối với
đối tượng bị thu hồi đất. Các quyết định này hoặc các hành vi của cán bộ,
công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ về bồi thường, hỗ trợ là đối
tượng khiếu nại khi người bị thu hồi đất thực hiện việc khiếu nại.
Như vậy, khác với đối tượng khiếu nại về thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ nói chung. Đối tượng khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của ủy ban
nhân dân thành phố thuộc tỉnh chỉ gồm các quyết định hành chính, hành vi
hành chính do ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh và cán bộ, công chức
thuộc ủy ban nhân dân thành phố quản lý.
1.1.2.2. Đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước
thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị.
Qua phân tích nội dung khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất phát sinh tại các địa phương trong thời gian qua, có thể
nhận thấy khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi
đất có tính chất đặc thù khác với dạng khiếu nại khác ở chỗ:
Thứ nhất, khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu
hồi đất có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích thiết thân của chủ thể khiếu
nại về đất sản xuất, nhà ở, tài sản trên đất, cây trồng, vật nuôi, chuyển đổi việc
làm, hỗ trợ khác… khi người bị thu hồi đất cho rằng việc bồi thường, hỗ trợ
khi nhà nước thu hồi đất là chưa thỏa đáng, chưa hợp lý, việc làm của cơ quan
hành chính nhà nước, cán bộ làm cơng tác bồi thường, hỗ trợ có dấu hiệu vi
phạm pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể bị thu hồi
đất.

24

Điều 44 Luật Đất đai năm 2003.

17

Khi bị thu hồi đất, quyền và lợi ích của người bị thu hồi đất sẽ bị ảnh
hưởng nghiêm trọng. Bởi quyết định này đã làm phát sinh rất nhiều vấn đề
liên quan đến chỗ ở, nơi làm việc, sản xuất, tài sản,… Trong khi đó, việc bồi
thường (nhất là giá bồi thường) không tương xứng với sự đầu tư hoặc tài sản
gắn liền với đất, giá trị đất; không đủ bù đắp chi phí đầu tư, ổn định cuộc sống
về nơi ăn, chốn ở,…
Vì vậy, khiếu nại này thường gắn với bức xúc của người khiếu nại kéo
dài và phức tạp. Và nó chỉ chấm dứt khi người khiếu nại có được đất mới
hoặc khoản tiền đền bù tương xứng.
Thứ hai, tính chất của khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ là
phức tạp; việc tiến hành thẩm tra, xác minh giải quyết khiếu nại khó khăn,
mất nhiều thời gian bởi vì khiếu nại này phát sinh trong lĩnh vực đất đai
nhưng không chỉ được điều chỉnh bởi pháp luật về đất đai mà còn được điều
chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật khác như: Luật Dân sự, Luật Nhà ở, Luật
Bất động sản, Luật Tài chính… Đây là những văn bản có những quy định gắn
liền với tài sản của cá nhân, tổ chức. Trong khi đó, đất đai là tài sản đặc biệt,
việc bồi thường, định giá tài sản là đất gặp nhiều khó khăn về: tiêu chí quy
định mức bồi thường, về cơ quan thẩm định,… Vì vậy, trong quá trình thu
thập hồ sơ, đối chiếu các quy định pháp luật và vận dụng giải quyết gặp nhiều
khó khăn. Trong khi đó chính sách, pháp luật về đất đai thay đổi liên tục, quá
trình quản lý nhà nước về đất đai còn yếu kém, bất cập; có những trường hợp
về nguồn gốc và q trình sử dụng đất của người có đất bị thu hồi rất phức
tạp, trải qua nhiều thời kỳ khác nhau; trong giải quyết khiếu nại hành chính về
bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất có nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều
cơ quan tham gia nên quan điểm giải quyết khiếu nại có lúc khơng nhất qn,
việc vận dụng chính sách, pháp luật khác nhau, nên chủ thể khiếu nại cho
rằng việc bồi thường, hỗ trợ chưa thỏa đáng nên tiếp tục khiếu nại, thậm chí

phát sinh “điểm nóng”.
Thứ ba, khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất
thường là khiếu nại đông người, chiếm tỷ lệ cao trong các dạng khiếu nại
khác. Nhưng phát sinh chủ yếu tại các địa phương thực hiện dự án, quy hoạch
đô thị,… Là dạng khiếu nại phát sinh gắn với yếu tố lịch sử … của nhiều thời
kỳ trước.


18

1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước
thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân thành phố
thuộc tỉnh.
1.2.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường khi nhà nước
thu hồi đất thực hiện quy hoạch đô thị của ủy ban nhân dân thành phố thuộc
tỉnh.
Giải quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất
của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh là việc người đứng đầu ủy ban nhân
dân thành phố thuộc tỉnh thụ lý đơn khiếu nại liên quan đến quyết định hành
chính ban hành và hành vi hành chính của cán bộ, cơng chức cấp mình trong
q trình giải quyết cơng việc bồi thường, hỗ trợ, để xem xét, đánh giá tính
hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại thuộc
thẩm quyền của mình nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu
nại. Như vậy, việc giải quyết khiếu nại trong trường hợp này là việc giải quyết
tranh chấp giữa ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh với đối tượng được bồi
thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất theo quy định về trình tự, thủ tục của
Luật Khiếu nại. Việc xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành
chính, hành vi hành chính được tiến hành với trình tự, thủ tục chặt chẽ, bao
gồm các bước như: thụ lý đơn khiếu nại, kiểm tra, xác minh, kết luận và ra
quyết định giải quyết, tổ chức thực hiện quyết định giải quyết. Trong giải

quyết khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ, ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh
khơng chỉ xem xét tính hợp pháp mà cịn xem xét cả tính hợp lý của các quyết
định hành chính, hành vi hành chính này bởi lẽ, trong quản lý nhà nước
thường nảy sinh nhiều vấn đề mà pháp luật chưa kịp điều chỉnh, vì vậy, để
đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng được bồi thường, hỗ trợ khi
nhà nước thu hồi đất, người có thẩm quyền khơng chỉ xem xét tính hợp pháp
mà cịn phải xem xét đến tính hợp lý của quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong thực tiễn. Việc xem xét tính hợp lý của các quyết định hành
chính, hành vi hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất còn
là yếu tố quan trọng để đảm bảo sự công bằng trong xã hội.
Hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính nói chung và giải quyết
khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nói riêng
có vai trò đặc biệt quan trọng đối với hoạt động quản lý;


19

Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động tổ chức thực thi pháp
luật, đưa pháp luật vào cuộc sống, dùng pháp luật để quản lý, tổ chức các q
trình hoạt động của xã hội. Thơng qua giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất, cơ quan hành chính nhà nước có
được những thơng tin quan trọng để kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của
pháp luật và các quyết định quản lý trong quản lý mọi lĩnh vực của đời sống
xã hội, từ đó có cơ sở thực tiễn để hoàn thiện, nâng cao chất lượng hệ thống
pháp luật và hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước;
Tình hình khiếu nại về bồi thường, hỗ trợ cũng phản ánh thực trạng
nền hành chính, hoạt động thi hành cơng vụ của cán bộ, công chức nhà nước.
Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ, là
xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành
chính về bồi thường, hỗ trợ… từ đó cơ quan hành chính nhà nước có thể kiểm

tra nhằm khẳng định tính đúng đắn, tính hợp pháp của quyết định hành chính,
hành vi hành chính; nếu có sai sót thì sửa chữa, khắc phục kịp thời nhằm bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức; đồng thời, thông qua giải
quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ nhằm bảo đảm thi hành
quyết định hành chính.
Thực hiện tốt cơng tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường,
hỗ trợ khơng những đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, phát huy dân chủ
và sức mạnh, trí tuệ của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước, mà
còn đánh giá hoạt động bộ máy hành chính, của cán bộ, cơng chức, từ đó có
biện pháp chấn chỉnh, khắc phục những tồn tại, yếu kém và xử lý hành vi vi
phạm pháp luật để xây dựng một nền hành chính vững mạnh, trong sạch,
chuyên nghiệp, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả và củng cố niềm tin của nhân
dân.
1.2.2. Thẩm quyền của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh trong giải quyết
khiếu nại hành chính về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất thực hiện quy
hoạch đô thị.
Theo quy định trong Luật Khiếu nại 2011, Luật Đất đai năm 2003 và
các Nghị định (Nghị định 181/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP, Nghị
định 75/2012/NĐ-CP) thì Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp huyện (thành phố
thuộc tỉnh) giải quyết các khiếu nại lần đầu liên quan đến các quyết định hành
chính về bồi thường, hỗ trợ do mình ban hành hoặc các hành vi hành chính


20

của cán bộ mình trong quá trình thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ khi bị khiếu
nại.
Theo đó, việc giải quyết khiếu nại hành chính gồm rất nhiều giai đoạn
từ khi thụ lý đến khi thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp
luật, cho nên thẩm quyền của Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh

thể hiện từ quá trình thụ lý đơn, giải quyết, chỉ đạo, đôn đốc giải quyết khiếu
nại, tiếp công dân (trong quá trình thẩm tra xác minh giải quyết đơn, đối
thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại) và tổ chức thi hành quyết định
giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Về cơ sở pháp lý thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính Chủ tịch
ủy ban nhân dân cấp huyện (thành phố thuộc tỉnh) được quy định trong nhiều
văn bản pháp luật, thể hiện như:
Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Giải quyết khiếu nại lần đầu đối
với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình. Và giải quyết khiếu
nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp
huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã
hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết25.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, thì khiếu nại quyết định
hành chính, hành vi hành chính về đất đai của ủy ban nhân dân thành phố
thuộc tỉnh do Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần
đầu26. Theo quy định của Nghị định 197/2004/NĐ-CP quy định thẩm quyền
giải quyết khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan
đến bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất của ủy ban nhân dân thành
phố thuộc tỉnh thì do Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh giải
quyết27.
Từ những quy định viện dẫn nêu trên thì thẩm quyền giải quyết khiếu
nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến bồi thường,
hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất của ủy ban nhân dân thành phố thuộc tỉnh đề
cập trong luận văn này được điều chỉnh bởi Luật Khiếu nại năm 2011 và quy

25

Điều 18 Luật Khiếu nại năm 2011.
Điều 138 Luật Đất đai năm 2003.

27
Khoản 2 Điều 43 Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ
26