Chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số phía bắc việt nam

159

BỘ GIÁO DỤC
VÀ ĐÀO TẠO
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH
QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

















 




-  2014

160

BỘ GIÁO DỤC
VÀ ĐÀO TẠO
HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH
QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH























- 4


161
L

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
thông tin, số liệu được trình bày trong luận án là trung thực và có nguồn gốc
xuất xứ rõ ràng. Việc sử dụng tư liệu của một số công trình nghiên cứu đã
công bố đều được sự đồng ý của các tác giả có liên quan trước khi đưa vào
luận án. Các kết quả nghiên cứu của luận án chưa công bố trong bất kỳ công
trình khoa học nào.
Hà N
Tác gi lun án



Nguyn Lâm Thành

162
LI C

Để hoàn thành nghiên cứu luận án về đề tài: “Chính sách phát triển
vùng dân tộc phía Bắc Việt Nam”, trước hết, tôi xin đặc biệt cảm ơn 2 thày
hướng dẫn PGS.TS Vũ Đức Đán và PGS.TS Vũ Trọng Hách cùng PGS.TS
Đinh Thị Minh Tuyết, Trưởng khoa Quản lý nhà nước về xã hội đã quan tâm,
giúp đỡ tận tình về nội dung và phương pháp nghiên cứu khoa học trong suốt
quá trình thực hiện luận án này.
Tác giả Luận án xin trân trọng cảm ơn Lãnh đạo Hội đồng Dân tộc
Quốc hội; Ủy ban Dân tộc; Ban Giám đốc, Khoa Sau đại học, Khoa Quản lý
nhà nước về xã hội, các thầy, các cô tại Học viện Hành chính, Học viện chính
trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh; Ủy ban nhân dân các huyện, xã mà
đề tài tiến hành nghiên cứu điều tra đã tạo những điều kiện tốt nhất, tham
góp ý kiến khoa học, ủng hộ, giúp đỡ nghiên cứu sinh trong suốt quá trình học
tập, nghiên cứu đề tài.
Xin được bày tỏ lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã luôn
hỗ trợ, động viên, chia sẻ và tạo điều kiện thuận lợi giúp Nghiên cứu sinh
vượt qua những khó khăn để hoàn thành luận án này.
Do những điều kiện chủ quan, khách quan chắc chắn kết quả nghiên
cứu của Luận án còn những điểm thiếu sót. Tác giả Luận án rất mong tiếp tục
nhận được những ý kiến đóng góp để hoàn thiện, nâng cao chất lượng vấn đề
được lựa chọn nghiên cứu./.
Hà N

Tác gi lun án




163
DANH MC CÁC T VIT TT TRONG LUN ÁN

BCHTW
Ban Chấp hành Trung ương
CNH, HĐH:
Công nghiệp hóa, hiện đại hóa
CSDT
Chính sách dân tộc
DTTS
Dân tộc thiểu số
ĐCĐC
Định canh định cư
ĐBKK
Đặc biệt khó khăn
KT-XH
Kinh tế - xã hội
MNPB:
Miền núi phía Bắc
NXB
Nhà xuất bản
UBND:
Ủy ban nhân dân
XĐGN
Xóa đói giảm nghèo

164

DANH MC CÁC BNG TRONG LUN ÁN
TT

Trang
Bảng 2.1
Số liệu so sánh thực trạng kinh tế - xã hội các khu vực
trong cả nước thời điểm 01/7/2011
66
Bảng 2.2
Tổng hợp số lượng văn bản chính sách kinh tế - xã hội
chủ yếu đã ban hành liên quan đến vùng dân tộc DTTS
phía Bắc (giai đoạn 2006 - 2012)
85

Bảng 2.3
Nội dung của một số chương trình, chính sách phát triển
89
Bảng 2.4
Các hình thức tiếp cận chính sách ở cấp thôn, bản
105


DANH MC CÁC HÌNH TRONG LUN ÁN
TT
Tên hình
Trang
Hình 2.1
Lược đồ các tỉnh vùng dân tộc thiểu số phía Bắc Việt
Nam
60
Hình 2.2
Biểu đồ mô tả về mức độ thụ hưởng chính sách của
người dân
64
Hình 2.3
Biểu đồ về qui mô đất nông nghiệp của hộ gia đình ở
các khu vực
91

165
MC LC

1. Lý do chọn đề tài
i
2. Mục đích, nhiệm vụ của luận án
ii
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của luận án
iii
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
iv
5. Đóng góp mới của luận án
v
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
vi
7. Kết cấu luận án
vii

1. 
1

1.1. Về chính sách và chính sách công
1

1.2. Về lý thuyết phát triển
3
2. Nghiên c
4



6

3.1. Về xóa đói giảm nghèo và phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc
6

3.2. Nghiên cứu thể chế chính sách và tổ chức thực hiện chính sách
9

3.3. Nghiên cứu những vấn đề cụ thể về kinh tế, xã hội vùng dân tộc
11

3.4. Nghiên cứu về kinh tế, xã hội, môi trường vùng miền núi phía Bắc
14


17

20






22

1.1.1. Dân tộc thiểu số
22

1.1.2. Vùng dân tộc thiểu số
23

26

1.2.1. Quan niệm về chính sách và chính sách công
26


166

1.2.2. Chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số
28

1.2.3. Nhân tố ảnh hưởng và tiêu chí đánh giá chính sách phát triển vùng
dân tộc tiểu số
40


46

1.3.1. Một số luận điểm của Mác về dân tộc dưới góc độ phát triển
46

1.3.2. Tư tưởng Hồ Chí Minh về dân tộc dưới góc độ phát triển
48


49

1.4.1. Cộng hòa Malaisia
49

1.4.2. Vương quốc Thái Lan
51

1.4.3. Liên bang Myanmar
52

1.4.4. Cộng hòa nhân dân Trung Hoa
54

1.4.5. Bài học tham chiếu đối với Việt Nam
57




60

2.1.1. Đặc điểm tự nhiên
60

2.1.2. Đặc điểm dân cư, dân tộc
61

2.1.3. Đặc điểm sản xuất kinh tế, văn hóa truyền thống
62

2.1.4. Một số thành tựu phát triển kinh tế - xã hội

62

2.1.5. Tính đặc thù khác biệt và những khó khăn về kinh tế - xã hội vùng
dân tộc thiểu số phía Bắc
65
- 

70

2.2.1. Nhóm chính sách phát triển chung
72

2.2.2. Nhóm chính sách đối tượng trực tiếp là dân tộc thiểu số
81

2.2.3. Nhóm chính sách riêng cho phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an
ninh quốc phòng vùng dân tộc thiểu số phía Bắc
84
      
- xã 
85

2.3.1. Đánh giá các chính sách
85


167

2.3.2. Đánh giá tác động của một số nhân tố ảnh hưởng đến các chính
sách phát triển vùng dân tộc thiểu số phía Bắc

100

VÙNG



113

3.1.1. Những quan điểm, định hướng của Đảng
113

3.1.2. Định hướng xây dựng chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số
phía Bắc
116
3.2. 

119

3.2.1. Giải pháp đổi mới cách tiếp cận về hệ thống chính sách phát triển
vùng dân tộc thiểu số phía Bắc
119

3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện, đổi mới nội dung một số chính sách
122

3.2.3. Nhóm giải pháp đổi mới công tác xây dựng và tổ chức thực hiện
chính sách phát triển
138

3.2.4. Nhóm giải pháp hỗ trợ nhằm bảo đảm cho việc đổi mới và thực

hiện hiệu quả chính sách vùng dân tộc
147
KT LUN
DANH MC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CU CA TÁC GI
TÀI LIU THAM KHO
PH LC











168
M U
1. Lý do ch tài
Phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) vùng dân tộc là một trong những
vấn đề luôn được Đảng, Nhà nước quan tâm, chú trọng. Điều này không chỉ
nhằm chăm lo, cải thiện cuộc sống cho đồng bào tốt hơn, mà còn hướng tới
xây dựng một xã hội công bằng, dân chủ, văn minh và hạnh phúc. Để thực
hiện mục tiêu to lớn trên, trong những năm qua, bên cạnh những chính sách
phát triển chung, Đảng và Nhà nước đã có nhiều quyết sách, chủ trương lớn
về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh - quốc phòng vùng miền núi và
đồng bào dân tộc. Nhiều chính sách, chương trình, dự án cụ thể đã được ban
hành và thực thi nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển chung của vùng cũng như
giải quyết những vấn đề bức xúc của đời sống của nhân dân. Điển hình như:

Chương trình phát triển KT-XH các xã đặc biệt khó khăn (ĐBKK), biên giới,
vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc; chính sách hỗ trợ đất sản xuất, đất ở, nhà ở,
nước sinh hoạt cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số (DTTS) nghèo, cùng với
nhiều chính sách phát triển kinh tế, văn hoá, y tế, giáo dục khác. Nhờ đó, sự
nghiệp phát triển vùng dân tộc đã thu được những thành tựu quan trọng về
mọi mặt, từng bước ổn định và cải thiện đời sống nhân dân, góp phần đáng kể
vào công cuộc phát triển quốc gia, thành công của xóa đói, giảm nghèo
(XĐGN) vùng dân tộc nói riêng, cả nước nói chung.
Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy, mặc dù đã có sự quan tâm rất lớn về
cơ chế, chính sách, nhưng đến nay các vùng đồng bào DTTS vẫn là những nơi
chậm phát triển nhất của cả nước. Trong đó, điển hình nhất là vùng DTTS
phía Bắc, với diện tích tự nhiên 95.264 km
2
, chiếm 31% diện tích cả nước,
gồm 14 tỉnh với 30 dân tộc cùng sinh sống. Nhiều năm trở lại đây, vùng
DTTS phía Bắc luôn đứng đầu cả nước về các chỉ số nghèo, khó: hạ tầng yếu
kém (hiện chỉ có 50% xã có đường đến trung tâm xã được nhựa, bê tông hóa
đi lại được bốn mùa; 89,19% số thôn, bản có điện lưới quốc gia, trong khi các


169
khu vực khác đã đạt hoặc xấp xỉ 100%); tỷ lệ nghèo cao nhất nước (năm 2012,
Tây Bắc là 28,55%, Đông Bắc là 17,39%, các huyện 30a là 43,89%, trong khi
cả nước là 9,60%) Bên cạnh đó, khoảng cách phát triển giữa vùng DTTS
phía Bắc với các vùng khác ngày càng nới rộng. Có rất nhiều nguyên nhân
được nêu ra nhằm lý giải cho thực tế này như: điều kiện tự nhiên khó khăn,
khắc nghiệt; trình độ phát triển của các dân tộc thấp; sự tác động tiêu cực của
kinh tế thị trường…trong đó có đề cập đến nguyên nhân xuất phát từ cơ chế,
chính sách hiện đang vận hành, triển khai thực hiện trong vùng DTTS phía
Bắc nói riêng và vùng DTTS cả nước nói chung. Đây là những vấn đề đang

đặt ra cần được nghiên cứu một cách khoa học, có bằng chứng cả ở góc độ lý
luận và thực tiễn và cũng là yêu cầu đặt ra từ Nghị quyết 24/TW của Hội nghị
lần thứ 7, Ban chấp hành Trung ương khóa IX về công tác dân tộc; chỉ đạo
của Chính phủ về rà soát, điều chỉnh bổ sung, hoàn thiện hệ thống chính sách
dân tộc (CSDT) nhằm đáp ứng yêu cầu tình hình hiện nay đến 2020 và những
năm tiếp theo.
Để giải đáp các vấn đề nêu trên, đã có nhiều tổ chức, cá nhân quan tâm
nghiên cứu, luận giải về nhiều khía cạnh, nhưng cho đến thời điểm hiện nay
chưa có tổ chức, cá nhân nào tiếp cận nghiên cứu một cách toàn diện về chính
sách phát triển vùng DTTS phía Bắc để giải đáp: nền tảng hệ thống lý luận
nào làm cơ sở cho nghiên cứu về chính sách phát triển vùng DTTS? Thực
trạng các chính sách phát triển khu vực này hiện nay ra sao? Trong thời gian
tới, quan điểm, giải pháp đổi mới hoàn thiện chính sách phát triển vùng DTTS
phía Bắc Việt Nam như thế nào? Từ những lý do nêu trên, chúng tôi lựa chọn
đề tài “Chính sách phát trin vùng dân tc thiu s phía Bc Vi để
nghiên cứu làm luận án Tiến sĩ, chuyên ngành Quản lý Hành chính công.
2. Mm v ca lun án
2.1. M
Hệ thống hóa những nội dung lý luận về chính sách phát triển vùng
DTTS. Phân tích, đánh giá các chính sách phát triển KT-XH vùng DTTS phía


170
Bắc gắn với thực trạng KT-XH và những vấn đề quản lý nhà nước có liên
quan. Chỉ ra những khó khăn, hạn chế, bất cập hiện nay của chính sách và xác
định những vấn đề cần giải quyết. Đề xuất giải pháp nhằm đổi mới, hoàn
thiện chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc Việt Nam.
2.2. Nhim v
Để thực hiện được mục đích trên, luận án đặt ra những nhiệm vụ sau:
- Th nht, tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến dân tộc, chính

sách và phát triển vùng dân tộc cả nước nói chung và phía Bắc nói riêng.
- Th hai, làm rõ cơ sở khoa học về chính sách phát triển vùng DTTS
trong sự nghiệp cách mạng và tiến trình đổi mới của đất nước.
- Th ba, nhận diện thực trạng chính sách, tình hình phát triển KT-XH
vùng DTTS phía Bắc Việt Nam; đánh giá, phân tích một số nội dung cơ bản
của chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc.
- Th , tổng hợp quan điểm của Đảng, đề xuất giải pháp đổi mới hoàn
thiện chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc Việt Nam trong giai đoạn
hiện nay và những năm tiếp theo.
ng, phm vi nghiên cu ca lun án
ng nghiên cu
Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến
chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc, do vậy đối tượng nghiên cứu chủ
yếu là hệ thống chính sách của nhà nước có liên quan từ năm 2001 đến 2012
và một số khía cạnh công tác quản lý nhà nước. Ngoài ra, trong một số nội
dung, luận án có đề cập đến đối tượng cụ thể khác như: hộ gia đình; một số cơ
quan liên quan trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách…
3.2. Phm vi nghiên cu
- V ni dung: Trong điều kiện của luận án, tác giả chỉ tập trung nghiên
cứu, phân tích trong phạm vi liên quan đến: về diện của chính sách; đánh giá
trên góc độ hệ thống chính sách mà không đi sâu vào đánh giá từng chính


171
sách riêng rẽ; xem xét nhân tố ảnh hưởng… của một số chính sách cơ bản
trong hệ thống chính sách phát triển KT-XH vùng DTTS phía Bắc Việt Nam.
- V không gian: Nghiên cứu chủ yếu ở địa bàn DTTS vùng nông thôn,
miền núi, vùng khó khăn và ĐBKK thuộc các tỉnh khu vực Trung du và Miền
núi phía Bắc, bao gồm 14 tỉnh khu vực Đông Bắc, Tây Bắc.
- V thi gian: Nghiên cứu từ năm 2001 đến năm 2012 (có cập nhật

tháng 6.2013), là giai đoạn thực hiện Chiến lược phát triển KT-XH 10 năm
(2001-2010) theo Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX và hai năm
tiếp theo thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI.
 luu
n
- Tiếp cận dựa trên cơ sở những nguyên lý của Chủ nghĩa Mác - Lênin,
Tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, đường lối của Đảng, Nhà nước Việt
Nam về dân tộc và CSDT, miền núi dân tộc để nhận thức, đánh giá, đề xuất
các vấn đề liên quan đến chính sách phát triển KT-XH vùng DTTS phía Bắc.
- Kết hợp lý thuyết về hành chính và phát triển theo quan điểm gắn lý
luận - thực tiễn, hệ thống - phát triển trên cơ sở kế thừa nghiên cứu của các
ngành khoa học chính trị, xã hội và nhân văn. Tiếp cận quản lý hành chính
công theo mô hình cải cách phát triển. Ngoài ra tác giả còn tiếp cận thực tiễn
dựa trên kết quả điều tra nghiên cứu diện và điểm một số tỉnh trong khu vực.
u
 thp thông tin, s liu
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp: tổng hợp, kế thừa các kết
quả nghiên cứu lý thuyết về chính sách, phát triển, chính sách phát triển,
DTTS; các văn bản nghị quyết, chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước;
báo cáo kết quả thực hiện các chương trình, dự án chính sách có liên quan.
- Phương pháp điều tra xã hội học: luận án xây dựng 02 mẫu phiếu điều
tra xã hội học. Lạng Sơn, Hà Giang, Điện Biên là 3 tỉnh đại diện cho 3 khu
vực của vùng. Mỗi tỉnh chọn 01 huyện, mỗi huyện chọn 01 xã để phỏng vấn,


172
với tổng số 160 phiếu. Các điểm điều tra: xã Hồng Thái, huyện Bình Gia
(Lạng Sơn), xã Ảng Cang, huyện Mường Ẳng (Điện Biên), xã Phố Cáo huyện
Đồng Văn (Hà Giang)… là các xã, huyện thuần dân tộc, thuộc diện ĐBKK,
tính đại diện cao, thụ hưởng khá đầy đủ các chính sách của nhà nước.

Phương pháp chuyên gia: trực tiếp trao đổi, thảo luận với các nhà khoa
học, quản lý trong lĩnh vực hành chính, chính sách phát triển, CSDT về các
nội dung có liên quan đến nội dung nghiên cứu.
x lý thông tin, s liu
Các thông tin số liệu thu thập được xử lý bằng các phần mềm SPSS và
EXCEL, để thu được các thông tin đầu ra phục vụ nghiên cứu, phân tích.
phân tích, 
Luận án sử dụng một số phương pháp phân tích, đánh giá sau đây:
- Phương pháp phân tích thống kê: chủ yếu là thống kê mô tả, thống kê
so sánh. Sử dụng các chỉ tiêu thống kê đánh giá chính sách. Các bảng, biểu số
liệu, các sơ đồ, biểu đồ, các số tuyệt đối, số tương đối có liên quan.
- Phương pháp đánh giá hệ thống chính sách: áp dụng phương pháp này
dựa trên các tiêu chí về tính đồng bộ - hệ thống, tính hiệu lực - hiệu quả, tính
kết nối và tương tác, tính phù hợp và công bằng giữa các chính sách.
- Phương pháp nghiên cứu phân tích tình huống chính sách: áp dụng
khi thực hiện xử lý số liệu số lớn về chính sách không thể hiện được, từ đó
phát hiện tính đặc thù, khác biệt, mặc dù là hiện tượng đơn lẻ, nhưng vẫn
được phân tích đánh giá và có thể đưa ra những nhận định có giá trị khoa học.
Ngoài ra, trong một số nội dung, tác giả sử dụng thêm các phương
pháp: phân tích, so sánh hiệu quả KT-XH, phân tích tác động chính sách
i ca lun án
- Luận án là công trình nghiên cứu về lý luận, thực tiễn và hệ thống một
cách cơ bản, có cơ sở khoa học, bổ sung các khái niệm, nội hàm vùng dân tộc
thiểu số, chính sách phát triển vùng DTTS và mối quan hệ giữa chính sách
phát triển vùng DTTS với chính sách phát triển quốc gia…Đóng góp này


173
không chỉ giúp cho nghiên cứu chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc nói
riêng, vùng dân tộc cả nước nói chung mà còn là tài liệu khoa học cho các tổ

chức, cá nhân tham khảo.
- Luận án đã hệ thống và hoàn chỉnh thêm một bước về phương pháp;
bổ sung các tiêu chí đánh giá trong trường hợp nghiên cứu về chính sách phát
triển vùng DTTS (tiêu chí phù hợp và tiêu chí công bằng). Đóng góp mới này
giúp cho các công trình nghiên cứu về sau tham khảo, kế thừa.
- Luận án cung cấp thông tin về bối cảnh tình hình KT-XH của vùng,
trên cơ sở đó phân tích, tổng hợp và nhận diện 13 điểm đặc thù riêng có của
vùng DTTS phía Bắc cần quan tâm trong xây dựng và thực hiện chính sách.
- Luận án đã đưa ra cách tiếp cận, phân loại hệ thống chính sách phát
triển vùng DTTS phía Bắc trên 3 nhóm: chính sách chung, chính sách dân tộc
và chính sách riêng cho vùng DTTS phía Bắc. Đánh giá chính sách trên các
khía cạnh: tính toàn diện, hiệu lực, đồng bộ, công bằng, phù hợp, hiệu quả và
tác động; xác định các bất hợp lý và “khoảng trống” chính sách. Đánh giá các
nhân tố ảnh hưởng, trên cơ sở đó xác định các vấn đề đặt ra cần giải quyết.
- Luận án tổng hợp, làm rõ quan điểm của Đảng về CSDT và phát triển
vùng DTTS phía Bắc thời kỳ đổi mới; đề xuất 06 định hướng xây dựng chính
sách và các nhóm giải pháp đổi mới nội dung, tổ chức thực hiện nhằm nâng
cao hiệu quả chính sách phát triển vùng DTTS phía Bắc, trong đó đặc biệt là
giải pháp đổi mới cách tiếp cận: thay đổi quan điểm tiếp cận giảm nghèo,
chuyển chính sách từ hỗ trợ sang đầu tư; chính sách giảm nghèo phải thay đổi
theo hướng có điều kiện; tiếp cận đúng nội hàm của chính sách DTTS
n và thc tin ca lun án
n
Luận án đã hệ thống khá đầy đủ cơ sở lý luận để đảm bảo căn cứ khoa
học cho việc tiếp cận, nghiên cứu và luận giải về chính sách phát triển vùng
DTTS. Cùng với ý nghĩa đó, trên cơ sở nghiên cứu bài học kinh nghiệm của


174
một số quốc gia trên thế giới, kết hợp với kết quả nghiên cứu, tổng kết, đánh

giá những vấn đề thực tiễn, luận án đã bổ sung, làm rõ thêm một số vấn đề lý
luận mới liên quan đến chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số.
Ý nghĩa của Luận án không chỉ góp phần hoàn thiện cơ sở khoa học
mà còn cung cấp các luận cứ để phục vụ cho việc bổ sung, hoàn thiện lý luận,
quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng về chính sách phát triển đối với
vùng DTTS ở Việt Nam.
c tin
Cùng với ý nghĩa về phương diện lý luận, kết quả nghiên cứu của luận
án có ý nghĩa quan trọng về thực tiễn. Là một hoạt động mang tính khoa học
góp phần thực hiện chỉ đạo của Chính phủ về việc rà soát, điều chỉnh bổ sung
xây dựng, hoàn thiện hệ thống CSDT nhằm đáp ứng yêu cầu trong tình hình
hiện nay đến 2020 và những năm tiếp theo.
Những kết quả thu được của Luận án từ trong quá trình nhận diện, đánh
giá, phân tích một số nội dung cơ bản của chính sách phát triển vùng DTTS
phía Bắc; phát hiện những vấn đề đặt ra trong quản lý nhà nước về chính sách
trước yêu cầu phát triển và đề xuất các giải pháp… sẽ đóng góp thêm những
luận cứ, bằng chứng khoa học thực tiễn để các cơ quan cơ liên quan tham
khảo trong việc thực hiện đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính sách phát triển
vùng DTTS phía Bắc nói riêng và cả nước nói chung.
7. Kt cu lun án
Ngoài phần mở đầu, tổng quan, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo,
kết cấu của luận án gồm 3 chương.
Chương 1: Cơ sở khoa học về chính sách phát triển vùng dân tộc thiểu số
Chương 2: Thực trạng chính sách phát triển kinh tế - xã hội vùng dân
tộc thiểu số phía Bắc.
Chương 3: Một số giải pháp đổi mới nội dung và tổ chức thực hiện
chính sách phát triển kinh tế - xã hội vùng dân tộc thiểu số phía Bắc.


175

TNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CU
 TÀI
Những năm qua, nghiên cứu về dân tộc, DTTS, chính sách, chính sách
phát triển vùng dân tộc cả nước nói chung và phía Bắc Việt Nam nói riêng đã
được nhiều tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước quan tâm thực hiện và công
bố, có thể tổng quan như sau:
1. Các nghiên cu lý lun v chính sách và phát trin
1.1. V chính sách và chính sách công
Chính sách, chính sách công là vấn đề được các quốc gia phát triển trên
thế giới nghiên cứu gắn với việc tìm kiếm mô hình và xây dựng một nền quản
trị quốc gia. Nhiều tác phẩm nghiên cứu được nhắc đến như: Nhn thc v
chính sách công (Understanding Public Policy) (1972) của Thomas R.Dye,
i góc nhìn t chc và chính tr (Policy Analysis: A
Political and Organizational Perspective) (1978) của William l. Jenkins hay
Gii thiu v xây dng chính sách công (Public Policy Making: An
Introduction) (1984) của James. E. Anderson. Đã có nhiều quan điểm và khái
niệm về chính sách và chính sách công được đưa ra làm nền tảng lý luận ban
đầu cho các nghiên cứu có liên quan.
Ở Việt Nam, nghiên cứu về chính sách công được tiến hành vào những
năm đầu thập kỉ 90 khi đất nước tiến hành cải cách và xây dựng nền hành
chính phù hợp với yêu cầu quản lý mới. Một số tác phẩm, công trình nghiên
cứu quan trọng như: Nhng v n v chính sách công và chu trình
chính sách của tác giả Lê Chi Mai, Nhà xuất bản (NXB) Đại học quốc gia Hồ
Chí Minh (2001), Giáo trình phân tích và honh chính sách công (2006)
của Học viện Hành chính quốc gia, Tìm hiu v khoa hc chính sách công
(1999) của Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. Các khái niệm về chính
sách, chính sách công đã được các tác giả luận giải, đưa ra trong bối cảnh thể
chế của Việt Nam. Qui trình kỹ thuật xây dựng, phân tích chính sách được hệ

176
thống hóa. Mặc dù mới được tiếp cận trong bối cảnh thể chế, môi trường
chính sách khác nhau, nhưng những nguyên lý, điểm chung nhất có tính
nguyên tắc đã được các học giả, các nhà nghiên cứu liên quan đến chính sách
công ở Việt Nam thừa nhận và bổ sung phát triển.
Liên quan đến mô hình tổ chức nhà nước và thực thi chính sách công
cũng có nhiều nghiên cứu. Nổi bật là tác phẩm Phc v và duy trì: Ci thin
hành chính công trong mt th gii cnh tranh của tác giả S. Chiavo-Camo
và P.S.A.Sundaram (Ngân hàng phát triển châu Á), NXB Chính trị quốc gia
(2003), đã đem lại cách tiếp cận mới về hoạt động của chính phủ, sự vận hành
của hệ thống hành chính công và hệ thống chính sách trong bối cảnh kinh tế -
chính trị - văn hóa quốc gia, quốc tế có nhiều chuyển đổi. Công trình đã đi sâu
nghiên cứu và có những bình luận, phân tích khá sâu sắc, toàn diện về vấn đề
bộ máy và tổ chức chính phủ, cơ cấu tổ chức chính quyền trung ương - địa
phương, vấn đề phi tập trung hóa, quản lý nguồn lực, đánh giá hoạt động nền
hành chính công. Đây là những nội dung mang tính cốt lõi của khoa học về
quản lý, quản trị nhà nước với nhiều ý tưởng, đề xuất có thể soi rọi, tham
khảo vận dụng vào điều kiện thực tiễn của Việt Nam.
Có một số nghiên cứu về chính sách công ở ngoài nước đáng lưu ý là:
Chính sách công ca Hoa K của tác giả Lê Vinh Danh (2001), đã đề cập
phân tích có tính hệ thống về nền tảng chính sách công của quốc gia này, đặc
biệt gắn chặt với nền quản lý kỹ trị, cơ cấu quyền lực nhà nước, nhất là quan
hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp. Năm 2009, với một cách nhìn rộng
hơn, tác giả Nguyễn Hữu Hải và cộng sự đã hoàn thành tác phẩm Hành chính
công Hoa K - Lý thuyt và thc t với những phân tích, bình luận sâu sắc và
thực tiễn về nền hành chính công Hoa Kỳ, một trong những mô hình quản trị
hành chính hiện đại rất cần được nghiên cứu. Hành chính công và qun lý
hiu qu ca chính ph, Nguyễn Cảnh Chất biên dịch (2005) là một cuốn
sách mang tính lý luận, thực tiễn về hành chính công, kinh nghiệm cải cách và
xu thế phát triển hành chính công ở Trung Quốc và thế giới. Mô hình quản trị

177
của chính phủ gắn với hệ thống chính sách để tạo ra nền quản lý hiệu quả, cả
ở góc độ vĩ mô và vi mô. Đường lối đổi mới của Trung Quốc theo tư tưởng
“ba đại diện” mà Đặng Tiểu Bình là người khởi xướng và triển khai thực hiện,
quán triệt 5 nguyên tắc cơ bản, tiếp tục cải cách hành chính công theo chiều
sâu. Vấn đề phân vùng hành chính và thể chế hóa quản lý hành chính địa
phương, đặc biệt 5 nhân tố ảnh hưởng là nhân tố tự nhiên, lịch sử, dân tộc,
chính trị và kinh tế được đề cập phân tích.
Từ các quan niệm về chính sách công, chúng tôi cho rằng, có rất nhiều
cách tiếp cận khác nhau, nhưng có thể hiểu: đó là chính sách do Nhà nước,
Chính phủ ban hành, nhằm tạo khuôn khổ pháp lý điều chỉnh các hoạt động
kinh tế, xã hội cũng như các vấn đề có liên quan của quốc gia. Là một công cụ
quản lý của nhà nước, được nhà nước sử dụng để khuyến khích cả khu vực
công và khu vực tư sản xuất, đảm bảo hàng hóa, dịch vụ công cho nền kinh tế
và xã hội, quản lý nguồn lực hiệu quả. Vì vậy, quan niệm, khái niệm về chính
sách, chính sách công đã cơ bản sáng tỏ và có thể được kế thừa trong đề tài
này. Tuy nhiên, ở góc độ xem xét với đối tượng là chính sách phát triển vùng
DTTS phía Bắc, những khái niệm trên sẽ được phát triển thêm cho phù hợp.
1.2. V lý thuyt phát trin
Cho đến thời điểm hiện nay, đã có không ít các cơ quan, học giả công
bố về vấn đề này, khái niệm phát triển luôn được mở rộng, bổ sung và hoàn
thiện theo quá trình nhận thức của nhân loại. Vào năm 1992, Richard
Bergeron viết tác phẩm Phn phát trin, cái giá ca ch  do đã đem
đến một góc nhìn chính trị về sự phát triển của thế giới đương đại, nhất là các
nước thuộc thế giới thứ ba. Sự lựa chọn con đường và mô hình phát triển là
vấn đề quan trọng trong những quyết định chính trị của các thể chế nhà nước.
S.S Park (1992), với công trình công bố về Lý thuyt phát trin và các gii
pháp trong nn kinh t th ng, đã nhìn nhận khái niệm phát triển dưới góc

độ là một quá trình nội sinh, tự hướng tâm của sự tiến hóa và đặc thù của mỗi
chế độ xã hội trong những giai đoạn nhất định.


178
Khái niệm phát triển còn được nhìn nhận qua cách tiếp cận chuyên
ngành khác nhau. Trong Giáo trình kinh t hc phát trin (2002), NXB Chính
trị quốc gia, các tác giả cho rằng phát triển kinh tế là quá trình tăng trưởng
toàn diện về mọi mặt của mỗi quốc gia, không đơn thuần là sự tăng trưởng về
số lượng mà còn thể hiện sự hoàn chỉnh về mặt cơ cấu, thể chế kinh tế và chất
lượng cuộc sống. Dưới góc độ văn hóa, Edgar Pisani cho rằng “Phát triển là
một quá trình văn hóa và chính trị trước khi là một quá trình kinh tế và công
nghệ”. Tức là xem sự biến đổi của hình thái ý thức xã hội, tư tưởng, trào lưu
như nền tảng cho những thay đổi về kinh tế, ít ra khi xét trên khía cạnh hình
thức và tính giai đoạn của nó.
Liên quan đến khái niệm phát triển, còn có thuật ngữ “Phát triển bền
vững” xuất hiện vào những năm cuối thế kỷ XX, đánh dấu sự thay đổi đáng
kể trong tư duy về lý luận phát triển. Vào năm 1987, Báo cáo của Ủy ban Môi
trường và Phát triển Thế giới (WCED) chỉ rõ: Phát triển bền vững là sự phát
triển có thể đáp ứng được những nhu cầu hiện tại mà không ảnh hưởng, tổn
hại đến những khả năng đáp ứng nhu cầu của các thế hệ tương lai. Nói cách
khác, phát triển bền vững phải bảo đảm phát triển kinh tế, hiệu quả, công
bằng xã hội và môi trường được bảo vệ, gìn giữ. Để đạt được điều này, các tổ
chức kinh tế, nhà cầm quyền, các tổ chức xã hội phải cùng thực hiện nhằm
mục đích dung hòa 3 lĩnh vực của phát triển là kinh tế - xã hội - môi trường.
2. Nghiên cu v v dân tc và chính sách dân tc
Năm 1995, NXB Chính trị quốc gia đã phát hành cuốn sách V dân
tc và chính sách dân tc cc ta, do Uỷ ban Dân tộc và
Miền núi chủ biên. Cuốn sách đã hệ thống hóa những quan điểm của Đảng và
Nhà nước Việt Nam về vấn đề dân tộc, khẳng định những nguyên tắc và định

hướng đối với CSDT, nhấn mạnh tầm quan trọng của vấn đề dân tộc trong
giai đoạn mới của tiến trình cách mạng và bối cảnh thế giới có nhiều thay đổi.
Tác giả Trịnh Quốc Tuấn khi nghiên cứu về ng dân tc  c
ta hin nay - v và gii pháp (năm 1996), đã trình bày những vấn đề lý


179
luận cơ bản của Chủ nghĩa Mác - Lê nin và Tư tưởng Hồ Chí Minh về bình
đẳng dân tộc, công tác dân tộc. Đồng thời, phân tích điểm nổi bật trong quan
hệ dân tộc ở nước ta, nhấn mạnh tới sự phát triển không đồng đều giữa các
vùng miền, dân tộc, coi đây là gốc rễ của những phát sinh trong thực tiễn, và
đề ra những định hướng, giải pháp khắc phục tình trạng trên.
Nhìn từ góc độ khoa học chính trị, năm 1996, nhóm tác giả của Viện
Chủ nghĩa xã hội khoa học do tác giả Vũ Viết Mỹ làm chủ nhiệm đã công bố
công trình nghiên cứu V dân tc trong s nghii mi. Công trình
này đã đưa thêm một góc nhìn sâu hơn về vấn đề dân tộc dưới những luận
điểm cơ bản của Chủ nghĩa Mác Lê Nin, Tư tưởng Hồ Chí Minh kết hợp với
thực tiễn các vùng dân tộc ở Việt Nam lúc bấy giờ. Đặc biệt, trong bối cảnh
những thay đổi, chuyển đổi kinh tế, xã hội và phát sinh tôn giáo (lúc này với
cái gọi là đạo Tin lành “Thìn Hùng” và “Vàng Chứ” ở phía Bắc), chỉ ra những
bất cập còn tồn tại trong chính sách của nhà nước và đề ra một số giải pháp
khắc phục, nhấn mạnh đến công tác cán bộ vùng dân tộc.
Bế Viết Đẳng và nhóm tác giả đã xuất bản công trình Các dân tc thiu
s trong s phát trin kinh t - xã hi  min núi (1996). Từ mục tiêu đặt ra
là tổng kết 5 năm thực hiện Nghị quyết 22/TW của Bộ Chính trị Ban chấp
hành Trung ương và Quyết định 72/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng (nay là
Chính phủ) về phát triển KT-XH miền núi, tác giả đã đánh giá thực trạng, đề
xuất quan điểm phát triển miền núi và vùng dân tộc trong thời kỳ đổi mới
dưới những quan điểm định hướng của nội dung Nghị quyết.
Luận án tiến sĩ của Nguyễn Thị Phương Thúy (năm 2005) về Thc hin

chính sách dân tc  Vit Nam trong thi k y mnh công nghip hóa, hin
i hóa là một công trình tiếp cận dưới góc độ triết học - chính trị đối với hệ
thống CSDT trên phương diện chung. Tác giả đã tập trung vào đánh giá thành
tựu phát triển trong những năm đổi mới, hệ thống hóa những quan điểm cơ
bản và hệ thống giải pháp mang tính định hướng chính trị nhằm thực hiện tốt
chính sách dân tộc trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH đất nước. Cũng liên


180
quan đến những vấn đề lý luận, trong kết quả nghiên cứu đề tài cấp bộ năm
2010 về  khoa hc xây dng chic phát trin các dân tc thiu s
Vi, tác giả Khổng Diễn đã lý giải cơ sở lý luận và thực
tiễn, sự cần thiết xây dựng “Chiến lược phát triển DTTS Việt Nam” và định
hướng cách thức tiến hành. Công trình mới chỉ đưa ra một số khuyến nghị
chung có tính nguyên tắc cho định hướng chính sách dân tộc trong giai đoạn
hiện nay, những vấn đề cụ thể về nội dung chưa đề cập được.
Ngoài các công trình nêu trên, nghiên cứu về dân tộc và chính sách dân
tộc còn rất nhiều công trình của các tổ chức, cá nhân ở các góc độ, mức độ
khác nhau. Các kết quả nghiên cứu là nguồn tư liệu có giá trị để luận án có thể
tham khảo, kế thừa, trích dẫn, nhất là hệ thống các quan điểm mang tính lý
luận về dân tộc, dân tộc và phát triển, công tác dân tộc và chính sách dân tộc.
3. Các công trình nghiên cu v nhng v thc tin liên quan
n phát trin vùng dân tc thiu s  Vit Nam
3.1. V m nghèo và phát trin kinh t - xã hi vùng dân tc
Năm 1998, trong cuốn Phát trin kinh t - xã hi các vùng dân tc và
ming công nghip hóa, hii hóa tác giả Lê Du Phong và
Hoàng Văn Hoa đã đề cập, phân tích tình hình phát triển KT-XH vùng dân tộc
và miền núi, mối quan hệ dân tộc trong quá trình xây dựng đất nước theo
hướng CNH, HĐH. Nội dung chính sách dân tộc được đề cập mang khía cạnh
chung nhất, góp thêm định hướng chính sách phát triển cho vùng dân tộc và

miền núi, nhất là trong quá trình chuyển đổi kinh tế hướng vào thị trường.
Từ phân tích tình hình thực tiễn, hệ thống chính sách hiện có, (năm
1999) nhóm tác giả Nguyễn Văn Huy và Lê Duy Đại đưa ra nhận định, đánh
giá về phát triển KT-XH ở vùng dân tộc, đề xuất một số giải pháp ưu tiên
trước mắt để giải quyết vấn đề nghèo đói, chính sách y tế và giáo dục cho
đồng bào dân tộc. Kết quả nghiên cứu được trình bày tại Báo cáo tng hp
nghiên cu chính sách phát trin vùng min núi và DTTS-D án VIE/96/010,


181
trong khuôn khổ của dự án do Chương trình phát triển Liên Hiệp Quốc tài trợ
về tăng cường xây dựng năng lực cho Ủy ban Dân tộc và Miền núi.
Năm 2002, Ủy ban Dân tộc xuất bản cuốn Min núi Vit Nam, thành
tu và phát trin nh  i mi, của Trần Văn Thuật, Nguyễn Lâm
Thành, Nguyễn Hữu Hải. Đây là cuốn sách đầu tiên viết về miền núi và vùng
dân tộc với đầy đủ nội hàm, khía cạnh như: đặc điểm tự nhiên, văn hóa, xã hội,
đặc điểm dân tộc và phong tục tập quán; đường lối chính sách của Đảng, Nhà
nước Việt Nam; những vấn đề về phát triển, chính sách phát triển miền núi,
XĐGN; bảo vệ môi trường; văn hóa và phát triển. Một số luận điểm mới được
đề cập như: tiếp cận nghèo đói dưới góc độ xã hội, xử lý mối quan hệ giữa
văn hóa truyền thống của các dân tộc và văn hóa, văn minh hiện đại.
Cùng quan tâm đến giảm nghèo cho DTTS, có hai tác giả đã đưa ra
quan điểm của mình. Koos Neefjes trong nghiên cứu m nghèo cho
ng bào thiu s vùng cao Vit Nam (2001), đã xem xét một số chương trình,
chính sách quan trọng của Chính phủ từ góc độ phát triển, vạch ra một số
thách thức đối với thể chế, chính sách trong thực hiện các mục tiêu giảm
nghèo, kiến nghị chung về công tác điều phối, kiểm tra, giám sát về vấn đề
này. Trong khi đó, tác giả Bùi Minh Đạo khi nghiên cứu về Mt s v
gim nghèo  các dân tc thiu s Vit Nam” (2003), đã đánh giá thực trạng
nghèo đói, tình hình KT-XH vùng dân tộc, nguyên nhân chủ quan, khách

quan và đề xuất một số chủ trương chính sách XĐGN cho vùng dân tộc.
Trong báo cáo chuyên đề Thc hin các chính sách gim nghèo  vùng
ng bào dân tc thiu s (2004) thuc d án VIE/02/001 nhóm tác giả Vũ
Tuấn Anh - Ngô Trường Thi - Lê Hải Đường - Hoàng Công Dũng đã hệ
thống hóa các chính sách liên quan đến giảm nghèo vùng DTTS, đánh giá tiến
trình thực thi, kết quả, những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân và đề xuất một
số giải pháp về XĐGN mang tính khái quát.
Ngoài các nghiên cứu chính sách nói chung nêu trên, có một số nghiên
cứu về những chương trình, chính sách cụ thể như: Nghiên c  


182
 xu trin II (2004)
cho địa bàn các xã ĐBKK do Ngân hàng Thế giới chủ trì. Nội dung tập trung
đánh giá kết quả đạt được của của những mục tiêu trong giai đoạn I, những
hạn chế và nguyên nhân. Các khía cạnh nghèo đói, sinh kế trong nông nghiệp,
phân cấp quản lý ở cấp cơ sở và xây dựng năng lực cộng đồng là những nội
dung được đề cập. Đến năm 2008, trong khuôn khổ dự án VIE/02/001 do
Chương trình phát triển Liên hiệp quốc tài trợ, nhóm tác giả Phạm Thái Hưng
và cộng sự thực hiện n v on II. Đây
là một điều tra, nghiên cứu có qui mô lớn về phát triển tại các xã ĐBKK.
Nghiên cứu đã cung cấp thông tin cơ bản, bức tranh tổng quan về điều kiện
sống của các hộ gia đình, tình hình KT-XH các xã thuộc Chương trình nhằm
phục vụ việc đề xuất, hoạch định chính sách và công tác tổ chức quản lý. Báo
cáo đưa ra nhiều nhận xét, đánh giá sát với những vấn đề của thực tiễn chính
sách vùng ĐBKK, nhiều khuyến nghị về cách tiếp cận và gợi mở nội dung
chính sách trong bối cảnh tình hình mới và những yêu cầu thay đổi.
Ủy ban Dân tộc (2011) đã tiếp tục thực hiện và công bố kết quả nghiên
cứu Nghèo ca dân tc thiu s  Vit Nam, thc trng và thách thc  các
xã thu-II. Nghiên cứu tập trung đánh giá tình hình nghèo

đói ở các xã ĐBKK sau 5 năm triển khai Chương trình 135 giai đoạn II, xem
xét, phân tích mặt được, chưa được của chương trình. Tác động chính sách,
tính hiệu quả và bền vững của giảm nghèo phải được đo bằng sự thay đổi
cuộc sống của người dân, sự tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản, vì thế đòi hỏi
chính sách này trong thời gian tới phải có sự điều chỉnh mạnh mẽ hơn.
Rõ ràng việc nghiên cứu về chính sách XĐGN và phát triển vùng dân
tộc đã có rất nhiều công trình được công bố, thể hiện trên nhiều góc độ khác
nhau đề cập cả về kinh tế, văn hóa và xã hội do các cá nhân, tổ chức, cả trong
nước và quốc tế tiến hành. Nhiều nghiên cứu đã đưa ra những kiến giải sâu
sắc về thực trạng chính sách, đề xuất giải pháp chính sách. Tuy nhiên, hầu hết
các nội dung này thường tập trung ở từng khía cạnh chính sách hay nhóm
chính sách cụ thể và những nội dung liên quan đến vấn đề XĐGN là chủ yếu.


183
3.2. Nghiên cu th ch chính sách và t chc thc hin chính sách
Năm 2001, nhóm tác giả Nguyễn Lâm Thành, Nguyễn Bá Ngãi và
Hoàng Văn Phụ đã nghiên cứu p cn, qui trình qun lý và
thc thi các d án phát trin vùng cao Vit Nam. Trên cơ sở đánh giá, phân
tích, tổng kết bài học kinh nghiệm các dự án trong nước và quốc tế, lựa chọn
đề xuất những ưu tiên và đề ra yêu cầu thể chế hóa, qui trình xây dựng, tổ
chức thực hiện dự án phát triển vùng đồng bào dân tộc dựa trên cách tiếp cận
tăng cường sự tham gia và phát triển cộng đồng. Cũng liên quan đến nội dung
trên là nghiên cứu Th ch hóa s tham gia ci dân trong thc hin
c tiêu qum nghèo của tác giả Phạm Hải và
cộng sự (2002). Công trình đã đi sâu vào phân tích, đánh giá sự tham gia của
người dân trong thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo, yếu tố
phân cấp trong quản lý đối với cơ sở, đề ra khuyến nghị nhằm tăng cường vai
trò tham gia của người dân. Tuy nhiên, nghiên cứu này đã không đưa ra điều
kiện đảm bảo quá trình thực hiện, nhất là những qui định chính sách liên quan

đến phân cấp và phát triển dựa trên cộng đồng.
Tác giả Nguyễn Lâm Thành trong công trình nghiên cứu  khoa
hc ca các gii pháp thc hin có hiu qu Quy-TTg, ngày
7/12/2001-Phát trin kinh t xã hi 6 tc bin núi phía
Bc ca Th ng Chính ph (2002), đã thực hiện khảo sát, đánh giá quá
trình và việc thực hiện chính sách, đề ra những khuyến nghị giải pháp cải tiến
chính sách và cơ chế quản lý phù hợp cho địa bàn khu vực 6 tỉnh ĐBKK miền
núi phía Bắc. Tác giả cho rằng bên cạnh việc đổi mới, cải tiến một số chính
sách như đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển khoa học kỹ thuật gắn với sản xuất,
tiêu thụ sản phẩm, việc tổ chức thực hiện chính sách cũng cần được đổi mới
như bảo đảm nguồn lực tài chính, cơ chế phối hợp điều hành cấp tỉnh, huyện,
công tác thông tin, kiểm tra, giám sát. Cũng bàn luận về vấn đề này, ở phạm
vi rộng hơn (2002), tác giả Bế Trường Thành và cộng sự đã nghiên cứu Mt
s  khoa hc ca vic xây dng chính sách phát trin kinh t - xã hi