PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI QUẢN LÝ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH

BỘ NỘI VỤ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI

TÊN ĐỀ TÀI : PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI QUẢN LÝ ĐỊA
GIỚI HÀNH CHÍNH. LIÊN HỆ THỰC TIỄN HUYỆN HÀ TRUNG, TỈNH
THANH HÓA

BÀI TẬP LỚN KẾT THÚC HỌC PHẦN

Học phần: Quản lý địa giới hành chính
Mã phách:………………………………….
Hà Nội – 2021


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

ĐGHC

Địa giới hành chính

ĐVHC

Đơn vị hành chính

QLNN

Quản lý nhà nước

2

MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT.......................................................................................................................... 2
MỤC LỤC..................................................................................................................................................... 3
MỞ ĐẦU....................................................................................................................................................... 1
1. Lý do chọn đề tài................................................................................................................................ 1
2. kết cấu bài tập lớn............................................................................................................................... 1
NỘI DUNG................................................................................................................................................... 2
I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH
CHÍNH.......................................................................................................................................................... 2
1.1 Khái niệm, vai trị của quản lý nhà nước về địa giới hành chính........................................................2
1.2. Chủ thể quản lý nhà nước về địa giới hành chính.............................................................................3
1.3. Nội dung quản lý hành chính nhà nước về địa giới hành chính.........................................................5
1.4. Nguyên tắc quản lý nhà nước về địa giới hành chính........................................................................9
1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý địa giới hành chính...................................................................10
II. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HÀ
TRUNG, TỈNH THANH HÓA..................................................................................................................... 14
2.1. Sơ lược chung về huyện Hà Trung, tỉnh Thanh Hố.......................................................................14
2.2. Lịch sử hình thành và thay đổi địa giới hành chính Huyện Hà Trung, Tỉnh Thanh Hóa...................14
2.3. Những yếu tố ảnh hưởng tới quản lý địa giới hành chính Huyện Hà Trung, Tỉnh Thanh Hóa..........16
III. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HÀ TRUNG TỈNH THANH HÓA.....................................................................19
3.1 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về địa giới hành chính từ thực tiễn Huyện Hà
Trung, Tỉnh Thanh Hóa......................................................................................................................... 19
PHẦN KẾT LUẬN...................................................................................................................................... 21
TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................................................................................ 22

3


MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Địa giới hành chính (ĐGHC) là ranh giới phân định giữa các đơn vị hành
chính (ĐVHC), đánh dấu bằng các mốc giới theo quy định của pháp luật, là cơ sở
pháp lý phân định phạm vi trách nhiệm của bộ máy hành chính nhà nước các cấp
trong việc quản lý dân cư, đất đai, kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội ở địa phương.
Để thực hiện thắng lợi mục tiêu "dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn
minh", phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đẩy mạnh hội
nhập kinh tế quốc tế, đưa nước ta trở thành nước cơng nghiệp theo hướng hiện đại,
ngồi các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội và đảm bảo an ninh, quốc phòng, vấn
đề ổn định lâu dài hệ thống đơn vị hành chính các cấp, được đặt ra là một nhiệm vụ
tương đối cấp bách và có ý nghĩa quan trọng. Thực tế quản lý nhà nước (QLNN) về
ĐGHC ở nước ta trong thời gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả tích cực đã
đạt được, vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập cần khắc phục kịp thời. Nhận thấy được
tầm quan trọng của công tác quản lý nhà nước về địa giới hành chính, học viên đã
chọn đề tài "Phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý địa giới hành chính. Liên
hệ thực tiễn Huyện Hà Trung, Tỉnh Thanh Hóa" làm đề tài cho bài tập của mình.
Đề tài được nghiên cứu trên phạm vi khơng gian tại huyện Hà Trung, tỉnh
Thanh Hóa, và phạm vi thời gian từ 1945 đến nay. Hi vọng đề tài bên cạnh việc làm
rõ thực trạng QLNN về ĐGHC, cịn đóng góp vào thực tiễn những giải pháp phù
hợp để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC trên địa bàn.
2. kết cấu bài tập lớn.
Ngoài phần mở đầu và kết luận bài tập lớn gồm 3 phần:
Phần 1: Cơ sở lý luận về địa giới hành chính và quản lý nhà nước về địa giới
hành chính.
Phần 2: Thực trạng quản lý nhà nước về địa giới hành chính từ thực tiễn
Huyện Hà Trung, Tỉnh Thanh Hóa.

1

Phần 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về địa giới hành
chính từ thực tiễn Huyện Hà Trung, Tỉnh Thanh Hóa.

NỘI DUNG
I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH VÀ QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH
1.1 Khái niệm, vai trị của quản lý nhà nước về địa giới hành chính
1.1.1 Khái niệm địa giới hành chính
Địa giới hành chính theo từ điển tiếng Việt, "là đường ranh giới phân chia
các đơn vị hành chính, là cơ sở pháp lý phân định phạm vi trách nhiệm của bộ
máy hành chính nhà nước trong việc quản lý dân cư, đất đai, kinh tế, chính trị, văn
hóa và xã hội ở địa phương". ĐGHC được xác định bằng các mốc giới cụ thể thể
hiện tọa độ vị trí đó. Trong 4 cấp hành chính là: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp
huyện và cấp xã, ĐVHC chỉ được xác lập ở 3 cấp tỉnh - huyện - xã và ĐGHC là
căn cứ phân định ranh giới về mặt địa lý, tự nhiên và được thể hiện bằng các mốc
địa giới có tọa độ của vị trí các mốc đó.
1.1.2. Vai trị của quản lý nhà nước về địa giới hành chính
Mỗi ĐVHC là một thực thể trong nền hành chính Nhà nước. Mỗi ĐVHC
được xác định cụ thể về mặt địa lý, dân số. Trong quản lý nhà nước, cần phải xác
định rõ không gian tác động của quản lý. Hay nói cách khác, mỗi ĐVHC cần phải
được xác định rõ giới hạn về khơng gian, địa bàn cụ thể. Chính vì thế, đơn vị hành
chính cần xác định rõ "đường biên" hay "ranh giới". Nếu như ở địa bàn nông thôn
và miền núi trước đây, ranh giới phân định giữa huyện này với huyện khác tồn tại
một cách quy ước, theo thói quen, truyền thống, tập tục...Còn ở các quận ở các
thành phố trực thuộc trung ương ranh giới cũng được thừa nhận như đường phố,
ngõ, ngách...Người dân thường hiểu nhà ở của mình tọa lạc trong quận nào căn cứ
vào đăng ký hộ khẩu. Hoặc theo cụm dân cư, tổ dân phố. Mốc giới của quận trong
thành phố ít được chú ý. Địa giới hành chính của quận tại các thành phố trực thuộc
trung ương thường khơng có mốc giới dễ nhận biết. Còn ở các huyện, các thị xã,
thành phố thuộc tỉnh các mốc giới ĐGHC cũng ít được quan tâm vì dấu hiệu nhận

2


biết chính là các điểm cư dân, các cánh đồng, dịng sơng đã tồn tại như một quy
ước xác định địa giới hành chính. Địa giới hành chính của các huyện có đường
biên giới quốc gia và địa giới hành chính của các huyện đảo có những đặc thù
riêng. Xác định địa giới hành chính ở các đơn vị hành chính này chính là xác lập
biên giới quốc gia theo hiệp định về phân định biên giới giữa Việt Nam và các
nước có chung biên giới và xác định các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ
quyền của nước ta. Tuy nhiên, cũng với sự phát triển kinh tế - xã hội, sự giao thoa,
không phân biệt ĐGHC ở những khu vực "giáp ranh", sẽ gây khó khăn cho quản lý
dân cư và xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
Chính vì vậy, ĐGHC cần phải được xác định rõ: Đó chính là ranh giới phân
định giữa các đơn vị hành chính, đánh dấu bằng các mốc giới theo quy định của
pháp luật, là cơ sở pháp lý phân định phạm vi trách nhiệm của bộ máy hành chính
nhà nước các cấp trong việc quản lý dân cư, đất đai, kinh tế, chính trị, văn hóa, xã
hội ở địa phương.
1.2. Chủ thể quản lý nhà nước về địa giới hành chính
Chủ thể của quản lý nhà nước về địa giới hành chính là các cơ quan nhà nước
từ trung ương xuống địa phương.
Trước hết, đó là Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Quốc hội có thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính cấp tỉnh (khoản 9 Điều
70); Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền thành lập đơn vị hành chính dưới
cấp tỉnh (khoản 8 Điều 74).
Chính phủ trình Quốc hội thành lập đơn vị hành chính cấp tỉnh; trình Ủy ban
thường vụ Quốc hội thành lập đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh (khoản 4 Điều 96).
Thành lập đơn vị hành chính cũng có nghĩa là phải xác lập ĐGHC về mặt pháp
luật.
Bộ Nội vụ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh, Ủy
ban Nhân dân cấp huyện là những chủ thể cơ bản của quản lý nhà nước về địa giới

hành chính.
3


Chủ thể quản lý nhà nước về ĐGHC thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà
nước về ĐGHC về mặt quy hoạch trên bản đồ, xác lập trên thực địa và cắm mốc giới
hành chính, quản lý mốc giới hành chính và giải quyết tranh chấp về ĐGHC.
Về thẩm quyền xác định địa giới hành chính, chỉ đạo việc xác định địa giới
hành chính, quản lý mốc ĐGHC và hồ sơ ĐGHC trong tồn quốc (khơng phân biệt
ở cấp nào) là nhiệm vụ của Chính phủ. Chính phủ trực tiếp tổ chức thực hiện việc
xác định các mốc ĐGHC trên thực địa, lập hồ sơ ĐGHC của các tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương. Bộ Nội vụ là cơ quan giúp Chính phủ quản lý nhà nước về
địa giới hành chính, quy định về quản lý địa giới hành chính; quản lý các mốc
ĐGHC và hồ sơ địa giới hành chính, số mốc, trình tự, thủ tục để xác định các mốc
địa giới hành chính. Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
trực tiếp tổ chức thực hiện việc xác định các mốc ĐGHC trên thực địa, lập hồ sơ
ĐGHC của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trong địa bàn mình quản
lý. Ủy ban nhân dân các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trực tiếp tổ chức
thực hiện việc xác định các mốc ĐGHC trên thực địa, lập hồ sơ ĐGHC của các xã,
phường, thị trấn trong địa bàn mình quản lý (Điều 29 Luật đất đai năm 2013).
Việc xác định, lập và quản lý các mốc ĐGHC hết sức quan trọng, nó góp
phần giữ ổn định biên giới giữa các đơn vị hành chính. Trong quản lý hành chính
nhà nước, nếu Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện tốt nội dung này
sẽ tránh được tình trạng tranh chấp ĐGHC của các cấp dưới.
Hiến pháp năm 2013 quy định việc thành lập đơn vị hành chính phải lấy ý
kiến nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (khoản 2 Điều 110);
Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước. Nhà nước ta là Nhà nước của nhân
dân, do nhân dân, vì nhân dân. Việc phân địch địa giới hành chính các cấp liên
quan đến đời sống của nhân dân. Nhân dân có quyền tham gia quản lý nhà nước,
nên nhân dân cũng được coi là chủ thể quản lý Nhà nước về ĐGHC cấp huyện.

Điều 131 Luật Tổ chức chính quyền địa phương quy định việc lấy ý kiến nhân dân
địa phương về việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính:
"Đề án thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới ĐVHC phải được lấy ý

4


kiến của Nhân dân là cử tri ở ĐVHC cấp xã chịu ảnh hưởng trực tiếp của việc
thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính. Việc lấy ý
kiến cử tri được thực hiện theo hình thức phát phiếu lấy ý kiến cử tri" (khoản 1).
Về việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân với việc sáp nhập các đơn vị hành chính,
Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định rõ việc
nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính đều phải tiến hành lấy ý kiến
nhân dân và khi có trên 50% số cử tri trên địa bàn đồng ý mới trình cấp có thẩm
quyền xem xét.
1.3. Nội dung quản lý hành chính nhà nước về địa giới hành chính
1.3.1. Pháp luật về tổ chức địa giới hành chính và quản lý, điều chỉnh
địa giới hành chính.
Pháp luật về ĐGHC là khung pháp lý quan trọng về quy trình, thủ tục và các
tiêu chuẩn về thành lập mới, giải thể, sáp nhập, chia tách, điều chỉnh ĐGHC, thẩm
quyền và nguyên tắc thực hiện việc điều chỉnh định giới hành chính. Chúng có
những đặc thù, vai trị riêng trong hệ thống pháp luật như là:
Thứ nhất, pháp luật về ĐGHC do các cơ quan quyền lực nhà nước ở trung
ương (Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội) và các cơ quan quản lý hành chính
nhà nước (Chính phủ, Bộ Nội vụ...) ban hành. Đây là lĩnh vực pháp luật hành chính,
xong điểm khác biệt so với đặc điểm của pháp luật hành chính là thường chỉ do cơ
quan quản lý hành chính nhà nước ban hành, cơ quan quyền lực nhà nước ở trung
ương thường chỉ ban hành pháp luật để quy định những vấn đề chung và cơ bản mà
không quy định chi tiết, cụ thể. Có thể thấy, đây là một điểm đặc thù của pháp luật
về thành lập, giải thể, sáp nhập, chia tách đơn vị hành chính, điều chỉnh ĐGHC, nó

xuất phát từ vị trí, vai trị quan trọng của đối tượng điều chỉnh là các ĐVHC quyết
định đến hiệu quả quản lý nhà nước và việc thực thi các chính sách, pháp luật của
nhà nước, sự phát triển kinh tế - xã hội cả nước. Chính vì vậy, căn cứ vào Hiến pháp
năm 2013 quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội "quyết định thành lập, giải thể,
nhập, chia, điều chỉnh địa giới ĐVHC dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương"
(khoản 8 Điều 74), Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng đã quy định:"Căn
cứ vào quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều này, Chính phủ trình Ủy ban thường
5


vụ Quốc hội quy định cụ thể tiêu chuẩn của từng tiêu chí, thẩm quyền, thủ tục phân
loại đơn vị hành chính" (khoản 4 Điều 3).
Thứ hai, pháp luật về ĐGHC có tính chất ý chí, quyền lực, được quy định theo
trình tự, thủ tục rất chặt chẽ, địi hỏi phải thực thi nghiêm chỉnh. Xuất phát từ đặc
điểm của pháp luật hành chính, pháp luật về ĐGHC mang đặc điểm chung của
nguyên tắc quyền uy - phục tùng. Nội dung quy phạm pháp luật khơng có sự thỏa
thuận hay tính bình đẳng mà chỉ có thuộc tính bắt buộc hay trách nhiệm thực hiện.
Các cơ quan nhà nước ở địa phương có trách nhiệm tổ chức thực hiện, như lấy ý
kiến nhân dân, hoàn thiện hồ sơ đúng quy định, tổng hợp báo cáo cơ quan cấp trên
để tổng hợp, báo cáo lên Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ quyết
định.
Thứ ba, pháp luật về ĐGHC có tính thống nhất cao. Xuất phát từ thẩm quyền
quy định về phân loại đơn vị hành chính, các tiêu chí, trình tự, thủ tục tiến hành
thuộc về Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, do đó hệ thống pháp
luật về lĩnh vực này tương đối ít nhưng có sự thống nhất cao. Tuy nhiên, đây là lĩnh
vực phức tạp, do đó mặc dù pháp luật đã xác định những tiêu chí chung, trình tự, thủ
tục song do yếu tố đặc thù của cấp huyện có sự khác nhau rất lớn, đặc biệt chịu ảnh
hưởng bởi yếu tố văn hóa - lịch sử và địa kinh tế, do đó việc triển khai các quy định
chung cịn gặp nhiều khó khăn, dẫn đến tranh chấp lãnh thổ giữa các địa phương, việc
phân định ranh giới vẫn chưa thực sự rõ ràng.

Thứ tư, pháp luật về ĐGHC mặc dù có tính quyền lực, song việc thi hành pháp
luật lại căn cứ vào nhiều yếu tố khác, đặc biệt là các yếu tố tự nhiên, lịch sử, văn
hóa... của đơn vị hành chính, do đó, nó cũng có tính ước lệ cao. Các quy định
thường mang tính chất xác định "phạm vi" để định lượng các tiêu chí. Về tiêu chí
phân loại ĐVHC pháp luật cũng đã chú trọng yếu tố dân tộc để xác định loại đơn vị
hành chính, như: ĐVHC cấp huyện có tỷ lệ người dân tộc ít người chiếm từ 30 đến
50% dân số được tính 5 điểm, có trên 50% dân số được tính 10 điểm; phường và thị
trấn có tỷ lệ tín đồ tơn giáo chiếm từ 30 đến 50% dân số được tính 10 điểm, chiếm
trên 50% dân số được tính 15 điểm.
Thứ năm, pháp luật trong lĩnh vực này giúp Nhà nước kiểm tra, kiểm soát mọi

6


hoạt động thành lập và điều chỉnh ĐGHC trong cả nước.
Về thẩm quyền quyết định xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính: Luật Tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015 đã cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, Điều
129 quy định thẩm quyền quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa
giới hành chính, đặt tên, đổi tên đơn vị hành chính, giải quyết tranh chấp liên quan
đến ĐGHC của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.
Về thẩm quyền xây dựng, trình đề án xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính:
Luật cũng giao cho Chính phủ và chính quyền địa phương trong việc xây dựng,
thẩm định, trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành các văn bản quy
phạm pháp luật thuộc thẩm quyền và quyết định việc thành lập, giải thể, nhập, chia,
điều chỉnh địa giới hành chính; phân loại đơ thị; đặt tên, đổi tên đơn vị hành chính;
giải quyết tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính. Đối với cấp huyện, cấp xã,
Chính phủ là chủ thể có thẩm quyền cao nhất xây dựng, trình Ủy ban thường vụ
Quốc hội quyết định. Trong đó, Chính phủ giao cho Bộ Nội vụ giúp theo dõi, hướng
dẫn và tổ chức thẩm định, hoàn chỉnh Đề án; giao cho Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là
cấp chính quyền ở địa phương xây dựng, trình Chính phủ (Bộ Nội vụ).

1.3.2. Về ngun tắc xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính
Để khắc phục những hạn chế, bất cập về việc định hướng các hoạt động xác
lập, điều chỉnh ĐGHC thời gian qua, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy
định 03 nhóm nguyên tắc cơ bản trong việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều
chỉnh ĐGHC.
Thứ nhất: Về định hướng xác lập đơn vị hành chính, Luật xác định nguyên tắc
ổn định tổ chức và giảm bớt đầu mối quản lý nhà nước theo tinh thần cải cách hành
chính. Khoản 1 Điều này quy định "đơn vị hành chính được tổ chức ổn định trên cơ sở
các ĐVHC hiện có. Khuyến khích việc nhập các đơn vị hành chính, cùng cấp".
Thứ hai: Về điều kiện bảo đảm xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính, Luật
đưa ra các điều kiện giới hạn "thực hiện trong các trường hợp cần thiết" (khoản 2
Điều 128).
- Luật xác định rõ hơn các trường hợp hạn chế việc giải thể ĐVHC (khoản 3
Điều 128): Do yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của

7


địa phương hoặc của quốc gia; do thay đổi các yếu tố địa lý, địa hình tác động đến
sự tồn tại của ĐVHC đó.
Thứ ba, về xác định các tiêu chí của ĐVHC các cấp là căn cứ để xác lập địa
giới hành chính. Trên cơ sở các quy định trước đây của Chính phủ về tiêu chí và
phân loại ĐVHC các cấp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các Nghị quyết
số 1210/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội nước
Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam về phân loại đô thị [1] (Nghị quyết số
1210/2016/UBTVQH13), Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 ngày 25/5/2016
của Ủy ban Thường vụ Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam về tiêu
chuẩn của ĐVHC và phân loại ĐVHC .[2] Nghị quyết đã cụ thể hóa chi tiết các tiêu
chí phân loại ĐVHC nhằm mục đích "là cơ sở để hoạch định chính sách phát triển
kinh tế - xã hội; xây dựng tổ chức bộ máy, chế độ, chính sách đối với cán bộ, cơng

chức của chính quyền địa phương phù hợp với từng loại đơn vị hành chính". Đây là
những tiêu chí xác lập nên các đơn vị hành chính, do đó nó sẽ là mục tiêu hướng
đến của các hoạt động xác lập, điều chỉnh địa giới hành chính.
1.3.3. Quy trình, thủ tục xác lập và điều chỉnh địa giới hành chính
Về quy trình, thủ tục, Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã quy định rõ
hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp trong việc đề xuất, xây
dựng đề án thành lập, nhập, chia và điều chỉnh ĐGHC ở địa phương. Tuy nhiên, đây
mới chỉ là những quy định mang tính chất xác định chủ thể chịu trách nhiệm và nội
dung cơ bản. Các quy định hiện hành chưa làm rõ được quy trình, thủ tục xác lập,
điều chỉnh ĐGHC để bảo đảm tình chặt chẽ, hiệu quả của hoạt động này. Nếu xét về
tầm quan trọng, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về xác lập, điều chỉnh
ĐGHC có hiệu lực tương tự một văn bản quy phạm pháp luật, thì quy trình, thủ tục
nêu trên là quá đơn giản so với quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, từ
đó dễ dẫn đến sự tùy tiện, thiếu chặt chẽ trong chuẩn bị đề án.
1.3.4. Về việc lấy ý kiến nhân dân vào đề án xác lập, điều chỉnh địa giới
hành chính
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định đề án xác lập, điều
chỉnh ĐGHC phải được lấy ý kiến của nhân dân là cử tri ở ĐVHC cấp xã chịu ảnh

8


hưởng trực tiếp của việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh ĐGHC (Điều
131). Việc lấy ý kiến cử tri được thực hiện theo hình thức phát phiếu lấy ý kiến cử
tri và nếu có trên 50% tổng số cử tri trên địa bàn tán thành thì cơ quan xây dựng đề
án có trách nhiệm hồn thiện đề án và gửi Hội đồng nhân dân ở các ĐVHC có liên
quan để lấy ý kiến (Điều 132). Đề án xác lập, điều chỉnh ĐGHC sẽ được Hội đồng
nhân dân có liên quan thảo luận, biểu quyết về việc tán thành hoặc không tán thành
chủ trương thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh ĐGHC theo trình tự từ cấp
dưới lên cấp trên theo 03 cấp xã, huyện, tỉnh; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân

cấp tỉnh được gửi đến Bộ Nội vụ để tổng hợp, báo cáo Chính phủ và cấp có thẩm
quyền quyết định.
1.4. Nguyên tắc quản lý nhà nước về địa giới hành chính
Trong quản lý nhà nước, các nguyên tắc cơ bản là những tư tưởng chủ đạo bắt
nguồn từ cơ sở khoa học của hoạt động quản lý, từ bản chất của chế độ, được quy
định trong pháp luật làm nền tảng cho hoạt động quản lý nhà nước.
Hoạt động quản lý nhà nước được biểu hiện cụ thể trong hoạt động tổ chức, nó
bao gồm hai mặt: tổ chức chính trị và tổ chức kỹ thuật. Dựa trên những cơ sở khoa
học về quản lý nhà nước, ta chia các nguyên tắc trong quản lý nhà nước thành hai
nhóm là nhóm những ngun tắc chính trị - xã hội và nhóm những nguyên tắc tổ
chức kỹ thuật. Tuy nhiên, sự phân chia này cũng chỉ mang tính chất tương đối vì
yếu tố tổ chức kỹ thuật và chính trị trong quản lý nhà nước có mối liên hệ chặt chẽ
nhau. Việc thực hiện các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật là để thực hiện một cách đúng
đắn các nguyên tắc chính trị - xã hội và việc thực các nguyên tắc chính trị - xã hội là
cơ sở để thực hiện các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật.
Hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước bao gồm:
Thứ nhất, nhóm những ngun tắc chính trị-xã hội: Nguyên tắc Ðảng lãnh đạo
trong quản lý hành chính nhà nước; Nguyên tắc nhân dân tham gia vào quản lý hành
chính nhà nước; Nguyên tắc tập trung dân chủ; Nguyên tắc bình đẳng giữa các dân
tộc; Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Thứ hai, nhóm những nguyên tắc tổ chức kỹ thuật: Nguyên tắc quản lý theo
ngành kết hợp với quản lý theo lãnh thổ; Nguyên tắc quản lý theo ngành kết hợp với
9


quản lý theo chức năng; Phân định chức năng quản lý nhà nước về kinh tế với quản
lý sản xuất kinh doanh.
1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến quản lý địa giới hành chính
Trong số những yếu tố ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về địa giới hành chính
có thể kể đến các yếu tố sau:

1.5.1. Yếu tố không gian lãnh thổ và các điều kiện tự nhiên
Không gian lãnh thổ gồm: Là toàn bộ bao gồm hết các vùng đất và vùng nước,
vùng trời, khoảng khơng và lịng đất nằm trên, dưới vùng đất và vùng nước đó của
một quốc gia. Điều kiện tự nhiên gồm: vị trí địa lý, địa hình, khí hậu, đất đai, tài
ngun… ngồi ra yếu tố không gian lãnh thổ gắn liền với giới hạn về địa giới hành
chính.
Khơng gian lãnh thổ khơng chỉ thể hiện ở vị trí địa lý mà cịn bao hàm yếu tố
diện tích. Diện tích của các đơn vị hành chính cần xác định hợp lý để bảo đảm thuận
lợi cho đời sống của dân cư, cho phát triển kinh tế - xã hội, phù hợp với không gian
quản lý, khơng gian văn hóa… Diện tích tự nhiên vừa tạo nên không gian lãnh thổ,
vừa tạo nên không gian quản lý. Diện tích lãnh thổ của đơn vị hành chính quá lớn
hay quá nhỏ sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước, ảnh hưởng đến sự phát
triển, đời sống nhân dân.
Đặc điểm: Khi xác định ranh giới lãnh thổ của mỗi tổ chức hành chính, các
nhà nước dựa trên cơ sở, đặc điểm, địa hình tự nhiên như sông, thác, suối, dãy núi,
cánh rừng... làm ranh giới phân cách.
Xác lập ranh giới của tổ chức hành chính, căn cứ vào quy mơ, diện tích lãnh
thổ để các tổ chức hành chính cùng loại hình trong từng khu vực, vùng miền có đặc
điểm, tính chất tương tự không quá chênh lệch nhau về tự nhiên. VD: Về diện tích
và địa hình phức tạp thì có Mường Tè (Lai Châu) với 3.678km2 đất tự nhiên.
Tác động: Chi phối, xác lập tổ chức hành chính lãnh thổ. Là điều kiện căn bản,
thuận lợi cho việc quản lý địa giới hành chính nói riêng và yếu tố tác động phát
triển của đơn vị hành chính
Điều kiện tự nhiên và khơng gian thuận lợi sẽ giúp việc phân vạch và quản lý
địa giới hành chính dễ dàng và hiệu quả hơn. Thúc đẩy đơn vị hành chính đó có
10


điều kiện để phát triển về kinh tế xã hội.
1.5.2. Yếu tố dân cư.

Dân cư của một vùng là tập hợp những con người cùng cư trú trên một lãnh
thổ nhất định (xã, huyện, tỉnh, quốc gia, châu lục hay toàn bộ trái đất). Hoặc lớn
hơn là tập hợp những người sinh sống trong một Quốc gia, khu vực vùng địa lí, kinh
tế hoặc một đơn vị hành chính.
Đặc điểm: Phân chia đơn vị hành chính phải có yếu tố dân cư. Mỗi đơn vị
hành chính được xác định tương ứng với một quy mô lãnh thổ và một cộng đồng
dân cư nhất định, được hình thành do sự gắn bó với các điều kiện tự nhiên kinh tế xã hội.
Dân cư là một căn cứ khi thành lập đơn vị hành chính, mỗi đơn vị hành chính
cần có số lượng dân cư nhất định, tùy từng loại hình, đặc điểm, tính chất của đơn vị
hành chính để phân chia, điều chỉnh số dân từ đơn vị hành chính này sang đơn vị
hành chính khác.
Mỗi cộng đồng dân cư trên một địa bàn lãnh thổ nhất định được hình thành
dựa trên các liên kết mang tính lịch sử, bắt nguồn từ mối liên hệ mật thiết, gắn bó,
hỗ trợ lẫn nhau. Ví dụ: Tỉnh Hịa Bình người dân chủ yếu là dân tộc Mường, gọi là
xứ Mường, phủ của người Mường.
Tác động của yếu tố dân cư: Là yếu tố tác động quan trọng tới các nội dung
hoạt động quản lý hành chính các cấp, nhất là tại cấp cơ sở. Là yếu tố cần thiết
trong việc phân chia, điều chỉnh địa giới hành chính, nhất là cộng đồng dân cư ảnh
hưởng lớn tới quản lý đơn vị hành chính và địa giới hành chính. Quyết định tới sự
ổn định của các đơn vị hành chính, vì phân chia địa giới hành chính phải quan tâm
tới đời sống của dân cư, quyền lợi của dân cư. Quy mô dân số là căn cứ khi xác lập
đơn vị hành chính. Mỗi đơn vị hành chính cần có một quy mơ dân số hợp lý và
được tổ chức phù hợp với những đặc trưng dân cư của mỗi địa phương. Một đơn vị
hành chính mà dân số quá ít hoặc quá nhiều sẽ có ảnh hưởng đến sự phát triển kinh
tế - xã hội của địa phương đó. Đồng thời, với những đơn vị hành chính đó, cơng tác
quản lý nhà nước cũng gặp nhiều khó khăn.
1.5.3. Yếu tố văn hóa lịch sử

11

Mỗi đơn vị hành chính đều là sản phẩm của lịch sử để lại với những đặc trưng
riêng về văn hóa, truyền thống tập qn và lịch sử hình thành nhất định. Tạo nên sự
gắn kết cộng đồng, tạo nên tập quán sinh sống, quan hệ xã hội riêng của mỗi địa
phương. Là chỗ dựa vững chắc về tinh thần và tâm lý, niềm tự hào của người dân ở
mỗi vùng miền địa phương. Tạo nên cách nghĩ, nếp sống, thói quen tư duy cũng
như hành động của người dân, của cán bộ quản lý tại đơn vị hành chính đó.
Tác Động: Khơng phải lúc nào cũng mang tính hợp lý, phù hợp với yêu cầu
phát triển kinh tế- xã hội từng tổ chức đơn vị hành chính, tuy nhiên do tính lịch sử
nên nó tồn tại khách quan và đương nhiên được thừa nhận. Yếu tố này không phải
duy nhất và mang tính quyết định trong những trường hợp chia tách địa giới hành
chính nhưng là yếu tố cần xem xét, có ý nghĩa trong việc xác lập, ổn định đơn vị
hành chính, để thuận lợi trong q trình quản lý các đơn vị hành chính. Mọi quyết
định điều chỉnh địa giới phải đặc biệt chú ý, tính tốn kỹ đến yếu tố truyền thống
văn hóa lịch sử. Sự phá vỡ tính lịch sử và truyền thống của một địa phương, một
đơn vị hành chính mang lại hậu quả lâu dài, khó khắc phục được bằng các quyết
định hành chính.
1.5.4. Yếu tố địa kinh tế
Yếu tố địa kinh tế là xét về mặt điều kiện tự nhiên để phát triển kinh tế, hay là
không gian địa lý nơi diễn ra hoạt động kinh tế của con người. Mối quan hệ giữa
môi trường địa lý và nền sản xuất xã hội. Mỗi đơn vị hành chính đều gắn với một
điều kiện tự nhiên nhất định để phát triển kinh tế: ao hồ, sơng suối, đất, rừng, tài
ngun, khống sản…
Tác động: Là cơ sở, nguồn lực tự nhiên cho phát triển sản xuất, kinh doanh,
dịch vụ của mỗi đơn vị hành chính. Là cơ sở để phát triển cơ cấu ngành kinh tế, tạo
tiềm lực kinh tế riêng của mỗi địa phương, đồng thời là bộ phận cấu thành nền kinh
tế đất nước. Chi phối sự phát triển không đồng đều của mỗi đơn vị hành chính và
cần được xem xét ở mức độ nhất định khi xác lập đơn vị hành chính để có cơ chế,
chính sách phù hợp với từng loại đơn vị hành chính với những điều kiện khó khăn,
thuận lợi và trình độ phát triển kinh tế khác nhau. Có sự chi phối khác nhau tới việc

xác lập từng loại hình đơn vị hành chính, trong đó có thể chi phối nhiều hơn, có ý

12


nghĩa quan trọng hơn đối với đơn vị hành chính cấp tỉnh và chi phối ít hơn đối với
đơn vị hành chính cấp huyện. Yếu tố này đóng vai trị tạo điều kiện thuận lợi mà
không phải là yếu tố quyết định đến chính sách phát triển kinh tế của mỗi địa
phương, mỗi quốc gia, châu lục. Ví dụ: Quảng Ninh có tài ngun khống sản than,
điều kiện phát triển kinh tế khai thác, chế biến than đem lại hiệu quả kinh tế cao,
phát triển kinh tế của địa phương.
1.5.5. Yếu tố chính trị quản lý
Mơi trường địa chính trị đề cập đến tình hình chính trị khi xem xét vị trí địa lý.
Việc tổ chức lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính cần tính đến yêu cầu
việc cai trị, quản lý đất nước theo những mô hình tổ chức nhà nước nhất định. Việc
xác lập các đơn vị hành chính phải xem xét đến quy mơ đơn vị hành chính, các điều
kiện cơ sở vật chất, năng lực, điều kiện quản lý và phục vụ dân của chính quyền địa
phương, khả năng kiểm sốt của chính quyền trung ương. Yếu tố này tác động tới
việc xác lập đơn vị hành chính phải tạo điều kiện thuận lợi nhất cho quản lý đất
nước và phục vụ nhân dân, đảm bảo phân cấp, phân quyền hợp lý, nâng cao hiệu
lực hiệu quả của quản lý nhà nước, đáp ứng tốt nhất về dịch vụ công cho từng người
dân, cộng đồng dân cư trong đơn vị hành chính. Ví dụ: Cấu trúc nhà nước liên bang,
chế độ cộng hòa tổng thống thì có cách phân chia đơn vị hành chính khác với cấu
trúc nhà nước đơn nhất, chế độ chính trị xã hội chủ nghĩa. Như Malaixia,
Philipppin, Trung quốc, Nhật Bản, Triều Tiên……. Chế độ chính trị khác nhau thì
phân chia thành tỉnh, hay bang, vùng, liên bang, đặc khu, khu tự trị….. để thuận lợi
cho quản lý.
1.5.6. Yếu tố quốc phòng
Yếu tố an ninh quốc phòng đặt ra đối với tất cả các địa phương. Đảm bảo sự
thống nhất tồn vẹn lãnh thổ của chính các đơn vị hành chính là quan trọng, khơng

để phát sinh tranh chấp và mâu thuẫn. Yếu tố an ninh quốc phòng đặt ra nhiều hơn,
quan trọng hơn đối với các địa phương có vị trí địa lý đặc biệt, nhạy cảm liên quan
đến toàn vẹn lãnh thổ, đến sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia, vùng kinh tế
lớn của đất nước.
Tác động: Khi xác lập địa giới hành chính tại các địa điểm có vị trí đặc biệt thì
13


phải hết sức tránh mâu thuẫn, tranh chấp, phân định rõ ràng trách nhiệm, quyền hạn
của các đơn vị hành chính. Tại các vị trí đặc biệt về an ninh, quốc phịng cần có sự
phối hợp quản lý giữa các đơn vị hành chính.

II. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH
CHÍNH TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HÀ TRUNG, TỈNH THANH
HÓA
2.1. Sơ lược chung về huyện Hà Trung, tỉnh Thanh Hoá
Hà Trung là một huyện đồng bằng nằm ở phía bắc tỉnh Thanh Hố. Có tọa độ
địa lý từ 19059 – 20009 vĩ độ Bắc; Từ 105045 – 105058 kinh độ Đơng. Phía bắc
giáp thị xã Bỉm Sơn; thị xã Tam Điệp tỉnh Ninh Bình. Phía Nam giáp các huyện
Hậu Lộc, Hoằng Hố - Thanh Hóa. Phía Tây giáp các huyện Vĩnh Lộc, Thạch
Thành - Thanh Hóa. Phía Đơng giáp với huyện Nga Sơn - Thanh Hóa. Địa hình
nghiêng dần từ Tây Bắc xuống Đơng Nam. Phía Tây Bắc được bao bọc bởi nhiều dãy
đồi núi cao nên địa hình huyện Hà Trung tuy là huyện đồng bằng nhưng mang tính đa
dạng. Địa hình tạo thành nhiều tiểu vùng dạng lòng chảo nên mùa mưa thường hay
ngập úng cục bộ gây khó khăn cho sản xuất và đời sống nhân dân. Tổng dân số trên
địa bàn huyện Hà Trung khoảng 125.893 người; Có 2 dân tộc kinh và dân tộc mường.
Có 2 đạo phật và đạo cơng giáo. Có 72.200 người đang trong độ tuổi lao động. Trong
đó có 66.015 người đang làm việc trong các ngành kinh tế. Trên địa bàn huyện đang
có 248 doanh nghiệp, giải quyết việc làm cho hơn 9.000 lao động có thu nhập ổn
định; 1.019 mơ hình kinh tế trang trại, gia trại với trên 1.076 ha.[11]

2.2. Lịch sử hình thành và thay đổi địa giới hành chính Huyện Hà Trung,
Tỉnh Thanh Hóa
Huyện Hà Trung được hình thành từ rất sớm, là một trong những cái nôi của
dân tộc Việt Nam. Tuy nhiên trong phạm vi giải quyết của đề tài tác giả xin được
lấy mốc thời gian từ năm 1945 trở lại đây.
Trước năm 1945, Tống Sơn được gọi là quý huyện, Gia Miêu được gọi là quý
hương. Về sau, huyện Tống Sơn được đổi thành phủ Hà Trung. Sau năm 1945, phủ

14


Hà Trung được đổi thành huyện Hà Trung, gồm 10 xã: Hịa Bình, Hoạt Giang, Lĩnh
Toại, Lĩnh Trang, Long Khê, Ngọc Âu, Tân Tiến, Thái Lai, Tống Giang, Yến Sơn.
Năm 1954, giải thể 10 xã hiện hữu, thay thế bằng 25 xã, lấy chữ "Hà" làm chữ
đầu. Bao gồm: Hà Bắc, Hà Bình, Hà Châu, Hà Đơng, Hà Dương, Hà Giang, Hà Hải,
Hà Lai, Hà Lâm, Hà Lan, Hà Lĩnh, Hà Long, Hà Ngọc, Hà Ninh, Hà Phong, Hà
Phú, Hà Sơn, Hà Tân, Hà Thái, Hà Thanh, Hà Tiến, Hà Toại, Hà Vân, Hà Vinh, Hà
Yên.
Ngày 8 tháng 3 năm 1967, thành lập thị trấn nông trường Hà Trung trực thuộc
huyện Hà Trung.
Ngày 29 tháng 6 năm 1977, thành lập thị trấn Bỉm Sơn trực thuộc tỉnh Thanh
Hóa.
Ngày 5 tháng 7 năm 1977, huyện Hà Trung sáp nhập với huyện Nga Sơn
thành huyện Trung Sơn.
Ngày 29 tháng 8 năm 1980, chia xã Hà Dương thành 2 xã: Hà Dương và
Quang Trung.
Ngày 18 tháng 12 năm 1981, thị trấn nông trường Hà Trung và 2 xã: Hà Lan,
Quang Trung được tách ra để hợp với thị trấn Bỉm Sơn thành thị xã Bỉm Sơn.
Ngày 30 tháng 8 năm 1982, huyện Trung Sơn được chia lại thành hai huyện
Hà Trung và Nga Sơn.

Sau khi tái lập, huyện Hà Trung gồm 24 xã: Hà Bắc, Hà Bình, Hà Châu, Hà
Đơng, Hà Dương, Hà Giang, Hà Hải, Hà Lai, Hà Lâm, Hà Lan, Hà Lĩnh, Hà Long,
Hà Ngọc, Hà Ninh, Hà Phong, Hà Phú, Hà Sơn, Hà Tân, Hà Thái, Hà Thanh, Hà
Tiến, Hà Toại, Hà Vân, Hà Vinh, Hà Yên.
Ngày 3 tháng 6 năm 1988, thành lập thị trấn Hà Trung - thị trấn huyện lị huyện
Hà Trung - trên cơ sở điều chỉnh 38,2 ha diện tích tự nhiên của xã Hà Bình; điều
chỉnh 52,9 ha diện tích tự nhiên với 625 nhân khẩu của xã Hà Ninh; điều chỉnh 61,4
ha diện tích tự nhiên với 490 nhân khẩu của xã Hà Phong và điều chỉnh 8,7 ha diện
tích tự nhiên với 320 nhân khẩu của xã Hà Ngọc.
15


Ngày 16 tháng 10 năm 2019, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị
quyết số 786/NQ-UBTVQH14 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã thuộc
tỉnh Thanh Hóa (nghị quyết có hiệu lực từ ngày 1 tháng 12 năm 2019). Theo đó:
•

Hợp nhất hai xã Hà Lâm và Hà Ninh thành xã Yến Sơn

•

Hợp nhất hai xã Hà Toại và Hà Phú thành xã Lĩnh Toại

•

Hợp nhất hai xã Hà Thanh và Hà Vân thành xã Hoạt Giang

•

Hợp nhất hai xã Hà Yên và Hà Dương thành xã Yên Dương

•

Sáp nhập xã Hà Phong vào thị trấn Hà Trung.
Từ đó Huyện Hà Trung có 1 thị trấn và 19 xã như hiện nay.

2.3. Những yếu tố ảnh hưởng tới quản lý địa giới hành chính Huyện Hà Trung,
Tỉnh Thanh Hóa
Thực tế cơng tác quản lý cho thấy việc điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính
Huyện Hà Trung, Tỉnh Thanh Hóa xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau
nhưng có thể liệt kê một số nguyên nhân chủ yếu như sau:
- Do diện tích rộng và dân số đơng (căn cứ chủ yếu theo các tiêu chí quy định
trong Quyết định 64b/HĐBT). Diện tích tự nhiên của đơn vị hành chính q rộng,
khơng quản lý được xin chia tách nhưng dân số lại rất thấp so với quy định. Một số
xã chia tách thì tuy dân số đơng nhưng diện tích lại q nhỏ, cũng khơng tn thủ
theo đúng quy định.
- Việc chia tách huyện, xã do nguyên nhân lịch sử. Các huyện, xã độc lập
trước khi được nhập lại thành huyện, xã mới muốn được tái lập như cũ.
- Sự khác biệt và khó khăn về địa hình (núi non hiểm trở, sơng rạch chằng
chịt) của các vùng, gây ra những khó khăn trong cơng tác quản lý của chính quyền,
sản xuất và sinh hoạt, đời sống của nhân dân.
- Q trình đơ thị hóa diễn ra nhanh, đòi hỏi các địa phương phải thành lập
mới đơn vị hành chính đơ thị, hoặc mở rộng, nâng cấp các đô thị.

16


- Yêu cầu khác về phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phịng
trong tình hình mới nên việc tổ chức các đơn vị hành chính cần thiết phải thay đổi
theo.

Tuy nhiên, ngoài những nguyên nhân chủ yếu như đã nêu trên đây, cịn có các
ngun nhân khác sâu xa hơn, tác động không nhỏ đến việc điều chỉnh mà chủ yếu
là chia tách các đơn vị hành chính, đó là:
- Về mặt nhận thức, chưa có những nghiên cứu tổng thể, quy hoạch có tính
chiến lược tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Chậm đánh giá, tổng kết tác động
của việc chia tách, thành lập mới các đơn vị hành chính. Chưa xuất phát từ việc xem
xét hiệu quả phân bổ các nguồn lực của cả quốc gia để phân định, điều chỉnh đơn vị
hành chính. Chưa quan tâm đến tầm kiểm sốt của Chính phủ, chính quyền các cấp,
đến trình độ, năng lực đội ngũ cán bộ, công chức địa phương. Các nghiên cứu, đánh
giá, đề xuất của các cơ quan nghiên cứu khoa học về ảnh hưởng, tác động của điều
chỉnh địa giới hành chính chưa được thể chế vào các văn bản hiện hành để hạn chế
tối đa việc thành lập đơn vị hành chính mới. Các tiêu chí về địa lý nhân văn, địa lý
tự nhiên, tài chính cũng chưa được nghiên cứu, đặt ra khi xây dựng những quy định
về điều chỉnh địa giới hành chính cũng như chia tách, thành lập đơn vị hành chính.
- Chưa xây dựng được một hệ thống văn bản pháp luật, kỹ thuật đầy đủ, đồng
bộ phù hợp điều kiện thực tế trong quản lý tạo cơ sở pháp lý để chỉ đạo việc chia
tách, thành lập, điều chỉnh và quản lý đơn vị hành chính các cấp. Trong cơng tác tổ
chức đơn vị hành chính lãnh thổ và quản lý địa giới hành chính, cịn thiếu quy
hoạch tổng thể các đơn vị hành chính mang tính dài hạn. Các văn bản quy định của
Nhà nước về công tác quản lý các đơn vị hành chính lãnh thổ và địa giới hành chính
chưa rõ và cụ thể, chưa phù hợp với yêu cầu quản lý trong tình hình mới.
- Khi xây dựng phương án điều chỉnh địa giới hành chính, các cấp chính
quyền thường chưa phân tích, đánh giá kỹ, cụ thể các mặt được và chưa được của
phương án (tổ chức, nhân sự, nguồn vốn đầu tư, …) đối với mỗi đơn vị hành chính
mới để báo cáo với cấp có thẩm quyền ở địa phương để nghiên cứu cân nhắc trước

17


khi quyết định chủ trương chính thức. Có những đề án điều chỉnh địa giới hành

chính mà mục đích chưa rõ ràng, số liệu chưa chính xác, các yếu tố đảm bảo cho
tính khả thi của phương án chưa đầy đủ nhưng vẫn được đề nghị.
- Cơ chế phân bổ nguồn lực công không theo đầu người mà theo đơn vị hành
chính như hiện nay đã dẫn đến các địa phương muốn điều chỉnh, chia tách đơn vị
hành chính để được đầu tư hoặc có thêm biên chế, tổ chức và các lợi ích khác.
Đây là nguyên nhân được địa phương cho là nguyên nhân chính dẫn đến việc
chia tách đơn vị hành chính. Chính vì chính sách đầu tư của Nhà nước còn cào
bằng đối với tất cả các loại hình đơn vị hành chính: Việc đầu tư cơ sở hạ tầng nông
thôn cũng như đầu tư phát triển kinh tế – xã hội còn dàn trải, chia đều cho mỗi địa
phương; chưa có sự phân biệt về mơ hình chính quyền đơ thị - nơng thơn, chưa có
sự khác biệt về chính sách đối với những xã có dân số đơng, diện tích rộng cũng
được đầu tư giống như những xã có diện tích nhỏ, dân số ít… dẫn đến các địa
phương muốn tách nhỏ đơn vị hành chính để được hưởng đầu tư của Nhà nước.
- Một ngun nhân cũng khơng kém phần quan trọng đó là trình độ, năng lực
quản lý, điều hành của bộ máy chính quyền địa phương ở nhiều nơi nói chung và
trình độ năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương nói riêng (đặc biệt
đối với cấp xã) còn yếu, chưa đáp ứng kịp yêu cầu trong thời kỳ mới, do vậy việc
điều chỉnh, chia tách những đơn vị hành chính có diện tích rộng, dân số đơng cũng
được coi là một biện pháp có hiệu quả thay vì áp dụng các biện pháp khác như cơ
chế đầu tư, chính sách tài chính, tăng cường cán bộ, chính sách tiền lương,..

18


III. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ
NƯỚC VỀ ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HÀ
TRUNG TỈNH THANH HÓA
3.1 Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về địa giới hành
chính từ thực tiễn Huyện Hà Trung, Tỉnh Thanh Hóa.
Để việc điều chỉnh địa giới hành chính của Huyện Hà Trung, Tỉnh Thanh Hoá

đạt được hiệu quả, tránh sự chia tách, sáp nhập nhiều lần làm ảnh hưởng đến đời
sống cũng như các hoạt động của người dân ngày 16 tháng 10 năm 2019, Ủy ban
Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 786/NQ-UBTVQH14 về việc sắp
xếp các đơn vị hành chính cấp xã thuộc tỉnh Thanh Hóa (nghị quyết có hiệu lực từ
ngày 1 tháng 12 năm 2019). Nghị quyết trên về cơ bản đã đáp ứng đầy đủ và giải
quyết được các yêu cầu đặt ra của việc quản lý nhà nước về DGHC của Huyện Hà
Trung, Tỉnh Thanh Hóa. Tuy nhiên qua nghiên cứu, nhận thấy còn 1 số điểm bất cập
chưa được giải quyết triệt để. Học viên xin đề xuất một số giải pháp như sau:
Thứ nhất: Hiện nay, việc quyết định thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh
địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc thẩm
quyền của Ủy ban Thường vụ Quốc hội được quy định trong Hiến pháp 2013. Như
vậy trong thời gian tới cần nhanh chóng thể chế hóa quy định hiến định này trong
các văn bản luật và văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để quy định này sớm
được triển khai áp dụng.
Thứ hai: Hiến pháp 2013 đã quy định rõ việc thành lập, giải thể, nhập, chia,
điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo
trình tự, thủ tục do luật định. Do vậy, trước khi quyết định việc điều chỉnh địa giới
hành chính cần phải lấy ý kiến nhân dân rộng rãi thay vì trước đây chỉ lấy ý kiến cử
tri hoặc đại diện hộ gia đình ở thơn, tổ dân phố liên quan đến việc điều chỉnh địa
giới hành chính.
Thứ ba: Ổn định lâu dài hệ thống đơn vị hành chính các cấp, hết sức hạn chế
việc điều chỉnh đơn vị hành chính đã có và chỉ điều chỉnh trong trường hợp bất khả
19


kháng, khơng cịn cách nào khác để thay thế. Cần khắc phục và đi đến chấm dứt
tình trạng cứ mỗi khi có sự gia tăng dân số, tăng trưởng kinh tế, thậm chí cả khi có
sự bất đồng, mất đồn kết trong đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý địa phương hay
chỉ vì một số lý do khác là tìm đến giải pháp chia tách đơn vị hành chính. Mặt khác
cũng không nên cho rằng các đơn vị hành chính cùng cấp phải tương đương nhau về

quy mơ diện tích, dân số, từ đó cứ đơn vị hành chính có quy mơ lớn là muốn chia
tách ra để cho ngang bằng với các đơn vị hành chính cùng cấp khác.
Thứ tư: Tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, phương tiện thông tin, liên lạc, điều
kiện làm việc cho các đơn vị hành chính có diện tích lớn, dân số đông, điều kiện tự
nhiên và kinh tế không thuận lợi. Đối với các đơn vị hành chính có diện tích lớn,
dân cư đơng hoặc có địa hình tự nhiên khó khăn, cần thiết đầu tư nhiều hơn cho việc
xây dựng các thị tứ, trung tâm dịch vụ thương mại hoặc khu đô thị đảm bảo sự phát
triển đồng đều giữa các khu vực trên địa bàn đơn vị hành chính. Đẩy mạnh cơng tác
đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ, cơng chức địa
phương.
Thứ năm: Cần sớm có các nghiên cứu về vấn đề địa danh hành chính. Hiện
nay có rất ít các cơng trình nghiên cứu về vấn đề đặt tên, đổi tên các đơn vị hành
chính. Mặt khác, trong thực tế cơng tác quản lý đã gặp khó khăn khi đề xuất tên gọi
phù hợp, được nhân dân, xã hội đồng tình, chấp thuận cho các đơn vị hành chính
được thành lập mới. Những đơn vị hành chính muốn thay đổi tên gọi hoặc những
đơn vị hành chính cùng cấp nhưng trùng tên gọi trong một tỉnh, những đơn vị hành
chính có tên gọi là chữ số muốn thay đổi thành tên địa danh,... đều chưa có quy định
cụ thể về quy trình, thủ tục, cấp thẩm quyền quyết định. Theo quy định tại Nghị
định số 61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội vụ thì Bộ Nội vụ có nhiệm vụ trình
Chính phủ ban hành các quy định về đổi tên đơn vị hành chính các cấp, đổi tên đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt trực thuộc Trung ương. Do vậy, cần sớm nghiên cứu
về vấn đề địa danh hành chính để cung cấp luận cứ khoa học, xây dựng các văn bản
quản lý trong lĩnh vực này.

20


PHẦN KẾT LUẬN
Mỗi đơn vị hành chính đều gắn liền với một bộ phận dân cư nhất định, mà

cuộc sống của họ được bảo đảm bởi các hoạt động kinh tế - xã hội diễn ra trên địa
bàn đơn vị hành chính đó. Bất cứ sự thay đổi nào về địa giới đơn vị hành chính
đều kèm theo sự thay đổi về những điều kiện tự nhiên - xã hội nhất định, gây nên
những xáo trộn, khó khăn nhất định cho người dân địa phương, cũng như tạo ra
những trở ngại nhất định trong việc phục vụ nhân dân, quản lý hành chính của bộ
máy chính quyền nhà nước. Do đó, mọi việc thay đổi, điều chỉnh địa giới hành
chính cần phải do người dân quyết định, phải được sự đồng tình của người dân.
Cần phải coi sự đồng tình, ủng hộ của người dân là vấn đề có tính nguyên tắc trong
việc xác lập, điều chỉnh đơn vị hành chính. Điều đó cần phải được thực hiện bằng
các hình thức dân chủ trực tiếp như trưng cầu ý dân, hội nghị toàn dân… để được
người dân được trực tiếp quyết định theo đa số. Cần khắc phục tình trạng dân chủ
hình thức, chiếu lệ, hoặc áp đặt theo ý muốn chủ quan của lãnh đạo. Việc điều
chỉnh địa giới hành chính là một trong những cơng việc hệ trọng nhất của địa
phương cũng như của đất nước, không thể được quyết định chỉ thơng qua các hình
thức dân chủ đại diện như nghị quyết của Hội đồng nhân dân hay của cấp ủy Đảng
địa phương. Thực tế quản lý nhà nước (QLNN) về ĐGHC ở nước ta trong thời
gian qua cho thấy, bên cạnh những kết quả tích cực đã đạt được, vẫn còn nhiều hạn
chế, bất cập cần khắc phục kịp thời. Hy vọng rằng, với các phương hướng, giải
pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về ĐGHC trong bài sẽ góp phần hồn
thiện hơn cơ sở pháp lý về vấn đề này. Từ đó, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu
quả quản lý nhà nước về ĐGHC ở nước ta trong thời gian tới.

21


TÀI LIỆU THAM KHẢO
1.

Chính phủ, Nghị định số 159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính
phủ về phân loại ĐVHC xã, phường, thị trấn.

2.

Chính phủ, Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 của Chính phủ
về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội.

3.

Chính phủ, Nghị định số 15/2007/NĐ-CP ngày 26/01/2007 của Chính phủ
về phân loại ĐVHC cấp tỉnh và cấp huyện.

4.

Chính phủ, Nghị định số 62/2011/NĐ-CP ngày 26/7/2011 của Chính phủ
về thành lập thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, phường, thị trấn.

5.

Chu Tuấn Tú (2006), Điều chỉnh ĐGHC cấp tỉnh Việt Nam - Thực trạng
và giải pháp đến năm 2020, Đề tài tốt nghiệp CCLLCT khóa 2005 - 2006
tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh.

6.

Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình lý luận chung về nhà nước và
pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

7.

Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc

lần thứ XII của Đảng, nguồn Báo Điện tử:

8.

Đảng Cộng sản Việt Nam (2007), Văn kiện Hội nghị lần thứ 5 BCHTW
khoá IX, Nxb CTQG, Hà Nội.

9.

Dương Bạch Long (2004), Nguyễn Xuân Anh (2004), Hệ thống văn bản về
tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước theo hiến pháp năm 1992,

10. GS.TS. Phạm Hồng Thái (2015), Quy định của Hiến pháp năm 2013 về
chính quyền địa phương và việc ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa
phương,

nguồn:

/>
tin/quy-

dinh-cua-hien-phap-nam-2013-ve-chinh-quyen-dia-phuong-va-

viec-ban- hanh-luat-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-14836.html.

11. />
22