Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG HÀ NỘI

PHẠM QUỐC TRƯỜNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC
ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TẠI VIỆT NAM
Chuyên ngành: Quản lý xây dựng
Mã số: 9580302

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

Hà Nội - Năm 2022


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC XÂY DỰNG HÀ NỘI

PHẠM QUỐC TRƯỜNG

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC
ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TẠI VIỆT NAM
Chuyên ngành: Quản lý xây dựng
Mã số: 9580302

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS ĐINH ĐĂNG QUANG

Hà Nội - Năm 2022


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận án tiến sĩ “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư
xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam” là cơng trình nghiên cứu
khoa học độc lập của riêng tơi.
Các số liệu sử dụng trong luận án có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả nghiên
cứu trong luận án do tơi tự tìm hiểu, phân tích một cách trung thực, khách quan và
phù hợp với thực tiễn của Việt Nam. Các kết quả này chưa từng được công bố trong
bất kỳ nghiên cứu nào khác ngoài các nghiên cứu của nghiên cứu sinh đã công bố
trên các tạp chí.
Nghiên cứu sinh

Phạm Quốc Trường


ii
LỜI CẢM ƠN
Luận án với đề tài “Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo
phương thức đối tác công tư tại Việt Nam” được nghiên cứu và thực hiện tại Bộ
môn Kinh tế nghiệp vụ, Khoa Kinh tế và quản lý Xây dựng, Trường Đại học Xây
dựng Hà Nội, dưới sự hướng dẫn khoa học của giảng viên Trường Đại học Xây
dựng Hà Nội, PGS.TS Đinh Đăng Quang.
.
Trong q trình thực hiện và hồn thành luận án, tác giả đã nhận được sự
quan tâm giúp đỡ và tạo điều kiện của Ban giám hiệu, Phòng Quản lý Đào tạo, Khoa
Kinh tế và quản lý Xây dựng và Bộ môn Kinh tế nghiệp vụ của Trường Đại học Xây

dựng Hà Nội. Qua đây cho phép tác giả xin gửi lời cảm ơn về sự giúp đỡ q báu
và hiệu quả đó, để luận án được hồn thành.
Tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc nhất tới PGS.TS Đinh
Đăng Quang với tư cách là người hướng dẫn khoa học, đã định hướng quan điểm
khoa học, chỉ bảo tận tình để tác giả hoàn thành luận án.
Tác giả xin cảm ơn sự giúp đỡ và đóng góp ý kiến quý báu của các nhà khoa
học trong và ngoài Trường Đại học Xây dựng Hà Nội, đã giúp cho tác giả kịp thời
bổ sung, hoàn thiện và hoàn thành luận án.
Tác giả xin chân thành cảm ơn các tổ chức và cá nhân đã hỗ trợ, giúp đỡ
nhiệt tình, tạo điều kiện trong quá trình thu thập số liệu, tài liệu phục vụ cho việc
nghiên cứu luận án.
Cuối cùng, tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành đến gia đình, bạn bè và các
bạn nghiên cứu sinh Khoa Kinh tế và quản lý Xây dựng đã luôn động viên, quan
tâm giúp đỡ trong suốt thời gian nghiên cứu và hoàn thành luận án.
Tác giả luận án

Phạm Quốc Trường


iii
MỤC LỤC
Nội dung
Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt
Danh mục các bảng
Danh mục các hình vẽ, đồ thị

Trang
ix
xiii
xiv

MỞ ĐẦU
1. Lý do lựa chọn đề tài

1
1

2. Mục đích nghiên cứu

2

3. Mục tiêu nghiên cứu
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

2
2

5. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
6. Cơ sở khoa học, pháp lý và thực tiễn của đề tài
7. Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án
7.1 Những đóng góp khoa học của luận án

3
3
4

7.2 Điểm mới của luận án

4
4

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ
ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

5

1.1 Tổng quan các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
1.1.1 Các nghiên cứu trong nước

5
5

1.1.2 Các nghiên cứu nước ngoài
1.2 Những vấn đề rút ra từ các nghiên cứu và khoảng trống nghiên cứu
1.3 Hướng nghiên cứu của luận án
1.4 Khung nghiên cứu của luận án
1.5 Quy trình nghiên cứu của luận án
1.6 Các phương pháp nghiên cứu

19
30
32
33
34
35

CHƯƠNG 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHÁP LÝ VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ

40

2.1 Dự án đầu tư xây dựng và dự án đầu tư xây dựng theo phương thức
đối tác công tư
2.1.1 Dự án đầu tư xây dựng
2.1.2 Dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư
2.2 Tổng quan về quản lý nhà nước và quản lý nhà nước đối với dự án
đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư
2.2.1. Tổng quan về quản lý nhà nước

40
40
42
49
49


iv
2.2.2 Quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng

51

2.2.3 Quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức
đối tác công tư

53

2.2.4 Phân cấp quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng theo
phương thức đối tác công tư

2.3 Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả quản lý nhà nước đối với dự án

58

đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư
2.3.1 Các nhân tố khách quan

60
60

2.3.2 Các nhân tố chủ quan

63

2.4 Tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư
xây dựng theo phương thức đối tác công tư

65

2.4.1 Tính hiệu lực của quản lý nhà nước đối với dự án đối tác cơng tư
2.4.2 Tính hiệu quả của quản lý nhà nước đối với dự án đối tác cơng tư
2.4.3 Tính bền vững của quản lý nhà nước đối với dự án đối tác cơng tư

66
67
68

2.4.4 Tính khả thi của quản lý nhà nước đối với dự án đối tác công tư
2.5 Kinh nghiệm quốc tế về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây
dựng theo phương thức đối tác công tư và bài học rút ra cho Việt Nam

2.5.1 Kinh nghiệm của một số nước về quản lý nhà nước đối với dự án đầu
tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư
2.5.2 Bài học rút ra cho Việt Nam

69
70
70
76

CHƯƠNG 3
PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
TẠI VIỆT NAM

3.1 Khái quát về hành lang pháp lý và tình hình đầu tư theo phương thức
đối tác cơng tư tại Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2020
3.1.1 Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 1997
3.1.2 Giai đoạn từ năm 1998 đến năm 2011
3.1.3 Giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2020

80
80
81
82
84

3.2 Thực trạng quản lý nhà nước các dự án đầu tư xây dựng theo phương
thức đối tác cơng tư ở Việt Nam

92

3.2.1 Quy trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác
công tư
3.2.2 Quy hoạch và phát triển dự án theo phương thức đối tác cơng tư
3.2.3 Chính sách, quy định pháp luật về phương thức đối tác công tư
3.2.4 Bộ máy quản lý quản lý nhà nước về phương thức đối tác công tư

92
95
97
101


v
3.2.5 Đội ngũ cán bộ và nguồn nhân lực quản lý nhà nước về phương thức
đối tác công tư
3.2.6 Giám sát và đánh giá các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công

104

tư
3.2.7 Năng lực của các bên đối tác tư nhân tham gia dự án đầu tư theo
phương thức đối tác công tư

106

3.3 Đánh giá công tác quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây dựng
theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam

108

109

3.3.1 Nội dung đánh giá tính hiệu lực của quản lý nhà nước đối với dự án
đối tác công tư
3.3.2 Nội dung đánh giá tính hiệu quả của quản lý nhà nước đối với dự án

109

đối tác công tư
3.3.3 Nội dung đánh giá tính bền vững của quản lý nhà nước đối với dự án
đối tác công tư

112

3.3.4 Nội dung đánh giá tính khả thi của quản lý nhà nước đối với dự án
đối tác cơng tư
3.4 Phân tích các nhân tố ảnh hưởng tới năng lực quản lý nhà nước đối

113
114

với dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư ở Việt
Nam

115

3.5 Đánh giá tổng hợp về công tác quản lý nhà nước dự án đầu tư xây
dựng theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam

117

3.5.1 Những thành công chủ yếu
3.5.2 Những tồn tại, hạn chế chủ yếu và nguyên nhân

117
118

CHƯƠNG 4
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
TẠI VIỆT NAM

123

4.1 Bối cảnh trong nước và quốc tế ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối
với dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam
4.1.1 Bối cảnh trong nước
4.1.2 Bối cảnh quốc tế

123
123
123

4.1.3 Cơ hội và thách thức trong thời gian tới
4.2 Đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư
xây dựng theo phương thức đối tác công tư ở Việt Nam
4.2.1 Xây dựng và công bố chiến lược tổng thể quốc gia về đầu tư theo
phương thức đối tác công tư, chiến lược đầu tư theo phương thức đối
tác công tư của các Bộ, ngành và các tỉnh

124
125

126


vi
4.2.2 Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về phương thức đối tác
công tư
4.2.3 Đề xuất bộ tiêu chí đánh giá cơng tác quản lý nhà nước đối dự án đầu

128

tư xây dựng theo phương thức đối tác cơng tư
4.2.4 Xây dựng Website của Chính phủ về đầu tư theo phương thức đối
tác công tư

130

4.3 Một số khuyến nghị về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư xây
dựng theo phương thức đối tác công tư

138
141

4.3.1 Hồn thiện chính sách và pháp luật về đầu tư theo phương thức đối
tác công tư
4.3.2 Khuyến nghị về tài chính cho dự án theo phương thức đối tác công

141

tư
4.3.3 Khuyến nghị về phân cấp quyết định đầu tư và các lĩnh vực đầu tư
áp dụng phương thức đối tác công tư

143

4.3.4 Khuyến nghị về sự hỗ trợ từ Chính phủ trong q trình đầu tư cũng
như giai đoạn khai thác vận hành
4.3.5 Khuyến nghị liên quan đến khu vực tư tham gia vào dự án đối tác
công tư
4.3.6 Khuyến nghị một số vấn đề liên quan khác nhằm hài hịa lợi ích giữa
các bên liên quan đến dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối
tác công tư

144
144
145

147

KẾT LUẬN
DANH MỤC CÁC CƠNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ

149
151

TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC

152


vii
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Nguyên nghĩa

Chữ viết tắt
ADB

Ngân hàng phát triển Châu Á

ASEAN

Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á

BCNCKT

Báo cáo nghiên cứu khả thi

BCNCTKT

Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi

BGTVT

Bộ Giao thông vận tải

BKHĐT

Bộ Kế hoạch và đầu tư

BLT

Xây dựng – Thuê dịch vụ - Chuyển giao

BOO

Xây dựng – Sở hữu – Vận hành

BOT

Xây dựng – Vận hành – Chuyển giao

BT

Xây dựng – Chuyển giao

BTC

Bộ Tài chính

BTL

Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ

BTO

Xây dựng – Chuyển giao – Vận hành

BXD

Bộ Xây dựng

CBA

Phân tích lợi ích chi phí

CĐT

Chủ đầu tư

CTĐT

Chủ trương đầu tư

CQNN

Cơ quan nhà nước

CQNNCTQ

Cơ quan nhà nước có thẩm quyền

CQQLNN

Cơ quan quản lý Nhà nước

CSHT

Cơ sở hạ tầng

DAĐT

Dự án đầu tư

DNDA

Doanh nghiệp dự án

ĐTM

Báo cáo đánh giá tác động môi trường

ĐTXD

Đầu tư xây dựng

ĐXDA

Đề xuất dự án

FTA

Hiệp định thương mại tự do

GDP

Tổng sản phẩm trong nước

GTVT

Giao thông vận tải

HĐDA

Hợp đồng dự án

HTKT

Hạ tầng kỹ thuật

HTGTĐB

Hạ tầng giao thơng đường bộ

IRR

Tỷ suất hồn vốn nợi bộ


viii
KTXH

Kinh tế xã hội

KTNN

Kiểm toán nhà nước

KH&ĐT

Kế hoạch và Đầu tư

MBA

Thạc sĩ quản trị kinh doanh

NCTKT

Nghiên cứu tiềnkhả thi

NĐT

Nhà đầu tư

NĐ-CP

Nghị định – Chính phủ

NHNN

Ngân hàng nhà nước

NPV

Giá trị hiện tại rịng

NSNN

Ngân sách Nhà nước

ODA

Hỗ trợ phát triển chính thức

O&M

Vận hành và quản lý

PAPI

Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính cơng cấp tỉnh

PCI

Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh

PIMAC

Trung tâm quản lý đầu tư PPP (Hàn Quốc)

PPP

Phương thức đối tác công tư

QLDA

Quản lý dự án

QLHĐ

Quản lý hợp đồng

QLNN

Quản lý Nhà nước

TMĐT

Tổng mức đầu tư

TNHH

Trách nhiệm hữu hạn

UBND

Ủy ban nhân dân

UNESCAP

Ủy ban Kinh tế và xã hội đối với Châu Á và Thái Bình
Dương của Liên hợp quốc

XD

Xây dựng

XDCT

Xây dựng cơng trình


ix
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng số
Bảng 1.1

Tên bảng
Đặc điểm chủ yếu của các phương thức thực hiện PPP phổ biến

Bảng 1.2
Bảng 1.3
Bảng 1.4

Tổng hợp một số nghiên cứu về phương thức PPP ở Việt Nam
Các nhân tố tạo nên sự thất bại của dự án PPP
Tổng hợp một số nghiên cứu về các nhân tố thành công của dự án

15
25

Bảng 1.5

PPP
Tổng hợp những tồn tại, hạn chế từ các kết quả nghiên cứu

27
32

Bảng 1.6

Tổng hợp đối tượng tham gia trả lời câu hỏi khảo sát

35

Bảng 1.7
Bảng 2.1

Tổng hợp xác định kích thước mẫu tối thiểu
Các loại hợp đồng PPP áp dụng tại Việt Nam

36
46

Bảng 2.2
Bảng 2.3

Trình tự thực hiện cơng việc của dự án PPP
So sánh giữa QLNN đối với dự án PPP, quản lý của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền và quản lý dự án

47

Bảng 2.4

Nội dung quản lý nhà nước trong quá trình đầu tư dự án PPP

57

Bảng 2.5
Bảng 2.6
Bảng 3.1
Bảng 3.2

Thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư dự án ĐTXD
Chức năng và hoạt động của cơ quan QLNN
Các văn bản liên quan đến PPP của Việt Nam theo thời gian
So sánh quy định pháp lý liên quan đến các dự án đầu tư theo
phương thức PPP của NĐ 63/2018 với NĐ 108/2009 và QĐ

59
59
86

Trang
5

56

88

71/2010
Bảng 3.3
Bảng 3.4
Bảng 3.5
Bảng 3.6
Bảng 3.7
Bảng 3.8

Bảng 3.9
Bảng 3.10
Bảng 3.11
Bảng 3.12
Bảng 3.13

Một số thay đổi của Luật PPP so với Nghị định số 63/2018/NĐ-CP
Các giai đoạn thực hiện dự án ĐTXD thep phương thức PPP
Tổng hợp thực trạng lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP
Tổng hợp các dự án PPP đến năm 2017
Kết quả đánh giá các quy định khung pháp lý của văn bản pháp luật
về đầu tư theo phương thức PPP
Kết quả đánh giá thực trạng về mức độ quan tâm đến đầu tư theo
phương thức PPP ở Việt Nam
Tổng hợp thực trạng QLNN các dự án đầu tư theo phương thức PPP

91
93
94
96

Kết quả đánh giá về tổ chức của bộ máy QLNN về đầu tư PPP
Kết quả đánh giá năng lực nhân sự của bộ máy quản lý về đầu tư
theo phương thức PPP
Kết quả đánh giá thực trạng công tác giám sát, đánh giá dự án đầu
tư theo phương thức PPP thời gian vừa qua
Kết quả đánh giá mức độ quan trọng của các nội dung giám sát

102

98
98
99

105
106
107


x
Bảng 3.14

Kết quả đánh giá năng lực của nhà đầu tư dự án PPP trong thời gian
108

Bảng 4.1

vừa qua
Đề xuất tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của
cơ quan QLNN giai đoạn 1
Đề xuất tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của
cơ quan QLNN giai đoạn 2

133

Bảng 4.2
Bảng 4.3

Đề xuất tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của
cơ quan QLNN giai đoạn 3

134
135

Bảng 4.4

Đề xuất tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của
136

Bảng 4.5

cơ quan QLNN giai đoạn 4
Đề xuất tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của
cơ quan QLNN giai đoạn 5

137


xi
DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ
Hình số
Hình 1.1

Tên hình
Khung lý thuyết nghiên cứu của luận án

Hình 1.2
Hình 2.1
Hình 2.2

Trình tự nghiên cứu của luận án
Các bên liên quan đến dự án BOT
Cơ cấu quản lý nhà nước Việt Nam

34
46
50

Hình 2.3
Hình 2.4

Cơng cụ và phương pháp QLNN
Các điều kiện thành cơng của DAĐT theo phương thức PPP

52
55

Hình 2.5

Quy trình xác định các tiêu chí đánh giá QLNN đối với dự án ĐTXD

Hình 3.1

theo phương thức PPP
Các giai đoạn hình thành và phát triển phương thức PPP ở Việt Nam

66
80

Hình 3.2

Hình 3.3
Hình 3.4

Các giai đoạn hình thành Nghị định 87/CP năm 1993
Khung pháp lý cho hình thức PPP giai đoạn 1998-2011
Mơ hình quản lý cho các dự án BOT/BTO/BT (1998-2007)

82
83
84

Hình 3.5
Hình 3.6
Hình 3.7
Hình 3.8
Hình 3.9
Hình 3.10

Khung pháp lý cho phương thức PPP giai đoạn 2012-2020
Các loại hợp đồng của phương thức PPP của Việt Nam
Cấu trúc thực hiện dự án đầu tư theo phương thức PPP
Các bước thực hiện dự án theo hình thức PPP
Cơ cấu tổ chức bộ máy QLNN dự án đầu tư theo phương thức PPP
Cơ cấu tổ chức bộ máy QLNN phương thức PPP một số
Bộ/tỉnh/thành

85
89
91
95

101

Hình 3.11
Hình 3.12

Các cơ quan QLNN tham gia vào dự án PPP
Các cơ quan QLNN tham gia đối với dự án PPP đường bộ

103
103

Hình 3.13
Hình 4.1

Cơng cụ QLNN về PPP qua các giai đoạn
Đề xuất hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức
đối tác cơng tư
Đề xuất mơ hình tổ chức bộ máy QLNN về PPP
Đề xuất các giai đoạn và nội dung đánh giá dự án đầu tư xây dựng
theo phương thức PPP ở từng giai đoạn của cơ quan QLNN
Các thông tin về PPP trong Website đề xuất
Ví dụ mơ hình thơng tin về “Đối tượng” trong Website đề xuất

114

Hình 4.2
Hình 4.3
Hình 4.4
Hình 4.5

Trang
33

102

126
129
132
140
141


1
MỞ ĐẦU
1. Lý do lựa chọn đề tài
Thông thường, việc cung cấp cơ sở hạ tầng do khu vực công đảm nhiệm, từ nguồn
vốn ngân sách nhà nước hoặc các nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) cho Nhà
nước. Tuy nhiên, thực tế ngân sách quốc gia không thể đáp ứng cho đầu tư toàn xã
hội trong một thời điểm. Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng hiện đại
đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội đã thúc
đẩy các nước tìm kiếm nguồn vốn mới phù hợp hơn, và phương thức đối tác công tư
ra đời.
Tại Việt Nam, phương thức PPP đã được định hình từ năm 1993 khi Chính phủ
ban hành “quy chế đầu tư theo phương thức hợp đồng BOT áp dụng nhà đầu tư nước
ngoài [17] và đến năm 1997 tiếp tục áp dụng cho đầu tư trong nước [18]. Đến năm
2007 chính phủ bổ sung thêm hai phương thức là Hợp đồng BTO và Hợp đồng BT,
cho đến thời điểm này phương thức PPP đã dần rõ nét hơn [21]. Vậy tại sao ở Việt
Nam hình thành phương thức này khá sớm, được trải nghiệm qua một số dự án thực
tiễn, tập trung phương thức BOT với các dự án cơng trình giao thơng, mà thí điểm
cho dự án “Cao tốc Dầu Giây – Phan Thiết” [76] vẫn khơng thực hiện được?

Trong thời gian vừa qua, có khá nhiều các dự án BOT trong ngành giao thông
(một phương thức của PPP) khơng được người dân ủng hộ, có dự án nảy sinh nhiều
bất cập như có tổng mức đầu tư quyết toán cao hơn nhiều so với tổng mức đầu tư
được duyệt ban đầu “KTNN đã kiến nghị giảm thời gian thu phí hồn vốn của 40 dự
án là 120 năm so với phương án tài chính ban đầu và giảm giá trị đầu tư 1.467,3 tỷ
đồng (Năm 2016 trở về trước, KTNN đã kiến nghị giảm 107,4 năm của 27 dự án)”
[50]. Xét về mặt quản lý dự án, các dự án này đạt hiệu quả tuy nhiên xét về mặt
QLNN, tức là xét tới lợi ích của toàn bộ nền kinh tế - xã hội, các dự án này chưa đạt
được yêu cầu đề ra.
Vai trò của Nhà nước để thu hút, quản lý vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng theo
phương thức PPP chưa được thể hiện rõ. Nhiều dự án trong quá trình vận hành số lượt
người sử dụng thấp hơn nhiều so với dự báo khiến nhà đầu tư khơng có khả năng hoàn
vốn [5]. Thiếu quy hoạch tổng thể, dài hạn của Nhà nước, hành lang pháp lý chưa đầy
đủ [49], năng lực còn hạn chế của cán bộ các cơ quan QLNN để đảm bảo dự án được
quy hoạch và thực hiện có hiệu quả [52] được coi là những nguyên nhân chủ yếu cản
trở các dự án áp dụng phương thức PPP tại Việt Nam.
Đây chính là vấn đề mà tác giả muốn nghiên cứu và tìm hiểu, tập trung vào sự
quản lý nhà nước khi áp dụng phương thức PPP vào các dự án xây dựng cơ sở hạ


2
tầng. Từ đó làm rõ thêm về lý luận (hành lang khung pháp lý), xem xét vận dụng
những tiến bộ của các nước phát triển và các nước trong khu vực vào điều kiện cụ thể
của Việt Nam. Đồng thời phải phù hợp với các hiệp định thương mại mà Việt Nam
đã tham gia và ký kết, đó là mục tiêu chính mà đề tài nghiên cứu đặt ra.
Hồn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP là cần thiết để đạt
được các mục tiêu đầu tư theo phương thức PPP trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng
Việt Nam. Vì những lý do trên, tác giả đã lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước đối với
dự án đầu tư xây dựng theo phương thức đối tác công tư tại Việt Nam” để nghiên
cứu là có ý nghĩa thiết thực cả về mặt lý luận và thực tiễn.

2. Mục đích nghiên cứu
Xây dựng luận cứ khoa học để có cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý
nhà nước đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP ở Việt Nam và xác định các
tiêu chí đánh giá quản lý nhà nước đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP của
cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Luận án nghiên cứu dự án ĐTXD theo phương thức PPP nhằm làm rõ các nội
dung QLNN, các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện
QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP. Các mục tiêu cụ thể như sau:
a) Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến thành công dự án ĐTXD theo phương thức
PPP một số nước phát triển và đang phát triển trên thế giới nhằm tham khảo, vận
dụng mơ hình QLNN phù hợp với điều kiện của Việt Nam.
b) Hệ thống hóa, làm rõ và bổ sung cơ sở lý luận về QLNN đối với dự án ĐTXD
theo phương thức PPP.
c) Đánh giá những kết quả đạt được, hạn chế, tồn tại và nguyên nhân trong QLNN
đối với các dự án ĐTXD theo phương thức PPP thời gian vừa qua ở Việt Nam.
d) Đề xuất giải pháp hoàn thiện QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP
trong giai đoạn hiện nay tại Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
-

Đối tượng nghiên cứu là QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP cả

về lý luận và thực tiễn. Trong đó, hoạt động QLNN bao gồm luật pháp/khung chính
sách, phương pháp và cơng cụ quản lý của Nhà nước, mơ hình tổ chức bộ máy, năng
lực đội ngũ quản lý và công tác kiểm tra giám sát của Nhà nước.
-

Phạm vi nghiên cứu:

+ Về nội dung: Nghiên cứu QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, chủ
yếu tập trung vào các dự án HTGTĐB và năng lượng, thông qua khảo sát thực trạng
một số dự án đã thực hiện tại Việt Nam, tìm hiểu và đánh giá các nhân tố ảnh hưởng


3
theo q trình quản lý, thực thi chính sách pháp luật về PPP, tổ chức bộ máy QLNN
đối với phương thức PPP, giám sát và đánh giá dự án theo phương thức PPP.
+ Về không gian: Đề tài nghiên cứu tập trung vào các dự án ĐTXD thuộc lĩnh vực
giao thông và năng lượng được thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam (Hai lĩnh vực này
áp dụng phương thức PPP nhiều nhất thời gian vừa qua).
+ Về thời gian: Khái qt hoạt động QLNN và hệ thống hóa q trình hình thành
phương thức PPP tại Việt Nam cho đến năm 2020. Tập trung nghiên cứu các nội dung
QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP từ năm 2014 đến 2020, lý do là
từ năm 2014 có một số Luật chi phối phương thức PPP [59, 60, 61, 62, 63] và có Nghị
định thay thế tồn bộ các Nghị định trước [30], quy định thực hiện dự án theo phương
thức PPP từ năm 2021 [68].
5. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu
5.1 Cách tiếp cận: Đề tài tiếp cận các vấn đề nghiên cứu từ cơ sở lý luận và thực tiễn
được sử dụng thống nhất trong quá trình nghiên cứu của luận án, theo hướng xem xét
các dự án PPP từ góc nhìn QLNN.
-

Tiếp cận từ cơ sở lý luận, làm rõ nội dung QLNN đối với dự án ĐTXD theo

phương thức PPP, nghiên cứu tổng quan về dự án đầu tư theo phương thức PPP, phân
tích các nguyên nhân dẫn đến hạn chế, yếu kém này.
-

Tiếp cận từ cơ sở thực tiễn: Khảo sát đánh giá thực trạng QLNN đối với dự án

ĐTXD theo phương thức PPP tại Việt Nam, kết hợp giữa phân tích thống kê mơ tả và
phân tích số liệu thống kê tìm mối liên quan giữa các nội dung QLNN với bộ máy
QLNN; nghiên cứu định hướng, mục tiêu, kế hoạch về đầu tư theo phương thức PPP,
nội dung QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP ở nước ta nói chung và
ngành giao thơng, năng lượng nói riêng.
5.2 Phương pháp nghiên cứu
Do tính chất của đối tượng nghiên cứu là “Quản lý nhà nước” với phạm vi là
“Dự án ĐTXD theo phương thức PPP”, để thực hiện mục tiêu nghiên cứu và đạt được
mục đích đã đề ra, nội dung QLNN và các hoạt động của dự án PPP có sự biến thiên
theo sự phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, luận án sử dụng phương pháp luận của chủ
nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử.
Phương pháp cụ thể được sử dụng trong luận án gồm: Phương pháp kết hợp
nghiên cứu định tính với nghiên cứu định lượng; Phương pháp phân tích và tổng hợp;
Phương pháp kế thừa.
6. Cơ sở khoa học, pháp lý và thực tiễn của đề tài
Cơ sở khoa học: Luận án nghiên cứu trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu
trước đây, căn cứ vào việc tìm hiểu kinh nghiệm thế giới trong đầu tư theo phương


4
thức PPP, tập trung vào QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP, xác định
các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN, các tiêu chí đánh giá hoạt động QLNN, để từ đó
góp phần hệ thống hóa, hồn thiện cơ sở lý luận và có các giải pháp hồn thiện QLNN.
Cơ sở pháp lý: Luận án dựa vào chính sách, pháp luật của Việt Nam liên quan
đến QLNN đối với đầu tư theo phương thức PPP nói chung và dự án ĐTXD theo
phương thức PPP nói riêng, để có những đề xuất hoàn thiện hành lang pháp lý và đề
xuất tiêu chí đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của cơ quan QLNN.
Cơ sở thực tiễn: Luận án xuất phát từ thực tiễn thực trạng hoạt động QLNN đối
với dự án ĐTXD thep phương thức PPP ở Việt Nam thời gian vừa qua chưa hồn

thiện, cịn nhiều bất cập, để chỉ ra những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong QLNN.
7. Những đóng góp khoa học và điểm mới của luận án
7.1 Những đóng góp khoa học của luận án:
Một là, kết quả nghiên cứu cho thấy QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương
thức PPP là nhân tố quan trọng quyết định đến sự thành công của dự án PPP, là sự
tương tác chặt chẽ quan hệ Nhà nước và tư nhân hướng đến cân bằng lợi ích của cả
hai bên và người hưởng lợi;
Hai là, về mặt lý luận đã tập hợp, hệ thống hóa và bổ sung các vấn đề như khái
niệm, nội dung và đặc trưng của dự án ĐTXD theo phương thức PPP, bao gồm: Hoạch
định phát triển dự án, tổ chức thực thi chính sách, việc phân cấp quản lý, tổ chức bộ
máy QLNN, giám sát và đánh giá dự án theo phương thức PPP;
Ba là, chỉ ra các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với dự án đầu tư xây dựng theo
phương thức PPP, từ đó xác định được các nội dung đánh giá QLNN đối với dự án
ĐTXD theo phương thức PPP;
Bốn là, Khái quát được thực trạng công tác QLNN đối với dự án ĐTXD theo
phương thức PPP tại Việt Nam thời gian vừa qua, chỉ ra được những tồn tại, hạn chế
và nguyên nhân trongcông tác QLNN đối với dự án ĐTXD theo phương thức PPP.
7.2 Điểm mới của luận án:
Một là, Đề xuất các giai đoạn của dự án PPP gồm năm giai đoạn, nhằm phù hợp
với tiến trình của một dự án PPP, giúp cho hoạt động QLNN được rõ ràng và kịp thời
điều chỉnh trong quá trình quản lý.
Hai là, Đề xuất 4 nhóm giải pháp cụ thể nhằm hồn thiện QLNN đối với dự án
ĐTXD theo phương thức PPP ở Việt Nam, trong đó đề xuất một bộ tiêu chí khung
đánh giá dự án ĐTXD theo phương thức PPP của cơ quan QLNN cho từng giai đoạn
của dự án PPP, với các nội dung và phương pháp đánh giá, đối tượng đánh giá.
Ba là, Đề xuất 6 khuyến nghị hoàn thiện QLNN, nhằm đồng bộ với các giải pháp
của luận án.


5

CHƯƠNG 1
TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ
ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO PHƯƠNG THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ
1.1 Tổng quan các nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án
Để tìm khoảng trống nghiên cứu và xác định các nội dung nghiên cứu của đề tài
như đã nêu ở mục 3 ở phần Mở đầu trên đây, tác giả đã tiến hành sưu tầm và lược
khảo tổng quan nhiều cơng trình nghiên cứu trong và ngồi nước có liên quan đến
quản lý nhà nước (QLNN) đối với các dự án ĐTXD theo phương thức đối tác công
tư (PPP). Dưới đây là những công trình nghiên cứu điển hình trong số đó.
1.1.1 Các nghiên cứu trong nước
1.1.1.1 Nghiên cứu về khung pháp lý từ các nghiên cứu trong nước
(1) Báo cáo nghiên cứu RS-09 của ủy ban kinh tế của Quốc hội, tác giả Mai Thị
Thu và cộng sự với cơng trình “Phương thức đối tác công tư (PPP): Kinh nghiệm
quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam” [75]
Báo cáo cho rằng những tồn tại và bất cập trong QLNN(1) Xây dựng, công bố
danh mục dự án, (2) lựa chọn nhà đầu tư và năng lực nhà đầu tư thực hiện dự án, (3)
thẩm định và phê duyệt dự án, tổng mức đầu tư, (4) công tác kiểm tra, giám sát của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền, và (5) hồn vốn đầu tư cho NĐT đối với dự án BT.
Cũng như nhiều đề tài nghiên cứu, nhận định chung là khung pháp lý về PPP
chưa đầy đủ và hoàn thiện, các văn bản hướng dẫn liên quan không cụ thể, cơ chế
quản lý còn chồng chéo và hiệu quả thấp, một số Bộ - ngành – địa phương vẫn chưa
thực sự thống nhất và đồng thuận trong việc thí điểm mơ hình PPP.
Trong cơ chế hợp tác, xác định trách nhiệm, phân chia rủi ro giữa các bên chưa
rõ ràng, tỷ lệ vốn góp của Nhà nước bao gồm một số yếu tố là không rõ ràng, tỷ lệ
vốn chủ sở hữu và huy động còn chênh lệch dẫn đến chi phí lãi vay của dự án tăng
cao, hợp đồng dân sự còn nhiều lỗ hổng và hiệu lực pháp lý chưa cao.
Các loại hợp đồng theo phương thức PPP có những đặc điểm khác nhau, về sở
hữu tài sản, trách nhiệm, phân chia rủi ro … tổng hợp tại bảng 1.1
Bảng 1.1: Đặc điểm chủ yếu của các phương thức thực hiện PPP phổ biến
Phương thức

Hợp đồng
dịch vụ/
quản lý

Sở hữu tài sản

Nhà nước

Nhượng
quyền khai
thác/ Cho
thuê
Nhà nước

BTO

BOT

DBFO

BOO

Nhà

Nhà

Nhà

Tư nhân

nước

nước

nước


6
Kỳ hạn hợp

1-3; 3-5

8-15, hoặc lâu

đồng (năm)
Trách nhiệm

20-30

20-30

20-30

hơn

Không
thời hạn

Nhà nước

Nhà nước

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Nhà nước/

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân/

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

Tư nhân

đầu tư
Trách nhiệm
vận hành
Rủi ro thương

Tư nhân
Nhà nước

mại

Chia sẻ

Nguồn: [75]
Từ kết quả nghiên cứu ở Bảng 1.1, báo cáo đã nghiên cứu thêm một loại hợp đồng
(DBFO) so với các loại hợp đồng trong Nghị định số 63/2018/NĐ-CP. Trong phương
thức DBFO có nhiều hơn một đối tác tư nhân có liên quan, đó thường là sự liên doanh
giữa đối tác tư nhân (đơn vị thiết kế - xây dựng – vận hành, đơn vị cung ứng) với ngân
hàng/các nhà đầu tư tài chính.
(2) Vụ Pháp chế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) (2011) [82] thực hiện đề tài
“Hoàn thiện khung pháp lý về hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân”, đề tài nghiên cứu
tập trung chủ yếu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng của việc thực hiện các quy
định về đầu tư phát triển hạ tầng của Việt Nam, hệ thống các quy định về sự hợp tác
giữa Nhà nước – tư nhân trong đầu tư phát triển hạ tầng, tìm hiểu kinh nghiệm quốc
tế về vấn đề này. Nghiên cứu này tìm hiểu các nguyên lý và yếu tố tác động lên sự
vận hành của phương thức PPP trên thế giới và đề xuất phương pháp hoàn thiện quy
định về PPP tại Việt Nam.
(3) “Nghiên cứu PPP trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng kỹ thuật và xã hội giao

thông của Việt Nam” tác giả Đinh Sơn Tùng và Trần Gia Trung Đỉnh (2007), đã nhấn
mạnh đến sự thiếu hụt vốn đầu tư cho hạ tầng kỹ thuật và xã hội giao thơng trong khi
nhu cầu thực tiễn địi hỏi phát triển rất lớn. Nghiên cứu cho rằng hành lang pháp lý
mạnh là điều rất cần thiết để thúc đẩy PPP ở Việt Nam, xây dựng mục tiêu chiến lược
phát triển PPP và năng lực thực hiện quản lý dự án theo phương thức PPP ở các cấp,
cần lựa chọn các dự án hợp tác công tư phù hợp và tạo dựng cơ chế thúc đẩy hoạt
động kinh doanh có trách nhiệm trong triển khai PPP trong lĩnh vực hạ tầng [51].
(4) Nhữ Trọng Bách (2014) với bài “Hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng
tại Việt Nam” đăng trên Tạp chí Tài chính số (08) 123, đánh giá thực trạng, phân tích
hiệu quả của q trình áp dụng PPP vào cơ sở hạ tầng tại Việt Nam. Bên cạnh những
mặt tích cực đã đạt được như nâng cao năng lực về cơ sở hạ tầng, tiếp cận với phương
thức quản lý hiện đại hơn, giảm những hạn chế như thất thốt vốn, chất lượng cơng
trình kém, quá trình áp dụng PPP vào cơ sở hạ tầng tại Việt Nam còn tồn tại nhiều


7
hạn chế cần khắc phục như thời gian thực hiện kéo dài, thay đổi về mặt thể chế thường
xuyên dẫn tới rủi ro trong các dự án PPP [2].
(5) Khi xem xét những tồn tại khi áp dụng phương thức PPP với đề tài “Huy động
vốn ngoài ngân sách nhà nước để thực hiện các dự án xây dựng đường cao tốc ở Việt
Nam”, tác giả Đặng Thị Hà (2013) cho rằng chính sách chưa cụ thể, thiếu văn bản
hướng dẫn chi tiết, thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước là nguyên
nhân dẫn đến khó thực hiện dự án theo phương thức PPP. Tuy nhiên, các phân tích và
đánh giá của tác giả chưa đi sâu nghiên cứu, chỉ mang tính gợi mở vấn đề do đó đề
xuất giải pháp cịn mang tính chung chung như: (i) Hoàn thiện khung pháp lý và tiến
tới xây dựng luật PPP, trong đó, khơng chỉ cần phân định rõ trách nhiệm, quyền hạn
và nghĩa vụ của các bên, mà cịn quy định rõ lợi ích của mỗi bên tham gia dự án; (ii)
Thành lập cơ quan đầu mối về PPP, đó là phải có một cơ quan đầu mối có đủ thẩm
quyền giải quyết các vấn đề về PPP; (iii) Nâng cao nhận thức đúng đắn về PPP, trước
hết cần có sự thống nhất nhận thức về PPP [44].

(6) Nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư xây dựng theo phương thức PPP, đề tài
“Quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng theo hình thức PPP ở Việt Nam” tác
giả Tạ Văn Hưng (2019) đã phân tích và cho rằng nguyên nhân chưa thành cơng là:
(1) quy trình lựa chọn nhà đầu tư chưa phù hợp với các lĩnh vực xã hội hóa; (2) Nhà
đầu tư tư nhân của Việt Nam có quy mơ nhỏ, năng lực và nguồn lực cịn hạn chế; (3)
Những rủi ro về dự án và tài chính của các dự án PPP mà các doanh nghiệp tư nhân
cần xem xét; (4) cơ chế chính sách và các văn bản hướng dẫn về phương thức hợp tác
công tư chưa đầy đủ, thiếu sức hấp dẫn đối với các Nhà đầu tư tư nhân và chưa có sự
thống nhất về nhận thức [46].
(7) Tác giả Nguyễn Thị Bình với đề tài “Hoàn thiện QLNN đối với đầu tư xây
dựng cơ bản từ vốn ngân sách trong ngành GTVT Việt Nam” (2013), đã nêu ra 4
nhóm nhân tố ảnh hưởng đến QLNN đối với ĐTXD từ vốn ngân sách trong ngành
GTVT: (i) Luật pháp, chính sách kinh tế và cơ chế quản lý kinh tế liên quan đến đầu
tư; (ii) Nhóm nhân tố liên quan đến bộ máy tổ chức quản lý ĐTXD; (iii) Nhóm nhân
tố gắn với năng lực cán bộ quản lý và (iv) Kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với
xây dựng giao thông. Từ những phân tích tác giả nhận định phương hướng hồn thiện
QLNN trong ngành GTVT, bao gồm : QLNN trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch
ĐTXD; QLNN trong khâu lập, thẩm định, phê duyệt DAĐT; QLNN trong triển khai
đấu thầu và thi công; QLNN đối với nghiệm thu, thẩm định chất lượng và bàn giao
cơng trình [3].
(8) Tác giả Nguyễn Xn Phúc (2012) trong luận án tiến sỹ với đề tài “QLNN đối
với các doanh nghiệp kinh tế quốc phịng”, đã phân tích năng lực thể chế của Nhà


8
nước thể hiện: (1) hệ thống luật pháp đầy đủ, ổn định và công bằng cho các doanh
nghiệp, (2) hệ thống chính sách hợp lý, tạo mơi trường thuận lợi và hỗ trợ doanh
nghiệp phát triển, (3) bộ máy và cán bộ cơng chức nhà nước trong sạch. Từ đó nhấn
mạnh tăng cường hơn nữa công tác QLNN cũng như chất lượng của các dự án, hướng
tới kêu gọi các Nhà đầu tư, tổ chức tín dụng quốc tế triển khai dự án phù hợp với

thông lệ quốc tế trong bối cảnh Việt Nam đã hội nhập sâu rộng, xác định việc nâng
cao chất lượng nguồn nhân lực của các chủ thể tham gia vào quá trình thực hiện dự
án PPP đóng vai trị quyết định. Bên cạnh đó, chế tài xử lý vi phạm của nhà đầu tư
cũng như cơ quan có liên quan phía Nhà nước cịn thiếu, chưa chặt chẽ; Thiếu quy
định về vai trò, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, cụ
thể về cơ chế chính sách chia sẻ rủi ro, giải quyết tranh chấp giữa các bên tham gia
dự án [58].
1.1.1.2 Nghiên cứu về quy hoạch và phát triển dự án từ các nghiên cứu trong nước
(1) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ. Vận dụng mô hình PPP trong phát triển hạ
tầng giao thơng đường bộ Việt Nam (2010), Hà Nội
Chủ nhiệm đề tài Bùi Thị Hoàng Lan và các cộng sự [52] đã nghiên cứu đi sâu
cho ngành giao thơng đường bộ, các khía cạnh nghiên cứu cũng thể hiện sự khó khăn
trong phát triển phương thức PPP, cho thấy những tồn tại chung khi áp dụng phương
thức này, cho dù ở một ngành cũng nói lên những vấn đề cần quan tâm giải quyết.
Vấn đề đặt ra là việc quy hoạch và phát triển dự án PPP, nghiên cứu cho rằng có
hiện tượng chồng chéo không tham chiếu với kế hoạch cần ưu tiên, tác động tiêu cực
đến kinh tế và hiệu quả của dự án. Ví dụ: Quốc lộ 20 từ Dầu Giây ở Đồng Nai đi sân
bay Liên Khương tỉnh Lâm Đồng, cải tạo nâng cấp tuyến hiện tại thông qua các hợp
đồng BT và BOT, nhưng lại được quy hoạch cho một đường cao tốc mới cũng sẽ áp
dụng phương thức PPP song song với dự án này.
Về tính minh bạch trong q trình đấu thầu và đàm phán được mơ tả là khơng có
sự cạnh tranh, phần lớn nhà đầu tư đề xuất một dự án cụ thể, sau một thời gian xem
xét của các cơ quan liên quan và qua đàm phán, nhà đầu tư được trao quyền bằng một
quyết định của Thủ tướng và cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, sau khi cơng
bố đơn vị thắng thầu hợp đồng PPP được đàm phán.
Dự toán chi phí trước khi xây dựng phần lớn khơng chính xác, chưa xác định và
lường hết các khoản chi phí khi thực hiện dự án PPP, có khá nhiều dự án khi triển
khai thực hiện phải điều chỉnh lại tổng mức đầu tư, từ đó làm tăng thêm thời gian
hồn vốn hoặc Chính phủ phải bù đắp, nhiều dự án người dân khơng đồng tình và
phản ứng là ảnh hưởng đến an ninh trật tự xã hội.

9
Trong các dự án PPP có quy mơ lớn thời gian thực hiện chậm trễ rất phổ biến,
nguyên nhân được chỉ ra là (i) quy hoạch và phát triển dự án chưa đồng bộ, (ii) giải
phóng mặt bằng, thu hồi đất thực hiện dự án còn chậm trễ, (iii) năng lực về tài chính
và kinh nghiệm của nhà đầu tư cịn hạn chế, (iv) thủ tục hành chính, phạm vi hợp
đồng trong đàm phán và chỉ định thầu còn kéo dài, (v) thay đổi, xử lý kỹ thuật và các
vấn đề về thi cơng xây dựng cịn hạn chế.
(2) Tác giả Nguyễn Thị Hồng Minh (2016) nghiên cứu về quản lý nhà nước với
đề tài “QLNN đối với dự án đầu tư theo hình thức PPP trong xây dựng hạ tầng giao
thông đường bộ Việt Nam”, đã nhận định thực trạng về giao thông đường bộ từ năm
2010 đến 2015, phân tích một số dự án cụ thể về thời gian thực hiện và phương thức
hợp đồng, về một số nhà đầu tư trong và ngoài nước. Đánh giá thành cơng và thất bại
để đưa ra giải pháp hồn thiện gồm (1) hoạch định phát triển dự án PPP; (2) chính
sách và pháp luật cho dự án PPP; (3) bộ máy quản lý nhà nước đối với dự án PPP; (4)
cơ chế giám sát và đánh giá dự án [56].
(3) Đề tài “Ứng dụng hình thức PPP vào quản lý các cơng trình giao thơng đường
bộ tại Hà Nội” của tác giả Ngơ Thế Vinh (2015) đã phân tích và so sánh các loại hợp
đồng PPP, đánh giá môi trường áp dụng phương thức PPP tại Hà Nội, đặc biệt là công
tác quy hoạch phát triển dự án chưa đồng bộ. Tuy nhiên, tác giả cho rằng phương thức
PPP chỉ nên áp dụng với các dự án đơn giản, quy mô nhỏ là chưa phù hợp, các đề
xuất đưa ra cịn mang tính gợi ý chung chung, tác giả cho rằng phần vốn góp của Nhà
nước càng lớn thì hiệu quả càng cao, có vẻ như mâu thuẫn với đặc điểm của phương
thức PPP [81].
(4) Phân tích nội dung quản lý nhà nước đối với dự án theo phương thức PPP trong
đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ, tác giả Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2013)
với đề tài “Đầu tư theo hình thức PPP trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông
đường bộ ở Việt Nam” tập trung nghiên cứu về quản lý nhà nước (1) xây dựng chiến
lược, quy hoạch, kế hoạch PPP; (2) xây dựng và tổ chức thực thi chính sách, các quy

định; (3) bộ máy quản lý và năng lực nhân sự; (4) giám sát và đánh giá đầu tư. Tác
giả tập trung trong xây dựng ngành giao thông đường bộ, xem xét một cách tổng thể
các vấn đề trên, chưa nghiên cứu sâu về quản lý nhà nước đối với dự án PPP [47].
(5) Luận án tiến sỹ của Nguyễn Thu Thủy (2016), “Quản lý nhà nước đối với hình
thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thơng đường bộ
(HTGTĐB) ở Việt Nam”, phân tích các nhân tố tác động đến QLNN đối với phương
thức PPP, đó là: (1) Chất lượng cơng tác quy hoạch phát triển HTGTĐB chưa cao,
chưa có quy hoạch đối với những dự án PPP trong đầu tư phát triển HTGTĐB; (2)
Việc ban hành thể chế QLNN đối với phương thức PPP trong đầu tư phát triển


10
HTGTĐB và triển khai trong thực tế cịn có những bất cập. Cơ chế hỗ trợ về tài chính
của Chính phủ cịn mức độ, chưa có cơ chế chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và tư nhân
cũng như chưa có chính sách cụ thể nhằm biến tài ngun đất đai thành nguồn lực;
(3) Tổ chức bộ máy QLNN đối với phương thức PPP còn nhiều vướng mắc, nhất là
tổ chức đầu mối quản lý đối với các dự án ĐTXD CSHT theo phương thức PPP, chưa
có quy định cụ thể về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan QLNN có thẩm quyền trong
việc thực hiện, quản lý, giám sát dự án PPP. Chất lượng đội ngũ cán bộ QLNN đối
với phương thức PPP còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu hoạt động quản
lý; (4) Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát chưa phát huy hết vai trò. Việc đánh
giá dự án sau khi kết thúc hiện nay đang được thực hiện một cách hình thức; (5) Cơ
chế hợp tác quốc tế để thu hút đầu tư phát triển HTGTĐB theo phương thức PPP chưa
hoàn thiện [78].
1.1.1.3 Nghiên cứu về rủi ro và quản lý rủi ro từ các nghiên cứu trong nước
(1) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Rủi ro trong quản lý nhà nước đối với
đầu tư theo hình thức đối tác công tư lĩnh vực giao thông đường bộ: Nhận diện và giải
pháp chính sách, (2017), Hà Nội [53]
Chủ nhiệm đề tài Lê Hương Linh và các cộng sự cho rằng những dự án có tổng
mức đầu tư quy mơ rất lớn và ảnh hưởng sâu sắc tới phát triển kinh tế - xã hội nên sự

kém hiệu quả của QLNN với các dự án này gây ra hậu quả nghiêm trọng. Dự án
không chỉ tác động tới các đối tác ký hợp đồng dự án PPP là Nhà nước và tư nhân mà
trên thực tế còn rộng hơn rất nhiều như dân cư tại khu vực, người tiêu dùng, mơi
trường v.v.
Nhóm nghiên cứu tìm hiểu thực trạng đầu tư, khung pháp lý, bộ máy của QLNN
đối với đầu tư theo phương thức PPP lĩnh vực giao thông đường bộ tại Việt Nam (cụ
thể là dự án BOT). Đề tài đã so sánh các yêu cầu về QLNN về BOT đường bộ theo
thông lệ quốc tế với thực trạng quy định pháp luật của Việt Nam một cách hệ thống
gắn với 11 giai đoạn của chu trình dự án BOT đường bộ.
Đề tài đã nhận diện và xác định rủi ro trong QLNN về đầu tư theo phương thức
PPP lĩnh vực giao thơng đường bộ tại Việt Nam, từ đó đề xuất một số giải pháp chính
sách nhằm hạn chế khả năng xảy ra rủi ro cũng như giảm tác động khơng mong muốn
của nó trong trường hợp xảy ra. Các tác giả cho rằng định hướng của QLNN đối với
đầu tư theo phương thức BOT lĩnh vực đường bộ cịn chưa rõ ràng, dẫn tới các chính
sách để thực hiện QLNN trong lĩnh vực này chưa được xây dựng phù hợp. Đã đưa ra
tám quan điểm, định hướng để giảm thiểu rủi ro trong QLNN về đầu tư theo phương
thức BOT lĩnh vực đường bộ.


11
Tuy đề tài nghiên cứu tập trung vào QLNN về rủi ro và tập trung loại hợp đồng
BOT cho giao thơng đường bộ, nhưng cũng đã khái qt và có cách nhìn tổng quan
về phương thức PPP, cũng là một tài liệu tham khảo bổ ích cho luận án này.
(2) Nghiên cứu về phương thức PPP để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường
bộ Việt Nam của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012) với đề tài “Hình thức PPP để phát
triển giao thông đường bộ Việt Nam”, đã phân tích ứng dụng phương thức PPP vào
lĩnh vực giao thơng đường bộ, sự đóng góp của khu vực tư nhân và GDP của Việt
Nam. Kết quả nghiên cứu đưa ra (1) xây dựng bộ tiêu chí để lựa chọn các hợp đồng
PPP ngành đường bộ; (2) hành lang pháp lý cho các dự án PPP đường bộ Việt Nam;
(3) cơ chế phân bổ và quản lý rủi ro; (4) một số giải pháp mang tính tác nghiệp hỗ trợ

các dự án PPP thành cơng [43].
(3) Đề tài “Hình thức PPP trong lĩnh vực cấp nước sạch đô thị tại Việt Nam”,
tác giả Nguyễn Đức Cảnh (2017) đã nghiên cứu về đặc điểm, vai trò và các yếu tố
ảnh hưởng đến phương thức PPP trong cấp nước sạch. Điều kiện đảm bảo hợp tác
công tư thành công đối với các dự án PPP nói chung và dự án PPP trong lĩnh vực cấp
nước sạch đơ thị nói riêng dựa trên ba yếu tố chủ yếu gồm: (i) Sàng lọc và lựa chọn
dự án PPP phù hợp; (ii) Chia sẻ rủi ro hợp lý; và (iii) Điều kiện triển khai và thực hiện
hợp tác công tư thuận lợi. Luận án đã đề xuất sáu nhóm giải pháp nhằm thúc đẩy sử
dụng các dự án hợp tác cơng tư. Các nhóm giải pháp này đi vào: (i) Nâng cao nhận
thức về hợp tác cơng tư; (ii) Nhóm giải pháp về bổ sung, hồn thiện khung pháp lý;
(iii) Nhóm giải pháp đảm bảo các điều kiện thuận lợi để triển khai thực hiện dự án
hợp tác cơng tư; (iv) nhóm giải pháp đẩy mạnh thu hút tư nhân; (v) nhóm giải pháp
nâng cao năng lực của cơ quan nhà nước quản lý hợp tác công tư và (vi) nâng cao
năng lực và mức độ sẵn sàng của tư nhân tham gia hợp tác công tư [15].
(4) Về phân bổ rủi ro trong phương thức PPP được tác giả Thân Thanh Sơn (2014)
với đề tài “Nghiên cứu phân bổ rủi ro trong hình thức PPP phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông đường bộ Việt Nam”, tập trung nghiên cứu cho phát triển hạ tầng giao
thơng đường bộ Việt Nam, đã phân tích các nhân tố tác động đến PPP, thực trạng rủi
ro và phân bổ rủi ro trong các dự án giao thông đường bộ, từ đó tác giả cũng đề xuất
kiểm sốt rủi ro giữa các bên, bao gồm (1) rủi ro pháp lý; (2) rủi ro kinh tế, tài chính;
(3) rủi ro trong phát triển dự án; (4) rủi ro trong hoàn thành dự án; và (5) rủi ro trong
vận hành dự án [71].
(5) Báo cáo khoa học “Những rủi ro khi thực hiện dự án PPP ở Việt Nam và giải
pháp khắc phục” tại hội thảo Bộ Tài chính ngày 14/4/2017 của tác giả Đào Việt Dũng
đã nghiên cứu, khảo sát và chỉ ra nhiều rủi ro đối với các dự án theo phương thức
PPP. Đó có thể là rủi ro về chính sách như thay đổi hệ thống chính sách, pháp luật,


12
chính sách thuế, phí, giá, quy hoạch, kế hoạch phát triển... Đó có thể là rủi ro về tài

chính như nguồn vốn chủ sở hữu, nguồn vốn vay không huy động đủ; lãi suất vốn
vay, tỷ giá hối đoái, tỷ lệ lạm phát biến động; Nhà nước khơng bố trí đủ nguồn vốn
cam kết hỗ trợ/thanh toán cho dự án;… Giai đoạn chuẩn bị dự án, xây dựng và vận
hành đều có rủi ro. Để khắc phục những bất cập nêu trên, tác giả đã đề xuất cơ chế
chia sẻ rủi ro đối với Nhà nước và khu vực tư nhân. Với nhiều dự án BOT, rủi ro được
phân bổ theo nguyên tắc doanh nghiệp dự án chịu toàn bộ các rủi ro liên quan đến
công nghệ, thiết kế thi cơng và tính tốn hiệu quả đầu tư, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền chịu các rủi ro về thể chế, pháp lý và các rủi ro bất khả kháng liên quan đến xã
hội, môi trường [40].
(6) Đề tài khoa học cấp thành phố của Phan Thị Bích Nguyệt (2013), “Ứng dụng
mơ hình đầu tư cơng tư nhằm đa dạng hóa các phương thức huy động vốn để phát
triển cơ sở hạ tầng đơ thị tại thành phố Hồ Chí Minh”, đã hệ thống hóa các nghiên
cứu về PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị, những bài học kinh
nghiệm từ các nước trên thế giới, đối chiếu với các văn bản pháp lý về PPP tại VN để
phát hiện những bất cập, từ đó đề xuất hoàn thiện các hành lang pháp lý triển khai đối
với phương thức PPP ở VN; phân tích thực trạng và đánh giá các dự án theo phương
thức PPP, tìm ra những tồn tại, trên cơ sở đó nghiên cứu đề xuất giải pháp. Kết quả
cho thấy có 5 nhân tố tác động đến việc triển khai mơ hình PPP cho phát triển hạ tầng
giao thơng tại VN nói chung và tại TP.HCM nói riêng, đó là (1) lợi nhuận đầu tư, (2)
khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3) chia sẻ rủi ro phù hợp giữa Nhà nước và tư
nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm được đối tác tin cậy [57].
1.1.1.4 Nghiên cứu về bộ máy quản lý và năng lực cán bộ từ các nghiên cứu trong
nước
(1) Các nguyên nhân dẫn đến thất bại dự án xây dựng cơng trình giao thơng theo
phương thức PPP của Đinh Kiện (2010) với đề tài “Nghiên cứu các giải pháp thu hút
vốn đầu tư xây dựng cơng trình giao thơng theo phương thức BOT”, nhận xét rằng
năng lực quản lý của các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền cịn yếu kém, hệ
thống pháp luật và các chính sách chưa thực sự hồn thiện, chính sách ưu đãi chưa
hấp dẫn, cơ chế giải quyết tranh chấp chưa rõ ràng. Trên cơ sở đó đã đưa ra giải pháp
và đề xuất (1) vấn đề về quy hoạch mạng lưới đường giao thơng; (2) chính sách và

pháp luật về PPP; (3) quy định phương thức PPP cho ngành giao thông [49].
(2) Bài viết của Mai Thị Thu và cộng sự (2013) “Hợp tác công - tư: Vì sao vẫn
tắc?” đăng trên Tạp chí Tài chính số tháng 8/2013, đã tổng hợp các kinh nghiệm trong
thực hiện PPP ở một số nước trên thế giới và phân tích điều kiện thể chế ở Việt Nam.
Theo nhóm tác giả, sau 21 năm thực hiện PPP, Việt Nam đã đạt được một số thành