Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương của thành phố hà nội

BỘ TÀI CHÍNH
HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP HỌC VIỆN

PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI GIỮA
NGÂN SÁCH CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA
PHƯƠNG CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI
TS. Phạm Thị Hoàng Phương
Ths. Phạm Thanh Hà

HÀ NỘI - 2021


2

BỘ TÀI CHÍNH
HỌC VIỆN TÀI CHÍNH

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP HỌC VIỆN

PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI NGÂN
SÁCH GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

ĐỒNG CHỦ NHIỆM
TS. Phạm Thị Hoàng Phương
Ths. Phạm Thanh Hà

3

HÀ NỘI - 2021


4

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
CQĐP
CQTƯ
HĐND
NSĐP
NSNN
NSTƯ
UBND

: Chính quyền địa phương
: Chính quyền trung ương
: Hội đồng nhân dân
: Ngân sách địa phương
: Bảo hiểm nhà nước
: Ngân sách trung ương
: Ủy ban nhân dân

4


5

MỤC LỤC

5


6

DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH

6


7

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Hà Nội là đô thị loại đặc biệt, là trung tâm chính trị - hành chính quốc
gia, kinh tế, khoa học cơng nghệ, văn hóa - xã hội, có quy mơ dân số đứng thứ
hai trong cả nước. Các hoạt động kinh tế, văn hóa – xã hội và đời sống nhân
dân có sự đan xen giữa các yếu tố đơ thị - nông thôn và ngày càng chuyển
dịch theo hướng đơ thị hóa.
Chính quyền đơ thị có trách nhiệm cung cấp dịch vụ có quy mơ lớn, có
yếu tố ngoại lai tác động đến nhiều địa phương nhiều hơn so với chính quyền
địa phương. Do vậy, chính quyền đơ thị cần được phân cấp quản lý NSNN lớn
hơn để đảm bảo năng lực, quy mơ tài chính ngân sách nhằm đảm bảo thực
hiện các trách nhiệm đặc thù của chính quyền đô thị.
Trong những năm qua, phân cấp quản lý ngân sách giữa chính quyền
cấp thành phố với chính quyền cấp huyện và cấp xã của TP. Hà Nội đã bám
sát Luật NSNN. Tuy nhiên, phân cấp quản lý ngân sách ở TP. Hà Nội hiện nay
chưa phù hợp với điều kiện áp dụng mơ hình chính quyền đơ thị được thí

điểm ở TP. Hà Nội từ ngày 1/7/2021.
Xuất phát từ yêu của thực tiễn, việc lựa chọn đề tài “Phân cấp nguồn
thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương của Thành
phố Hà Nội” là cần thiết nhằm góp phần phát huy những yếu tố tích cực, khắc
phục những hạn chế về cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp
ngân sách của TP. Hà Nội, nhất là trong điều kiện triển khai thí điểm tổ chức
mơ hình chính quyền đơ thị.
Mục tiêu nghiên cứu: Hệ thống hoá làm rõ hơn lý luận về phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp CQĐP; phân tích và đánh giá một cách

7


8

khoa học về thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính
quyền của TP. Hà Nội hiện nay; làm rõ những kết quả, hạn chế và nguyên
nhân của tình hình; Đưa ra định hướng, mục tiêu, quan điểm và hệ thống các
giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các
cấp chính quyền của Thành phố Hà Nội trong điều kiện thí điểm quản lý theo
mơ hình chính quyền đơ thị tầm nhìn tới năm 2030.
2. Tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến đề tài
2.1. Tình hình nghiên cứu ngồi nước
Cơng trình của Wallace E Oates (1972), “Fiscal Federalism” đã chỉ ra
phân cấp tài khóa sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Nếu như các hàng hóa
khơng mang tính chất quốc gia, thì dường như chính quyền địa phương có
hiệu quả hơn trong việc phân phối và cung ứng hàng hóa đó. Điều này được
khẳng định dựa trên nền tảng: nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương có
thể đáp ứng được các sở thích và nhu cầu đa dạng của địa phương, và vì vậy
đảm bảo tính hiệu quả trong phân bổ nguồn lực. Phân cấp nguồn thu cho

chính quyền địa phương địi hỏi phải tương thích với nhiệm vụ chi và trách
nhiệm giải trình.
Cơng trình nghiên cứu của Bird & Wallich (1993), “Decentralization of
the Socialist State” cho rằng phân cấp tài khóa có thể giúp nâng cao hiệu quả
của khu vực công, tăng cường cạnh tranh giữa các chính quyền địa phương
trong việc cung ứng dịch vụ cơng, và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.
Cơng trình nghiên cứu của Shah (1994), “The Reform of
intergovernmental Fiscal relation in developing and Emerging Market
Economies” đã chỉ ra phân cấp tài khóa, khi nguồn thu phù hợp với nhiệm vụ
chi của chính quyền địa phương, sẽ dẫn đến: (1) kích thích nguồn thu của địa
phương và cải thiện tài khóa tổng thể của quốc gia; (2) nâng cao trách nhiệm
giải trình của chính quyền địa phương; (3) giảm sự ảnh hưởng méo mó của

8


9

q trình chuyển giao.
Cơng trình của P.J. Morgan and L.Q. Trinh (2016), “Fiscal
Decentralization and Local Budget Deficits in Viet Nam: An Empirical
Analysis” đã chỉ ra kể từ năm 1975, Việt Nam đã dần dần phân cấp quản lý
NSNN nhiều hơn cho CQĐP. Nghiên cứu này có hai mục tiêu: (i) xác định
khuôn khổ thể chế hiện hành cho quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền
ở Việt Nam và (ii) đánh giá thực nghiệm tính bền vững về nợ của chính quyền
địa phương ở Việt Nam. Phân tích thực nghiệm sử dụng hai phương pháp ước
lượng: (i) phương pháp bình phương nhỏ nhất (OLS) để ước tính các mối
tương quan dài hạn giữa các phương trình đồng tích phân, và (ii) các phương
trình phản ứng tài khóa ở cấp tỉnh, dựa trên mơ hình Bohn (2008). Các kết
quả thực nghiệm cho thấy mức thâm hụt nhìn chung là bền vững ở cấp địa

phương.
Cơng trình của Bilin Neyapti (2010), “Fiscal decentralization and
deficits: International evidence” nghiên cứu các tác động kinh tế vĩ mô của
phân cấp quản lý NSNN. Nghiên cứu đối với 16 quốc gia trong giai đoạn
1980–1998 chỉ ra rằng phân cấp chi ngân sách và thu ngân sách làm giảm
thâm hụt ngân sách. Nghiên cứu đưa ra một số phát hiện: (i) tác động kỷ luật
tài khóa của phân cấp quản lý NSNN tăng lên theo quy mô dân số; (ii) khơng
có bầu cử địa phương có liên quan đến hiệu quả cao hơn của phân cấp quản lý
NSNN; (iii) Lợi ích của việc phân cấp chi ngân sách giảm đi khi phân chia
chủng tộc và chất lượng quản trị.
2.2. Tình hình nghiên cứu trong nước
Trần Thị Diệu Oanh (2012), Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý và địa vị
pháp lý của chính quyền địa phương trong quá trình cải cách bộ máy nhà
nước ở Việt Nam”. Tác giả đã phân tích làm rõ quan niệm khoa học về phân
cấp quản lý và những khái niệm có liên quan; đánh giá thực trạng phân cấp

9


10

quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương (CQĐP) trong quá trình
cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân
cấp trên cơ sở quan điểm tiếp cận mới về quan hệ giữa chính quyền trung
ương (CQTƯ) và CQĐP để từ đó xác định rõ hơn địa vị pháp lý của CQĐP ở
nước ta đáp ứng yêu cầu nền kinh tế thị trường, cải cách bộ máy nhà nước và
xây dựng nhà nước pháp quyền.
Lê Toàn Thắng (2013), Luận án tiến sĩ "Phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước Việt Nam hiện nay". Tác giả nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước (NSNN) ở Việt Nam trên góc độ lý thuyết hành chính cơng, đã

đánh giá phân cấp quản lý NSNN theo bốn nội dung: Phân cấp thẩm quyền
ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN; Phân cấp
quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN; Phân cấp thực hiện quy trình quản lý
NSNN; Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN. Trên cơ sở đó
nghiên cứu cũng đề xuất các giải pháp và các điều kiện để thực hiện giải pháp
tăng cường phân cấp cho các địa phương ở Việt Nam.
Nguyễn Xuân Thu (2015), Luận án Tiến sĩ “Phân cấp quản lý NSĐP ở
Việt Nam”. Tác giả đã làm rõ tác động của phân cấp quản lý ngân sách địa
phương (NSĐP) đến quản trị nhà nước của CQĐP trong trường hợp CQĐP ở
Việt Nam. Những đề xuất mới rút ra từ kết quả nghiên cứu: (1) Phân cấp cho
chính quyền cấp huyện cung cấp các hàng hóa, dịch vụ cơng mang tính địa
phương và khơng địi hỏi lợi thế về qui mơ; chuyển giao lại cho chính quyền
cấp tỉnh những nhiệm vụ chi mà cấp huyện thực hiện không hiệu quả; phân
định chi tiết từng nhiệm vụ chi cho từng cấp CQĐP. (2) Điều chỉnh phương
thức chia sẻ nguồn thu thuế GTGT, thuế TNDN giữa NSTW và NSĐP;
chuyển thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường thành khoản thu phân chia
giữa các cấp CQĐP; xây dựng một danh mục nguồn thu bắt buộc mà CQĐP
phải tuân thủ và một danh mục các nguồn thu mở mà các địa phương có thể tự

10


11

lựa chọn nguồn thu và quyết định thuế suất hay mức thu. (3) Xác định lại
phạm vi vay nợ của CQĐP và giới hạn nợ của CQĐP cần được xây dựng dựa
trên khả năng trả nợ.
Mai Đình Lâm (2012), Luận án tiến sĩ "Tác động của phân cấp tài khóa
đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam". Tác giả đã sử dụng mơ hình thực
nghiệm có bổ sung thêm biến giải thích là độ mở kinh tế (đo lường bằng tổng

kim ngạch xuất nhập khẩu của địa phương) để giải thích thêm cho tăng trưởng
kinh tế ở các địa phương. Nghiên cứu sử dụng dữ liệu trong giai đoạn 20002011 với phương pháp hồi qui sử dụng dữ liệu bảng. Kết luận của nghiên cứu
là phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế và
biến bổ sung cũng có ý nghĩa giải thích cho tăng trưởng kinh tế các địa
phương ở Việt Nam.
Nguyễn Thị Thanh (2017), Luận án tiến sĩ “Hoàn thiện phân cấp quản
lý đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng nguồn vốn NS của thành phố Hà Nội đến
năm 2020”. Tác giả đã đưa ra những luận giải về cơ sở lý luận phân cấp quản
lý đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) sử dụng nguồn NSNN. Trên cơ sở kết quả
nghiên cứu về phân cấp quản lý đầu tư xây dựng sử dụng nguồn NSNN, tác
giả đã chỉ ra rằng khung phân cấp quản lý ngân sách của Nhà nước cũng như
thể chế pháp lý hay các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp đầu tư đã chi
phối đến các quyết định đầu tư, dự toán thu chi và phân bổ ngân sách từ đó
tác động mạnh mẽ đến công tác phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử dụng
nguồn NSNN; thêm vào đó, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhà nước
cũng như sự minh bạch của CQĐP cũng tác động lớn đến những chủ trương
đầu tư của địa phương, và do đó cũng ảnh hưởng đến công tác phân cấp quản
lý đầu tư XDCB sử dụng nguồn NSNN.
Tạ Văn Quân (2019), Luận án Tiến sĩ “Hoàn thiện phân cấp quản lý
ngân sách Nhà nước của thành phố Hà Nội”. Luận án đã xác lập được khung

11


12

lý luận về nội dung phân cấp quản lý NSNN của một địa phương cấp thành
phố theo cách tiếp cận của ngành quản lý kinh tế. Luận án đã làm rõ ảnh
hưởng của phân cấp quản lý NSNN đến phát triển kinh tế xã hội của quốc gia
và từng địa phương. Về thực tiễn, Luận án đã nghiên cứu về Phân cấp quản lý

NSNN đối với các cấp ngân sách của TP Hà Nội trong giai đoạn 2013 – 2017.
Luận án cũng đánh giá mức độ ảnh hưởng của các yếu tố đến đối tượng
nghiên cứu, trong đó, yếu tố "Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa
phương" và yếu tố "Tác động tích cực đối với địa phương" có tác động mạnh
nhất đến mức độ phân cấp quản lý NSNN của thành phố Hà Nội.
2.3. Sự cấp thiết và tính mới, tính khoa học và khả năng áp dụng
thực tế của đề tài.
Một số nghiên cứu đã xem xét vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước song chủ yếu mới đánh giá dưới góc độ của những quy định pháp luật
về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước mà chưa đi sâu phân tích việc tổ
chức thực hiện và tính hiệu quả của việc thực hiện các quy định về phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước trên thực tế.
Qua nghiên cứu nội dung các cơng trình đã cơng bố trong nước và nước
ngồi, các cơng trình nghiên cứu kể trên chủ yếu tập trung nghiên cứu về
phân cấp quản lý NSNN ở tầm vĩ mô hoặc ở một địa phương nhưng trong
điều kiện chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa chính quyền đơ thị và chính
quyền nơng thơn. Do đó, trong đề tài này, nhóm nghiên cứu sẽ đưa ra những
nhận thức cơ bản về hoạt động của quản lý NSNN và hoàn thiện phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ tại địa phương, cụ thể là TP. Hà Nội cho giai đoạn 2021
– 2025 và định hướng đến năm 2030.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Xây dựng cơ sở lý luận và căn cứ thực tiễn để đề xuất hệ thống các giải
pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP

12


13

của TP. Hà Nội trong thời kỳ 2022- 2025 tầm nhìn đến năm 2030.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hoá làm rõ hơn lý luận về phân cấp quản lý NSNN giữa các
cấp CQĐP.
- Đề tài tập trung phân tích và đánh giá một cách khoa học về thực
trạng phân cấp NSNN giữa các cấp CQĐP của TP. Hà Nội hiện nay; làm rõ
những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của tình hình.
- Đưa ra định hướng, mục tiêu, quan điểm và hệ thống các giải pháp
khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp NSNN giữa các cấp CQĐP của Thành phố
Hà Nội trong điều kiện thí điểm quản lý theo mơ hình chính quyền đơ thị tầm
nhìn tới năm 2030.
4. Đối tượng, phạm vi, phương pháp nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu:
- Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý NSNN; thực tiễn về phân
cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi lý giữa các cấp CQĐP của TP. Hà Nội.
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
- Nội dung nghiên cứu: Nghiên cứu về phân cấp quản lý NS giữa cấp
tỉnh với cấp huyện và cấp xã của tỉnh đó với nội dung chủ yếu là: Phân cấp
chi NSNN; Phân cấp thu NSNN; và điều hồ NSNN.
- Khơng gian nghiên cứu: Nghiên cứu đối với trường hợp Thành phố
Hà Nội và khảo sát kinh nghiệm của một số quốc gia về phân cấp nguồn thu,
nhiệm vụ chi.
- Thời gian nghiên cứu: Thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách giữa
các cấp CQĐP ở Thành phố Hà Nội trong giai đoạn 2013 – 2020. Định
hướng, mục tiêu, quan điểm và các giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân
cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi đối với trường hợp TP. Hà Nội trong giai đoạn
2021 – 2025, tầm nhìn đến năm 2030.
5. Phương pháp nghiên cứu đề tài

13

14

Đề tài vận dụng phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với một số phương pháp nghiên cứu khoa
học cụ thể như nghiên cứu tài liệu, thống kê, tổng hợp, so sánh, phân tích... để
làm sáng tỏ những vấn đề nghiên cứu của để tài đặt ra.
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: đề tài thực hiện nghiên cứu các chế
độ, chính sách liên quan đến phân cấp quản lý NSNN Việt Nam. Kết hợp lý
luận với thực tế, đem lý luận phân tích thực tế, từ phân tích thực tế, tác giả rút
ra những đánh giá, và tổng hợp lại đưa ra những kết luận, những đề xuất
mang tính khoa học, phù hợp với lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý
NSNN trường hợp TP. Hà Nội.
- Phương pháp lịch sử: Tác giả sử dụng phương pháp này để tiếp cận và
khai thác vấn đề phân cấp quản lý NSNN trường hợp TP. Hà Nội giai đoạn
2013 - 2020.
- Phương pháp so sánh: Tác giả sử dụng phương pháp này để làm rõ sự
giống và khác nhau, ưu điểm, hạn chế của các vấn đề nghiên cứu, từ đó có các
đề xuất phù hợp nhằm đạt mục tiêu nghiên cứu.
- Phương pháp kế thừa khoa học: Tác giả sử dụng những kết quả
nghiên cứu có liên quan đã được cơng bố trong và ngồi nước để hồn thiện
cơ sở lý luận và các giải pháp của luận án.
6. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung chính của đề tài được kết cấu gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi;
Chương 2: Thực trạng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ở Thành phố
Hà Nội;
Chương 3: Giải pháp phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp

chính quyền địa phương của thành phố Hà Nội.

14


15

15


16

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP NGUỒN THU, NHIỆM VỤ CHI
1.1. Ngân sách nhà nước và hệ thống ngân sách nhà nước
1.1.1. Ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước ra đời cùng với sự ra đời của Nhà nước. Ngân sách
nhà nước là kết quả của quá trình đấu tranh của giai cấp tư sản đối với Nhà
nước phong kiến khi địi hỏi các hoạt động tài chính cơng phải minh bạch, chế
độ thuế khố phải do Quốc hội quyết định, các khoản chi tiêu công phải chịu
sự giám sát của công chúng. Cho đến nay, thuật ngữ “ngân sách nhà nước”
được sử dụng rộng rãi ở mọi quốc gia nhưng chưa có một khái niệm thống
nhất về ngân sách nhà nước.
Theo từ điển Investopedia, thuật ngữ “Ngân sách” được khái niệm như
sau: “Ngân sách là một ước tính về doanh thu và chi phí trong một khoảng
thời gian cụ thể trong tương lai và thường được tổng hợp và đánh giá lại trên
cơ sở định kỳ. Ngân sách có thể được tạo ra cho một người, một nhóm người,
một doanh nghiệp, chính phủ hoặc bất kỳ thực thể khác tạo ra và tiêu tiền.”
Theo từ điển Wikipedia, thuật ngữ “Ngân sách” được khái niệm như
sau: “Ngân sách là một kế hoạch tài chính cho một thời kỳ xác định, thường

là một năm. Nó cũng có thể bao gồm khối lượng bán hàng và doanh thu theo
kế hoạch, số lượng tài nguyên, chi phí, tài sản, nợ phải trả và dịng tiền. Các
cơng ty, chính phủ, gia đình và các tổ chức khác sử dụng nó để thể hiện các kế
hoạch chiến lược của các hoạt động hoặc sự kiện trong các điều kiện có thể đo
lường được.”
Theo từ điển Cambridge, thuật ngữ “Ngân sách” được hiểu như sau:
“Ngân sách là một kế hoạch cho biết một cá nhân hoặc tổ chức sẽ kiếm được
bao nhiêu tiền và họ sẽ cần hoặc có thể chi tiêu bao nhiêu.”
Florida International University (2013) đưa ra khái niệm về “Ngân sách
chính phủ” như sau: “Ngân sách chính phủ là một tài liệu do chính phủ
và/hoặc tổ chức chính trị khác lập, trình bày các khoản thu thuế dự kiến của

16


17

mình (Thuế thừa kế, thuế thu nhập, thuế doanh nghiệp, thuế nhập khẩu) và chi
tiêu/chi tiêu đề xuất (Chăm sóc sức khỏe, Giáo dục, Quốc phịng, Đường bộ,
Lợi ích của Tiểu bang) cho năm tài chính sắp tới.”
Theo Điều 4 Luật Ngân sách năm 2012 được phê duyệt bởi Chính phủ
Mông Cổ, thuật ngữ “Ngân sách” và “Ngân sách nhà nước” được hiểu như
sau:
“Ngân sách được hiểu là các nguồn tài chính cần thiết để thực hiện các
chức năng của chính phủ, bao gồm tổng hợp tài sản, thu, chi, nợ phải trả, các
cam kết và nghĩa vụ tài chính trong đó các quỹ được thu, phân bổ và chi tiêu
trong phạm vi thẩm quyền của nhà nước, các hoạt động tài chính liên quan,
các hoạt động được thực hiện, đầu vào cần thiết cho chúng và kết quả mong
đợi. Ngân sách nhà nước được hiểu là ngân sách được phê duyệt bởi Quốc hội
và được tạo ra, phân bổ và sử dụng bởi các thống đốc ngân sách chung trực

thuộc Chính phủ và ngân sách nhà nước.”
Theo Điều 1 của Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam, thuật ngữ
NSNN được hiểu như sau:
“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo
đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.”
Theo Khoản 14, Điều 4 Luật NSNN 2015 của Việt Nam, thuật ngữ
NSNN được hiểu như sau:
“Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được
dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước.”
Từ các khái niệm trên, chúng ta có thể thấy được sự khác nhau giữa
NSNN và ngân sách tư nhân. NSNN được các cơ quan có thẩm quyền quyết
định mà thường là cơ quan lập pháp trong khi ngân sách tư nhân chỉ do chủ
doanh nghiệp, hộ gia đình hay cá nhân quyết định. NSNN phục vụ lợi ích

17


18

chung của xã hội trong khi ngân sách tư nhân mục đích là lợi nhuận doanh
nghiệp hay lợi ích của bản thân hộ gia đình, các cá nhân.
1.1.2. Hệ thống ngân sách nhà nước
Theo Từ điển Bách Khoa toàn thư – Viện Hàn lâm KHXH Việt nam,
thuật ngữ hệ thống được hiểu như sau:
“Hệ thống là một tập hợp những yếu tố, những bộ phận có mối liên hệ
qua lại với nhau, tác động lẫn nhau và tạo thành một chỉnh thể nhất định”.
Theo từ điển Business Dictionary, thuật ngữ hệ thống được hiểu như

sau:
“Hệ thống là một tổ chức, cấu trúc có mục đích, bao gồm các yếu tố
liên quan đến nhau và phụ thuộc lẫn nhau (các thành phần, các tổ chức, các
yếu tố, các thành viên , các bộ phận,...). Những yếu tố này liên tục ảnh hưởng
đến yếu tố khác (trực tiếp hoặc gián tiếp) để duy trì hoạt động của nó và sự
tồn tại của hệ thống, để đạt được mục tiêu của hệ thống.”
Từ các quan niệm khác nhau, hệ thống có thể được hiểu là một tập
hợp các bộ phận/đối tượng có mối quan hệ ràng buộc lẫn nhau và cùng hoạt
động vì một mục tiêu chung. Khi nói đến hệ thống, cần phải làm rõ được hai
nội dung sau: i) Các bộ phận cấu thành nên hệ thống đó là gì; ii) Mối quan hệ
giữa các bộ phận đó như thế nào.
Theo Từ điển Bách Khoa toàn thư của Viện Hàn lâm KHXH Việt nam,
hệ thống NSNN được hiểu như sau:
“Hệ thống NSNN là tổng thể các ngân sách của các cấp của bộ máy nhà
nước từ trung ương đến cơ sở, giữa chúng có những mối quan hệ hữu cơ,
được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế, chính trị, pháp lý và các
nguyên tắc tổ chức của nhà nước”.
Tổng hợp nhiều quan niệm về hệ thống và hệ thống NSNN, ta có thể
đưa ra một khái niệm như sau về hệ thống NSNN:
“Hệ thống ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách, giữa
chúng có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động,
quản lý các nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách. Hệ

18


19

thống NSNN được tổ chức dựa trên những nguyên tắc tổ chức của nhà nước,
nhằm đảm bảo cho Nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.”

Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước được hiểu là việc xác định hệ
thống ngân sách nhà nước bao gồm những bộ phận cấu thành nào, xác định
mối quan hệ giữa các bộ phận cấu thành hệ thống ngân sách nhà nước. Ta có
thể đưa ra một khái niệm như sau về tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước:
Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước là việc xây dựng hệ thống ngân
sách các cấp, xác định mối quan hệ giữa ngân sách các cấp trong hệ thống
ngân sách nhà nước theo những nguyên tắc nhất định (còn gọi là phân cấp
ngân sách hay phân cấp quản lý ngân sách), xác định cơ chế vận hành hệ
thống ngân sách nhà nước và quy định quyền hạn, trách nhiệm của các cấp
chính quyền trong quản lý ngân sách các cấp nhằm đảm bảo cho nhà nước
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.
1.2. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
1.2.1. Khái niệm phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
Phân cấp ngân sách, cịn được gọi là phân cấp tài khóa là một trong
những nội dung của phân cấp (decentralization - được sử dụng trong thuật
ngữ tiếng Việt là phân cấp hoặc phi tập trung hóa), vì vậy phân cấp ngân sách
thường được định nghĩa dựa trên khái niệm của phân cấp. Tuy nhiên, đây là
một khái niệm phức tạp và khơng có sự nhất quán toàn diện về mặt phạm vi
của phân cấp, cách thức phân cấp và địa vị pháp lý của các chủ thể được phân
cấp. Trên thực tế, các định nghĩa chung được đưa ra bởi các học giả và các
nhà nghiên cứu thuộc các tổ chức như Liên Hợp Quốc (UNDP), Ngân hàng
thế giới (WB), Tổ chức Hợp tác và phát triển Kinh tế (OECD), được chia sẻ
rộng rãi và được chấp nhận phổ quát tại các nước nói tiếng Anh và các nước
nhận tài trợ của các tổ chức này.
Các quan điểm về phân cấp theo nghĩa rộng cho rằng: “Đây là việc
chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm về các hoạt động cơng cộng, từ chính

19

20

quyền trung ương, tới các tổ chức Chính phủ cấp dưới hoặc các tổ chức bán tự
trị và / hoặc khu vực tư nhân…” .
Các quan điểm về phân cấp theo nghĩa hẹp cho rằng nó chỉ liên quan
đến mối quan hệ giữa các chủ thể của khu vực Chính phủ: "Phân cấp là việc
chuyển giao quyền hạn của các cấp chính quyền cấp cao hơn đến các cấp thấp
hơn…". Theo quan niệm này, các chính quyền cấp dưới chịu sự kiểm tra,
giám sát của chính quyền cấp trên.
Mặc dù có điểm khác biệt, nhưng các khái niệm trên có những đồng
nhất cơ bản đó là nếu xét trong phạm vi hẹp đây là "một quá trình chuyển
giao chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm" về quản lý nhà nước và tài chính
giữa các cấp chính quyền khác nhau trong khu vực Chính phủ.
Thơng qua q trình chuyển giao các chức năng cơng cộng và các
nguồn lực tài chính từ chính quyền trung ương đến các cấp chính quyền địa
phương, phân cấp hình thành mối quan hệ về thu, chi, trợ cấp ngân sách giữa
các cấp chính quyền trong khu vực Chính phủ. Tuy nhiên, tùy theo các
phương thức phân cấp, chính quyền địa phương có thể được chuyển giao chức
năng quản lý, hay quyền quyết định về ngân sách. Với chức năng quản lý
ngân sách, chính quyền địa phương cấp dưới chịu trách nhiệm trước chính
quyền cấp trên trong các hoạt động tổ chức, điều hành, thực thi ngân sách
theo các chuẩn mực do cấp trên quy định. Với quyền quyết định ngân sách,
chính quyền địa phương có những quyền tự quyết nhất định trong việc huy
động các nguồn thu và vay nợ cũng như lựa chọn các chính sách chi tiêu ngân
sách cho các dịch vụ công cộng được cung cấp bởi chính quyền địa phương.
Vì vậy phân cấp ngân sách nhà nước nếu được hiểu một cách toàn diện bao
gồm phân cấp quản lý ngân sách và phân cấp thẩm quyền quyết định về ngân
sách. Nó có thể được khái niệm như sau: Phân cấp ngân sách là việc phân
chia nguồn lực và trách nhiệm chi tiêu cùng với các thẩm quyền quản lý và
quyền quyết định về ngân sách giữa các cấp chính quyền nhà nước

Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN cho từng cấp ngân

20


21

sách trong hệ thống NSNN là nội dung quan trọng của các quy định về phân
cấp quản lý NSNN. Cụ thể đó là việc xác định NSTƯ và NSĐP được thu
những khoản nào và thực hiện những nhiệm vụ chi cụ thể nào trong quá trình
quản lý. Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN là vấn đề phức
tạp và khó khăn nhất khi tiến hành phân cấp quản lý NSNN. Sự khó khăn này
bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương, sự khác biệt
về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng miền.
Thông thường trung ương được phân cấp quản lý các nguồn thu ngân
sách lớn, những khoản thu có tính chất tập trung quan trọng khơng gắn trực
tiếp với công tác quản lý của địa phương như: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu,
thu từ dầu thô, ….
Địa phương được phân cấp nguồn thu ngân sách gắn trực tiếp với công
tác quản lý nhà nước tại địa phương như: thuế sử dụng đất phi nông nghiệp,
thuế sử dụng đất nơng nghiệp, lệ phí mơn bài, một số loại phí, lệ phí .v.v.
Đi liền với sự phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách nhà nước giữa
trung ương và địa phương thì gắn với thẩm quyền tiến hành tổ chức thu và
kiểm tra giám sát và hạch toán các khoản thu này để phục vụ cho công tác
quản lý NSNN.
Trung ương phải thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách cho các hoạt động
có tính chất chiến lược, quan trọng của quốc gia như: chi đầu tư cơ sở hạ tầng
kinh tế-xã hội, chi cho quốc phòng, an ninh, chi cho giáo dục, y tế, chi an sinh
xã hội ... và chi hỗ trợ các địa phương chưa cân đối được ngân sách.
Địa phương cũng thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách chủ yếu gắn liền

với việc thực hiện nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh do
địa phương trực tiếp quản lý. Việc thực hiện phân cấp quản lý NSNN trong
điều kiện tự nhiên, xã hội và trình độ quản lý ở các địa phương khác nhau là
động lực quan trọng cho các địa phương phát huy khả năng góp phần thực
hiện mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội .
Trong quá trình phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN thì
NSTƯ thực hiện bổ sung NSĐP qua hai hình thức là bổ sung cân đối ngân

21


22

sách và bổ sung ngân sách có mục tiêu.
Khi nguồn thu của địa phương không đủ đáp ứng nhu cầu chi ngân sách
của địa phương đó thì NSTƯ sẽ thực hiện việc cấp bổ sung ngân sách cho
NSĐP hoặc khi trung ương thực hiện một số một số chính sách nào đó của
quốc gia thì sẽ có sự bổ sung ngân sách từ trung ương cho địa phương.
1.2.2. Căn cứ phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
1.2.2.1.Căn cứ hình thức cấu trúc nhà nước
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, nhà nước cần tổ chức hệ
thống chính quyền nhà nước các cấp từ trung ương đến cơ sở. Cấu trúc nhà
nước bao gồm việc thiết lập bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ và mối quan hệ của các bộ phận cấu thành nên bộ máy nhà nước.
Mỗi cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ
được giao trên một địa bàn hành chính - lãnh thổ cần phải có đội ngũ cán bộ
cơng chức, viên chức, cơ sở vật chất và các phương tiện tài chính. Vì vậy cấu
trúc của bộ máy chính quyền nhà nước, địa vị pháp lý cũng như các chức
năng nhiệm vụ về quản lý nhà nước của các cấp chính quyền là căn cứ cơ bản
để xây dựng hệ thống ngân sách nhà nước của một quốc gia.
Trên thế giới có hai mơ hình tổ chức nhà nước: nhà nước liên bang và

nhà nước đơn nhất. Ở nhà nước liên bang hệ thống ngân sách thường được tổ
chức tương đương với tổ chức chính quyền liên bang, bang và địa phương.
Trong các nhà nước liên bang phân cấp ngân sách thường được thực hiện theo
phương thức trao quyền . Trong mơ hình nhà nước đơn nhất, hệ thống ngân
sách thường được tổ chức tương ứng với bộ máy chính quyền nhà nước, bao
gồm ngân sác trung ương và ngân sách địa phương. Tùy theo mức độ về phân
cấp được áp dụng tại các nước đơn nhất này, chính quyền địa phương có thể
có những quyền tự chủ nhất định về ngân sách, tuy nhiên quyền tự chủ này
nằm dưới sự kiểm soát và các quy định chung của chính quyền trung ương.
Trong một nhà nước đơn nhất, chính quyền trung ương thường nắm giữ

22


23

nguồn lực tài chính quan trọng, chính quyền địa phương thường có những
quyền hạn chế và hầu như khơng có các thẩm quyền quyết định về thu.
1.2.2.2. Căn cứ vào khả năng cung cấp hàng hóa và dịch vụ cơng của
các cấp chính quyền
Các nghiên cứu về kinh tế (mơ hình Tiebout) đã chỉ ra rằng khi nguồn
lực khan hiếm, cần phải lựa chọn cấp chính quyền có đủ khả năng để cung
cấp các hàng hóa cơng cộng đảm bảo các mục tiêu về hiệu quả hoạt động (chi
phí thấp nhất và chất lượng dịch vụ cao nhất), hiệu quả phân bổ nguồn lực
(những dịch vụ cung cấp phản ánh nhu cầu của người dân địa phương). Cấp
chính quyền nào có khả năng tối ưu trong việc cung cấp hàng hóa cơng cộng
thì phân định nguồn thu và trách nhiệm chi ngân sách cho cấp đó.
1.2.2.3. Căn cứ vào đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của vùng lãnh
thổ
Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội những điều kiện khách quan và đặc

thù của từng địa phương. Sự khác biệt về những thuận lợi và khó khăn của
mơi trường tự nhiên, điều kiện kinh tế, xã hội có thể làm trầm trọng hơn các
bất bình đẳng về thu nhập, về khả năng tài chính và cơ hội nâng cao mức sống
của người dân. Vì vậy, khi phân chia nguồn thu, trách nhiệm chi tiêu cũng
như trợ cấp, cần tính đến những thuận lợi cũng như những khó khăn đối với
từng địa phương để đảm bảo phát triển cân đối giữa các vùng, miền cũng như
để đảm bảo sự công bằng của người dân đối với việc thụ hưởng các dịch vụ
và hàng hóa cơng cộng.
1.2.3. Nội dung phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp
chính quyền địa phương
1.2.3.1. Nội dung phân cấp nguồn thu
Nếu phân cấp trách nhiệm chi là để trả lời câu hỏi: “Ai là nhà sản xuất,
sản xuất cái gì và cho ai” trong việc cung ứng các hàng hóa cơng cộng, thì
việc phân cấp nguồn thu là để trả lời cho câu hỏi: “Ai là nhà cung cấp tài

23


24

chính” cho việc sản xuất? Chính quyền địa phương, hay chính quyền trung
ương cung cấp tài chính; và cuối cùng đó là người nộp thuế địa phương hay
người nộp thuế quốc gia. Từ nguyên lý này phân cấp nguồn thu cho một cấp
chính quyền là việc chuyển giao quyền và trách nhiệm cho cấp chính quyền
đó, đối với việc ni dưỡng, huy động và sử dụng nguồn thu để thực hiện các
nhiệm vụ chi. Việc phân cấp nguồn thu này cần phải đảm bảo một số nguyên
tắc về hiệu quả kinh tế và hiệu quả quản lý: tương ứng với nhiệm vụ chi được
phân cấp, đảm bảo cân bằng mối quan hệ lợi ích – chi phí của người nộp thuế
và hạn chế các tác động rủi ro của thuế, giảm thiểu chi phí hành chính liên
quan đến việc quản lý và thu thuế.

Nội dung phân cấp thu ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền
địa phương ở Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 như sau:
Thứ nhất, phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước.
Cơ chế phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách bao gồm hai nội
dung cơ bản: (i) Phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách; (ii) Xác định tỷ
lệ phần trăm các khoản thu phân chia mà mỗi cấp ngân sách được hưởng.
(i) Phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách: Bao gồm các khoản
thu mà từng cấp được hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần
trăm.
Nhóm các nguồn thu ngân sách từng cấp được hưởng 100%: Các khoản
thu gắn trực tiếp với chức năng quản lý kinh tế - xã hội của chính quyền địa
phương và mang tính ổn định, bao gồm các khoản thu về thuế và các khoản
thu khác.
Nhóm các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm điều tiết giữa ngân
sách các cấp ngân sách địa phương.
(ii) Xác định tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia mà mỗi cấp ngân
sách được hưởng: Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân
sách là tỷ lệ phần trăm mà từng cấp ngân sách được hưởng trên tổng số các

24


25

khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách. Căn cứ để xác định tỷ lệ phân
chia các khoản thu là chênh lệch giữa nhu cầu chi tiêu tính theo định mức và
khả năng thu của từng cấp ngân sách. Các tỷ lệ phân chia này được tính chung
cho tất cả các khoản thu phân chia và tính riêng cho từng địa phương và được
ổn định trong thời kỳ ổn định ngân sách.
Thứ hai, phân cấp thẩm quyền quyết định về thu ngân sách nhà nước.

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định mức thu cụ thể đối với
một số loại phí, lệ phí do nằm trong danh mục đã được Quốc hội ban hành.
Hội đồng nhân dân cấp tỉnh cũng quyết định việc phân cấp nguồn thu cho
từng cấp ngân sách ở địa phương và tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu
giữa ngân sách các cấp tỉnh, huyện, xã.
1.2.3.2. Nội dung phân cấp nhiệm vụ chi
Phân cấp chi ngân sách nhà nước là phân cấp thẩm quyền và trách
nhiệm trong chi ngân sách nhà nước giữa các cấp chính quyền.
Phân cấp nhiệm vụ chi cần được xây dựng phù hợp với trách nhiệm
cung cấp các hàng hóa cơng cộng của chính quyền địa phương, rõ ràng và
minh bạch không chồng chéo nhiệm vụ chi giữa các cấp, đảm bảo hiệu quả về
kinh tế, công bằng về tài khóa, trách nhiệm giải trình và hiệu lực quản lý hành
chính. Tuy nhiên hiệu quả phân bổ nguồn lực khơng có được khi chính quyền
cấp trên áp đặt các khoản chi tiêu bắt buộc cho chính quyền cấp dưới. Trong
trường hợp này các quyết định chi tiêu của chính quyền cấp trên được chính
quyền cấp dưới thực hiện có thể khơng phản ánh được đúng nhu cầu của
người dân. Vì vậy, việc cho phép chính quyền cấp dưới có những quyền tự
quyết nhất định trong lựa chọn các khoản chi hoặc quyết định các định mức
chi tiêu cũng là một trong những tiêu chí để đánh giá mức độ phân cấp về chi
ngân sách.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 phân cấp chi ngân sách nhà nước
bao gồm nội dung chính sau đây:
25