Tài liệu Báo cáo "Phân cấp, phân quyền trong quản lí hành chính nhà nước " pdf

nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 41




rong hệ thống hành chính nhà nớc, sự phân
định chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ phận
có tầm quan trọng đặc biệt. Đây là công việc vừa
thờng xuyên, vừa lâu dài của Nhà nớc ta.
Trong điều kiện hiện nay, sự phân định ấy nhằm
phát huy dân chủ, tính chủ động, sáng tạo và tự
chịu trách nhiệm của mỗi cơ quan, tổ chức trong
việc thực hiện thẩm quyền theo luật định lại càng
cần thiết hơn bao giờ hết.
Đại hội lần thứ IX của Đảng cộng sản Việt
Nam khi bàn về việc kiện toàn tổ chức bộ máy
nhà nớc đ thống nhất nhận định: Thực hiện
mạnh mẽ việc phân cấp trong hệ thống hành
chính đi đôi với nâng cao tính tập trung, thống
nhất trong việc ban hành thể chế. Quy định rõ
trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp, từng tổ
chức, từng cá nhân. Khắc phục tình trạng
trùng chéo, đùn đẩy trách nhiệm, gây khó
khăn, chậm trễ trong công việc và giải quyết
khiếu kiện của dân.
(1)

Về quan hệ giữa trung ơng và địa phơng,

nghị quyết của Đảng ta cũng nhấn mạnh: Phân
công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính
quyền địa phơng, kết hợp chặt chẽ quản lí ngành
và quản lí lnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập
trung dân chủ, tổ chức hợp lí hội đồng nhân dân;
kiện toàn các cơ quan chuyên môn của uỷ ban
nhân dân và bộ máy chính quyền cấp x,
phờng.
(2)

Nh vậy, Đảng ta đ thống nhất khẳng định
sự phân cấp, phân quyền là công việc cần thiết
và là nhiệm vụ chung của toàn Đảng và toàn dân
ta. Điều quan trọng ở đây là phải điều chỉnh
chức năng, quyền hạn giữa các bộ phận của bộ
máy hành chính nh thế nào để đáp ứng đợc
yêu cầu của công cuộc đổi mới là xây dựng nền
hành chính nhà nớc dân chủ, trong sạch, vững
mạnh, từng bớc hiện đại hóa
Nhằm thể chế hoá đờng lối của Đảng về nội
dung nói trên, Hiến pháp sửa đổi cũng nh các
văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nớc
nh Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức hội
đồng nhân dân và ủy ban nhân dân đ tạo nền
tảng pháp lí cho việc xác định rõ chức năng quản
lí nhà nớc nói chung và quản lí hành chính nói
riêng của các cơ quan hành chính nhà nớc từ
trung ơng đến địa phơng và cơ sở, tạo bớc
chuyển biến thật sự trong phân cấp và phân
quyền giữa trung ơng và địa phơng.

Mặc dầu phân cấp và phân quyền quản lí là
vấn đề không mới trong thực tiễn pháp lí nớc ta
nhng khái niệm này còn cha hoàn chỉnh về mặt lí
luận. Để góp phần làm sáng tỏ khái niệm phân cấp,
phân quyền trong quản lí hành chính Nhà nớc,
chúng tôi đề cập một số nội dung sau đây:
Hiến pháp năm 1992 đ quy định: Nớc chia
thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng; tỉnh
chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị x;
thành phố trực thuộc trung ơng chia thành
quận, huyện và thị x; thị x đợc chia thành
phờng và x; quận chia thành phờng. Theo
quy định này, cấu trúc hành chính - lnh thổ ở
nớc ta (ở đó có các cấp chính quyền để quản lí
các đơn vị hành chính- lnh thổ) đợc chia thành
T

* Giảng viên chính Khoa hành chính - nhà nớc
Trờng đại học luật Hà Nội

Ths. Hoàng Văn Sao *


nghiên cứu - trao đổi
42 - Tạp chí luật học

3 cấp tỉnh, huyện, x. ở đây, cấp nào cũng có
hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân đợc
thành lập do luật định. ở mỗi đơn vị hành chính
- lnh thổ, các cấp chính quyền đều thực hiện

những công việc do luật pháp quy định, chịu sự
giám sát, kiểm tra của cấp trên và của trung
ơng. Vì vậy, tất yếu phải có việc phân cấp giữa
trung ơng và địa phơng nhằm phát huy hiệu
suất, hiệu quả hoạt động của từng cơ quan trên
cơ sở quán triệt nguyên tắc quyền lực nhà nớc
là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa
các cơ quan nhà nớc trong việc thực hiện các
quyền lập pháp, hành pháp và t pháp.
Thế nhng, phân cấp không đơn giản là
việc giao nhiệm vụ cho các tổ chức cấp dới mà
còn là giao phó quyền hạn với t cách là những
điều kiện tiên quyết để cấp dới có thể thực thi,
hoàn thành đợc nhiệm vụ. Phân cấp cũng
không chỉ là giao phó nhiệm vụ, quyền hạn mà
còn là giao mục tiêu, quy định trách nhiệm cho
cấp dới.
(3)

Nh thế phân cấp trong quản lí hành chính
nhà nớc là chuyển giao một số thẩm quyền
(nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm) của trung
ơng cho địa phơng, từ cấp trên cho cấp dới để
thực thi một hay một số nhiệm vụ nhất định
nhằm đạt đợc kết quả đ định trớc. Mục đích
của phân cấp là tăng cờng năng lực cho từng
cấp chính quyền, nhất là bộ máy cung cấp dịch
vụ công, lấy sự tiện lợi cho nhân dân làm mục
đích của mọi sự cải tiến lề lối làm việc.
Có quan điểm cho rằng phân cấp quản lí là

sự quy định bằng pháp luật cho mỗi cấp chính
quyền về một số nhiệm vụ và quyền hạn nhất
định cũng nh trách nhiệm của họ khi thực hiện
những nhiệm vụ và quyền hạn đó. Thông qua
việc phân cấp, mỗi cấp chính quyền đều thực
hiện một số quyền và chịu trách nhiệm về việc
thực hiện những quyền hạn đó một cách tự chủ
và độc lập. Cố nhiên, ở mỗi cấp chính quyền
khác nhau thì quyền hạn, trách nhiệm cũng khác
nhau, mức độ độc lập, tự chủ cũng khác nhau.
Việc phân cấp quản lí có thể đợc thực hiện
trên cơ sở phân chia các quyền mà cơ quan hành
chính nhà nớc cấp trên đang nắm giữ cho các
cơ quan hành chính cấp dới. ở đây, chúng ta
không đồng nhất khái niệm phân chia các
quyền trên đây với khái niệm tam quyền phân
lập mà nhà nớc t sản đang sử dụng. Theo
quan điểm này thì việc phân cấp quản lí là sự
phân chia theo cơ cấu thứ bậc giữa các cấp hành
chính khác nhau. Theo đó thì phân cấp quản lí là
sự giao bớt một số quyền quản lí từ cấp trung
ơng cho địa phơng, nghĩa là quy định quyền
hạn và nhiệm vụ cụ thể hơn, chi tiết hơn cho mỗi
cấp. Nói cấp ở đây không có nghĩa là ngang
cấp hay cùng cấp mà là quan hệ thứ bậc giữa cấp
trên, cấp dới, cấp cao và cấp thấp
Quan điểm khác lại cho rằng phân cấp quản
lí hành chính nhà nớc là sự phân cấp quản lí
đợc thực hiện trong quan hệ giữa Chính phủ với
bộ và cơ quan ngang bộ, giữa Chính phủ hay bộ

với chính quyền địa phơng các cấp. Sự phân cấp
này thể hiện rất rõ quan hệ quản lí theo hệ thống
dọc. Theo quan điểm này, một số ngời lại nhầm
lẫn cho rằng phân cấp đồng nhất với phân công.
Phân cấp quản lí tuy rất gần gũi với phân
công nhng nó không đồng nhất với phân công.
Phân công tức là giao nghĩa vụ, quyền hạn, trách
nhiệm cho chủ thể nào đó theo cả chiều dọc và
chiều ngang, ví dụ A phân công B và C phụ trách
các công việc trong ban giám đốc hay D phân
công nhiệm vụ của tổ bộ môn cho giáo viên, trong
khi đó phân cấp quản lí chỉ đợc thực hiện theo
chiều dọc, ví dụ: Chính phủ phân cấp cho thành
phố Hồ Chí Minh đợc ban hành một số văn bản
pháp quy
(4)
Cũng chính vì không làm rõ khái
niệm phân công, phân cấp về mặt pháp lí nên thực
tế hiện nay chúng ta thấy ở nhiều văn bản pháp
luật vẫn tồn tại dòng chữ ở phần trích yếu là phân
công, phân cấp, làm cho ngời đọc hiểu nhầm


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 43

rằng phân công, phân cấp là một khái niệm.
Phân cấp quản lí cho địa phơng cũng khác
với khái niệm tự quản. Tự quản đợc hiểu là
chính quyền địa phơng trên đơn vị hành chính -

lnh thổ nhất định có quyền hạn và trách nhiệm
độc lập ở mức độ nhất định. Theo cách hiểu này,
cấp chính quyền tự quản là chính quyền đợc
phân cấp quản lí. Nhng không phải bất kì cấp
chính quyền nào đợc phân cấp quản lí cũng
đơng nhiên trở thành chính quyền tự quản, do tự
quản còn đợc cấu thành bởi rất nhiều điều kiện
khác. ở Việt Nam hiện nay, cơ chế tự quản mới
đợc áp dụng ở các thôn, làng, ấp, bản chứ từ cấp
x trở lên khái niệm này còn cha đợc đề cập.
Tuy còn nhiều quan điểm tiếp cận vấn đề ở
các góc độ khác nhau nhng nhìn chung đều
thống nhất: Phân cấp quản lí trong bộ máy hành
chính giữa trung ơng và địa phơng đợc hiểu là
sự phân quyền hạn và trách nhiệm giữa các cơ
quan hành chính nhà nớc theo hệ thống dọc. Nội
dung của sự phân cấp này chứa đựng những vấn đề
sau đây:
- Có cơ chế giao quyền và trách nhiệm nhất
định về quản lí hành chính trên các lĩnh vực kinh
tế, văn hoá, x hội, an ninh, quốc phòng tức là
xây dựng và ngày càng hoàn thiện các phơng
tiện pháp lí để bảo đảm sự phân cấp;
- Giao quyền và trách nhiệm quản lí về tài
chính và ngân sách để chính quyền địa phơng
có đủ điều kiện chủ động, độc lập thực hiện
những quyền hạn đợc giao;
- Giao quyền và trách nhiệm quản lí về tổ
chức bộ máy và nhân sự, coi đây là điều kiện cơ
bản để chính quyền địa phơng có đủ sức mạnh

và năng lực hoàn thành nghĩa vụ và trách nhiệm
của mình.
Ba vấn đề nêu trên đây là những yếu tố cấu
thành nội hàm khái niệm sự phân cấp đồng thời
là những điều kiện tất yếu để tăng cờng quản lí
nhà nớc tại địa phơng, làm cho chính quyền địa
phơng có khả năng hoàn thành những quyền hạn
mà trung ơng chuyển giao. Ba vấn đề trên phải
đợc tiến hành đồng bộ thì việc phân cấp mới đạt
hiệu quả.
Cần lu ý rằng phân cấp quản lí cho địa
phơng không có nghĩa các cơ quan nhà nớc
trung ơng khoán trắng trách nhiệm cho địa
phơng mà họ còn phải thực hiện quyền và nghĩa
vụ thanh tra, kiểm tra đối với chính quyền địa
phơng trong việc thực hiện nhiệm vụ và chức
năng quản lí.
Vì thế, phân cấp quản lí cần tuân thủ những
nguyên tắc nhất định phù hợp với yêu cầu của
hoạt động quản lí hành chính nhà nớc và đòi
hỏi của những vấn đề phân cấp. Những nguyên
tắc đó là:
Khẳng định nhất quán trong cả nhận thức
và hành động về quyền lực nhà nớc là thống nhất,
có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà
nớc trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành
pháp và t pháp; thực hiện nghiêm chỉnh nguyên tắc
tập trung dân chủ.
Làm rõ bản chất nguyên tắc quản lí theo
ngành kết hợp với địa phơng và vùng lnh thổ,

tạo cơ sở để phân định rạch ròi chức năng quản lí
ngành với quản lí địa phơng và vùng lnh thổ.
Khi giao nhiệm vụ hay khi xác định
nghĩa vụ cho địa phơng hoặc cho đối tợng
quản lí phải thận trọng xem xét việc đó thật sự
cần thiết hay không, cấp nào giải quyết thì hiệu
quả nhất và cần những điều kiện tối thiểu gì?
Nghĩa là phải lựa chọn phơng án tối u việc nào
do cấp nào giải quyết sát thực tế hơn thì giao
nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp đó; việc thực
hiện nhiệm vụ, thẩm quyền đó cần những điều
kiện tối thiểu gì.
Phân cấp, phân quyền quản lí hành chính
nhà nớc phải gắn với chế độ trách nhiệm của
tập thể và cá nhân. Cấp trên có trách nhiệm với
cấp dới, phải thờng xuyên thanh tra, kiểm tra,


nghiên cứu - trao đổi
44 - Tạp chí luật học

phải tạo cho cấp dới những điều kiện tối thiểu,
cần thiết (thể chế, tài chính, nhân sự) thì cấp
dới mới đủ năng lực hoàn thành quyền hạn và
nhiệm vụ đợc phân công. Ngợc lại, cấp dới
có trách nhiệm với cấp trên - cấp dới phải tự
giác, chủ động, dân chủ thực hiện nhiệm vụ đợc
phân công, phải đặt lợi ích của toàn x hội trên lợi
ích của địa phơng mình, không vì lợi ích cục bộ
địa phơng làm tổn hại đến lợi ích của toàn x

hội, tổn hại đến uy tín của trung ơng và cấp trên.
Phân cấp quản lí phải gắn liền với phân
quyền. Phân quyền đợc hiểu theo hai nghĩa
khác nhau. Theo nghĩa rộng, phân quyền là học
thuyết về tổ chức bộ máy nhà nớc mà nội dung
chính là sự phân chia rõ ràng các quyền lập
pháp, hành pháp và t pháp. Mỗi cơ quan nhà
nớc thực hiện độc lập một loại quyền nói trên.
Vì thế, việc thực hiện các quyền luôn có sự kiềm
chế, đối trọng. Theo nghĩa hẹp, phân quyền đợc
hiểu là sự phân công, phân nhiệm quyền hạn
giữa các cơ quan cấp trên và cấp dới, giữa trung
ơng và địa phơng trong việc thực hiện quyền
lực nhà nớc thống nhất. Theo cách hiểu này,
phân quyền trong quản lí hành chính nhà nớc là
khái niệm chỉ sự chuyển giao một số thẩm quyền
từ Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà
nớc trung ơng cho cơ quan chính quyền địa
phơng hay cơ sở. Chính quyền địa phơng hay
cơ sở đợc phân quyền nhng sự phân quyền đó
vẫn chịu sự kiểm soát chặt chẽ của trung ơng.
Nh vậy, theo nghĩa hẹp này mặc dù chính
quyền địa phơng có đợc quyền do sự chuyển
giao thẩm quyền nhng cơ quan hành chính nhà
nớc trung ơng giữ quyền kiểm tra, kiểm soát, tức
là giữ quyền xác định thẩm quyền của chính quyền
địa phơng. ở đây, sự phân quyền không tách rời
việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ.
Vì quan hệ giữa các cơ quan trong bộ máy
hành chính là quan hệ thứ bậc theo cơ chế quyền

lực - phục tùng nên phân quyền có nhiều mức độ
khác nhau. Tuy nhiên, phân quyền có thể đợc
hiểu là quyền tự quản trong khuôn khổ pháp luật
chứ không thể là quyền tự trị địa phơng. Việc
phân quyền sẽ đợc thực hiện theo hai hình thức:
- Trao quyền từ trung ơng xuống các cơ
quan chính quyền địa phơng;
- Thực hiện quyền hạn của trung ơng ở từng
cấp hành chính - lnh thổ. Trên mỗi đơn vị hành
chính lại diễn ra sự phối hợp giữa quyền tự chủ
của địa phơng với quyền tập trung của trung
ơng theo cơ chế pháp lí để bảo đảm nguyên tắc
pháp chế và tập trung dân chủ trong quản lí hành
chính nhà nớc.
(5)

Tóm lại, phân cấp, phân quyền là những nội
dung pháp lí có ý nghĩa tổng hợp rất cần thiết để
tăng cờng năng lực quản lí nhà nớc và phát
huy dân chủ. Song trong việc thực hiện việc phân
cấp, phân quyền không thể không chú ý đến
những điều kiện cụ thể của từng địa phơng. Mỗi
địa phơng khác nhau đều có những điều kiện
thuận lợi và điều kiện khó khăn khác nhau. Vì
thế, chúng ta không đợc phép bình quân, không
coi việc phân cấp, phân quyền chỉ là quyền lợi để
rồi chia đều cho các địa phơng; phải nhanh
chóng khắc phục cơ chế xin - cho, tăng cờng
công tác thanh tra, kiểm tra và đầu t hơn nữa
vào việc xây dựng văn bản pháp luật tạo điều

kiện thống nhất cho việc phân cấp, phân quyền
đạt hiệu quả thiết thực trong quản lí hành chính
nhà nớc./.

(1).Xem: Văn kiện Đại hội IX Đảng cộng sản Việt
Nam, Nxb. Chính trị quốc gia, 2001, tr. 216.
(2). Sđd, tr. 133.
(3).Xem: Nguyễn Văn Thủ - Tạp chí Quản lí nhà nớc
số tháng 7/2000, tr. 9.
(4).Xem: Nghị định 93/2001/CP về phân cấp, phân
quyền cho TPHCM (có hiệu lực từ 27/12/2001).
(5).Xem: Đinh Văn Mậu - Tạp chí Quản lí Nhà nớc số
10 tháng 4/1995.