Bãi nhiệm đại biểu dân cử theo pháp luật việt nam (luận văn thạc sỹ luật)

TRẦN THỊ THÙY LINH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

CHUN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

KHĨA 31

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2021

TRẦN THỊ THÙY LINH

BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU DÂN CỬ THEO
PHÁP LUẬT VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU DÂN CỬ THEO
PHÁP LUẬT VIỆT NAM
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 8380102

Người hướng dẫn khoa học: Pgs.Ts. Nguyễn Cảnh Hợp
Học viên: Trần Thị Thùy Linh

Mã học viên: 19310210037
Khóa: 31

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2021


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn “Bãi nhiệm đại biểu dân cử theo pháp luật Việt
Nam” là công trình nghiên cứu khoa học của bản thân, dưới sự hướng dẫn của
Pgs.Ts. Nguyễn Cảnh Hợp. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trình bày trong luận văn
là trung thực, được trích dẫn từ các nguồn cơng khai, hợp pháp, khơng sao chép từ
bất kỳ cơng trình nào khác.
Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 11 năm 2021
Tác giả luận văn

Trần Thị Thùy Linh


BẢNG DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt

Diễn giải

HĐND

Hội đồng nhân dân

MTTQ

Mặt trận Tổ quốc

UBND

Ủy ban nhân dân

UBTVQH

Ủy ban Thường vụ Quốc hội


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1
CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU
DÂN CỬ.......................................................................................................................... 7
1.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của bãi nhiệm đại biểu dân cử .......................... 7
1.1.1. Khái niệm bãi nhiệm đại biểu dân cử ........................................................ 7
1.1.1.1. Khái niệm bãi nhiệm và bãi nhiệm đại biểu dân cử ................................ 7
1.1.1.2. Phân biệt bãi nhiệm đại biểu dân cử với một số khái niệm nhầm lẫn khác
............................................................................................................................11
1.1.2. Đặc điểm bãi nhiệm đại biểu dân cử ........................................................16
1.1.3. Ý nghĩa của bãi nhiệm đại biểu dân cử....................................................21
1.2. Bãi nhiệm đại biểu Quốc hội theo quy định của pháp luật Việt Nam ........... 24
1.2.1. Căn cứ, điều kiện bãi nhiệm đại biểu Quốc hội ......................................26
1.2.1.1. Căn cứ bãi nhiệm đại biểu Quốc hội.....................................................26
1.2.1.2. Điều kiện bãi nhiệm đại biểu Quốc hội .................................................27
1.2.2. Thủ tục bãi nhiệm đại biểu Quốc hội .......................................................28
1.3. Bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân theo quy định của pháp luật Việt Nam
........................................................................................................................................ 32
1.3.1. Căn cứ, điều kiện bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân .....................33
1.3.1.1. Căn cứ bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân ....................................33

1.3.1.2. Điều kiện bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân ................................34
1.3.2. Thủ tục bãi nhiệm đại biểu Hội đồng nhân dân .....................................35
TIỂU KẾT CHƢƠNG 1 ............................................................................................. 38
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG BÃI NHIỆM ĐẠI BIỂU DÂN CỬ Ở VIỆT
NAM HIỆN NAY VÀ PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ..... 40
2.1. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật Việt Nam hiện nay về bãi nhiệm đại
biểu dân cử ................................................................................................................... 40
2.2. Thực trạng thực hiện bãi nhiệm đại biểu dân cử theo quy định pháp luật
Việt Nam hiện nay ....................................................................................................... 46


2.3. Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện chế định bãi nhiệm đại biểu dân ở
Việt Nam ....................................................................................................................... 52
2.3.1. Phương hướng hoàn thiện chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử ở Việt Nam
...............................................................................................................................52
2.3.1. Giải pháp hoàn thiện chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử ở Việt Nam ...........57
TIỂU KẾT CHƢƠNG 2 ............................................................................................. 65
KẾT LUẬN .................................................................................................................. 66
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC: DANH SÁCH ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI BỊ BÃI NHIỆM QUA CÁC
NHIỆM KỲ


1

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân có vai trị vơ cùng quan
trọng trong việc đại diện cho nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ
đại diện. Họ còn được gọi là đại biểu dân cử - những người đã được cử tri gửi gắm

sự tín nhiệm và niềm tin thông qua các lá phiếu bầu. Nếu như bầu cử là con đường
để kiến thiết nên chế độ đại diện, là phương thức để nhân dân chọn ra những
người đại biểu thay mặt cho mình thực hiện quyền lực thì bãi nhiệm lại có ý nghĩa
hồn toàn ngược lại. Bãi nhiệm đại biểu dân cử là việc thu hồi lại tư cách đại diện
của một đại biểu dân cử khi đã khơng cịn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân
dân, là cách thức để nhân dân thể hiện sự bất tín nhiệm của mình đối với những
đại biểu đã khơng hồn thành sứ mệnh của một người đại diện cho ý chí và
nguyện vọng của cử tri và nhân dân.
Ở Việt Nam, bãi nhiệm đại biểu dân cử đã được ghi nhận từ rất sớm, song
song với quyền bầu cử thì quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử của cử tri đã được ghi
nhận ngay trong Hiến pháp năm 1946 – bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta với nội
dung: “Nhân dân có quyền bãi miễn các đại biểu mình đã bầu ra” (Điều 20). Hiện
nay, Hiến pháp năm 2013 cũng quy định như sau: “Đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội
đồng nhân dân bị cử tri hoặc Quốc hội, Hội đồng nhân dân bãi nhiệm khi khơng
cịn xứng đáng với sự tín nhiệm của Nhân dân” (Khoản 2 Điều 7). Mặc dù là một
nội dung đã được hiến định từ năm 1946 nhưng cho đến nay, chế định bãi nhiệm đại
biểu dân cử ở nước ta vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, có thể kể đến như: pháp luật
hiện hành chưa quy định rõ hành vi nào của đại biểu bị coi là khơng cịn xứng đáng
với sự tín nhiệm của cử tri để bị đưa ra bãi nhiệm; trình tự, thủ tục để cử tri trực tiếp
bãi nhiệm đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân chưa được quy định rõ
ràng; chưa có sự phân định về thẩm quyền bãi nhiệm giữa cử tri và Quốc hội, Hội
đồng nhân dân,… Có thể nói rằng, hệ thống pháp lý về vấn đề bãi nhiệm dân cử
hiện nay vẫn chưa hồn thiện. Từ đó, thực tiễn thực hiện pháp luật về chế định bãi
nhiệm đại biểu dân cử cũng có sự lúng túng, chưa hiệu quả. Đặc biệt, lịch sử lập
hiến nước ta kể từ Hiến pháp năm 1946 cho đến nay là Hiến pháp năm 2013 vẫn
chưa ghi nhận tiền lệ cử tri trực tiếp bãi nhiệm đại biểu dân cử do mình bầu ra trên
thực tiễn. Nhận thấy, những vấn đề này cần phải được nghiên cứu và đánh giá một


2

cách toàn diện trên con đường xây dựng “nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa
của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”1 ở Việt Nam.
Bãi nhiệm đại biểu dân cử là một chế định có ý nghĩa quan trọng trong việc
thực hiện chế độ dân chủ. Thực hiện đúng đắn vấn đề mang tính nguyên tắc này vừa
làm tăng tính trách nhiệm của đại biểu dân cử, vừa đảm bảo sự “phục vụ” thực sự
của những người được bầu đối với cử tri và xã hội. Thế nhưng nhìn từ thực trạng
pháp luật cũng như thực tiễn thực hiện pháp luật về bãi nhiệm đại biểu dân cử ở
nước ta hiện nay thì có thể thấy rằng, cần có sự nghiên cứu một cách hồn chỉnh từ
lý luận, pháp lý đến thực tiễn thực hiện pháp luật về chế định này, từ đó đề xuất các
phương hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử ở
nước ta, cũng như để nhân dân thực sự thực hiện được quyền làm chủ quyền lực nhà
nước của mình. Từ những lý do nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Bãi nhiệm đại biểu
dân cử theo pháp luật Việt Nam” để nghiên cứu cho luận văn của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Bãi nhiệm đại biểu dân cử là một nội dung được ghi nhận từ rất sớm, cùng
với sự ra đời của chế độ bầu cử ngay trong bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta –
Hiến pháp năm 1946. Tuy nhiên, nếu như bầu cử nhận được nhiều sự quan tâm của
các học giả và đã có rất nhiều cơng trình nghiên cứu về vấn đề này thì hiện nay, vẫn
cịn rất ít cơng trình nghiên cứu về bãi nhiệm đại biểu dân cử. Một số cơng trình
nghiên cứu, tài liệu về chế định bãi nhiệm mà tác giả tìm được trong quá trình thực
hiện luận văn này có thể đến như:
Luận án tiến sĩ “Pháp luật về dân chủ trực tiếp ở Việt Nam” của tác giả
Nguyễn Thị Dung (2019) tại trường Đại học Khoa học Xã hội: cơng trình đã nghiên
cứu về bãi nhiệm đại biểu dân cử dưới góc độ là một trong những hình thức thực
hiện dân chủ trực tiếp của nhân dân ở nước ta hiện ta, với nội dung là phân tích,
đánh giá một cách tổng quan pháp luật về bỏ phiếu bãi nhiệm đại biểu dân cử ở Việt
Nam, trong đó có sự so sánh với một số quy định pháp luật qua các thời kỳ, từ đó
luận án đề xuất các giải pháp hồn thiện pháp luật về bãi nhiệm đại biểu dân cử.
Cơng trình dự thi nghiên cứu khoa học cấp trường Đại học Luật Thành phố

Hồ Chí Minh “Pháp luật về bãi nhiệm đại biểu Quốc hội ở Việt Nam” của tác giả
Lâm Ngọc Thùy Minh (2018): cơng trình đã làm rõ những vấn đề lý luận về quyền
bãi nhiệm đại biểu Quốc hội theo pháp luật Việt Nam và sự cần thiết để phát triển
1

Khoản 1 Điều 2 Hiến pháp năm 2013.


3

quyền bãi nhiệm; nghiên cứu kinh nghiệm áp dụng quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử
ở một số nước trên thế giới. Đồng thời, cơng trình đã chỉ ra những bất cập của hành
lang pháp lý, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện các quy định về bãi nhiệm đại biểu
Quốc hội ở nước ta. Có thể nói, đây là một cơng trình nghiên cứu khá hồn thiện về
chế độ bãi nhiệm, tuy nhiên phạm vi và đối tượng nghiên cứu của cơng trình chỉ
dừng lại ở đại biểu Quốc hội.
Sách “Dân chủ trực tiếp – Sổ tay IDEA quốc tế” của nhóm tác giả do Đào
Trí Úc, Vũ Công Giao đồng chủ biên bản dịch tiếng Việt (2014): Sách đã cung cấp
thông tin về kinh nghiệm vận dụng của các quốc gia trên thế giới về chế định bãi
nhiệm – một công cụ của dân chủ trực tiếp, thơng qua phân tích, đánh giá các số
liệu cụ thể và chỉ ra các hình mẫu áp dụng tiêu biểu nhất.
Bài viết “Quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử và sự phát triển các quy định về
quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử qua các bản Hiến pháp Việt Nam” của tác giả
Nguyễn Văn Mạnh (2014) đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 11 (272): tác
giả bài viết đã nêu ra khái niệm và các điều kiện đảm bảo thực hiện quyền bãi miễn
đại biểu dân cử. Đồng thời, tác giả còn nghiên cứu về sự phát triển các quy định về
quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử trong lịch sử lập hiến Việt Nam.
Bài viết “Hoàn thiện pháp luật về quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử của cử
tri theo tinh thần Hiến pháp năm 2013” của tác giả Trịnh Đức Thảo (2013): Bài
viết cũng đã nêu lên khái niệm, ý nghĩa của quyền bãi miễn đại biểu dân cử của cử

tri; tổng quan thực trạng thực hiện quyền bãi nhiệm đại biểu dân cử ở Việt Nam, từ
đó đề ra một số kiến nghị hồn thiện pháp luật về bãi nhiệm đại biểu dân cử.
Ngoài ra cịn có một số cơng trình tuy khơng trực tiếp nghiên cứu về chế
định bãi nhiệm nhưng cũng đã có sự đề cập đến chế định bãi nhiệm như: Trong giáo
trình “Bầu cử trong nhà nước pháp quyền” của trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí
Minh (2017), tác giả Vũ Văn Nhiêm đã khẳng định bầu cử và bãi nhiệm là hai mặt
đối lập nhưng thống nhất và không thể tách rời khi xem xét vấn đề. Vì vậy nếu chỉ
quan tâm hoàn thiện chế độ bầu cử mà không chú ý cơ chế và thủ tục cử tri trực tiếp
bãi nhiệm đại biểu do họ bầu ra thì hiệu quả của chế độ bầu cử sẽ không đạt được
tối ưu nhất. Luận văn thạc sĩ “Mối quan hệ pháp lý giữa đại biểu dân cử với cử
tri”của tác giả Lý Hồng Huấn (2013) tại trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí
Minh; bài viết “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 và
vấn đề hoàn thiện dân chủ trực tiếp, dân chủ cơ sở ở Việt Nam” của tác giả Đào Trí


4

Úc và bài viết “Vận dụng chủ nghĩa Mác Lê-nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về dân chủ
trực tiếp ở Việt Nam”của tác giả Tào Thị Quyên trong kỷ yếu hội thảo Một số vấn
đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, dân chủ cơ sở trên thế giới và ở Việt
Nam,… Các cơng trình nghiên cứu này cũng đã có sự đề cập đến khái niệm, khái
quát quy định pháp luật cũng như thực trạng thực hiện bãi nhiệm dân cử ở nước ta
hiện nay nhưng nhìn chung khơng có sự nghiên cứu hồn thiện, chun sâu về bãi
nhiệm đại biểu dân cử mà chỉ tiếp cận dưới góc độ là một vấn đề có liên quan của
đề tài đang được nghiên cứu. Tuy nhiên, các công trình này vẫn là nguồn tài liệu
quý giá mà tác giả sẽ kế thừa khi thực hiện luận văn.
Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, bãi nhiệm đại biểu dân cử có ý nghĩa
chính trị và pháp lý quan trọng như chế độ cử tri bầu ra người đại biểu của mình.
Thế nhưng hiện nay, số lượng các cơng trình khoa học có thể trực tiếp hoặc gián
tiếp về đề tài bãi nhiệm đại biểu dân cử vẫn còn rất ít và cũng chưa có cơng trình

nào nghiên cứu hoàn thiện cả về bãi nhiệm đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng
nhân dân các cấp. Do đó, trong luận văn này, tác giả sẽ nghiên cứu một cách toàn
diện từ những vấn đề lý luận và pháp lý, đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về
bãi nhiệm đại biểu dân cử tại Việt Nam trong thời gian qua. Từ các cơ sở này, tác
giả sẽ đề ra một số phương hướng, giải pháp hoàn thiện chế định bãi nhiệm đại biểu
dân cử ở nước ta trong thời gian tới.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận về bãi nhiệm đại
biểu dân cử; phân tích, đánh giá hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay về chế định
bãi nhiệm đại biểu dân cử và thực tiễn thực hiện pháp luật về vấn đề này trong thời
gian qua. Từ đó đề ra phương hướng, giải pháp để hoàn thiện chế định bãi nhiệm đại
biểu dân cử ở Việt Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, luận văn sẽ thực hiện các nhiệm
vụ cụ thể sau đây:
Một là, nghiên cứu những vấn đề lý luận về bãi nhiệm đại biểu dân cử; quan
điểm và cách thức vận dụng chế định bãi nhiệm của một số quốc gia trên thế giới để
có cái nhìn tồn diện hơn về chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử.


5

Hai là, nghiên cứu quy định pháp luật về bãi nhiệm đại biểu Quốc hội và đại
biểu Hội đồng nhân dân ở Việt Nam, đồng thời có sự so sánh với quy định pháp luật
nước ta về vấn đề này qua các giai đoạn của lịch sử lập hiến Việt Nam, từ đó đánh
giá các quy định pháp luật nước ta hiện nay về chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử.
Ba là, đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về bãi nhiệm đại biểu Quốc hội
và đại biểu Hội đồng nhân dân trong thời gian qua và nguyên nhân của những hạn
chế còn tồn động này.

Bốn là, đề xuất một số giải pháp khắc phục những hạn chế, bất cập cịn tồn
tại nhằm hồn thiện chế định bãi nhiệm đại biểu dân cử cũng như nâng cao hiệu quả
thực hiện chế định này trên thực tế.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tƣợng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận chung về bãi nhiệm đại biểu dân cử;
hệ thống quy định pháp luật Việt Nam và thực tiễn thực hiện pháp luật hiện nay về bãi
nhiệm đại biểu dân cử, cụ thể là đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu trong khuôn khổ pháp luật Việt Nam về chế định bãi
nhiệm đại biểu dân cử. Hiện nay, đại biểu dân cử ở Việt Nam gồm đại biểu Quốc hội
và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Tuy nhiên, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu
vào hoạt động bãi nhiệm đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Ngoài ra, trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, tác giả có đề cập đến số liệu
và kinh nghiệm thực hiện chế định bãi nhiệm của một số quốc gia trên thế giới để
có cái nhìn tồn diện hơn về chế định bãi nhiệm, từ đó đề ra những giải pháp hợp lý
nhằm hoàn thiện hệ thống pháp lý, nâng cao hiệu quả thực hiện chế định bãi nhiệm
đại biểu dân cử ở Việt Nam.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Những phương pháp nghiên cứu được tác giả sử dụng trong luận văn gồm:
- Vận dụng phương pháp lý luận của triết học Mác - Lênin để có cái nhìn
khoa học, tồn diện, khách quan trong q trình thực hiện luận văn, đồng thời kế
thừa, phát triển những giá trị khoa học đã được nghiên cứu từ trước, có sự kết hợp
giữa lý luận và thực tiễn trong chương 1 và chương 2 của luận văn.


6

- Phương pháp nghiên cứu tổng hợp, phân tích: được sử dụng ở cả hai
chương của luận văn để tổng hợp và phân tích các tri thức, quan điểm, quy định

pháp luật và các số liệu nhằm mục đích làm rõ cơ sở lý luận, pháp lý, thực trạng
pháp luật và thực hiện pháp luật về bãi nhiệm đại biểu dân cử ở Việt Nam, từ đó tạo
cơ sở cho các đề xuất về phương hướng, giải pháp hoàn thiện.
- Phương pháp nghiên cứu lịch sử: được sử dụng chủ yếu trong chương 1 để
nghiên cứu những quy định của các bản Hiến pháp và luật có liên quan về chế định
bãi nhiệm đại biểu dân cử qua các thời kỳ để có cơ sở nhận xét về sự hồn thiện và
phát triển của pháp luật Việt Nam hiện nay về vấn đề này.
- Phương pháp nghiên cứu so sánh: được sử dụng để so sánh các quy định
pháp luật Việt Nam qua các thời kỳ với hệ thống pháp luật hiện hành về chế định bãi
nhiệm đại biểu dân cử; so sánh thực trạng quy định pháp luật hiện hành với thực tiễn
thực hiện pháp luật về bãi nhiệm địa biểu dân cử trong thời gian qua.
- Phương pháp nghiên cứu đánh giá: được sử dụng để đánh giá các quy định
pháp luật Việt Nam hiện hành và thực trạng thực hiện pháp luật về bãi nhiệm đại
biểu dân cử, từ đó làm cở sở để đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện.
6. Ý nghĩa khoa học và giá trị ứng dụng của luận văn
6.1. Ý nghĩa khoa học của luận văn
Luận văn mang tính chất tổng hợp lại các luận điểm, luận cứ của các nhà tư
tưởng, nhà khoa học về bãi nhiệm đại biểu dân cử, trên cơ sở đó tạo điều kiện cho
việc nghiên cứu chuyên sâu hơn và có thể sử dụng để làm tài liệu tham khảo cho
những cơng trình nghiên cứu sau này về vấn đề bãi nhiệm đại biểu dân cử.
6.2. Giá trị ứng dụng của luận văn
Những nhận xét, đề xuất của tác giả trong luận văn có giá trị tham khảo trong
quá trình xác định phương hướng và các giải pháp hoàn thiện về chế định bãi nhiệm
đại biểu dân cử ở Việt Nam trong thời gian tới.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài Phần mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, luận
văn có nội dung gồm 2 chương:
Chương 1. Cơ sở lý luận và pháp lý về bãi nhiệm đại biểu dân cử.
Chương 2. Thực trạng bãi nhiệm đại biểu dân cử theo pháp luật Việt Nam
hiện nay và phương hướng, giải pháp hoàn thiện.

7

CHƢƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ BÃI NHIỆM
ĐẠI BIỂU DÂN CỬ
1.1. Khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của bãi nhiệm đại biểu dân cử
1.1.1. Khái niệm bãi nhiệm đại biểu dân cử
1.1.1.1. Khái niệm bãi nhiệm và bãi nhiệm đại biểu dân cử
Vào thế kỷ XVIII, trong đời sống chính trị thế giới đã xuất hiện lý thuyết đại
diện gắn liền với tên tuổi của Locke, Rousseau và Montesquieu. Theo lý thuyết đại
diện, quyền lực nhà nước về nguyên tắc thuộc về nhân dân, nhưng do những nguyên
nhân khác nhau, nhân dân không thể trực tiếp thực hiện tồn bộ quyền lực của mình
mà phải ủy thác cho những người đại diện để thay mặt nhân dân thực hiện quyền lực
này. Rousseau cho rằng, mặc dù dân chủ trực tiếp mới là dân chủ thực sự, nhưng
cũng phải thừa nhận đó là một hình thức lý tưởng, nhân dân phải ủy quyền cho người
đại diện mà khơng thể trực tiếp thực hiện quyền lực của mình. Phương thức để nhân
dân lựa chọn người đại diện và ủy thác quyền lực cho người đại diện là thông qua các
cuộc bầu cử. Và vì vậy, những người đại diện này cũng được gọi là các “đại biểu dân
cử”. Đại biểu dân cử do người dân của một quốc gia, một thành phố hoặc đơn vị địa
lý khác bầu ra để đại diện cho họ thực hiện quyền lực nhân dân2. Phổ biến ở các
quốc gia hiện nay là lựa chọn người đại biểu dân cử ở cơ quan lập pháp. Với các
nước tư sản tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân chia quyền lực, đại biểu dân
cử không chỉ là những người được bầu vào cơ quan lập pháp mà còn được bầu vào
các nhánh quyền lực khác như tổng thống, các thị trưởng và có thể là các chức danh
trong cơ quan tư pháp. Khác với nhà nước tư sản, các nước xã hội chủ nghĩa không
tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân chia quyền lực mà quyền lực nhà nước
là thống nhất, vì thế đại biểu dân cử thường chỉ là những người được nhân dân bầu
ra để thành lập các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước, bao gồm Quốc hội (ở
trung ương) và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp (ở địa phương).3 Theo các quy

định của pháp luật Việt Nam hiện nay, những đại biểu được cử tri bầu chọn ra là đại
biểu Quốc hội là đại biểu HĐND các cấp. Do đó, đại biểu dân cử ở Việt Nam bao
gồm đại biểu Quốc hội là đại biểu HĐND các cấp.

“Elected
Representatives”,
(09/7/2021).
3
Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2017), Giáo trình Bầu cử trong nhà nước pháp quyền, Vũ Văn
Nhiêm, Nxb. Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam, tr.13-15.
2


8

Đại biểu dân cử có vị trí pháp lý và vai trò rất quan trọng đối với tổ chức và
hoạt động của các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước cũng như đối với hình thức
dân chủ đại diện nói chung. Khi được cử tri bầu chọn để trở thành đại biểu dân cử
thì đồng nghĩa cử tri đã tín nhiệm và trao quyền lực của mình cho những đại biểu
này thay mặt thực hiện. Nhưng làm thế nào để trao quyền mà không mất quyền,
những người được chọn sẽ làm hết trách nhiệm của mình, khơng để quyền lực nhân
dân bị tha hóa,... là một vấn đề tối quan trọng được đặt ra đối với hình thức quản lý
nhà nước thông qua các đại diện được bầu cử. Vì thế, nếu như bầu cử là một
phương thức để nhân dân lựa chọn ra những người đại diện mà mình tín nhiệm và
trao quyền thì bãi miễn là một chế định có đặc trưng ngược lại với bầu cử.
Bãi miễn (tiếng Anh: Recall, hay còn gọi là “thu hồi”, “bãi nhiệm”) là một
hình thức của dân chủ trực tiếp. Theo IDEA quốc tế4: “Bãi miễn là một thủ tục dân
chủ trực tiếp cho phép cơ quan có thẩm quyền và/hoặc một số lượng công dân nhất
định theo quy định yêu cầu một cuộc bỏ phiếu cho cử tri về việc liệu có nên cách
chức một quan chức trước khi người đó kết thúc nhiệm kỳ hay khơng”5. Bãi miễn

gắn với ý tưởng cho rằng những người đại diện cần phải tiếp tục có trách nhiệm với
người dân đã bầu cho họ, các cử tri cần phải được quyền lựa chọn chấm dứt nhiệm
vụ của các đại diện do mình chọn ra trước khi kết thúc nhiệm kỳ nếu các đại diện đó
khơng đáp ứng được nguyện vọng của cử tri. Tư tưởng về việc áp dụng hình thức
này lần đầu tiên được nhà cách mạng Pháp Maximilien De Robespierre (1758 1794) nêu lên trong quá trình soạn thảo Hiến pháp Cộng hịa Pháp năm 1793. Về
sau, trong q trình tồn tại của Cơng xã Paris thì quyền của nhân dân bãi miễn các
đại biểu đã được xác định là một nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và chính trị đối với
các cơ quan của Công xã. 6 Tuy nhiên, ý tưởng quan trọng đó đã khơng thành hiện
thực vì thời gian tồn tại q ngắn ngủi của Cơng xã. Hiện nay, Hiến pháp của nhiều
nước đã sử dụng hình thức bãi miễn đại biểu như một chế định chính trị - pháp lý
quan trọng trong việc điều chỉnh mối liên hệ giữa nhân dân và đại biểu nhân dân.
Hiến pháp của một số nước (như Ecuador, Ethiopia, Peru, Venezuela,...) có những
tuyên bố chung về khả năng bãi miễn vị trí trọng trách của các quan chức dân cử
Viện Quốc tế về Dân chủ và Trợ giúp bầu cử - International Institute for Democracy and Electoral
Assistance.
5
Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (2014), Dân chủ trực tiếp - Sổ tay IDEA quốc tế, NXB. Đại học quốc gia Hà Nội, tr.117.
6
Đào Trí Úc, “Hiến pháp nước Cộng hịa XHCN Việt Nam năm 2013 và vấn đề hoàn thiện dân chủ trực tiếp,
dân chủ cơ sở ở Việt Nam”, Kỷ yếu hội thảo Một số vấn đề lý luận, thực tiễn về dân chủ trực tiếp, dân chủ ở
sở trên thế giới và ở Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, 2014, tr.44.
4


9

như là một quyền của người dân ở những nước này. Chẳng hạn, Hiến pháp Peru gọi
quyền được bãi miễn và cách chức các quan chức dân cử là một “quyền cơ bản của
con người”. Hiến pháp Ecuador cũng quy định người dân sẽ được hưởng, trong số
các quyền chính trị khác, “quyền được bãi bỏ nhiệm vụ liên quan đến các quan

chức dân cử”. Tương tự như vậy, Hiến pháp Ethiopia nói rằng: “Người dân có thể
bãi miễn bất kỳ ai trong số những đại diện của họ và bất cứ lúc nào họ mất niềm tin
vào người đó. Cụ thể sẽ do pháp luật quy định”.7 Có thể thấy, bãi miễn là một cơng
cụ chính trị mà thơng qua đó, cử tri có thể bày tỏ sự khơng hài lòng của họ về một
quan chức cụ thể mà họ đã lựa chọn thông qua bầu cử, chẳng hạn như quan chức đó
đã tham nhũng hay phạm tội, khơng đủ năng lực,...
Về vấn đề này, trong các bản Hiến pháp và văn bản pháp luật Việt Nam qua
các thời kỳ cũng đã có sự ghi nhận và sử dụng lần lượt hai thuật ngữ: bãi miễn và bãi
nhiệm. Bắt đầu từ Hiến pháp năm 1946, tại Điều 20 bản Hiến pháp đầu tiên của nước
ta sử dụng thuật ngữ “bãi miễn” với quy định: “Nhân dân có quyền bãi miễn các đại
biểu của mình đã bầu ra”. Cũng như Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959
(Điều 5) và Hiến pháp năm 1980 (Điều 7) đã tiếp tục sử dụng thuật ngữ “bãi miễn”
và xem bãi miễn là quyền của cử tri. Tuy nhiên, đến Hiến pháp năm 1992 (Điều 7) và
Hiến pháp năm 2013 (Điều 7), thuật ngữ “bãi miễn” đã được thay thế bởi thuật ngữ
“bãi nhiệm”. Ngoài ra, hệ thống văn bản pháp luật Việt Nam cịn sử dụng thuật ngữ
“miễn nhiệm”. Do đó, để làm rõ khái niệm “bãi nhiệm đại biểu dân cử” thì trước hết
cần làm rõ nội dung của các khái niệm này.
Theo Từ điển Luật học, bãi nhiệm là “một chế tài kỷ luật buộc thôi giữ chức
vụ do bầu cử trước khi hết nhiệm kỳ đối với người được giao giữ chức vụ có hành vi
vi phạm pháp luật, vi phạm về phẩm chất đạo đức, khơng cịn xứng đáng giữ chức
vụ được giao ở các cơ quan nhà nước”8; miễn nhiệm là “cho thơi giữ chức vụ do
khơng hồn thành nhiệm vụ, thiếu trách nhiệm, do yêu cầu của nhiệm vụ hoặc theo
đề nghị của cán bộ, công chức vì lý do sức khỏe hoặc lý do khác”9. Tuy khơng có
sự giải nghĩa về thuật ngữ “bãi miễn” nhưng Từ điển Luật học đã nêu rằng, các bản
Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980 chưa có sự phân
biệt giữa “bãi nhiệm” với “miễn nhiệm” mà chỉ sử dụng thuật ngữ “bãi miễn”.

Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (2014), tlđd(5), tr.119.
Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb. Tư pháp, tr.20.
9

Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp (2006), tlđd(8), Nxb. Tư pháp, tr.536.
7
8


10

Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngơn ngữ học thì giải nghĩa bãi miễn là “hủy bỏ
tư cách đại biểu nào đó trước khi hết nhiệm kỳ theo biểu quyết đa số của cử tri hoặc
cơ quan dân cử” 10; bãi nhiệm là “bãi bỏ chức vụ đối với đại biểu dân cử trước khi
hết nhiệm kỳ theo quyết nghị của cơ quan dân cử” hoặc “bãi bỏ chức vụ nào đó
(thường là quan trọng) trong bộ máy nhà nước”11 và miễn nhiệm là “cho thôi
không tiếp tục giữ chức vụ nào đó trong bộ máy nhà nước”12.
Từ các giải nghĩa nêu trên, nhận thấy về bản chất, thuật ngữ bãi miễn và bãi
nhiệm có nội dung tương đồng với nhau, đều là bãi bỏ tư cách đại biểu dân cử trước
khi trước khi kết thúc nhiệm kỳ theo biểu quyết của đa số cử tri hoặc cơ quan dân
cử. Đây là một hình thức kỷ luật đối với đại biểu dân cử khi đại biểu đó khơng cịn
được tín nhiệm, do vi phạm pháp luật, vi phạm về phẩm chất đạo đức,… Trái với
bãi miễn và bãi nhiệm, miễn nhiệm khơng phải là một hình thức kỷ luật mà là
trường hợp cán bộ, công chức được cho thôi không tiếp tục giữ chức vụ, chức danh
nào đó trong bộ máy nhà nước do chuyển sang nhiệm vụ khác, vì lý do sức khỏe
hoặc những lý do chính đáng khác13. Như vậy, thuật ngữ “bãi miễn” và “bãi nhiệm”
được sử dụng trong các bản Hiến pháp và văn bản pháp luật ở nước ta là có nội
dung giống nhau và tương đồng với khái niệm “bãi miễn” trong các văn bản pháp
luật quốc tế.
Tóm lại, đối với đại biểu dân cử, bãi nhiệm là việc bị hủy bỏ tư cách đại biểu
trước khi kết thúc nhiệm kỳ theo biểu quyết của đa số cử tri hay quyết định của cơ
quan dân cử khi đại biểu đó khơng cịn được tín nhiệm, do vi phạm pháp luật, phẩm
chất chính trị, đạo đức,.... Khoản 2 Điều 7 Hiến pháp năm 2013 xác định: “Đại
biểu Quốc hội, đại biểu HĐND bị cử tri hoặc Quốc hội, HĐND bãi nhiệm khi

khơng cịn xứng đáng với sự tín nhiệm của Nhân dân”. Căn cứ theo quy định này,
có thể hiểu:
Bãi nhiệm đại biểu dân cử là việc đại biểu Quốc hội (hay đại biểu HĐND) bị
hủy bỏ tư cách đại biểu trước khi kết thúc nhiệm kỳ theo biểu quyết của đa số cử tri

Viện Ngôn ngữ học (2003), Từ điển tiếng Việt, Trung tâm Từ điển học - Nxb. Đà Nẵng, tr.27.
Viện Ngôn ngữ học (2003), Từ điển tiếng Việt, tlđd(10), tr.27.
12
Viện Ngôn ngữ học (2003), tlđd(10), tr.632.
13
Theo Luật Cán bộ, công chức năm 2008, cán bộ, công chức được xin miễn nhiệm trong các trường hợp
sau: (1) Không đủ sức khỏe; (2) Không đủ năng lực, uy tín; (3) Theo yêu cầu nhiệm vụ; (4) Vì lý do khác.
(Khoản 1 Điều 30 và Điều 54). Ngoài ra, cán bộ cũng sẽ bị miễn nhiệm nếu có 02 năm liên tiếp xếp loại ở
mức khơng hồn thành nhiệm vụ (Khoản 3 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung Luật Cán bộ, công chức năm 2008).
10
11


11

hoặc theo nghị quyết của Quốc hội (hay nghị quyết của HĐND) khi đại biểu đó
khơng cịn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân.

1.1.1.2. Phân biệt bãi nhiệm đại biểu dân cử với một số khái niệm nhầm
lẫn khác
Như đã đề cập, bãi nhiệm đại biểu dân cử là việc đại biểu bị tước đi tư cách
đại biểu Quốc hội hay đại biểu HĐND trước khi kết thúc nhiệm kỳ. Một đại biểu
dân cử khi bị cử tri hoặc cơ quan dân cử bãi nhiệm thì đồng nghĩa họ đã đánh mất đi
hoàn toàn tư cách đại biểu mà trước đó họ đã được trao cho. Trong một nhiệm kỳ
đại biểu, bên cạnh bãi nhiệm thì pháp luật Việt Nam còn quy định một số trường

hợp khác cũng làm chấm dứt tư cách đại biểu dân cử trước khi kết thúc nhiệm kỳ,
nhưng với tính chất, mức độ và hệ quả khác nhau, đó là: xin thơi làm nhiệm vụ đại
biểu dân cử, tạm đình chỉ quyền đại biểu dân cử và mất quyền đại biểu dân cử. Do
đó, cần có sự phân biệt giữa bãi nhiệm đại biểu dân cử với các khái niệm này để
tránh có sự nhầm lẫn khi tiếp cận và áp dụng. Cụ thể:

* Phân biệt bãi nhiệm đại biểu dân cử với xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu
dân cử
Theo quy định của Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, trường hợp đại biểu
Quốc hội vì lý do sức khỏe hoặc vì lý do khác không thể tiếp tục đảm nhiệm công
việc thì có thể xin thơi làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội. Việc chấp nhận đại biểu
Quốc hội xin thôi làm nhiệm vụ do Quốc hội quyết định hoặc do Ủy ban Thường vụ
Quốc hội (UBTVQH) quyết định có báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất trong
trường hợp Quốc hội không họp (Khoản 2 Điều 38). Tương tự, Điều 101 Luật Tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định đại biểu HĐND có thể xin thơi làm
nhiệm vụ đại biểu nếu vì lý do sức khỏe hoặc vì lý do khác. Ngồi ra, trong trường
hợp đại biểu HĐND khơng cịn cơng tác và khơng cư trú tại đơn vị hành chính mà
mình đang là đại biểu thì phải xin thơi làm nhiệm vụ đại biểu. Việc chấp nhận đại
biểu HĐND xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu do HĐND cùng cấp xem xét, quyết định.
Như vậy, cũng giống như bãi nhiệm, xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu dân cử
cũng là trường hợp có hậu quả pháp lý làm chấm dứt tư cách đại biểu dân cử của một
đại biểu trước khi kết thúc nhiệm kỳ. Tuy nhiên, giữa hai khái niệm này có những sự
khác biệt cơ bản sau:
Về căn cứ, bãi nhiệm đại biểu dân cử được áp dụng khi đại biểu khơng cịn
xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân, từ phía đại biểu có sự vi phạm nhất định


12

dẫn đến khơng cịn đáp ứng được những tiêu chuẩn được đặt ra đối với một đại biểu

dân cử như vi phạm về pháp luật, đạo đức, chính trị hay do khơng hồn thành nhiệm
vụ,... Trong khi đó, xin thơi làm nhiệm vụ đại biểu dân cử được áp dụng khi đại biểu
vì lý do khách quan như sức khỏe, luân chuyển công tác hoặc lý do khách quan khác
dẫn đến không thể tiếp tục đảm đương được nhiệm vụ đại biểu được giao thì đại biểu
có quyền chủ động xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu dân cử.
Về chủ thể thực hiện quyền, chủ thể có thẩm quyền bãi nhiệm đại biểu dân
cử như đã đề cập là cử tri hoặc cơ quan dân cử, nhưng đối với việc chấp nhận cho đại
biểu xin thơi làm nhiệm vụ thì chỉ thuộc về thẩm quyền của cơ quan dân cử là Quốc
hội hoặc HĐND cùng cấp.
Về hậu quả, khi đại biểu dân cử bị bãi nhiệm vì sự vi phạm về pháp luật,
phẩm chất đạo đức hay khơng hồn thành nhiệm vụ được giao,... thì ở đây đã có
những thiệt hại nhất định mà đại biểu dân cử đã gây ra cho nhà nước, cho nhân dân
như thiệt hại về vật chất, về tinh thần như làm mất đi lòng tin và sự tín nhiệm của
nhân dân. Đối với trường hợp xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu dân cử, đây là hình thức
thực hiện khi chưa xảy ra thiệt hại, đại biểu dân cử vẫn chưa đánh mất đi sự tín
nhiệm của cử tri. Thế nhưng khi đại biểu tự nhận thấy mình khơng cịn phù hợp để
tiếp tục đảm đương nhiệm vụ là người đại diện cho nhân dân và để tránh có thiệt hại
xảy ra, đại biểu có thể chủ động xin thơi làm nhiệm vụ đại biểu dân cử.
Từ những phân tích trên, có thể thấy bãi nhiệm đại biểu dân cử và xin thôi
làm nhiệm vụ đại biểu dân cử là hai khái niệm có nội dung và ý nghĩa hoàn toàn khác
biệt nhau. Bãi nhiệm có tính chất nghiêm trọng hơn so với xin thôi làm nhiệm vụ đại
biểu dân cử. Bãi nhiệm là một hình thức kỷ luật, buộc một đại biểu phải chịu trách
nhiệm do những sai phạm mà mình đã gây ra dẫn đến mất đi niềm tin, sự tín nhiệm
của cử tri và nhân dân. Lúc này, đại biểu là một bên bị động, việc bị bãi nhiệm không
phụ thuộc vào ý chí của đại biểu dân cử mà sẽ do cử tri hoặc cơ quan dân cử thực
hiện. Nếu một đại biểu dân cử bị đưa ra bãi nhiệm thì chắc chắn uy tín của vị đại biểu
đó đối với cử tri và người dân sẽ khơng cịn được như trước nữa. Trong khi đó, xin
thơi làm nhiệm vụ đại biểu dân cử có thể xem như là trường hợp đại biểu tự ý thức về
năng lực, khả năng làm người đại diện cho nhân dân của mình. Nếu đại biểu vì những
lý do khách quan như vấn đề sức khỏe, năng lực bản thân, thay đổi về nơi cơng tác,...

có khả năng ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ đại biểu dân cử thì pháp luật đã
có quy định cho họ được xin thôi làm nhiệm vụ. Trong trường hợp này, đại biểu xin


13

thơi làm nhiệm vụ khơng phải vì đã xảy ra sai phạm trong quá trình giữ cương vị đại
biểu dân cử mà là để “nhường lại vị trí” cho người khác phù hợp hơn, xứng đáng
hơn làm người đại diện cho tiếng nói, nguyện vọng của cử tri và nhân dân. Việc xin
thôi làm nhiệm vụ đại biểu cũng sẽ làm mất đi tư cách đại biểu dân cử của họ trước
khi kết thúc nhiệm kỳ nhưng điều đó khơng đồng nghĩa họ đánh mất đi uy tín và
niềm tin mà cử tri và nhân dân đã dành cho họ.

* Phân biệt bãi nhiệm đại biểu dân cử với tạm đình chỉ quyền đại biểu
dân cử
Theo Khoản 1 Điều 39 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014: “Trong trường
hợp đại biểu Quốc hội bị khởi tố bị can thì UBTVQH quyết định tạm đình chỉ việc
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội đó”. Tương tự, Khoản 2 Điều
101 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Trường hợp đại
biểu HĐND bị khởi tố bị can thì Thường trực HĐND quyết định tạm đình chỉ việc
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu HĐND đó”. Như vậy, tạm đình chỉ
quyền đại biểu dân cử là trường hợp đại biểu Quốc hội (hoặc đại biểu HĐND) khi bị
khởi tố bị can thì sẽ bị UBTVQH (hoặc Thường trực HĐND) tạm đình chỉ việc thực
hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu đó. Khởi tố bị can là quyết định của cơ quan
tiến hành tố tụng để tiến hành các hoạt động điều tra đối với một người khi có đủ căn
cứ xác định người đó đã thực hiện hành vi mà Bộ luật Hình sự quy định là tội phạm.
Vì vậy, nhằm đảm bảo cho quá trình điều tra làm sáng tỏ sự thật khách quan của vụ
án, tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền thực hiện đúng chức năng, nhiệm
vụ, đảm bảo nguyên tắc quan trọng trong tố tụng hình sự: “Tố tụng hình sự được tiến
hành theo nguyên tắc mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, khơng phân biệt dân

tộc, giới tính, tín ngưỡng, tơn giáo, thành phần và địa vị xã hội.”14, tạm đình chỉ
quyền đại biểu dân cử là một quy định cần thiết. Trong trường hợp này, đại biểu khi
bị tạm đình chỉ quyền đại biểu dân cử thì sẽ phải tạm dừng lại tất cả các hoạt động,
công việc với tư cách của một đại biểu dân cử, cũng như tạm thời mất đi những
quyền hạn, sự ưu tiên dành cho một đại biểu dân cử. Từ phân tích trên, có thể thấy
giữa bãi nhiệm đại biểu dân cử và tạm đình chỉ quyền đại biểu dân cử có những khác
biệt cơ bản sau đây:
Về căn cứ, tạm đình chỉ quyền đại biểu dân cử được thực hiện khi đại biểu
Quốc hội (hoặc đại biểu HĐND) bị khởi tố bị can, phải tham gia vào các hoạt động
14

Điều 9 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015.


14

điều tra, truy tố, xét xử. Tạm đình chỉ thực hiện nhiệm vụ đại biểu dân cử nhằm phục
vụ quá trình tố tụng của vụ án. Trong khi đó, bãi nhiệm đại biểu dân cử được thực
hiện khi đại biểu đó khơng cịn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân.
Về chủ thể thực hiện, tạm đình chỉ quyền đại biểu dân cử thuộc thẩm quyền
của cơ quan dân cử, cụ thể là UBTVQH (đối với đại biểu Quốc hội) và Thường trực
HĐND các cấp (đối với đại biểu HĐND). Đối với bãi nhiệm đại biểu dân cử, đây là
hoạt động thuộc thẩm quyền của hai chủ thể sau: cơ quan dân cử và cử tri.
Về hậu quả, nếu như bãi nhiệm là hình thức kỷ luật làm chấm dứt hẳn tư
cách đại biểu dân cử thì tạm đình chỉ quyền đại biểu dân cử chỉ là tạm thời dừng lại
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn với tư cách của một đại biểu dân cử nhằm mục
đích tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền tiến hành những thủ tục tố tụng
tiếp theo. Đại biểu sẽ được khơi phục lại nhiệm vụ, quyền hạn của mình khi cơ quan
có thẩm quyền đình chỉ điều tra, đình chỉ vụ án đối với đại biểu đó hoặc kể từ ngày
bản án, quyết định của Tịa án có hiệu lực pháp luật tun đại biểu đó khơng có tội

hoặc được miễn trách nhiệm hình sự15.
Như vậy, bãi nhiệm đại biểu dân cử có điểm khác biệt rõ nét nhất so với tạm
đình chỉ quyền đại biểu dân cử chính là bãi nhiệm sẽ làm chấm dứt hẳn tư cách đại
biểu dân cử, trong khi tạm đình chỉ quyền đại biểu dân cử chỉ tạm thời làm mất
quyền đại biểu dân cử. Đại biểu có khả năng được khơi phục lại nhiệm vụ, quyền hạn
sau khi xác định được sự thật khách quan của vụ án và chứng minh sự vơ tội của đại
biểu đó hoặc đại biểu được miễn trách nhiệm hình sự. Tuy nhiên, từ việc tạm đình chỉ
quyền của đại biểu dân cử, cử tri có thể xem đây là cơ sở để cân nhắc, xem xét lại tư
cách của đại biểu dân cử. Đại biểu có thể sẽ bị cử tri hoặc cơ quan dân cử bãi nhiệm
nếu thật sự có hành vi gây ảnh hưởng đến tư cách đại biểu dân cử, đánh mất đi niềm
tin của nhân dân.

* Phân biệt bãi nhiệm đại biểu dân cử với mất quyền đại biểu dân cử
Với chức năng là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của cử tri, đại biểu
dân cử phải là những người thực sự tiêu biểu đại diện cho trí tuệ, nghị lực và bản
lĩnh, có phẩm chất đạo đức xứng đáng. Khi trở thành đại biểu dân cử, các đại biểu
như trở thành “người của cơng chúng”, địi hỏi bản thân đại biểu còn phải là tấm
gương sáng đi đầu trong việc chấp hành pháp luật thì mới xứng đáng là người đại
Khoản 1 Điều 39 Luật Tổ chức Quốc hội 2014 và Khoản 2 Điều 101 Luật Tổ chức chính quyền địa
phương năm 2015.
15


15

diện nhân dân trong một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Chính vì thế, khi đại
biểu dân cử vi phạm pháp luật, đặc biệt là các hành vi vi phạm pháp luật hình sự và
có bản án kết tội có hiệu lực của Tịa án thì sẽ đương nhiên khơng cịn phù hợp với vị
trí của một đại biểu dân cử. Theo đó, pháp luật nước ta đã quy định như sau:
Khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014 quy định: “Đại biểu

Quốc hội bị kết tội bằng bản án, quyết định của Tòa án thì đương nhiên mất quyền
đại biểu Quốc hội, kể từ ngày bản án, quyết định của Tồ án có hiệu lực pháp luật”.
Tương tự, Khoản 3 Điều 101 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy
định: “Đại biểu HĐND bị kết tội bằng bản án, quyết định của Tịa án thì đương
nhiên mất quyền đại biểu HĐND kể từ ngày bản án, quyết định của Tịa án có hiệu
lực pháp luật.
Như vậy, cũng như bãi nhiệm, khi đại biểu dân cử thuộc vào trường hợp bị
mất quyền đại biểu thì đồng nghĩa với việc đại biểu đó sẽ mất đi hoàn toàn tư cách
đại biểu dân cử mà trước đó họ đã được trao cho dù nhiệm kỳ vẫn còn. Tất cả mọi
nhiệm vụ, quyền hạn dành cho đại biểu dân cử cũng sẽ bị thu hồi như trường hợp bị
bãi nhiệm. Tuy nhiên, giữa bãi nhiệm đại biểu dân cử và mất quyền đại biểu dân cử
có những điểm khác biệt cơ bản sau:
Về căn cứ, bản án, quyết định có hiệu lực của Tịa kết luận một đại biểu là có
tội chính là yếu tố làm nên sự khác nhau giữa bãi nhiệm đại biểu dân cử và mất
quyền đại biểu dân cử. Bởi thực chất, khi một đại biểu thực hiện hành vi vi phạm
pháp luật hình sự thì đồng nghĩa đại biểu ấy đã có sự vi phạm gây ảnh hưởng đến tư
cách đại biểu, niềm tin và sự tín nhiệm của cử tri và nhân dân dành cho đại biểu ấy sẽ
khơng cịn được như trước. Trong trường hợp này, đại biểu hoàn tồn có thể bị đưa ra
để cử tri hoặc cơ quan dân cử bãi nhiệm theo quy định pháp luật. Tuy nhiên, nếu chủ
thể có thẩm quyền chưa tiến hành thủ tục bãi nhiệm mà đã có bản án, quyết định có
hiệu lực của Tịa án kết luận đại biểu là có tội thì đại biểu ấy sẽ khơng bị đưa bãi
nhiệm mà sẽ áp dụng theo quy định về mất quyền đại biểu dân cử.
Về chủ thể thực hiện, bãi nhiệm đại biểu dân cử là hoạt động do cơ quan
dân cử hoặc cử tri thực hiện. Trong khi đó, mất quyền đại biểu dân cử là một quy
định đương nhiên có hiệu lực ở thời điểm bản án kết tội của Tịa án đối với đại biểu
đó có hiệu lực pháp luật, không cần phải thông qua bất kỳ chủ thể nào thực hiện một
thủ tục nào nữa.


16

Về trình tự, thủ tục, nếu như bãi nhiệm đại biểu dân cử là một hoạt động đòi
hỏi phải tiến hành theo các trình tự, thủ tục được pháp luật quy định thì ngược lại,
việc bị mất quyền đại biểu dân cử lại không cần phải trải qua bất kỳ trình tự, thủ tục
nào mà chỉ cần căn cứ vào bản án kết tội, quyết định có hiệu lực của Tịa án thì đại
biểu đó sẽ đương nhiên bị mất quyền đại biểu dân cử.
Chẳng hạn như trường hợp mất quyền đại biểu Quốc hội khóa XIV của ơng
Đinh La Thăng thuộc Đồn đại biểu Quốc hội tỉnh Thanh Hóa và ơng Nguyễn Quốc
Khánh thuộc Đồn đại biểu Quốc hội tỉnh Quảng Nam.16 Cụ thể, theo báo cáo của
Ban Công tác đại biểu của UBTVQH về việc thực hiện theo quy định pháp luật đối
với ông Đinh La Thăng và ông Nguyễn Quốc Khánh, ngày 22/01/2018, tại Bản án
hình sự số 33/2018/HS-ST, Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội tuyên án sơ thẩm đối
với ông Đinh La Thăng và ông Nguyễn Quốc Khánh trong vụ án “Đầu tư xây dựng
nhà máy nhiệt điện Thái Bình 2”. Ngồi ra, ngày 29/3/2018, tại Bản án sơ thẩm số
110/2018/HS-ST, Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội đã tuyên phạt 18 năm tù đối với
ông Đinh La Thăng trong vụ án PVN góp vốn 800 tỷ vào Ocean Bank. Sau đó, cả hai
ơng đã có đơn kháng cáo. Chiều ngày 14/5/2018, tại phiên tòa phúc thẩm, Hội đồng
xét xử Tòa án nhân dân cấp cao tuyên y án đối với ông Đinh La Thăng và 7 năm tù
giam đối với ông Nguyễn Quốc Khánh. Căn cứ theo Khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức
Quốc hội năm 2014 quy định về mất quyền đại biểu Quốc hội và Khoản 2 Điều 355
Bộ luật tố tụng hình sự năm 2018: “Bản án phúc thẩm có hiệu lực pháp luật kể từ
ngày tun án”, ơng Đinh La Thăng và ông Nguyễn Quốc Khánh đương nhiên mất
quyền đại biểu Quốc hội kể từ ngày Hội đồng xét xử phúc thẩm tuyên có tội.
1.1.2. Đặc điểm bãi nhiệm đại biểu dân cử
Tương tự như bầu cử và các công cụ khác của dân chủ trực tiếp, việc bãi
nhiệm có thể rất khác nhau về khía cạnh pháp lý và về cấu trúc, tất cả đều có thể
ảnh hưởng đến khả năng của chế định bãi nhiệm trong việc phục vụ mục đích của
thể chế, chế độ chính trị mỗi quốc gia. Nhìn chung, bãi nhiệm đại biểu dân cử có
những đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, về đối tượng bị bãi nhiệm, bãi nhiệm là một công cụ chính trị mà

thơng qua đó, cử tri có thể bày tỏ sự khơng hài lịng của họ về một quan chức cụ thể
mà họ đã lựa chọn thông qua bầu cử. Do đó, về mặt lý thuyết, bãi nhiệm có thể
“Ơng Đinh La Thăng và ơng Nguyễn Quốc Khánh mất quyền đại biểu Quốc hội”,
(16/3/2021).
16


17

được áp dụng đối với bất cứ quan chức dân cử nào, có thể là thành viên của Nghị
viện, thành viên của Hội đồng thành phố, Thủ tướng hoặc các thành viên Nội các những người được bầu ra từ các lá phiếu của cử tri. Khi một quốc gia ghi nhận chế
định bãi nhiệm thì đối tượng bị áp dụng sẽ được ghi nhận trong Hiến pháp hay trong
các luật cụ thể. Ứng dụng rộng rãi nhất của chế định bãi nhiệm được tìm thấy ở
Venezuela khi quốc gia này đã áp dụng bãi nhiệm cho tất cả các quan chức dân cử,
kể cả Tổng thống. Tuy nhiên trong thực tế, ngoại trừ trường hợp của Venezuela, bãi
nhiệm được sử dụng phổ biến ở cấp chính quyền địa phương17. Nói chung, quyết
định bãi nhiệm đối với các quan chức dân cử cấp quốc gia hoặc cấp địa phương, cấp
thấp hơn hoặc cấp cao hơn, xuất phát từ các cân nhắc về chính trị và thể chế. “Việc
bãi miễn các quan chức dân cử càng ở cấp cao thì càng có thể gây ra những tác
động lớn hơn về việc phân cực chính trị và sự gián đoạn của chính phủ và các vấn
đề cơng. Sự cân nhắc này đóng vai trò quan trọng trong việc ngăn ngừa sử dụng
bãi miễn một cách dàn trải, đặc biệt là trong trường hợp các vị trí cấp cao nhất”18.
Ngồi ra, quy định về bãi nhiệm của một số quốc gia còn đặt ra yêu cầu đại biểu
dân cử là đối tượng bị bãi nhiệm phải tại chức trong một khoảng thời gian nhất định
trước khi bị kiến nghị đưa ra bãi nhiệm. Tương tự như vậy, những quy định này
cũng đảm bảo các đại biểu dân cử sẽ không bị bãi nhiệm trong một khoảng thời
gian nhất định trước khi kết thúc nhiệm kỳ.
Tại Việt Nam, Khoản 2 Điều 7 Hiến pháp năm 2013 quy định, “đại biểu Quốc
hội, đại biểu HĐND bị … bãi nhiệm khi khơng cịn xứng đáng với sự tín nhiệm của
Nhân dân”. Do đó, căn cứ theo quy định này của Hiến pháp, cả hai đại biểu dân cử ở

nước ta hiện nay là đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND các cấp đều là đối tượng bị
áp dụng của chế định bãi nhiệm trong trường hợp họ khơng đáp ứng được với niềm
tin, sự tín nhiệm của nhân dân.
Thứ hai, về căn cứ bãi nhiệm, giữa các quốc gia có cách quy định khác
nhau về căn cứ thực hiện chế định bãi nhiệm. Hiện nay, có hai cách quy định phổ
biến về căn cứ để tiến hành một cuộc bãi nhiệm:
Một là, cách quy định khơng có giới hạn cụ thể về căn cứ bãi nhiệm: Theo
đó, một quan chức dân cử có thể bị cử tri bãi nhiệm vì bất kỳ lý do gì, pháp luật
khơng có quy định cụ thể về từng trường hợp bị bãi nhiệm mà chỉ cần thu thập đủ
17

Josep Maria Castella Andreu, Monique Jametti, Tanja Karakamisheva-Jovanovska (2019), Report on the
recall of mayors and local elected representatives, European Commission for Democracy through Law, tr.8.
18
Đào Trí Úc, Vũ Cơng Giao (2014), tlđd(5), tr.118-127.


18

chữ ký của cử tri là đủ để buộc một cuộc bỏ phiếu bãi nhiệm phải tiến hành. Chẳng
hạn như Hiến pháp Ethiopia đã quy định rằng: “Người dân có thể bãi miễn bất kỳ ai
trong số những đại diện của họ vào bất cứ lúc nào họ mất niềm tin vào người đó”.
Hay Hiến pháp Cuba cũng quy định: “Những người được bầu phải chịu trách
nhiệm về công việc của họ và có thể bị bãi miễn bất cứ lúc nào”, tuy nhiên các căn
cứ để thu hồi chức năng, nhiệm vụ lại không được xác định.19 Hiến pháp năm 2013
của Việt Nam cũng có cách thức quy định về căn cứ bãi nhiệm thuộc vào trường
hợp này, theo đó đại biểu Quốc hội và đại biểu HĐND sẽ bị bãi nhiệm nếu “khơng
cịn xứng đáng với sự tín nhiệm của Nhân dân”. Với việc pháp luật không nêu rõ
từng trường hợp bị bãi nhiệm thì bãi nhiệm có thể xảy ra bất cứ khi nào, như khi có
sự khác biệt về quan điểm giữa cử tri với các quan chức mà họ đã bầu ra, khi những

người đại diện đã khơng thể phản ánh được ý chí, nguyện vọng của họ hay đã có
hành động khơng được lịng cử tri và nhân dân như: khơng hồn thành nhiệm vụ, vi
phạm pháp luật,... Chẳng hạn, đã có một cuộc bãi nhiệm thành công được tiến hành
vào năm 2002 đối với Thị trưởng và hai thành viên Hội đồng thành phố ở Glendora
(thuộc bang California, Mỹ). Những người ủng hộ việc bãi nhiệm đã chỉ ra lỗi của
cả ba quan chức này là đã giữ quan điểm thực hiện tốc độ tăng trưởng chậm lại ở
một thành phố vốn có truyền thống là thuận lợi cho các nhà đầu tư nhà ở cao cấp.20
Có thể thấy, cách quy định về căn cứ bãi nhiệm theo hướng mở như thế này sẽ có
thể thúc đẩy sự giám sát của cử tri đối với người đại diện của mình, tăng hiệu quả
hoạt động của các đại biểu dân cử trong suốt một nhiệm kỳ. Nhưng ngược lại, các
đại biểu dân cử cũng sẽ dễ bị tác động hơn bởi những nhóm áp lực bên ngồi, các
đảng phái chính trị đối lập hay các lực lượng cực đoan có thể lợi dụng chế định bãi
nhiệm để quấy rối, phá hoại, gây ảnh hưởng khơng ít đến tâm lý cũng như sự hoạt
động ổn định của các đại biểu dân cử khi thực hiện nhiệm vụ của mình.
Hai là, cách quy định có giới hạn cụ thể về căn cứ bãi nhiệm: Theo đó, pháp
luật của một số quốc gia (hoặc các bang đối với nhà nước liên bang) có quy định cụ
thể về căn cứ để bãi nhiệm và do đó, đại biểu dân cử chỉ bị bãi nhiệm nếu chứng
minh được rằng họ đã hành động không đúng như pháp luật đã quy định. Các lý do
để bãi nhiệm thường được đề cập đến là: (i) Lạm dụng chức vụ và quyền hạn (như
hối lộ và tham nhũng), (ii) hành vi thiếu đạo đức trong cơng việc (thực hiện cơng
Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (2014), tlđd(5), tr.119.
Rachel Weinstein (2006), “You’re Fired! The Voters’ Version of “The Apprentice”: An Analysis of Local
Recall Elections in California”, Southern California Interdisciplinary Law Journal, Vol.15:131, tr.145.
19
20


19

việc không chuyên nghiệp và thiếu trách nhiệm), hoặc (iii) khơng thực hiện cơng vụ

hay khơng hồn thành nghĩa vụ của mình21. Ví dụ như bang Minnesota của Mỹ quy
định, cơ sở để bãi nhiệm một quan chức được bầu là hành vi vi phạm nghiêm trọng
hoặc không thực hiện nhiệm vụ trong thời gian nhiệm kỳ của mình; hoặc ở
Colombia, một quan chức bị đưa ra bãi nhiệm phải được chứng minh là không thực
hiện những lời hứa tranh cử của họ.22
Thứ ba, về thủ tục bãi nhiệm, quy định về thủ tục bãi nhiệm giữa các quốc
gia hiện nay cũng là có sự khác nhau, nhưng nhìn chung đây là một thủ tục có gồm
ba giai đoạn cơ bản sau:23 Đầu tiên, những cử tri quan tâm đến việc tiến hành một
cuộc bãi nhiệm đối với một đại biểu dân cử nào đó phải gửi kiến nghị đến cơ quan
có thẩm quyền tiếp nhận. Trong trường hợp một số quốc gia, quyền khởi xướng một
cuộc bãi nhiệm cũng được trao cho các nhà chức trách (như Áo, Ai-len, Đài
Loan,…)24. Tiếp theo đó, cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận đề nghị bãi nhiệm xem
xét bản kiến nghị trong một khoảng thời gian theo quy định và xác định xem bản
kiến nghị đã có đủ số chữ ký cần thiết về mặt pháp lý hay không. Cuối cùng, nếu cơ
quan có thẩm quyền tiếp nhận xác định rằng bản kiến nghị và chữ ký là đủ, đảm bảo
yêu cầu về mặt pháp lý, một cuộc bỏ phiếu bãi nhiệm sẽ được tổ chức.
Mặc dù là một chế định chính trị - pháp lý quan trọng nhưng hiện nay, bãi
nhiệm rất ít được thực hiện trên thực tiễn bởi những quy định pháp lý hết sức phức
tạp về trình tự, thủ tục mà trước hết là thủ tục thu thập số lượng chữ ký của cử tri để
khởi xướng bãi nhiệm một đại biểu dân cử. Chẳng hạn, ở một số bang của Mỹ như
Alaska, Colorado, Washington đều yêu cầu phải đạt ít nhất 25% số chữ ký bằng
phiếu của cử tri trước đó đã bầu cho đại biểu, trong khi ở bang Kansas con số là
40%. Trong trường hợp việc đề xuất bãi nhiệm thuộc về các nhà chức trách, cơ
quan nhà nước, pháp luật của các nước cũng quy định về điều kiện để tiến hành rất
rõ ràng. Chẳng hạn ở Ai-len, một cuộc bãi nhiệm Tổng thống sẽ được tiến hành nếu
có ít nhất ¾ thành viên Quốc hội yêu cầu; ở Đài Loan, việc bãi nhiệm Tổng thống
hoặc Phó Tổng thống u cầu ít nhất ¼ số thành viên trong cơ quan lập pháp đề

21 Anne Twomey (2011), “The Recall of Members of Parliament and Citizens’ Initiated Elections”, UNSW
Law Journal, Volume 34(1), tr.43.

22
“Electoral Systems”, (01/4/2021).
23
Elizabeth E. Mack (1988), “The Use and Abuse of Recall: A Proposal for Legislative Recall Reform”,
Nebraska Law Review, Volume 67, tr.625.
24
Đào Trí Úc, Vũ Cơng Giao (2014), tlđd(5), tr.129.