Quy trình xác định hộ nghèo và các vấn đề chính sách: trường hợp Huyện Đắk Mil, Tỉnh Đắk Nông

B GIÁO DCăVẨăẨOăTO
TRNGăI HC KINH T TP H CHÍ MINH


MAI TH XUÂN TRUNG




QUYăTRỊNHăXÁCăNH H NGHÈO VÀ CÁC VNă CHÍNH SÁCH:
TRNG HP HUYNăKăMIL,ăTNHăK NÔNG


LUNăVNăTHC S KINH T






TP H CHệăMINH,ăTHÁNGă6ăNMă2012

B GIÁO DCăVẨăẨOăTO
TRNGăI HC KINH T TP H CHÍ MINH
CHNGăTRỊNHăGING DY KINH T FULBRIGHT


MAI TH XUÂN TRUNG


QUYăTRỊNHăXÁCăNH H NGHÈO VÀ CÁC VNă CHÍNH SÁCH:
TRNG HP HUYNăKăMIL,ăTNHăK NÔNG

Chuyên ngành Chính sách công
Mã s: 603114

LUNăVNăTHC S KINH T

NGIăHNG DN KHOA HC
TS. JONATHAN PINCUS
ThS.ăINHăV TRANG NGÂN




TP H CHệăMINH,ăTHÁNGă6ăNMă2012
i

LIăCAMăOAN
Tôi xin cam đoan lun vn này hoàn toàn do tôi thc hin. Các đon trích dn và s

liu s dng trong lun vn đu đc dn ngun và có đ chính xác cao nht trong phm vi
hiu bit ca tôi. Lun vn này không nht thit phn ánh quan đim ca Trng i hc
Kinh t thành ph H Chí Minh hay Chng trình ging dy kinh t Fulbright.
TP. H Chí Minh, tháng 6 nm 2012
Tác gi


Mai Th Xuân Trung
ii

LI CMăN
Tôi xin bày t lòng bit n sâu sc đn các giáo viên hng dn đư giúp tôi đnh
hng nghiên cu và dành cho tôi nhng ch dn, li khuyên quý báu trong sut thi gian
thc hin lun vn này. Xin chân thành cm n các ging viên và tr ging ca Chng
trình ging dy kinh t Fulbright đư tn tình giúp đ, truyn đt nhiu kin thc quý báu
trong sut hai nm hc và trong quá trình làm lun vn.
Xin trân trng cm n các đng chí lưnh đo, chuyên gia, cán b và ngi dân đang
công tác, sinh sng trên đa bàn tnh k Nông đư to điu kin, cung cp các s liu cn
thit giúp tôi hoàn thành lun vn này.
Xin cm n nhng góp ý và chia s ca các thành viên lp MPP3 đư h tr nhiu thông
tin cn thit cho lun vn ca tôi.
Cui cùng, xin dành li tri ân sâu sc đn gia đình, bn bè và đng nghip đư luôn bên
cnh tôi nhng lúc khó khn, đng viên và c v tôi hoàn thành tt lun vn này.
TP. H Chí Minh, tháng 6 nm 2012
Tác gi


Mai Th Xuân Trung
iii

TÓM TT
Xác đnh chính xác h nghèo là yêu cu quan trng đi vi vic thc thi chính sách
gim nghèo bi t l h nghèo là cn c quan trng đ hoch đnh và xây dng các chính
sách phát trin kinh t, an sinh xã hi, các chng trình gim nghèo phù hp cho đa
phng, quc gia hàng nm và trong tng giai đon c th. Ch có trên c s xác đnh h
nghèo chính xác thì ngun lc khan him mi đc s dng có hiu qu, mi s tr giúp
mi đn đc đúng đi tng, giúp các h tht s khó khn có c hi ci thin cuc sng,
vn lên thoát nghèo và góp phn gim bt bình đng.
Vi huyn k Mil, các chính sách xóa đói gim nghèo (XGN) đã góp phn làm
gim t l h nghèo đng thi giúp nhiu ngi nghèo vt qua khó khn và vn lên làm
giàu. Tuy nhiên, nhng sai sót trong quá trình xác đnh h nghèo khin cho danh sách nhn
h tr vn còn nhng h rt nghèo b b sót và có nhng h đc bao hàm trong danh sách
li không đáp ng các tiêu chun đi vi h nghèo. Hin tng “d tha” và “b sót” trong
quá trình xác đnh h nghèo là mt nguyên nhân ch yu làm gim hiu qu ca các chính
sách XGN và gia tng s phân hóa giàu nghèo ti đa phng.
Quá trình nghiên cu đ tài ắQuyătrìnhăxácăđnh h nghèo và các vnăđ chính
sách:ătrng hp huynăk Mil, tnhăkăNông” đư phát hin mt s vn đ tim n
nguy c gây bt n xã hi nhng dng nh cha đc các quan chc và c quan chc
nng quan tâm: chun nghèo không hp lý dn đn tình trng lén lút “phá rào”, đa nhng
gia đình thu nhp “trên chun” vào danh sách h nghèo; cán b li dng chc v quyn
hn đa h hàng và ngi có quan h thân thit không đáp ng tiêu chun vào danh sách
nhn h tr; quy trình xác đnh h nghèo không thng nht gia các đa phng; kinh phí
và ph cp cán b c s không tng xng vi yêu cu công vic dn đn sai sót trong quá
trình xác đnh h nghèo và tình trng thiu kiên quyt chn chnh sai sót; nng lc thc
hin nhim v ca đi ng cán b hn ch, ngun lc hn hp khin các c quan chc nng
không thc hin phúc tra, kim tra chéo kt qu điu tra, rà soát h nghèo ca cp c s
mt cách toàn din. Ngoài ra, t l h nghèo còn đc các đa phng tùy tin điu chnh
nhm phc v các đng c chính tr khác ngoài mc đích h tr ngi nghèo.
Nguyên nhân dn đn tình trng trên không ch xut phát t nhn thc, trình đ
ca đi ng cán b, ngi dân mà còn t nhng bt cp ca h thng chính sách, s ch

đo, qun lý kém hiu qu ca các cp Chính quyn và c quan chc nng. T kt qu và
iv

kt lun, nghiên cu đư đ xut mt s gii pháp có tính kh thi ti c quan có thm quyn
nhm tng tính minh bch, khách quan, chính xác ca kt qu điu tra, rà soát; ci thin c
ch xác đnh h nghèo và hiu qu ca chng trình xóa đói gim nghèo trên đa bàn
huyn. Tuy kt qu thc hin, nhng phát hin, kt lun còn nhiu hn ch nhng nu
đc trin khai thc hin đng b và nghiêm túc, các gii pháp này chc chn s góp phn
gim bt bình đng đng thi nâng cao cht lng cuc sng ca nhng ngi nghèo nht.
v

MC LC
LIăCAMăOAN i
LI CM N ii
TÓM TT iii
DANH MC CH VIT TT vii
DANH MC HÌNH, KHUNG, HP, BNG viii
CHNG 1: GII THIU 1
1.1. Bi cnh chính sách 1
1.2. Câu hi nghiên cu 4
1.3. Phm vi và mc đích nghiên cu 5
1.4. Phng pháp nghiên cu 5
1.5. Kt cu ca Lun vn 8
CHNG 2: CÁC NGHIÊN CU THC NGHIM, KHÁI NIM LIÊN QUAN VÀ
QUYăTRỊNHăXÁCăNH H NGHÈO TI VIT NAM 9
2.1. Các nghiên cu thc nghim 9
2.2. Mt s khái nim liên quan 10
2.3. Chun nghèo và chính sách xóa đói gim nghèo ca Vit Nam 12
2.4. Tm quan trng ca vic xác đnh h nghèo 14
2.5. Phng pháp xác đnh h nghèo 16

2.6. Quy trình rà soát, xác đnh h nghèo trên toàn quc 17
2.7. Quy trình rà soát, xác đnh h nghèo ti huyn k Mil 18
2.8. Quy trình rà soát, xác đnh h nghèo ti cp xã 19
CHNG 3: KT QU NGHIÊN CU 20
3.1. c đim ca đi tng nghiên cu 20
3.1.1.Các đc đim nhân khu c bn 20
3.1.2. c đim v ni sinh sng, tài sn và cht lng sng 23
3.1.3. c đim v sc khe và giáo dc 24
3.1.4. Kh nng tip cn thông tin, quan h xã hi 27
vi

3.1.5. Kh nng tip cn các chính sách u đưi 29
3.2. Mt s phát hin chính 30
3.2.1. Chun nghèo bt hp lý 30
3.2.2. Nhn đnh và thc hin không thng nht 34
3.2.3. Ngun lc và yêu cu không tng xng 37
3.2.4. i ng cán b cha đáp ng yêu cu công v 39
3.2.5. Bt cp trong h thng chính sách 43
3.2.6. iu chnh t l h nghèo tùy ý 46
CHNG 4: KINH NGHIM QUC T VẨă XUT CHÍNH SÁCH 47
4.1. Kinh nghim quc t v xác đnh đi tng hng chính sách h tr 47
4.2. Bài hc kinh nghim cho Vit Nam 49
4.3. Mt s đ xut chính sách 51
4.4. Thun li và gii hn ca nghiên cu 53
TÀI LIU THAM KHO 55
PH LC 59

vii

DANH MC CH VIT TT

ASXH: An sinh xã hi.
BCGN: Ban ch đo gim nghèo
DTTS: Dân tc thiu s
KT-XH: Kinh t- xã hi
L-TB và XH: Lao đng Thng binh và Xư hi
LTT: Lng ti thiu
MDG: Mc tiêu Phát trin Thiên niên k
UBND: y ban nhân dân
USD: ô la M
VH-XH: Vn hóa-xã hi
VND: ng Vit Nam
WB: Ngân hàng th gii
XGN: Xóa đói gim nghèo
viii


DANH MC HÌNH, KHUNG, HP, BNG
Danh mc hình, khung
Hình 1-1 T l h nghèo  các vùng trong c nc 1
Hình 1-2 Thc trng nghèo huyn k Mil 2004-2011 3
Hình 1-3 Thc trng nghèo huyn k Mil nm 2011 theo đa bàn 3
Hình 1-4 Thc trng nghèo huyn k Mil nm 2011 theo dân tc 3
Khung 1-1 Nghiên cu s b 7
Khung 1-2 Nghiên cu chính thc 7
Hình 3-1 Trình đ cán b cp c s 41
Khung 3-1 Bng đim tài sn cha phù hp 45

Danh mc hp

Hp 2-1 H nghèo đc nhn nhng h tr gì 15

Hp 3-1 Kh nng di chuyn kim vic làm 21
Hp 3-2 Nc chy ch trng? 24
Hp 3-3 Cha bnh min phí dành cho ai? 25
Hp 3-4 Tip cn giáo dc ca ngi nghèo 26
Hp 3-5 Li th ca “vn xã hi” 28
Hp 3-6 Mt hình thc bình xét h nghèo hiu qu 36
Hp 3-7 Nhng gii pháp “tình th” ca Chính quyn 37
Hp 3-8 Ph cp và thù lao 38
Hp 3-9 Thành viên Ban ch đo gim nghèo 40
Hp 3-10 Nhim v, quyn hn ca trng thôn 42
Hp 3-11 S tham gia ca ngi dân 43

Danh mc bng
Bng 3-1 Các đc đim nhân khu c bn 20
Bng 3-2 Thu nhp, tài sn và cht lng sng 23
Bng 3-3 Kh nng tip cn thông tin, quan h xã hi 27
Bng 3-4 Chính sách u đưi và s tip cn 30
Bng 3-5 Chi tiêu dành cho n ung đ đm bo mc 2.100Kcal/ngi/ngày 31
Bng 3-6 Giá c hàng hóa và s chênh lch 32


ix


1


CHNGă1: GII THIU
1.1. Biăcnhăchínhăsách
ói nghèo đang là vn đ xã hi bc xúc ca các quc gia trên th gii. Nn nghèo

đói luôn đc các Chính ph, các nhà lưnh đo, các t chc quc t quan tâm, tìm kim các
gii pháp nhm hn ch và tin ti xóa b. Vì vy, XGN tr thành mc tiêu đu tiên
trong 8 mc tiêu Phát trin Thiên niên k (MDG)
1
đc các nhà lưnh đo 189 quc gia,
trong đó có Vit Nam, cam kt thc hin ti cuc gp cp cao Thiên niên k ca Liên hp
quc nm 2000.
Vi mt quc gia đang phát trin nh Vit Nam, ngi nghèo hin vn còn rt
nhiu
2
và giúp h vt qua đói nghèo là mt trong nhng u tiên hàng đu ca Chính ph.
Hình 1-1 T l h nghèo  các vùng trong c nc















1
Tám mc tiêu Phát trin Thiên niên k gm: (1) Gim tình trng nghèo cùng cc và thiu đói; (2) Bo đm
ph cp giáo dc tiu hc; (3) Tng cng bình đng gii và nâng cao v th, nng lc cho ph n; (4) Gim

t l t vong  tr em; (5) Nâng cao sc khe bà m; (6) Phòng chng HIV/AIDS, st rét và các bnh khác;
(7) Bo đm bn vng v môi trng; (8) Thit lp quan h đi tác toàn cu vì phát trin;
2
Theo Quyt đnh 640/Q-LTBXH ngày 30 tháng 5 nm 2011 ca B Lao đng - Thng binh và Xư hi
tng s h nghèo c nc nm 2010 là 3.055.565 h, chim t l 14,2%;

Ngun: Kt qu điu tra đc B LTBXH công b ngày 30/5/2011

2


XGN là mt chng trình ln đư đc Nhà nc tp trung ngun lc đ thc hin
và đư tr thành xã hi hoá, bt k ngành nào, cp nào cng phi tham gia vi mc đích duy
nht là giúp ngi nghèo thoát nghèo. Thc hin XGN bn vng còn góp phn n đnh
an ninh chính tr, thúc đy phát trin kinh t n đnh bi mt quc gia không gii quyt dt
đim tình trng đói nghèo s luôn tim n nguy c dn đn bt n v kinh t và xã hi. n
nay, Vit Nam luôn đc đánh giá là hoàn thành tt tin đ và vt MDG
S
đt ra v
XGN
3
.
Tip giáp nc bn Campuchia vi đng biên dài 46km, huyn k Mil có tm
quan trng đc bit trong chin lc phát trin kinh t, chính tr, xã hi, an ninh quc
phòng và đc xem là trung tâm tiu vùng phía Bc ca tnh k Nông. Vi din tích t
nhiên hn 68.200 ha, dân s hn 94.000 ngi gm 19 dân tc anh em cùng sinh sng và
đng bào dân tc thiu s (DTTS) chim 21,34% (trong đó DTTS ti ch chim 8,62%);
toàn huyn hin có 9 xã và 1 th trn, vi 137 thôn, bon, t dân ph, trong đó có 11 bon
đng bào DTTS ti ch.
Nhng thành tu mà Chính quyn và nhân dân huyn k Mil đt đc sau 25 nm

đi mi: vn hóa xư hi có nhiu tin b, kinh t liên tc tng trng  mc cao, đi sng
nhân dân ngày càng đc ci thin, tng thu nhp bình quân đu ngi…đư to ra nhng
tin đ cn thit đ đa phng đy nhanh tc đ phát trin KT-XH và cng c quc phòng
an ninh. Tuy nhiên, kinh t tuy tng trng khá nhng cha vng chc và cha tng xng
vi tim nng ca huyn, vn hoá xư hi còn nhiu vn đ bc xúc, t l h nghèo còn cao
và s phân hóa giàu nghèo gia các tng lp dân c ngày càng ln
4
.
Ngh quyt i hi đi biu ng b huyn k Mil nhim k 2010-2015 đt ra mc
tiêu: rút ngn khong cách v mc sng gia các vùng, các tng lp dân c, bình quân
hàng nm gim 30% tng s h nghèo ca nm trc và đn nm 2015 thu nhp đt 30,5
triu đng/ngi/nm. ây là nhim v vô cùng khó khn đi vi đa phng bi: (i)
chun nghèo mi áp dng cho giai đon 2011-2015 s làm tng t l h nghèo; (ii) hin
tng thiu bn vng trong gim nghèo (tái nghèo) còn ph bin và nht là (iii) nhng vn



3
Theo Báo cáo Mc tiêu phát trin Thiên niên k nm 2010;
4
Báo cáo chính tr ca Ban chp hành ng b huyn k Mil khóa XIII (nhim k 2010-2015);
3


đ bt hp lý trong t chc qun lý và thc thi chính sách XGN ti đa phng đang là
bài toán cha có li gii đi vi các cp chính quyn.
Hình 1-2 Thc trng nghèo huynăk Mil 2004-2011

Hình 1-3 Thc trng nghèo huynăkăMilănmă2011ătheoăđa bàn








Hình 1-4 Thc trng nghèo huynăkăMilănmă2011ătheoădơnătc










Ngun: Phòng lao đng- Thng binh-Xã hi (L-TB-XH) huyn k Mil.
4


Là thành viên Ban ch đo gim nghèo (BCGN) ca huyn, qua quá trình phúc tra h

nghèo và trao đi cùng mt s nhân vt hu quan, tác gi phát hin trong danh sách h
nghèo vn có nhng đi tng không đáp ng các tiêu chun đi vi h nghèo và vn còn
nhng ngi thc s nghèo b b sót. Các h b b sót này không thuc din tái nghèo hay
nghèo mi và các h d tha không nm trong danh sách h thoát nghèo nhng cha ti
thi gian điu tra li (ch thc hin mi nm mt ln).
Tuy nhiên, nhng bt cp trong vn đ xác đnh h nghèo cha đc đ cp đn
trong các báo cáo, các hi ngh tng kt công tác XGN, cha đc các c quan chc
nng, các nhân vt có thm quyn quan tâm đúng mc. Nó cng cha đc nhìn nhn là có
nh hng mnh m đn kt qu XGN ti đa phng, thm chí t l h nghèo còn b các
cp chính quyn t tnh đn xã mc sc “nâng lên ép xung” tùy mc đích s dng.
Vic nghiên cu đ tài ắQuyătrìnhăxácăđnh h nghèo và các vnăđ chính sách:
trng hp huynăk Mil, tnhăkăNông” là n lc nhm đóng góp mt cái nhìn mi
v hin trng thc thi chính sách gim nghèo nói chung và c ch xác đnh h nghèo ti đa
phng nói riêng. Thc hin đ tài còn là c hi giúp tác gi b sung hiu bit v thc
trng nghèo ca đa phng đ tìm ra li gii cho nhng câu hi nghiên cu và đ xut đn
các cp có thm quyn nhng kin ngh chính sách phù hp nhm góp phn hoàn thin quy
trình xác đnh h nghèo, qua đó tng hiu qu thc thi các chng trình, chính sách gim
nghèo ti đa phng.

1.2. Cơuăhiănghiênăcuă
Lun vn tp trung gii quyt các câu hi chính sau:
1. Nhng h nào b b sót và nhng h nào đc bao gm trong danh sách nghèo đ
hng chính sách h tr nhng li không đáp ng các tiêu chun v h nghèo?
2. Nhng nguyên nhân nào dn đn hin tng va “b sót” va “d tha" trong quá
trình xác đnh h nghèo?
3. Cn nhng gii pháp nào đ ci thin c ch xác đnh h nghèo, giúp chính sách
gim nghèo thc s phát huy hiu qu ?
5

1.3. PhmăviăvƠămcăđíchănghiênăcu
Nghiên cu đc thc hin vi mc đích ch ra nhng bt cp trong quy trình xác
đnh h nghèo ti đa bàn huyn k Mil, tnh k Nông và đ xut nhng gii pháp ci
thin quy trình trên. ây là mt nghiên cu có tính đi din bi nhng đc đim KT-XH
ca đa bàn nghiên cu mang nhiu đim tng đng vi các đa phng khác trong c
nc và kt qu nghiên cu có th đc nhân rng đ áp dng rng rãi ra ngoài phm vi
đa bàn huyn k Mil, tnh k Nông. S n lc và quyt tâm thc hin đ tài ngoài mc
đích hc tp, nghiên cu còn nhm phát hin nhng yu t gây cn tr đn vic thc hin
chính sách h tr nhng đi tng d b tn thng, góp phn ci thin vic thc thi chính
sách XGN không ch ti đa phng mà c  các khu vc khác- đây chính là Ủ ngha thc
tin ca nghiên cu.
1.4. Phngăphápănghiênăcu
1.4.1. Phng pháp tip cn tài liu
 tip cn tài liu th cp, tác gi s dng phng pháp tng hp, phân tích, đánh
giá và k tha thông tin t các tài liu có liên quan nhm cng c c s lý thuyt và khung
phân tích. Thu thp s liu thng kê t các ban, ngành, đa phng thuc huyn k Mil
và tnh k Nông đ đánh giá v thc trng phát trin KT-XH, tình trng nghèo, quá trình
thc hin chính sách XGN trên đa bàn nói chung và quy trình xác đnh h nghèo nói
riêng.
 thu thp và tng hp tài liu s cp, tác gi s dng phng pháp nghiên cu
đnh tính, thng kê mô t, phng vn sâu và phng vn bán cu trúc.
1.4.2. Phng pháp chn mu và tip cn đi tng
Phng pháp chn mu trong nghiên cu đc dn dt bi mc tiêu chính yu là
tìm hiu nhng sai sót trong c ch xác đnh h nghèo, vì vy nu ch da vào danh sách
h nghèo do chính quyn cung cp s không th tìm thy nhng h rt nghèo nhng vì
nhng lỦ do nào đó đư không đc đa vào danh sách này. Mt khác, ngun lc gii hn
ca cá nhân không cho phép tác gi thc hin phng vn tt c các h dân thuc đa bàn
nghiên cu đ có đc s liu thng kê tng th.
 có đc kt qu chính xác trong điu kin trên bên cnh vic đi tng cn
phng vn không d nhn din và tip cn, tác gi đư la chn phng pháp ly mu đc

6


xã hi hc và kinh t hc gi là “qu cu tuyt” kt hp vi s t vn ca Cán b hi ph
n, công an viên, trng thôn, bon thuc đa bàn phng vn.
Theo phng pháp này, trc tiên tác gi đn đa bàn d đnh thc hin phng vn
và kho sát thc đa, liên h vi nhng ngi dn đng (đư đc la chn thông qua s
gii thiu ca Hi liên hip ph n huyn và các mi quan h công tác sn có) đ la chn
đi tng phng vn bng cách xem xét danh sách h nghèo hin ti, sau đó tìm hiu, điu
tra đ tìm kim nhng h nghèo hn hoc tng t nhng không đc đa vào danh sách
và nhng h không đáp ng các tiêu chun ca h nghèo nhng li có tên trong danh sách.
Sau khi đc t vn, ch dn t ngi dn đng v các đi tng rt nghèo nhng không
có trong danh sách và nhng h khá gi nhng li có trong danh sách, tác gi đư thc hin
phng vn h gia đình vi bng phng vn bán cu trúc nhm xác đnh tài sn, thu nhp
ca h và so sánh vi nhng tiêu chí ca h nghèo.
Trong quá trình thc hin, qua ngi dn đng và nhng h đư thc hin phng
vn, càng lúc các đi tng cn nghiên cu càng d nhn din và xut hin hiu hn, ni
dung phng vn càng v sau càng sâu và phong phú hn so vi lúc mi bt đu.
i tng phng vn đc chn t 10/10 xã/th trn trên đa bàn huyn, chn mu
theo phân tng có s phân b hp lý theo tng s nhân khu c trú ti đa bàn và theo tình
trng nghèo, chn mu  tt c các nhóm dân tc c trú trên đa bàn: dân tc Kinh, dân tc
thiu s ti ch (M’Nông), dân tc khác (Mng, Dao…),  c nam và n gii.
Các s liu điu tra thu thp đc không mang Ủ ngha thng kê tng th mà ch
nhm mc đích minh chng cho nhng đánh giá v c ch xác đnh h nghèo trên đa bàn
huyn, đc đim ca đi tng nghiên cu và nguyên nhân dn đn tình trng sai, sót trong
công tác điu tra, rà soát, bình xét h nghèo.
1.4.3. Phng pháp phân tích:
Nghiên cu s dng phng pháp đnh tính, thng kê mô t, so sánh và đi chiu đ
phân tích kt qu nghiên cu và hoàn thin mc tiêu nghiên cu.
1.4.4. Các bc nghiên cu:

Gm nghiên cu s b và nghiên cu chính thc
7


Khung 1-1 Nghiên cuăsăb













Kt qu nghiên cu s b là c s đ chnh sa, hoàn thin bng câu hi phng
vn, ni dung phng vn sâu cho phù hp vi tng đi tng phng vn, rút kinh nghim
trong xây dng k hoch kho sát thc đa, phng vn trc tip và lng trc các vn đ
khi trin khai nghiên cu chính thc.
Bng câu hi s dng trong nghiên cu chính thc đc thit k vi các đc tính:
dng bán cu trúc, gm c câu hi đóng và m.
Khung 1-2 Nghiên cu chính thc

Thi gian
Ni dung nghiên cu
i tng nghiên cu, phng vn
Tháng 9
nm 2011
Thông tin liên quan đn KT-XH, quá
trình thc hin chính sách gim
nghèo và xác đnh h nghèo, thc
trng nghèo trên đa bàn
S L-TB và XH tnh k Nông,
UBND huyn k Mil, mt s
phòng ban chc nng thuc UBND
huyn.
Nguyên nhân sai sót trong quá trình
xác đnh h nghèo ti đa phng và
bin pháp khc phc.
Chuyên gia, cán b chuyên qun cp
tnh, huyn, cán b lưnh đo đa
phng qua các thi k.
c đim, phong tc tp quán ca
các DTTS s thc hin phng vn
Chuyên gia, cán b ngi dân tc
thiu s ti Phòng dân tc huyn.
Tháng 10
nm 2011
ánh giá, đ xut đi vi quy trình
xác đnh h nghèo ti đa phng.
Phng vn s b 10 h dân sinh sng
ti 10/10 xã, th trn thuc huyn.
Thi gian

Ni dung
i tng nghiên cu, phng vn
Tháng 11
và 12 nm
2011
Thu thp s liu s
cp v quy trình xác
đnh h nghèo, u
khuyt đim, nguyên
nhân và đ xut.
Các h gia đình nghèo nhng không có trong danh
sách và các h không nghèo nhng bao hàm trong
danh sách h nghèo thuc 10/10 xã, th trn.
Cán b lưnh đo, ph trách XGN, ngi dn đng
(công an viên, cán b ph n, trng thôn…)

8


Kt qu nghiên cu chính thc đc phân tích, tng hp đ tr li các câu hi
nghiên cu, đa ra kt lun nghiên cu làm c s cho vic đ xut các gii pháp, kin ngh
chính sách nhm ci thin c ch xác đnh h nghèo trên đa bàn nghiên cu.
1.5. KtăcuăcaăLunăvn
Ngoài phn tóm tt, ni dung Lun vn gm 4 chng: (1) gii thiu; (2) các nghiên
cu thc nghim, khái nim liên quan và quy trình xác đnh h nghèo ti Vit Nam; (3) kt
qu nghiên cu; (4) kinh nghim quc t và mt s đ xut chính sách.
9


CHNGă2: CÁC NGHIÊN CU THC NGHIM, KHÁI NIM LIÊN QUAN VÀ

QUYăTRỊNHăXÁCăNH H NGHÈO TI VIT NAM
2.1. Cácănghiênăcuăthcănghim
La chn đi tng hng chính sách h tr là vn đ đc quan tâm c trong lý lun
ln thc tin và đư có rt nhiu nghiên cu vi nhng quan đim khác nhau v vn đ này.
Nghiên cu ca Mkandawire (2005) cho thy, lch s áp dng chính sách an sinh xã hi
(ASXH) hu ht đu đng trc s la chn theo hng ph quát (mi ngi đu đc
hng) hoc nhm mc tiêu (ch nhng ngi xng đáng) tùy thuc vào nn tng kinh t
chính tr ca mi quc gia.  giai đon 1960-1970, hu ht các quc gia áp dng chính
sách ph quát v ASXH nh min phí y t, giáo dc, tr cp thc phm…bi khi đó ngi
nghèo chim s đông trong xư hi, ngun vin tr di dào và nhm mc tiêu là vn đ khó
khn v mt hành chính, nht là đi vi các nc nghèo. n giai đon 1980-1990, cùng
vi nhng khó khn v tài chính, ngun vin tr cng hn hp hn kèm theo yêu cu phi
dành cho “nhng đi tng d b tn thng nht” đư gim kh nng cung cp dch v ph
quát và thu hp đi tng hng chính sách ASXH. Hn th na, chuyn t chính sách
ph quát sang nhm mc tiêu ngoài vic giúp các Chính ph s dng có hiu qu ngun
lc khan him còn là liu thuc tr cn bnh “khng hong tài chính”, “bt bình đng” và
“bin dng th trng”.
 đt hiu qu, theo IFAD
5
nhm mc tiêu (targeting policy) phi là “tp hp nhng
bin pháp, hành đng đc thit k vi mc đích làm tng đáng k kh nng ca ngi
nghèo và đm bo h s đc hng li t các sáng kin h tr phát trin, đng thi gim
bt ri ro ngi nghèo ít hn s đc hng li không tng xng”.
Emmanuelle (2010) cho rng, nhm mc tiêu hng đn nhng thách thc ca XGN
theo hai cách: cho phép chng trình đc thit k đc bit đ đáp ng nhu cu ca ngi
nghèo và s dng ngun lc hiu qu bng cách tp trung vào nhng ngi xng đáng.
Tuy nhiên nó không d thc hin bi trong thc t vic nhn dng ngi nghèo không bao
gi hoàn ho và chi phí đ thu thp thông tin thng tn kém. im hn ch th hai là nó

5
International fund for agricultural development (Qu phát trin nông nghip quc t);
10


đc thit k “t trên xung” và không hoàn toàn phù hp đi vi ngi nghèo. Do vy,
nhm mc tiêu ch thc s hiu qu khi các ngun lc khan him đc tp trung vào h gia
đình nghèo ch không lây lan trên toàn b dân s nh chính sách ph quát.
Vi John Weiss (2004), nhm mc tiêu phi s dng công c chính sách đ tp trung
ngun lc cho nhóm ngi sng di ngng nghèo nhm bo v h khi nhng cú sc
bt li và giúp h thoát khi nghèo đói. Tuy nhiên, kt qu nghiên cu ti mt s nc
Châu Á nh Trung Quc, Thái Lan, n , Philippin cho thy nhm mc tiêu phát sinh
nhiu sai sót do nhng thông tin không xác thc t ngi nghèo, chng trình thit k
cha phù hp và qun tr kém dn đn t l rò r cao, nhiu ngi nghèo không đc h
tr. Nó vn rt cn thit đ bo v ngi nghèo nhng cn thng xuyên xem xét vn đ
chi phí và hiu qu cùng vi vic thc hin các bin pháp ci thin k thut lp bn đ
nghèo, điu chnh chun nghèo, xác đnh chính xác ngi nghèo và qun tr tt.
Bên cnh đó, vn còn nhiu quan đim cha nht trí v s cn thit và tính hiu qu
ca nhm mc tiêu. Theo Ravaillon (2007), khi áp dng  Trung Quc, nhm mc tiêu t
ra không hiu qu đi vi vic gim đói nghèo, thm chí phn tác dng. Ông còn cho rng
cn phân b ngun lc cho đa phng theo thành tích gim nghèo ch không phi theo
mc đ nghèo (1999). Van De Walle (1998) li nhn đnh: nhm mc tiêu thu hp (chn
ngi nghèo) đc cho rng có th XGN vi chi phí thp hn, tuy nhiên nó thng n
chi phí, vì vy nu xem xét cn k các chi phí s thy nó không có tác dng hn so vi
nhm mc tiêu rng rãi (chn lnh vc và cho mi ngi cùng hng).
Mc dù không thng nht quan đim, mi nghiên cu đu đa ra nhng lp lun rt
thuyt phc. Chính vì các kt lun nghiên cu da trên nhng thi đim, điu kin, hoàn
cnh, phng pháp… khác nhau nên vic xem xét các nghiên cu thc nghim v xác đnh
đi tng hng chính sách h tr là cn thit song ch mang tính cht tham kho, cng c

nn tng lý thuyt, cn ht sc thn trng khi áp dng vào đa phng c th nào đó.
2.2. Mtăsăkháiănimăliênăquan
Nghèo luôn tn ti nh mt tt yu t nhiên trong mi xã hi, c  nhng ni trình
đ phát trin kinh t đư đt đn mc cao nh M, Tây Âu.  các nc đang phát trin, đói
nghèo là tình trng khá ph bin, nht là khu vc nông thôn.
Nghèo là vn đ kinh t xã hi phc tp, đa phng din và không thun tuý ch là
vn đ kinh t, cho dù thc đo ca nó trc ht và ch yu da vào thc đo v kinh t
11


đc th hin qua ch s thu nhp hoc tiêu dùng. iu này có ngha nghèo không ch phn
ánh s thiu n, thiu mc, thiu phng tin sn xut và sinh hot, mà còn phn ánh s
thit thòi trên bình din sc khe, giáo dc…
Nhng khía cnh khác nhau th hin tính đa phng din ca nghèo đói thng tác
đng qua li và h tr nhau. Nhìn chung, chúng thng vn đng cùng hng vi nhau,
nu mt cá nhân nào đó nghèo v thu nhp thì s làm hn ch kh nng tip cn các dch
v nh giáo dc, y t, dn đn nghèo v giáo dc, y t. Tuy nhiên khía cnh này có th vn
đng khác hng vi nhng khía cnh khác, ví d tình trng y t có th đc ci thin
trong khi thu nhp li gim sút, hoc nghèo v thu nhp nhng li không nghèo v sc
khe.
Trên thc t, khái nim nghèo hin nay hu nh đư thng nht, ch có s khác nhau
v phng pháp đo lng và đánh giá chun nghèo gia các t chc quc t, các Chính
ph Khái nim nghèo bao hàm nghèo tuyt đi và nghèo tng đi.
Theo Ngân hàng th gii (WB), "Nghèo  mc đ tuyt đi là sng  ranh gii
ngoài cùng ca tn ti. Nhng ngi nghèo tuyt đi là nhng ngi phi đu tranh đ
sinh tn trong điu kin thiu thn ti t, trong tình trng b b bê và mt phm cách vt
quá sc tng tng."
Khái nim nghèo lun vn nghiên cu là nghèo tng đi, theo đó: “Nghèo là tình
trng mt b phn dân c không đc hng và tha mãn các nhu cu c bn ca con
ngi mà nhng nhu cu y đã đc xã hi tha nhn tu theo trình đ phát trin KT-XH

và phong tc tp quán ca đa phng”
6
.
Nghèo tng đi  Vit Nam đc đo lng bng mc chun nghèo chung do B
L-TB-XH đ ra. Chun nghèo chung bao gm nghèo v lng thc, thc phm và phi
lng thc, thc phm đc xác đnh da trên c s: tng chi phí bng tin đ mua mt
lng lng thc, thc phm cn thit đ đm bo nng lng 2.100 Kcal/ngày/ngi,
cng vi chi phí các mt hàng nh: nhà , qun áo, đ dùng gia đình, giáo dc, y t, vn



6
ây là đnh ngha chung v đói nghèo do y ban kinh t- xã hi khu vc Châu Á - Thái Bình Dng
(ESCAP) đa ra ti Hi ngh chng đói nghèo t chc ti Bangkok, Thái Lan tháng 9/1993 (Trích theo
Nguyn Trng Hoài, 2005).
12


hoá… Mc chun nghèo này khác nhau gia nông thôn/thành th và đc tính c th cho
tng thi k khác nhau.
Da trên khái nim và chun nghèo trên, ngi nghèo đc đnh ngha: là nhng
ngi có mc thu nhp thp, chi tiêu không đ đ đm bo gi tiêu dùng (gm lng thc
và phi lng thc, trong đó chi tiêu cho lng thc phi đ 2.100 Kcal/ngày) và có mc
sng di mc trung bình ca cng đng trên mi phng din ti ni đang xem xét. H
thiu nng lc tham gia vào đi sng kinh t xã hi ca quc gia, đc bit h thiu kh
nng tip cn, kim soát các ngun lc ca s phát trin mt cách có hiu qu.
2.3. ChunănghèoăvƠăchínhăsáchăxóaăđóiăgimănghèoăcaăVităNam
2.3.1. Chun nghèo ca Vit Nam
Vic xác đnh mt chun nghèo thng nht và chính xác là yêu cu bc bách hin nay đi
vi mi quc gia cng nh các t chc quc t. Theo Ngân hàng th gii (WB), chun

nghèo quc t gn nht đang đc đt  mc 1,25USD/ngi/ ngày. Chun này đc hình
thành t trung bình chun nghèo ca 15 quc gia nghèo nht hin nay.
Vi Vit Nam, Chính ph đư 5 ln nâng mc chun nghèo trong thi gian t nm
1993 đn nm 2011. Theo Quyt đnh s 09/2011/QÐ-TTg ngày 30/01/2011 ca Th
tng Chính ph v ban hành chun h nghèo, h cn nghèo áp dng cho giai đon 2011-
2015, h nghèo là nhng h có mc thu nhp bình quân t 400.000 VND/ngi/tháng
(4.800.000 VND/ngi/nm) tr xung  khu vc nông thôn và 500.000VND/ngi/tháng
(6.000.000 VND/ngi/nm) tr xung  khu vc thành th.
Mc dù đư cao hn nhiu so vi chun c
7
nhng con s 400-500.000 VND/ngi/
tháng có thc s “nâng” chun nghèo, có tránh đc tình trng “chun nghèo chy theo
lm phát”
8
và có phi là con s đ đm bo ngi nghèo có th sng?  cho d đnh
lng mc bt bin, thm chí tht lùi ca chun nghèo mi, có th da vào mc đ tng
giá ca lng thc. Theo Tng cc thng kê, thi đim ban hành chun nghèo nm 2005,
giá go t bình quân là 3.200VND/kg. Sau 6 nm, giá go t thng đư tng lên bình quân



7
Giai đon 2005-2011 chun nghèo ca Vit Nam là 200-260.000VND/ngi/tháng.
8
Theo
cp nht ngày 01/12/2011;
13


12.500 VND/kg, nh vy mc đ tng trên 400%. Trong 3 nm 2007, 2008, 2010 CPI đư

tng gn 60% và Ch s CPI ca Vit Nam tng 18.13% trong nm 2011
9
. Không khó đ
khng đnh chun nghèo 400-500.000 VND/tháng thm chí còn cha đ bù đp giá tr
trc tc đ lm phát và tng ch s giá tiêu dùng liên tc mc 2 con s. Chun nghèo vì
th có th tng  giác đ con s nhng thc cht li gim giá tr.
Trong thc t, vn còn nhng ngi có mc thu nhp ít hn 400-500.000VND/tháng,
nhng vi chi phí hin ti cho thy vi mc thu nhp này h ch có th tn ti ch không
th sng trong điu kin kinh t n đnh ch cha tính ti nhng thi đim bt n kinh t
khin giá c leo thang chóng mt nh giai đon 2008 và hin nay
10
.
Mc dù đư đc điu chnh ti 5 ln nhng chun nghèo vn quá thp là điu đáng
lo ngi vi Vit Nam. Mt khác, theo B L-TB-XH và UNDP (2004), chun nghèo ca
Vit Nam đc đt mt cách cha khách quan và khó có th so sánh, các bin pháp kim
tra không đc tin hành thng nht gia các xã, cách cp nht không tin hành cho toàn
b dân s và các yu t khác ngoài thu nhp có th quyt đnh quyn u tiên đ xác đnh
h nghèo.
Có th thy, Vit Nam đư rt n lc đ gia nhp danh sách các quc gia có mc thu
nhp trung bình trên th gii nhng chun nghèo li cha phn ánh đc n lc này. Cht
lng tng trng cha cao và s phân hóa giàu nghèo ngày càng sâu sc khin cho ngi
nghèo không phi là nhóm đc hng li chính trong các bin pháp kích thích kinh t ca
Chính ph. Vic điu chnh chun nghèo khi Vit Nam đư tr thành quc gia có mc thu
nhp trung bình phi chng là điu cn thit ?
2.3.2. H thng chính sách XGN ca Vit Nam
Khi bt đu chuyn sang thi k đi mi (1986), Vit Nam cha đ cp đn vn đ
XGN trong h thng chính sách xã hi. Ch đn nm 1998, Chin lc gim nghèo đu
tiên mi đc ban hành và tr thành c s cho vic xây dng h thng chính sách XGN

9
Theo
cp nht ngày 23/3/2012;
10
Theo
cp nht ngày 09/01/2012;
14


nh: Chng trình mc tiêu quc gia XGN; Chng trình phát trin KT-XH các xư đc
bit khó khn min núi, vùng sâu, vùng xa; Chin lc XGN 2001-2010…
H thng các chính sách XGN tp trung vào vic to điu kin thun li đ ngi
nghèo có thêm c hi ci thin đi sng, điu kin sn xut và tng thu nhp; tng cng
kh nng tip cn các dch v xã hi, nht là các dch v xã hi c bn nh y t, giáo dc
và mng li an sinh xã hi. Vic thc hin các chính sách này cho phép gii quyt bn
cht đa chiu ca đói nghèo, góp phn thc hin mc tiêu tn công nghèo đói mà Chính
ph Vit Nam theo đui.
Qua quá trình trin khai thc hin các chng trình XGN và tng kt, đánh giá
vic thc hin, Vit Nam đư rút ra nhiu bài hc kinh nghim. Vì vy, h thng chính sách
XGN giai đon sau luôn đc sa đi b sung đ tng đ bao ph, tính hiu qu và phù
hp hn so vi giai đon trc. (Xem ph lc 6)
Nghiên cu ca Nguyn Th Hoa (2010) v kt qu thc hin các chính sách XGN
ch yu ca Vit Nam cho thy: bên cnh nhng tác đng tích cc đn tn công nghèo đói
do chính sách mang li, vn còn nhiu tn ti, bt cp trong quá trình thc thi chính sách.
Vic trin khai  nhiu đa phng cha đm bo công khai, đn gin và kp thi làm gim
hiu qu ca các chính sách. Còn nhiu hn ch v phm vi bao ph và đi tng hng
li t chính sách nh xác đnh sai hay b sót đi tng dn đn kt cc mt s h không
thc s thuc din nghèo vn đc u tiên đa vào danh sách xét duyt đ tranh th s h
tr ca Nhà nc trong khi nhng h thc s nghèo li không đc xp vào din đc h

tr. Nghiên cu ch ra mt s nguyên nhân chính dn đn sai sót trong quá trình xác đnh
h nghèo ti Vit Nam nh: bình xét h nghèo thiu s tham kho ý kin ngi dân
(35,24%); quá trình bình xét không công bng (29,05%) và cán b thôn bn thiu thông tin
v nhng h thc s nghèo (17,4%).
2.4. Tmăquanătrngăcaăvicăxácăđnhăhănghèo
Xác đnh h nghèo là cn c quan trng đ hoch đnh, xây dng các chính sách
phát trin kinh t, an sinh xã hi, các chng trình gim nghèo phù hp, có trng tâm,
trng đim cho đa phng, quc gia hàng nm và trong tng giai đon c th. i vi
Vit Nam, xác đnh chính xác đi tng nghèo cùng vi phân loi nguyên nhân nghèo và
din bin nghèo ca các nhóm dân c khác nhau còn phn ánh đúng thc trng đi sng
ca ngi dân đa phng, giúp thc hin hiu qu, công bng các chính sách gim nghèo