Khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

1

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

VÕ PHAN LÊ NGUYỄN

KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI
THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

P. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2010


2

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

VÕ PHAN LÊ NGUYỄN

KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ
BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
C

nn n
ậ hành chính
Mã số 60.38.20

N ƣời ƣớng dẫn khoa học: PGS.TS. BÙI XUÂN ĐỨC

TP.HỒ CHÍ MINH, NĂM 2010


3

ời m o n
---------------Tác giả xin cam đoan những ý tưởng, nội dung đã trình bày trong bản
Luận văn này là những kiến thức của bản thân Tác giả thu lượm được trong
quá trình học tập, tham khảo, nghiên cứu tài liệu; là kết quả của sự phân
tích, tổng hợp các báo cáo tổng kết của các cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền cũng như kinh nghiệm của bản thân qua thực tiễn công tác và dưới sự
hướng dẫn, gợi ý của thầy Bùi Xuân Đức. Những nội dung của tác giả khác
đã được trích dẫn, ghi chú theo đúng quy định.
Người cam đoan

Võ Phan Lê Nguyễn


4

MỤC ỤC
-----------Trang

PHẦN MỞ ĐẦU

1

CHƢƠNG 1: KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH

VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI
THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ
NƢỚC THU HỒI ĐẤT………………………………………
1.1

Khái niệm, ặ
trợ v

ái ịn

5

iểm của khiếu nại hành chính về bồi t ƣờng, hỗ
ƣk iN

nƣớc thu hồi ất………………………...

5

1.1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................................

5

1.1.2 Đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất.................................................
1.2

Hoạ
v

ộng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi

ái ịn

ƣk iN

11

ƣờng, hỗ trợ

nƣớc thu hồi ất…………………………….

15

1.2.1 Trách nhiệm giải quyết khiếu nại của công dân trong lĩnh vực
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất......... 15
1.2.2 Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất............................. 18
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU

2.1

NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ, TÁI
ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT…………….. 29
Tình hình khiếu nại về bồi ƣờng, hỗ trợ v ái ịn ƣ k i N
nƣớc thu hồi ất………………………………………………………. 29
2.1.1 Tình hình thu hồi đất để thực hiện các dự án............................... 29
2.1.2 Tình hình khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất.................................................
2.1.3 Nguyên nhân phát sinh khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ

31
36


5

trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất..................................
2.2

Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
v

ái ịn

ƣk iN

ƣờng, hỗ trợ

nƣớc thu hồi ất…………………………….

44

2.2.1 Kết quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường,

hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất............................. 44
2.2.2 Nguyên nhân chủ yếu làm hạn chế kết quả cơng tác giải quyết

khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất....................................................................

49

CHƢƠNG 3: NHỮNG GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI

3.1

QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƢỜNG,
HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI
ĐẤT…………………………………………………………... 54
Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành
chính về bồi ƣờng, hỗ trợ v ái ịn ƣ k i N nƣớc thu hồi
ất……………………………………………………………………... 54
3.1.1 Tính tất yếu khách quan phải nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại hành chính trên lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất.................................................

54

3.1.2 Những nguyên tắc cơ bản phải tuân thủ nhằm nâng cao hiệu

quả giải quyết khiếu nại của công dân trên lĩnh vực bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất…………………. 55
3.2

Những giải p áp ơ bản nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại
hành chính về bồi

ƣờng, hỗ trợ v

ái ịn

ƣk iN

nƣớc thu

hồi ất…………………………………………………………………. 57
3.2.1 Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại……………………………… 57
3.2.2 Sửa đổi, bổ sung pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

cho phù hợp nhằm giảm phát sinh khiếu nại, nhất là khiếu nại đông
người…………………………………………………………………...
3.2.3 Nâng cao chất lượng đội ngũ làm công tác tiếp dân, giải quyết

69


6

khiếu nại
3.2.4 Tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng; nâng cao năng lực quản

lý, điều hành của Nhà nước đối với hoạt động giải quyết khiếu nại…... 70
3.2.5 Nâng cao ý thức pháp luật của cán bộ, công chức và nhân dân

về khiếu nại và giải quyết khiếu nại…………………………………… 71
3.3

P ƣơn

ƣớng và giải pháp giải quyết khiếu nại ôn n ƣời…….. 71

KẾT UẬN……………………………………………………………………... 77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC 1, 2


7

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của ề tài
Để đảm bảo thu hút đầu tƣ, phát triển kinh tế và nâng cao đời sống về
mọi mặt của ngƣời dân, trong những năm qua, thành phố Hồ Chí Minh nói
riêng và cả nƣớc nói chung đã triển khai rất nhiều dự án, kéo theo nó là việc
Nhà nƣớc phải thu hồi đất và thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ cho tổ
chức, cá nhân có đất bị thu hồi.
Việc thu hồi đất thực hiện các dự án đã tác động đến quyền lợi và sinh
hoạt bình thƣờng của một bộ phận dân cƣ. Trong khi đó, chính sách, pháp luật
về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ còn nhiều bất cập; công tác quản lý, điều
hành của Nhà nƣớc trong việc thu hồi đất và bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ còn
nhiều yếu kém, chƣa tạo đƣợc sự đồng thuận của ngƣời dân, dẫn đến khiếu nại,

thậm chí khiếu nại đơng ngƣời, kéo dài, gây mất ổn định về an ninh chính trị
và trật tự an tồn xã hội, ảnh hƣởng đến niềm tin của quần chúng nhân dân đối
với sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý, điều hành của Nhà nƣớc.
Trƣớc thực trạng khiếu nại, nhất là khiếu nại đông ngƣời, vƣợt cấp liên
quan đến bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ ngày càng tăng và diễn biến phức
tạp, trong những năm qua, Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phƣơng đã có nhiều
nỗ lực trong công tác giải quyết khiếu nại của công dân. Tuy nhiên kết quả giải
quyết khiếu nại vẫn còn hạn chế và những hạn chế đó xuất phát từ nguyên nhân
chủ yếu nhƣ: Pháp luật về khiếu nại và các luật chuyên ngành còn mâu thuẫn;
cơ chế giải quyết khiếu nại còn rƣờm rà, phức tạp, chƣa đảm bảo tính hiệu quả;
cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thiếu quan tâm giải
quyết khiếu nại của ngƣời dân; đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết khiếu
nại cịn hạn chế về trình độ, năng lực .v.v.
Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, vấn đề nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ là yêu cầu bức thiết
đặt ra trong giai đoạn hiện nay nhằm góp phần tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ
nghĩa, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, ngăn ngừa và kéo
giảm tình trạng khiếu nại đơng ngƣời, vƣợt cấp, tạo sự ổn định về an ninh chính


8

trị, trật tự an toàn xã hội, đảm bảo thực hiện thắng lợi hai nhiệm vụ cách mạng
trong giai đoạn hiện nay là xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.
Với mong muốn đi sâu nghiên cứu nhằm đƣa ra những luận giải về mặt
lý luận, thực tiễn và đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại hành chính nói chung và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ nói riêng, Tác giả quyết định chọn đề tài “ Khiếu
nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất” để làm Luận văn tốt nghiệp của mình.

2. Tình hình nghiên cứ

ề tài

Đề tài mà Tác giả chọn trên đây là một vấn đề mang tính thời sự, đƣợc
nhiều nhà quản lý, nhà khoa học cũng nhƣ báo chí đề cập ở những khía cạnh
nhất định. Qua quá trình tìm tài liệu để chuẩn bị thực hiện Luận văn tốt nghiệp
của mình, Tác giả đã tìm thấy một số tác phẩm liên quan đến đề tài đã chọn
nhƣ: Luận án Tiến sĩ về đề tài “Tăng cường hiệu quả pháp luật về giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thế
Thuấn – Học viện Chính trị Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh (năm 2001);
Luận văn Thạc sĩ đề tài “Khiếu nại hành chính và cơ chế giải quyết khiếu nại
hành chính của cơng dân – từ thực tiễn tỉnh Đồng Nai” của tác giả Nguyễn
Ngọc Thiên Kim; Luận văn Thạc sĩ đề tài “Giải quyết tranh chấp, khiếu nại
trong lĩnh vực đất đai theo thủ tục hành chính tại thành phố Hồ Chí Minh” của
tác giả Nguyễn Thiện Thành; Luận văn Thạc sĩ đề tài “Nâng cao hiệu quả giải
quyết khiếu nại của Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh” của tác
giả Phạm Thanh Từng; Luận văn Thạc sĩ đề tài “Khía cạnh pháp lý về hoạt
động bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự
án – Thực trạng và giải pháp” của tác giả Dƣơng Tấn Vinh; Luận văn Thạc sĩ
đề tài “Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường thiệt hại về đất khi thu
hồi tại thành phố Cần Thơ” của tác giả Hồ Minh Hà; sách chuyên khảo “Hệ
thống chính trị cấp cơ sở với việc giải quyết khiếu nại của công dân hiện nay”
của tác giả Đỗ Thị Minh và Đỗ Thành Nam (Nhà xuất bản Lý luận Chính trị),
“Một số vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”
của tác giả Nguyễn Văn Thanh và Đinh Văn Minh (Nhà xuất bản Tƣ pháp năm
2005); “Cơ chế giải quyết khiếu nại - thực trạng và giải pháp” của Viện nghiên
cứu chính sách pháp luật và phát triển do Tiến sĩ Hoàng Ngọc Giao chủ biên và

9

một số bài viết có nội dung liên quan trên các tạp chí khoa học. Tuy nhiên, qua
tìm hiểu, những luận án, luận văn khoa học, sách chuyên khảo, các bài viết nêu
trên chỉ đề cập ở một vài khía cạnh nhất định về giải quyết khiếu nại nói chung
hoặc về chính sách, pháp luật bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất .v.v. Hiện
nay học viên chƣa tìm thấy cơng trình nào nghiên cứu một cách tồn diện và có
hệ thống vấn đề “khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính về
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất” nhƣ đề tài học viên
đã chọn.
3. Mụ

í

n

i n ứu

Đề tài này hƣớng đến mục đích: Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và cơ sở
pháp lý liên quan, Tác giả tiến hành khảo sát, đối chiếu thực tiễn để chỉ ra
những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại và những bất cập, hạn chế trong giải
quyết khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc
thu hồi đất, từ đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết
khiếu nại, ngăn ngừa khiếu nại đông ngƣời, vƣợt cấp trên lĩnh vực này.
4. Đối ƣợng, phạm vi nghiên cứu củ

ề tài

Đề tài tập trung nghiên cứu về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trên lĩnh
vực bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất; không nghiên cứu

về hoạt động giải quyết tố cáo trên lĩnh vực này. Đồng thời, đề tài cũng chỉ
nghiên cứu trong phạm vi khiếu nại của ngƣời bị thu hồi đất đối với quyết định
hành chính và hành vi hành chính của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền
liên quan đến q trình thực thi công vụ trong hoạt động bồi thƣờng, hỗ trợ và
tái định cƣ mà ngƣời bị thu hồi đất cho rằng, quyết định, hành vi đó là vi phạm
pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình; khơng nghiên
cứu khiếu nại của cán bộ, cơng chức đối với quyết định kỷ luật cán bộ công
chức của thủ trƣởng cơ quan Nhà nƣớc trong lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ và tái
định cƣ.
5. Ý n

ĩ k o

ọc và giá trị ứng dụng củ

ề tài

Về mặt khoa học: Qua nghiên cứu, đề tài sẽ đƣa ra một hệ thống cơ sở lý
luận nhằm cung cấp cho các nhà quản lý, nhà làm luật và nhà hoạch định chính
sách một cách nhìn tổng quan về các ngun nhân khiếu nại hành chính và vấn
đề giải quyết khiếu nại liên quan đến bồi thƣờng, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu


10

hồi đất và đề xuất những giải pháp làm giảm thiểu khiếu nại cũng nhƣ nâng cao
hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, tái định cƣ.
Giá trị ứng dụng: Với việc khảo sát thực tiễn và chỉ ra những bất cập hạn
chế và đề xuất những giải pháp khắc phục cụ thể, đề tài có khả năng áp dụng
trên thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh, các tỉnh, thành phố khác, nhất là

những nơi quỹ đất cịn nhiều và có nhiều dự án đã và đang triển khai thực hiện.
6. P ƣơn p áp n

i n ứu

Đề tài đƣợc nghiên cứu trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác – Lê nin,
tƣ tƣởng Hồ Chí Minh; bám sát đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng, pháp luật của
Nhà nƣớc nhằm bảo đảm tính khoa học và thực tiễn của đề tài. Trong quá trình
nghiên cứu, Tác giả kết hợp sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu nhƣ: phƣơng
pháp lịch sử, khảo sát thực tiễn, tham vấn ý kiến, tổng hợp, phân tích, so sánh
và suy luận.
7. Bố cục củ

ề tài

Đề tài gồm phần mở đầu, phần nội dung, phần kết luận và danh mục tài
liệu tham khảo.
Phần nội dung gồm 3 chƣơng:
Chƣơng 1. Khái quát chung về khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu
nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.
Chƣơng 2. Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính về
bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.
Chƣơng 3. Những giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại hành
chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.


11

CHƢƠNG 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ GIẢI

QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VỀ BỒI THƢỜNG, HỖ TRỢ VÀ
TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Khái niệm, ặ
ái ịn

ƣk iN

iểm của khiếu nại hành chính về bồi

ƣờng, hỗ trợ và

nƣớc thu hồi ất

1.1.1. Khái niệm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, đƣợc ghi
nhận trong Hiến pháp và cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật.
Điều 74 Hiến pháp năm 1992, đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2001 (sau đây
gọi chung là Hiến pháp năm 1992) quy định: “Cơng dân có quyền khiếu nại, tố
cáo đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của
cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc
bất kỳ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan nhà nước xem xét và
giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định…
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu
nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”.
Thông qua thực hiện quyền khiếu nại, công dân, cơ quan, tổ chức có thể
yêu cầu cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại các quyết
định hành chính và hành vi hành chính mà họ cho rằng quyết định, hành vi đó là
trái pháp luật, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Đồng thời, qua
việc khiếu nại, công dân đã thực hiện quyền làm chủ của mình, trực tiếp tham gia

quản lý nhà nƣớc, quản lý xã hội. Về phía Nhà nƣớc, thông qua việc giải quyết các
vụ việc khiếu nại của công dân đã giúp cho Nhà nƣớc biết và kiểm tra tính đúng
đắn của đƣờng lối, chính sách, pháp luật; thấy đƣợc khi thực hiện quyền Nhà nƣớc
giao, các cơ quan Nhà nƣớc, cán bộ cơng chức có sử dụng pháp luật đúng hay
không, để điều chỉnh kịp thời, nhằm đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân và nâng cao chất lƣợng hoạt động của bộ
máy Nhà nƣớc. Vì vậy “quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là một quyền quan


12

trọng và có ý nghĩa kép (Điều 74 Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001,
Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005), vì quyền này
khơng chỉ là phương tiện để đảm bảo các quyền, tự do cá nhân không bị xâm hại,
mà cịn góp phần quan trọng vào việc hồn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động
của bộ máy Nhà nước…”1.
Bên cạnh việc ghi nhận quyền khiếu nại của công dân, Nhà nƣớc cịn khơng
ngừng xây dựng và hồn thiện hệ thống những đảm bảo đối với quyền khiếu nại
của công dân. “Những đảm bảo đối với quyền khiếu nại, tố cáo của công dân là
những điều kiện khách quan của sự phát triển xã hội và những phương tiện do nhà
nước và xã hội tạo ra, nhằm đảm bảo cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố
cáo, bảo vệ họ khi thực hiện các quyền đó”2. Theo đó, hệ thống những đảm bảo
đối với quyền khiếu nại của công dân bao gồm: Những đảm bảo kinh tế, những
đảm bảo về chính trị - tƣ tƣởng, những đảm bảo pháp lý và những đảm bảo xã hội,
trong đó những đảm bảo pháp lý là vấn đề mấu chốt để công dân thực hiện quyền
khiếu nại của mình trên thực tế.
Để thể chế hóa quyền khiếu nại của cơng dân, Luật Khiếu nại, tố cáo năm
1998, đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 (sau đây gọi chung là Luật Khiếu
nại, tố cáo) ghi nhận quyền khiếu nại ngay tại Điều 1: “Cơng dân, cơ quan, tổ
chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan

hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà
nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm
quyền, lợi ích hợp pháp của mình”
Tại khoản 1, Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo định nghĩa “Khiếu nại là việc cơ
quan, công dân, tổ chức hoặc cán bộ công chức theo thủ tục do Luật này quy định,
đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành
chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ cơng chức khi có căn cứ
cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích
hợp pháp của mình”. Trên cơ sở quy định của pháp luật, các nhà khoa học pháp lý
đã đƣa ra một số khái niệm về khiếu nại hành chính để phân biệt với khiếu nại tƣ
pháp và các khiếu nại khác. Tác giả Trần Văn Sơn cho rằng: “Khiếu nại hành
chính là việc cơng dân, cơ quan, tổ chức u cầu cơ quan nhà nước, người có
thẩm quyền xem xét lại các quyết định, hành vi của cơ quan nhà nước, cán bộ
1
2

Nguyễn Cửu Việt (2008), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 276.
Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu (2009), Luật hành chính Việt Nam, NXB Giao thơng vận tải, tr 389


13

cơng chức phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước, mà người khiếu nại cho
rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật, xâm hại quyền, lợi ích hợp pháp của
mình” để phân biệt với “Khiếu nại tư pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tư
pháp (cơ quan Điều tra, Tòa án, Viện Kiểm sát, cơ quan thi hành án….), cán bộ,
cơng chức có thẩm quyền trong cơ quan tư pháp xem xét lại những quyết định,
hành vi phát sinh trong hoạt động tư pháp mà người khiếu nại cho rằng quyết
định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình”3 .
Tác giả Hồng Ngọc Giao và nhóm nghiên cứu thuộc Viện nghiên cứu

chính sách pháp luật và phát triển cho rằng: “Khiếu nại hành chính được hiểu là
việc tranh chấp giữa một bên là công dân với một bên là cơ quan hành chính nhà
nước hoặc cơng chức hành chính nhà nước về một quyết định hành chính hoặc
hành vi hành chính, được đệ trình đến cơ quan hành chính nhà nước xem xét, giải
quyết theo thủ tục hành chính”. Và khái niệm này đƣợc đƣa ra nhằm phân biệt
giữa khiếu nại hành chính với khởi kiện hành chính theo thủ tục giải quyết tại Tịa
án: “Khởi kiện hành chính được hiểu là một vụ tranh chấp giữa một bên là cơng
dân với một bên là cơ quan hành chính hoặc cơng chức hành chính nhà nước về
một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính, được đệ trình ra Tịa hành
chính để xem xét giải quyết theo thủ tục tố tụng”.4
Xét về bản chất, khiếu nại hành chính là khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực
quản lý nhà nƣớc, nhƣng chủ yếu và phổ biến là trong hoạt động chấp hành và
điều hành của cơ quan quản lý Nhà nƣớc. Tuy nhiên, khiếu nại hành chính khơng
chỉ phát sinh trong q trình cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý nhà
nƣớc mà cịn có thể phát sinh trong quá trình các cơ quan Nhà nƣớc khác thực hiện
quản lý hành chính trong nội bộ cơ quan hoặc trong hệ thống cơ quan5. Nhƣ vậy,
về nguyên tắc, khiếu nại hành chính có thể xảy ra ở bất kỳ cơ quan nào có ban
hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính.
Từ những phân tích trên, tác giả thống nhất với quan điểm cho rằng: “Khiếu
nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức theo thủ tục khiếu nại và giải
quyết khiếu nại hành chính, đề nghị chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
hành chính xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết
3 Trần văn Sơn (2007), Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo, NXB Tƣ pháp, Hà Nội, tr 13.
4
Viện Nghiên cứu chính sách pháp luật và phát triển (2009), Cơ chế giải quyết khiếu nại - thực trạng và
giải pháp, NXB Công an nhân dân, tr 34
5
Ví dụ: Thẩm phán khiếu nại quyết định kỷ luật là khiếu nại hành chính mặc dù khiếu nại này khơng xảy ra
ở cơ quan hành chính Nhà nƣớc.

14

định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó
trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình” 6.
Trên cơ sở khái niệm khiếu nại hành chính nói chung, có thể hiểu khái niệm
khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ nhƣ sau:
Luật Đất đai năm 2003 quy định 12 trƣờng hợp Nhà nƣớc thu hồi đất, trong
đó Nhà nƣớc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế thì sẽ bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định
cƣ cho ngƣời có đất bị thu hồi7. Bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi đất là việc Nhà
nƣớc trả lại giá trị sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho ngƣời bị thu hồi
đất. Hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất là việc Nhà nƣớc giúp đỡ ngƣời bị thu hồi đất
thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa
điểm mới8. Đồng thời Nhà nƣớc cũng quy định cụ thể việc lập và thực hiện các dự
án tái định cƣ trƣớc khi thu hồi đất để bồi thƣờng bằng nhà ở, đất ở cho ngƣời bị
thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở 9. Việc bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ
đƣợc thực hiện theo nguyên tắc do Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hƣớng
dẫn thi hành quy định.
Việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc
gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế là một chủ trƣơng đúng đắn, phù hợp với
quy luật phát triển và là việc làm tất yếu của mỗi quốc gia nhằm thực hiện mục
tiêu bảo vệ và phát triển đất nƣớc. Ngƣời có đất bị thu hồi đất để sử dụng vào các
mục đích nêu trên đƣợc Nhà nƣớc bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ theo quy định
của pháp luật. Tuy nhiên, việc thu hồi đất có tác động trực tiếp và mạnh mẽ đến
đời sống và sinh hoạt của một bộ phận ngƣời dân có đất bị thu hồi. Vì vậy, để đảm
bảo quyền, lợi ích hợp pháp và chính đáng của ngƣời sử dụng đất, pháp luật đã
quy định việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại liên quan đến bồi thƣờng, hỗ trợ và
tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.

Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “Người sử dụng đất có quyền
khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”.
Khoản 1 Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm
2004 của Chính phủ Về thi hành Luật Đất đai (sau đây gọi chung là Nghị định
6

Nguyễn Thị Xuân Thủy (2007) “Ngƣời khiếu nại và ngƣời bị khiếu nại hành chính”, Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp, (3).
7
Xem Điều 42 Luật Đất đai 2003.
8
Xem khoản 6, 7 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003.
9
Xem khoản 3, Điều 42 Luật Đất đai năm 2003.


15

181/2004/NĐ-CP) quyết định hành chính bị khiếu nại trong lĩnh vực đất đai bao
gồm: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trƣng dụng đất, cho phép
chuyển mục đích sử dụng đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng,
tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia
hạn thời gian sử dụng đất. Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là
hành vi của cán bộ, công chức Nhà nƣớc khi giải quyết công việc liên quan đến
các lĩnh vực giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trƣng dụng đất, cho phép chuyển
mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp
hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; quyết định gia hạn thời gian sử
dụng đất10.
Điều 49 Nghị định 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ Về bồi thƣờng, hỗ trợ
và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất (sau đây gọi chung là Nghị định

197/2004/NĐ-CP) quy định: “Người bị thu hồi đất nếu chưa đồng ý với quyết định
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thì được khiếu nại theo quy định của pháp
luật. Trách nhiệm giải quyết khiếu nại, thời hiệu giải quyết khiếu nại và trình tự
giải quyết khiếu nại thực hiện theo quy định tại Điều 138 của Luật Đất đai 2003
và Điều 162, 163, 164 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004
của Chính Phủ về thi hành Luật đất đai”. Điều 63, 64 Nghị định 84/2007/NĐ-CP
ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ Quy định bổ sung về việc cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự,
thủ tục bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất và giải quyết khiếu
nại về đất đai (sau đây gọi chung là Nghị định 84/2007/NĐ-CP) quy định: Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với quyết định
hành chính, hành vi hành chính trên lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ do
mình ban hành hoặc thực hiện. Điều 65 của Nghị định này quy định Chủ tịch Ủy
ban nhân dân cấp xã, thủ trƣởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân
cấp huyện, cấp tỉnh giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của mình hoặc
cán bộ thuộc quyền.
Điều 40 Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính
phủ Quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thƣờng,
hỗ trợ và tái định cƣ (sau đây gọi chung là Nghị định 69/2009/NĐ-CP) quy định
bổ sung nhƣ sau: “Việc giải quyết khiếu nại thực hiện theo Điều 138 của Luật Đất
đai, Điều 63 và 64 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP và quy định giải quyết khiếu nại
10

Xem Điều 162 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP


16

tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2006 của Chính phủ quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật

sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo”.
Nhƣ vậy, pháp luật đã ghi nhận ngƣời bị thu hồi đất có quyền khiếu nại đối
với quyết định hành chính và hành vi hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ, giải phóng
mặt bằng và tái định cƣ của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền khi có căn cứ
cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp
pháp của mình. Cơ quan hành chính Nhà nƣớc có thẩm quyền chịu trách nhiệm
giải quyết khiếu nại đó.
Từ những phân tích trên, có thể hiểu khiếu nại hành chính về bồi thƣờng,
hỗ trợ và tái định cƣ nhƣ sau: Khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất là việc người có đất bị thu hồi theo quy định của
pháp luật khiếu nại và pháp luật đất đai, đề nghị chủ thể có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại hành chính xem xét lại quyết định hành chính về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi hành chính
của cán bộ cơng chức trong q trình giải quyết công việc trên lĩnh vực bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái
pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Từ khái niệm trên có thể thấy các yếu tố của khiếu nại hành chính về bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ nhƣ sau:
(i) Chủ thể khiếu nại là ngƣời có đất bị thu hồi. Ngƣời có đất bị thu hồi là
tổ chức, cộng đồng dân cƣ, cơ sở tôn giáo, gia đình, cá nhân trong nƣớc, ngƣời
Việt nam định cƣ ở nƣớc ngoài đang sử dụng đất bị Nhà nƣớc thu hồi 11.
(ii) Đối tƣợng khiếu nại là quyết định hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và
tái định cƣ của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền hoặc hành vi hành chính
của cán bộ cơng chức trong q trình giải quyết cơng việc trên lĩnh vực bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ.
Quyết định hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ là quyết định
bằng văn bản của Ủy ban nhân dân hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp
tỉnh áp dụng cho từng cá nhân, cơ quan, tổ chức có đất bị thu hồi.

11

Xem khoản 1 Điều 2 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP


17

Hành vi hành chính là hành vi của cán bộ, công chức Nhà nƣớc khi giải
quyết công việc liên quan đến lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái
định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất.
(iii) Chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thƣờng,
hỗ trợ và tái định cƣ là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp và thủ trƣởng cơ quan
hành chính Nhà nƣớc, nơi cán bộ cơng chức có hành vi hành chính bị khiếu nại
đang cơng tác.
(iv) Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định
cƣ phải hƣớng đến đạt 2 mục đích sau:
Thứ nhất: Bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân; bảo vệ quyền và lợi ích
hợp pháp của ngƣời có đất bị thu hồi; chống lại hành vi vi phạm, sai trái của cơ
quan Nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền, sự lạm quyền của cơng chức Nhà nƣớc khi
thực thi công vụ trên lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ.
Thứ hai: Qua việc tiếp nhận, giải quyết khiếu nại về bồi thƣờng, hỗ trợ và
tái định cƣ, Nhà nƣớc có điều kiện tiếp nhận thông tin, phát hiện những điểm bất
cập hạn chế trong chính sách, pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ để sửa
đổi, bổ sung hoàn thiện; đồng thời qua kênh thông tin này, cơ quan quản lý Nhà
nƣớc kịp thời phát hiện, xử lý, chấn chỉnh đối với hành vi vi phạm pháp luật của
cán bộ công chức nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời bị thu hồi đất
và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc trên lĩnh vực đất đai.
1.1.2. Đặc điểm khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất
Qua phân tích trên, có thể nhận dạng khiếu nại hành chính về bồi thƣờng,
hỗ trợ và tái định cƣ qua các đặc điểm sau:

Đặc điểm thứ nhất: Khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định
cƣ liên quan đến quyền và lợi ích thiết thân của chủ thể khiếu nại nhƣ nhà ở, đất
sản xuất, việc làm, chất lƣợng cuộc sống .v.v và nó xảy ra với tính chất gay gắt khi
ngƣời có đất bị thu hồi cho rằng việc thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ là
chƣa hợp lý, có dấu hiệu vi phạm pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp
pháp của mình.
Đất đai thuộc sở hữu tồn dân, Nhà nƣớc là đại diện chủ sở hữu và thống
nhất quản lý đối với tài sản đặc biệt này. Nhà nƣớc có quyền giao đất, cho thuê đất


18

hoặc thu hồi đất theo quy định của pháp luật. Trong trƣờng hợp thu hồi đất để sử
dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát
triển kinh tế thì ngƣời sử dụng đất đƣợc bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ theo quy
định của pháp luật. Tuy nhiên, đất đai và tài sản gắn liền trên đất là những tài sản
quý báu gắn liền với đời sống và sinh hoạt hàng ngày của ngƣời dân. Vì vậy, việc
Nhà nƣớc thu hồi đất đã tác động mạnh mẽ đến quyền và lợi ích thiết thân của
ngƣời họ, nhất là quyền lợi về kinh tế và một khi những quyền và lợi ích đó khơng
đƣợc giải quyết thỏa đáng từ phí Nhà nƣớc thì việc khiếu nại sẽ diễn ra với tính
chất gay gắt, quyết liệt.
Thực tế cho thấy, chính sách, pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ
ở nƣớc ta là một lĩnh vực mới, đang trong giai đoạn hồn thiện, cịn nhiều bất cập,
chƣa giải quyết thỏa đáng quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của ngƣời có đất
bị thu hồi. Đồng thời, cơng tác quản lý, điều hành hoạt động bồi thƣờng, hỗ trợ và
tái định của Nhà nƣớc còn yếu kém, đội ngũ cán bộ làm cơng tác bồi thƣờng, giải
phóng mặt bằng cịn hạn chế về chun mơn dẫn, sách nhiễu, phiền hà, tình trạng
bồi thƣờng sai sót, khơng đảm bảo quy trình, gây bức xúc, khiếu nại gay gắt trong
nhân dân.
Đặc điểm thứ hai: Tính chất của khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ

và tái định cƣ là phức tạp; việc thẩm tra, xác minh, lập hồ sơ giải quyết khiếu nại
khó khăn và mất nhiều thời gian do quá nhiều quy định pháp luật cùng điều chỉnh
lĩnh vực này.
So với các loại khiếu nại hành chính khác nhƣ khiếu quyết định kỷ luật cán
bộ công chức, khiếu nại trên lĩnh vực tƣ pháp - hộ tịch, khiếu nại quyết định xử
phạt vi phạm hành chính .v.v. thì khiếu nại về đất đai nói chung và khiếu nại về
bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ nói riêng là hết sức phức tạp.
Lịch sử chính sách, pháp luật về quản lý đất đai của nƣớc ta thiếu nhất
quán, thay đổi liên tục, làm cho việc xác lập hồ sơ, bồi thƣờng cũng nhƣ giải quyết
khiếu nại về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ hết sức phức tạp, dễ sai sót. Hơn
nữa, khiếu nại về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ phát sinh trên lĩnh vực quản lý
đất đai nhƣng khơng chỉ có pháp luật về đất đai điều chỉnh mà đồng thời với nó là
nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành khác điều chỉnh. Vì vậy, trong quá trình
khiếu nại và giải quyết một vụ việc trên lĩnh vực này, ngƣời có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại phải thu thập số liệu, thẩm tra xác minh, điều tra, nghiên cứu, kết
luận theo một quá trình tƣơng tự nhƣ giải quyết một vụ án. Ví dụ, để lập một hồ sơ


19

bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ đối với trƣờng hợp có nhà ở gắn liền trên đất,
ngƣời có thẩm quyền bên cạnh căn cứ các quy định của pháp luật về đất đai, bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ còn phải căn cứ Luật Xây dựng, Bộ Luật Dân sự,
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (đối với trƣờng hợp nhà xây dựng trái phép,
thời điểm xây dựng v.v.) để làm cơ sở ra quyết định bồi thƣờng. Khi quyết định
này bị khiếu nại thì cơ quan có thẩm quyền thụ lý phải rà sốt lại toàn bộ căn cứ
pháp lý liên quan nhƣ thực trạng sử dụng nhà, đất, căn cứ pháp lý để tính bồi
thƣờng có hợp lý khơng, thời điểm áp dụng bồi thƣờng .v.v. để có cơ sở kết luận
và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Đây là một quá trình hết sức phức tạp, đặc
biệt là đối với những trƣờng hợp nguồn gốc nhà, đất không rõ ràng.

Đặc điểm thứ ba: Tình trạng khiếu nại đơng ngƣời, vƣợt cấp diễn ra ngày
càng nhiều trên lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ.
Một đặc điểm nổi bật của khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái
định cƣ là chủ thể khiếu nại có đặc điểm giống nhau, cùng chịu tác động trực tiếp
bởi những quyết định hành chính, hành vi hành chính tƣơng tự nhau nên dễ cùng
nhau liên kết lại để thực hiện quyền khiếu nại.
Nhƣ đã phân tích trên, chủ thể khiếu nại trên lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ và
tái định cƣ là ngƣời có đất bị thu hồi. Và chủ thể này có đặc điểm giống nhau qua
các nhận dạng sau:
(i) Là ngƣời có đất bị thu hồi để thực hiện dự án (cùng một dự án hoặc
nhiều dự án tƣơng tự).
(ii) Chịu tác động trực tiếp bởi quyết định thu hồi đất; quyết định bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ của cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền hoặc hành vi
hành chính của cán bộ cơng chức khi giải quyết công việc bồi thƣờng, hỗ trợ, tái
định cƣ.
(iii) Chủ quan cho rằng quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ
quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền là vi phạm pháp luật, xâm hại đến quyền và
lợi ích hợp pháp của mình nên thực hiện việc khiếu nại. Trên thực tế, ngƣời có đất
bị thu hồi chủ yếu khiếu nại về những nội dung nhƣ: Giá bồi thƣờng thấp; chính
sách hỗ hợ khơng phù hợp; việc bố trí tái định cƣ chậm, chất lƣợng nơi ở tái định
cƣ thấp, khó khăn về việc làm; khiếu nại bồi thƣờng thiếu diện tích đất; khiếu nại
việc chênh lệch giá bồi thƣờng giữa khu vực Nhà nƣớc và khu vực tƣ nhân.v.v.


20

Từ những đặc điểm trên, khi thực hiện việc khiếu nại theo quy định của
pháp luật (khiếu nại riêng lẻ) mà không đƣợc giải quyết thỏa đáng từ cơ sở thì chủ
thể khiếu nại này sẽ liên kết lại với nhau để tiếp tục khiếu nại đông ngƣời, vƣợt
cấp, gây áp lực để cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền thay đổi chính sách bồi

thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ theo hƣớng có lợi cho ngƣời khiếu nại.
Đặc điểm thứ tư: Có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết khiếu
nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ.
Pháp luật về khiếu nại và đất đai quy định cơ quan hành chính Nhà nƣớc có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc
thu hồi đất theo thủ tục hành chính. Tuy nhiên, trên thực tế, khi phát sinh khiếu nại
trên lĩnh vực này có rất nhiều chủ thể tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại,
từ cơ quan hành chính Nhà nƣớc có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đến Mặt trận
Tổ quốc và các tổ chức thành viên và cả nhà đầu tƣ của dự án. Ví dụ, khi Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp huyện thụ lý, giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực này thì tham
gia vào hoạt động giải quyết cịn có nhiều chủ thể khác nhƣ: Ủy ban nhân dân cấp
xã tham gia với vai trò phối hợp, xác nhận các nội dung liên quan nhƣ nguồn gốc
đất, nguồn gốc nhà, tình trạng pháp lý, nhân thân của ngƣời có đất bị thu hồi (hộ
khẩu, nhân khẩu) .v.v.; các cơ quan chun mơn cấp huyện rà sốt các quy định
của pháp luật liên quan đến lĩnh vực phụ trách, tham mƣu làm rõ nội dung khiếu là
đúng hay sai để làm cơ sở cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện giải quyết khiếu
nại; Mặt trận Tổ quốc và tổ chức thành viên đóng vai trị nắm bắt thơng tin, phản
biện trong quá trình giải quyết khiếu nại.
1.2. Hoạ ộng giải quyết khiếu nại hành chính về bồi
ịn ƣ k i N nƣớc thu hồi ất

ƣờng, hỗ trợ và tái

1.2.1. Trách nhiệm giải quyết khiếu nại của công dân trong lĩnh vực bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Hiến pháp và pháp luật về khiếu nại không chỉ quy định về quyền khiếu nại
của cơng dân mà cịn xác định trách nhiệm giải quyết khiếu nại của cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại cũng nhƣ trách nhiệm phối hợp
của các cơ quan hữu quan khác trong hoạt động giải quyết khiếu nại của công dân.
Điều 74, Hiến pháp năm 1992 quy định: “Việc khiếu nại, tố cáo phải được

cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định”. Điều
5 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: “Cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi chức


21

năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm tiếp người đến khiếu nại, tố
cáo, kiến nghị, phản ảnh; tiếp nhận và giải quyết kịp thời, đúng pháp luật khiếu
nại, tố cáo; xử lý nghiêm người vi phạm; áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm
ngăn chặn thiệt hại có thể xảy ra; đảm bảo quyết định giải quyết được thi hành
nghiêm chỉnh và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình”. Bên
cạnh đó, Luật Khiếu nại, tố cáo cũng quy định, các cơ quan, tổ chức hữu quan có
trách nhiệm phối hợp với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong việc giải
quyết khiếu nại; cung cấp thơng tin, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết khiếu
nại theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân đó 12.
Theo quy định của pháp luật khiếu nại và pháp luật đất đai thì trách nhiệm
giải quyết khiếu nại hành chính của cơng dân, cơ quan, tổ chức trong lĩnh vực thu
hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ thuộc về thủ trƣởng các cơ quan hành
chính Nhà nƣớc có thẩm quyền, mà cụ thể là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp và
thủ trƣởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp.
Đối với Ủy ban nhân dân cấp xã phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã):
Điều 19 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có
quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của
mình, của ngƣời có trách nhiệm do mình trực tiếp quản lý. Tuy nhiên, theo quy
định của Luật Đất đai năm 2003 và các Nghị định hƣớng dẫn thi hành thì Chủ tịch
Ủy ban nhân dân cấp xã khơng có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính
trên lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ, vì vậy trách nhiệm giải quyết khiếu
nại hành chính đối với quyết định hành chính khơng đƣợc đặt ra. Tuy nhiên, theo
quy định tại Điều 65 Nghị định 84/NĐ- CP thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp này
có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của mình và của

cán bộ, cơng chức do mình trực tiếp quản lý bị khiếu nại khi giải quyết công việc
bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ13. Đồng thời, có trách nhiệm phối hợp với các
ngành chức năng liên quan trong quá trình xác minh, thẩm tra, thu thập chứng cứ
để giải quyết khiếu nại về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ đối với trƣờng hợp
ngƣời khiếu nại có đất bị thu hồi trên địa bàn mình quản lý.
Đối với Ủy ban nhân dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi
chung là cấp huyện): Theo quy định tại Điều 44 Luật Đất đai thì Ủy ban nhân dân

12

Xem Điều 7 Luật Khiếu nại, tố cáo.
Ví dụ: Hành vi của Chủ tịch Ủy ban nhân xã về xác định nguồn gốc sử dụng đất để tính bồi thƣờng bị
khiếu nại.
13


22

huyện có thẩm quyền thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cƣ,
ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài thuộc đối tƣợng đƣợc mua nhà ở gắn liền
với sử dụng đất ở tại Việt Nam. Đồng thời, lập và phê duyệt phƣơng án bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ cũng nhƣ ra quyết định chi trả bồi thƣờng, quyết định
hỗ trợ và bố trí tái định cƣ cho ngƣời có đất bị thu hồi theo phân cấp của Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh14. Đây cũng là cấp chủ yếu triển khai thực hiện hoạt động bồi
thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ đối với trƣờng hợp Nhà nƣớc thu hồi đất trên địa bàn.
Việc khiếu nại hành chính trên lĩnh vực này cũng xảy ra chủ yếu ở cấp huyện. Vì
vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo và Luật Đất đai năm 2003 đều xác định: Chủ tịch Ủy
ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đối với quyết định
hành chính và hành vi hành chính của mình trên lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ và tái
đinh cƣ bị khiếu nại. Đồng thời, giải quyết quyết khiếu nại lần hai đối với quyết

định giải quyết khiếu nại mà Thủ trƣởng cơ quan chuyên môn cùng cấp hoặc Chủ
tịch Ủy ban nhân dân cấp xã đã giải quyết lần đầu nhƣng ngƣời khiếu nại không
đồng ý, tiếp tục khiếu nại; giải trình, cung cấp thơng tin, chứng cứ và phối hợp với
cơ quan Nhà nƣớc cấp trên giải quyết khiếu nại đối với quyết định mà mình đã
giải quyết lần đầu nhƣng ngƣời khiếu nại không đồng ý, tiếp tục khiếu nại lên cấp
trên.
Thủ trƣởng cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện có trách
nhiệm giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành chính của mình hoặc của cán bộ
thuộc quyền15 và tham mƣu giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ
và tái định cƣ khi đƣợc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp giao nhiệm vụ (Điều
12 Nghị định 136/2006/NĐ-CP).
Đối với Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có
trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính hoặc hành
vi hành chính của mình trên lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ bị khiếu nại;
đồng thời có trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định giải quyết
mà Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, giám đốc Sở hoặc cấp tƣơng đƣơng đã

14

Quy định tại điểm c khoản 1 Điều 43 Nghị định 197/2004/NĐ-CP thì Chỉ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
phê duyệt hoặc phân cấp cho Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt phƣơng án bồi thƣờng, hỗ trợ và tái
định cƣ. Trên thực tế thì hầu hết các tỉnh, thành phố đều phân cấp cho cấp huyện thực hiện nhiệm vụ này.
Ví dụ Điều 52 Quyết định 17/2008/QĐ-UBND ngày 14 tháng 3 năm 2008 của Ủy ban nhân dân thành phố
Hồ Chí Minh Quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi Nhà nƣớc thu hồi đất trên địa bàn thành phố
Hồ Chí Minh quy định việc phân cấp cho Ủy ban nhân quận, huyện thực hiện nhiệm vụ này.
15
Xem Điều 65 Nghị định 84/2007/NĐ-CP.


23

giải quyết lần đầu trên lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ nhƣng ngƣời
khiếu nại không đồng ý, tiếp tục khiếu nại16.
Giám đốc Sở và cấp tƣơng đƣơng giải quyết khiếu nại đối với hành vi hành
chính của mình và giải quyết khiếu nại mà thủ trƣởng cơ quan chuyên môn thuộc
sở hoặc cấp tƣơng đƣơng đã giải quyết lần đầu nhƣng ngƣời khiếu nại không đồng
ý, tiếp tục khiếu nại. Đồng thời tham mƣu Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh giải
quyết khiếu nại về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ khi đƣợc giao trách nhiệm.
Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì Thủ tƣớng Chính phủ khơng
phải là một cấp giải quyết khiếu nại nhƣng với tƣ cách là ngƣời đứng đầu hệ thống
cơ quan hành chính Nhà nƣớc, Thủ tƣớng có thẩm quyền và trách nhiệm chỉ đạo,
đơn đốc các Bộ, ngành Trung ƣơng và Chính quyền địa phƣơng thực hiện có hiệu
quả cơng tác giải quyết khiếu nại trên lĩnh vực thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ và
tái định cƣ, đảm bảo cho các quyết định giải quyết đúng chính sách, pháp luật.
Thanh tra Chính phủ là cơ quan có trách nhiệm giúp Thủ tƣớng Chính phủ trong
cơng việc này.
Bên cạnh đó, trách nhiệm phối hợp trong hoạt động giải quyết khiếu nại của
công dân là hết sức quan trọng, góp phần quyết định chất lƣợng giải quyết khiếu
nại. Đặc biệt, khiếu nại hành chính trên lĩnh vực bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ
khi Nhà nƣớc thu hồi đất là rất phức tạp, cần phải có sự tham gia của nhiều cơ
quan chức năng nhƣ cơ quan Thanh tra, cơ quan Tài nguyên – Môi trƣờng, cơ
quan Bồi thƣờng giải phóng mặt bằng; Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên
cũng nhƣ vai trò của các cấp ủy Đảng.
Hoạt động giám sát việc thực hiện cơng tác giải quyết khiếu nại hành chính
nói chung và khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ nói riêng
của các cơ quan Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội cũng đóng một vai trị
hết sức quan trọng trong kết quả giải quyết khiếu nại hành chính của cơng dân.
Trên thực tiễn, các cơ quan đƣợc pháp luật trao cho thẩm quyền giám sát hoạt
động này đã phát huy vai trò, trách nhiệm, tham gia tích cực vào hoạt động giải
quyết khiếu nại và đã tạo đƣợc những kết quả nhất định.

Qua phân tích trên, có thể khẳng định trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành
chính nói chung và khiếu nại về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ nói riêng trƣớc
hết và chủ yếu là của cơ quan hành chính Nhà nƣớc có thẩm quyền. Bên cạnh đó,
16

Xem Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 64 Nghị định 84/2007/NĐ-CP.


24

các cấp ủy Đảng, các cơ quan quyền lực Nhà nƣớc, các cá nhân có thẩm quyền
(Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội đồng nhân dân); Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức
thành viên và các tổ chức xã hội khác đều có trách nhiệm tham gia, phối hợp trong
hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính của cơng dân và giám sát hoạt động này
nhằm đảm bảo việc giải quyết khiếu nại tuân thủ một cách nghiêm chỉnh các quy
định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết.
1.2.2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất
Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì cơ chế giải quyết khiếu nại
hành chính đƣợc thực hiện nhƣ sau: (i) Phát sinh khiếu nại lần đầu và giải quyết
khiếu nại lần đầu; (ii) Phát sinh khiếu nại lần thứ hai và giải quyết khiếu nại lần
thứ hai; (iii) Khởi kiện vụ án ra Tòa hành chính.
Khiếu nại hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ cũng là một dạng
khiếu nại hành chính mà cơ chế giải quyết của nó đƣợc quy định tại Luật Khiếu
nại, tố cáo và các văn bản hƣớng dẫn thi hành; Luật Đất đai năm 2003 và các văn
bản hƣớng dẫn thi hành. Theo đó: (i) Ngƣời bị thu hồi đất khi có căn cứ cho rằng
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định
cƣ của cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền là vi phạm pháp luật, xâm phạm
quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì khiếu nại đến cơ quan có thẩm quyền giải
quyết theo quy định của pháp luật (phát sinh khiếu nại lần đầu); (ii) Nếu không

đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn theo quy định mà
ngƣời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu khơng giải quyết thì ngƣời bị
thu hồi đất có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên của cơ quan có
thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu để đƣợc giải quyết (phát sinh khiếu nại
lần hai) hoặc khởi kiện vụ án ra Tòa án. Đối với quyết định giải quyết lần đầu của
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nếu ngƣời khiếu nại không đồng ý thì khởi
kiện vụ án ra Tịa án cùng cấp17.
1.2.2.1. Thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại lần đầu
- Thủ tục khiếu nại lần đầu; quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại
Luật Đất đai năm 2003 quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính,
hành vi hành chính về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ là 30 ngày, kể từ ngày

17

Xem sơ đồ tại phụ lục 1.


25

nhận đƣợc quyết định hành chính hoặc biết hành vi hành chính đó18. Trái với Luật
Đất đai năm 2003 đang còn hiệu lực, Điều 63 Nghị định 84/NĐ-CP quy định:
“Trong thời hạn không quá 90 ngày, kể từ ngày Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện
có quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai quy định tại
Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên
quan không đồng ý với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có
quyền nộp đơn khiếu nại đến Ủy ban nhân dân huyện. Chủ tịch Ủy ban nhân dân
cấp huyện có trách nhiệm giải quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật
khiếu nại, tố cáo”. Điều 64 Nghị định này cũng quy định: “Trong thời hạn không
quá 30 ngày, kể từ ngày Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có quyết định hành
chính, hành vi hành chính trong quản lý đất quy định tại Điều 162 Nghị định

181/2004/NĐ-CP mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan khơng đồng ý với
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại
đến Ủy ban nhân dân tỉnh. Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm giải
quyết khiếu nại theo thời hạn quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo”.
Nhƣ vậy, bản thân Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hƣớng dẫn thi
hành quy định thời hiệu khiếu nại lần đầu về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ đối
với quyết định, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện
không thống nhất (30 ngày hoặc 90 ngày); thời hiệu khiếu nại đối với quyết định
hành chính và hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định
thống nhất là 30 ngày. Trong khi đó, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định thời hiệu
khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận đƣợc quyết định hành chính hoặc biết đƣợc
có hành vi hành chính. Trong trƣờng hợp ốm đau, thiên tai, địch họa, đi cơng tác,
học tập xa hoặc vì trở ngại khách quan khác mà ngƣời khiếu nại không thực hiện
đƣợc quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian trở ngại đó khơng tính vào
thời hiệu khiếu nại19. Quy định không thống nhất về thời hiệu khiếu nại đã gây
khó khăn trong việc thực hiện quyền khiếu nại của ngƣời bị thu hồi đất và cơ quan
có thẩm quyền giải quyết. Đây là mâu thuẫn cần đƣợc giải quyết20.
Việc khiếu nại của ngƣời bị thu hồi đất đƣợc thực hiện theo hai hình thức:
Gửi đơn khiếu nại hoặc trực tiếp trình bày khiếu nại với cơ quan, ngƣời có thẩm
18

Xem điểm c khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003.
Xem Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo.
20
Qua khảo sát thực tế cho thấy, để đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, hầu hết các địa phƣơng áp
dụng thống nhất thời hiệu giải quyết khiếu nại về bồi thƣờng, hỗ trợ và tái định cƣ là 90 ngày theo quy định
của Luật Khiếu nại, tố cáo.
19