Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở quận hà đông thành phố hà nội

1
MỞ ÐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cùng với việc chuyển đổi nền kinh tế sang cơ chế thị trường và sự đổi
mới cơ chế quản lý đất đai, đất đai đã được trở thành một loại tài sản có giá.
Để đảm bảo cho sự nghiệp cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước, Nhà nước
phải có một quỹ đất lớn cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng, các khu cơng
nghiệp, khu kinh tế cao…vì vậy, việc thu hồi một phần đất nông nghiệp là tất
yếu. Tuy nhiên, lấy đất nông nghiệp của người nông dân đang trực tiếp canh tác
cho các cơng trình, các dự án vì mục đích chung như thế nào cho hợp lý lại là
vấn đề hiện nay cần phải bàn một cách nghiêm túc, phải nhìn nhận thật khách
quan và cơng tâm, từ chính sách pháp luật đến việc thực thi chính sách pháp luật
đó trên thực tế. Bởi vì thu hồi đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông
nghiệp thực chất là việc xử lý mối quan hệ lợi ích giữa 03 chủ thể: Nhà nước người nông dân - nhà đầu tư. Có lúc, có nơi, lợi ích của các chủ thể khơng thống
nhất, khơng được giải quyết hài hồ, thậm chí đối lập nhau nên dẫn đến tranh
chấp, khiếu kiện mà là tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, phức tạp, gây mất ổn định
trật tự, xã hội, làm giảm lịng tin của nơng dân đối với Đảng và Nhà nước.
So với các quận, huyện trên địa bàn thành phố Hà Nội thì quận Hà
Đơng là quận có vị trí chiến lược quan trọng (cửa ngõ phía Tây) trong nhiệm
vụ phát triển kinh tế, xã hội của Thành phố. Đặc biệt, kể từ ngày 08/5/2009
Hà Đông sau khi từ Thành phố thuộc tỉnh Hà Tây cũ trở thành Quận mới của
Hà Nội thì Hà Đơng đã và đang trên đà phát triển để trở thành khu trung tâm
kinh tế lớn mạnh của Hà Nội. Hiện nay trên địa bàn Quận Hà Đơng có 49 dự
án lớn nhỏ đang được triển khai đồng loạt, với nhu cầu sử dụng đất hiện tại là
120 ha. Đồng nghĩa với đó là số người dân, chủ yếu là các hộ gia đình, cá
nhân sản xuất nông nghiệp bị Nhà nước thu hồi đất cho các dự án lên đến hơn
9000 hộ. Thực tế đó cho thấy, Quận Hà Ðông, thành phố Hà Nội cũng đã và
đang phải đối mặt với nhiều thách thức kể trên trong quá trình thực hiện việc
BT khi NNTHĐ.

2
Việc nghiên cứu các quy định pháp luật để thấy tính đúng đắn, đặc biệt,
cũng để nhận thấy những bất cập, hạn chế mà những điều đó đã và đang trở
thành rào cản, trở ngại trong thực tiễn áp dụng là vấn đề có ý nghĩa thiết thực,
sâu sắc. Nghiên cứu việc áp dụng các quy định pháp luật đó trong thực tiễn,
cụ thể là địa bàn Quận Hà Đông, thành phố Hà Nội (nơi tôi công tác), để thấy
mức độ phù hợp và những khó khăn, vướng mắc; đi tìm ngun nhân và từ đó
đề ra các giải pháp để khắc phục có ý nghĩa rất quan trọng trên các phương
diện chính trị, xã hội, kinh tế. Ðiều đó lại có ý nghĩa hơn bao giờ hết khi Đại
hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI nhấn mạnh những quan điểm chỉ đạo đối với
vấn đề nông nghiệp, nông dân, nơng thơn.
Trong bối cảnh đó, được sự hướng dẫn và giúp đỡ của TS Nguyễn Thị
Nga, tôi quyết định chọn đề tài: "Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối
với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở quận Hà
Đông - thành phố Hà Nội" làm đề tài luận văn Thạc sĩ của mình. Đây cũng là
đề tài lần đầu tiên được nghiên cứu về thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ
khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn của một quận cụ thể - quận Hà Đông. Do
vậy, đề tài khơng chỉ mang tính lý luận và thực tiễn cao, mà còn mang ý nghĩa
thời sự sâu sắc.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Đến nay, vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đã thu hút được
sự quan tâm của nhiều tác giả nghiên cứu dưới nhiều phương diện khác nhau.
Có thể đề cập đến một số cơng trình, bài báo tiêu biểu như: Nhà tái định cư:
vừa ở vừa…run của tác giả Nguyễn Thiêm - Báo Công an nhân dân, số ra
ngày 21/05/2005; Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất
- Luận văn Thạc sĩ luật học của Nguyễn Vinh Diện - năm 2006; Vấn đề việc
làm cho người bị thu hồi đất ở nông thôn trong q trình xây dựng, phát triển
các khu cơng nghiệp của tác giả Đỗ Đức Quân - Tạp chí Kinh tế và Dự báo,
số 8 (412), tháng 8 năm 2007, tr.33-35; Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất (qua thực tiễn thi hành hành tại thành phố

3
Hà Nội) - Luận văn Thạc sĩ luật học của Nguyễn Duy Thạch - năm 2007; Vì
sao dân chưa đồng thuận của tác giả Đức Tâm - Báo điện tử Kinh tế và Đô
thị, số ra ngày 19/8/2008; Bức xúc thu hồi đất không chỉ do giá đền bù của tác
giả Lan Hương - Báo điện tử Dân trí, số ra ngày 03/10/2008; Báo cáo của Bộ
Nông nghiệp và Phát triển nơng thơn trình Chính phủ về thực trạng thu hồi
đất nơng nghiệp, tháng 9/2008. Một số ý kiến hồn thiện pháp luật về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất của tác giả Ths. Lê Ngọc Thạnh - Tạp chí
Tài ngun và Mơi trường, số 11 (73), tháng 6 năm 2009, tr.40-43; Dân bức
xúc vì sự vơ cảm của chính quyền của nhóm phóng viên điều tra - Báo điện tử
Nhà báo và Công luận, số ra ngày 17/09/2009. Chính sách hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất của tác giả Trần Quang Huy đăng trên Tạp chí Luật học số
10 năm 2010; Hai bài viết của TS Phan Trung Hiền với nhan đề: Pháp luật về
thu hồi đất khi thực hiện quy hoạch và chế định trung dụng đất trong pháp
luật Việt Nam và bài: Quyền khiếu kiện khi Nhà nước thực hiện việc thu hồi
đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đăng trên Tạp chí Luật học số 3 và số 7
năm 2011. Tác giả Nguyễn Thị Nga với bài: Pháp luật về trình tự, thủ tục thu
hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh
trong quá trình áp dụng, đăng trên Tạp chí Luật học số 11 năm 2010 và bài
viết: Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất, đăng trên tạp chí Luật học số 5 năm 2011.
Nói chung, các cơng trình, bài báo nêu trên đều nghiên cứu về bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất ở mức độ và phạm vi khác nhau. Có cơng
trình, bài báo nghiên cứu đi sâu phân tích, bình luận một số khía cạnh pháp lý
về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như: các cơ sở, căn cứ để Nhà nước
thu hồi đất, về giá bồi thường, về bảo vệ quyền lợi cho người có đất bị thu
hồi; có cơng trình, bài báo nghiên cứu vấn đề này ở phạm vi rộng nhằm đánh
giá khái quát pháp luật và thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước

thu hồi đất. Bên cạnh đó, lại có cơng trình nghiên cứu vấn đề này thông qua
việc đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật tại địa bàn cụ thể của một tỉnh,


4
thành phố trực thuộc Trung ương; có cơng trình nghiên cứu thể hiện quan
điểm về những chế định cụ thể của pháp luật hiện hành như: các phương thức
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, về trình tự, thủ tục thu hồi đất và bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư, về cơ chế giải quyết các tranh chấp, khiếu nại, tố
cáo hoặc cưỡng chế hành chính về lĩnh vực này.
Tuy nhiên, chưa có cơng nào nghiên cứu một cách tổng thể, đầy đủ và
toàn diện vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở cả
khía cạnh lí luận và thực tiễn. Điều đáng quan tâm hơn là, chưa có bất kỳ sự
nghiên cứu nào từ góc độ tổng kết qua kinh nghiệm thực tiễn của lĩnh vực này
trong thực tế tại địa bàn của một quận để nhìn nhận, đánh giá mang tính
khách quan về những kết quả đạt được và những vấn đề còn tồn tại, bất cập và
những vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng pháp luật. Với mong
muốn được nghiên cứu, đi sâu vào các quy định pháp luật về BT khi NNTHĐ
nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và qua thực tiễn áp dụng tại quận Hà
Đông qua một số dự án cụ thể để thấy rõ hơn sự phù hợp, không phù hợp của
pháp luật với thực tiễn cuộc sống. Mặt khác, cũng đưa ra những nhận xét, đánh
giá việc thực thi pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ nông nghiệp của các cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ở quận Hà Đơng. Từ đó, đề xuất một số giải
pháp góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về bồi
thường khi NNTHĐ nông nghiệp cho phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ một số vấn đề lý
luận, quy định của pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ nông nghiệp của hộ
gia đình, cá nhân và thực tiễn áp dụng pháp luật tại quận Hà Đơng qua các vụ
việc, tình huống cụ thể.

3.2. Nhiệm vụ: Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ
giải quyết các vấn đề chủ yếu sau:
- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về bồi thường và thực hiện pháp
luật về bồi thường khi NNTHĐ nông nghiệp của HGĐ, CN;


5
- Trình bày, đánh giá các quy định hiện hành về BT khi NN THĐ nông
nghiệp của HGĐ, CN của Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành Trung ương và
các quy định của UBND thành phố Hà Nội.
- Phân tích, đánh giá thực tiễn áp dụng tại địa bàn quận Hà Đơng. Qua
đó, chỉ ra các quy định phù hợp, chưa phù hợp của pháp luật về bồi thường
khi NNTHĐ, cũng như những tồn tại, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng và
nêu nguyên nhân của tình trạng này.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu
quả áp dụng pháp luật về bồi thường khi NNTHĐ nông nghiệp của HGĐ, CN.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Trong khuôn khổ giới hạn cả về thời gian và dung lượng trang viết,
luận văn chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu ở những vấn đề sau đây:
- Nghiên cứu quan điểm, chủ trương, đường lối, chính sách của Ðảng và
Nhà nước ta về chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ cơng nghiệp hố, hiện
đại hố đất nước nói chung và quan điểm, chính sách riêng về bồi thường, hỗ trợ
khi Nhà nước khi Nhà nước thu hồi đất cho các mục đích của Nhà nước;
- Nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất được đề cập trong Luật Ðất đai 2003 và các văn
bản pháp luật hiện hành;
- Nghiên cứu chủ trương, đường lối của Thành Uỷ Hà Nội về lãnh đạo,
chỉ đạo việc thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
trên địa bàn thành phố Hà Nội nói chung và quận Hà Ðơng nói riêng;
- Nghiên cứu các quy định của Uỷ ban nhân thành phố Hà Nội ban

hành hướng dẫn tổ chức triển khai pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội nói chung và quận Hà
Ðơng nói riêng;
- Nghiên cứu, đánh giá việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ,
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn quận Hà Ðông - thành phố
Hà Nội.


6
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
Luận văn được nghiên cứu dựa trên quan điểm duy vật biện chứng và
duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, các quan điểm của Đảng và Nhà
nước ta về chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ cơng nghiệp hố, hiện
đại hố đất nước và xu thế hội nhập quốc tế của Việt Nam.
Bên cạnh đó, đề tài còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu như:
phương pháp tổng hợp; phương pháp phân tích, đánh giá; phương pháp hệ thống;
phương pháp lịch sử cụ thể; phương pháp thống kê; phương pháp so sánh… để
đảm bảo cho những lập luận đưa ra có tính lơgic, chặt chẽ và thuyết phục.
6. Những đóng góp về khoa học của luận văn
- Luận văn sẽ nghiên cứu, phân tích và bình luận vấn đề một cách cụ
thể, đầy đủ và tồn diện các chế định có liên quan trực tiếp đến bồi thường, hỗ
trợ, khi Nhà nước thu hồi đất ở cả phương diện lí luận và thực tiễn áp dụng
pháp luật;
- Đánh giá việc tổ chức thực hiện pháp luật về BT, HT đối với HGĐ,
CN trên địa bàn quận Hà Đông qua một số các vụ việc phát sinh trong thực
tiễn, được dư luận quan tâm trong thời gian qua để phân tích, làm sáng tỏ
dưới góc độ pháp luật và thực tiễn thực thi.
- Một số kết luận được rút ra từ những phân tích và đánh giá ở trên sẽ là
cơ sở cho việc đề xuất hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả của việc
tổ chức thực thi pháp luật về BT, HT trong q trình thu hồi đất cho sự nghiệp

cơng nghiệp hố, hiện đại hoá đất nước.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là nguồn tài liệu tham khảo
cần thiết và đáng tin cậy đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong
hoạt động ban hành, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật đất đai liên
quan tới lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Các tồn tại, vướng mắc và những đề xuất tháo gỡ được chỉ ra trong
luận văn cũng là những bài học kinh nghiệm bổ ích cho các địa phương trên


7
địa bàn Hà Nội nói riêng và các tỉnh thành khác trong cả nước nói chung có
thể tham khảo trong công tác tổ chức thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ
và giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất cho các mục tiêu phát triển
kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phịng.
- Những vấn đề lí luận và thực tiễn pháp luật của luận văn có thể được
sử dụng cho mục đích tham khảo trong cơng tác giảng dạy và học tập môn
học Luật Đất đai, Pháp luật chuyên sâu về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất tại các cơ sở đào tạo trong trường và ngoài trường.
- Các kết quả nghiên cứu cũng là nguồn tài liệu tham khảo trong hoạt
động tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai nói chung và pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nói riêng.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
luận văn gồm 3 chương, 7 tiết.


8
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT

VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1. TỔNG QUAN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ
GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

1.1.1. Một số khái niệm về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân
1.1.1.1. Khái niệm về thu hồi đất nông nghiệp
Theo quan niệm truyền thống của người Việt Nam thì đất nơng nghiệp
thường được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như: ngô, khoai, sắn và
những loại cây được coi là lương thực. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật
hiện hành (Luật Đất đai 2003) dù không đưa ra trực tiếp khái niệm về đất
nông nghiệp song bằng cách phân loại và liệt kê các loại đất nông nghiệp cho
thấy chúng phong phú và đa dạng hơn nhiều so với quan niệm truyền thống
đó. Theo đó, đất nơng nghiệp bao gồm nhiều loại đất để khai thác và sử dụng
trong lĩnh vực nông nghiệp. Chúng cũng có thể là loại đất trở thành tư liệu sản
xuất chủ yếu và không thể thay thế để người dân trực tiếp sản xuất, tạo ra sản
phẩm, lợi nhuận đáp ứng nhu cầu của chính người sử dụng, cho Nhà nước và
xã hội; song đó cũng có thể là một số loại đất được sử dụng cho mục đích
nghiên cứu, thí nghiệm, thực nghiệm, bảo tồn và duy trì các giá trị, các tài sản
quý trong ngành nông nghiệp, lâm nghiệp.
Sự nghiệp cơng nghiệp hố hiện đại hố đất nước mở ra khơng chỉ vì
bản thân sự phát triển tất yếu kinh tế, mà còn xuất phát từ mục tiêu, con
đường đi tới chủ nghĩa xã hội mà chúng ta đã lựa chọn. Chỉ có cơng nghiệp
hố, hiện đại hoá mới đưa đất nước ta thoát khỏi nghèo nàn, lạc hậu. Các Mác
cho rằng, những thời đại kinh tế khác nhau khơng phải ở chỗ chúng sản xuất
cái gì, mà ở chỗ chúng sản xuất bằng cách nào với những tư liệu lao động


9

nào. Nền kinh tế nước ta hiện nay, về cơ bản vẫn ở trong tình trạng sản xuất
nhỏ, lạc hậu, trình độ lao động và năng suất lao động thấp, lao động thủ cơng
cịn nhiều. Cũng chính vì vậy, Đảng ta coi nhiệm vụ hàng đầu của q trình
cơng nghiệp hố là hiện đại hố nơng nghiệp, phát triển kinh tế nơng thơn. Tại
văn kiện Đại hội Đại biểu tồn quốc lần thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam
khẳng định: “…Tăng cường sự chỉ đạo và huy động các nguồn lực cần thiết
để đẩy nhanh cơng nghiệp hố, hiện đại hố nơng thơn, tiếp tục phát triển và
đưa nơng nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp lên một trình độ mới bằng ứng
dụng khoa học và công nghệ, nhất là công nghệ sinh học, đẩy mạnh thuỷ lợi
hoá, cơ giới hoá, điện khí hố, quy hoạch sử dụng đất hợp lý …Đầu tư nhiều
hơn cho phát triển công nghiệp dịch vụ, các ngành nghề đa dạng, chú trọng
công nghiệp chế biến… chuyển một bộ phận quan trọng lao động công nghiệp
và dịch vụ, tạo nhiều việc làm mới, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, cải
thiện đời sống nông dân và dân cư ở nông thôn…”. Tại văn kiện Đại hội đại
biểu toàn quốc lần thứ X tiếp tục khẳng định: “Hiện nay và trong nhiều năm
tới, vấn đề nông nghiệp, nơng dân và nơng thơn có tầm chiến lược đặc biệt
quan trọng. Phải luôn coi trọng đẩy mạnh công nghiệp hố, hiện đại hố nơng
nghiệp, nơng thơn, hướng tới xây dựng một nền nơng nghiệp hàng hố lớn, đa
dạng phát triển nhanh và bền vững, có năng suất, chất lượng và khả năng cạnh
tranh cao…”.
Cơng nghiệp hố, hiện đại hố nơng nghiệp, nơng thơn là q trình
chuyển đổi căn bản, toàn diện các hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ và
quản lý kinh tế, xã hội trong nông nghiệp và ở nơng thơn từ lao động thủ cơng
là chính sang sử dụng một cách phổ biến sức lao động cùng với công nghệ,
phương tiện sản xuất và phương pháp tiên tiến, hiện đại, dựa trên sự phát triển
của công nghiệp và tiến bộ khoa học công nghệ, tạo ra năng suất lao động
trong nông nghiệp ngày càng cao, làm thay đổi diện mạo của nông thôn, nâng
cao đời sống của nông dân. Để đảm bảo cho sự nghiệp công nghiệp hố, hiện
đại hố đất nước, Nhà nước phải có một quỹ đất lớn cho việc xây dựng cơ sở

10
hạ tầng, các khu cơng nghiệp, khu kinh tế cao…vì vậy, việc thu hồi một phần
đất nông nghiệp là tất yếu.
Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm bảo đảm quyền sở
hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Hệ
quả của việc thu hồi đất nông nghiệp là rất lớn, đặc biệt, nó là việc có tác
động, ảnh hưởng lớn nhất đến đời sống, tâm lý của người nơng dân bởi vì như
đã khẳng định trên đất nơng nghiệp là tư liệu sản xuất, là nguồn sống và vốn
sống của người nông dân.
Ngược lại với giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm
hình thành một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất là một biện pháp làm
chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai thông qua quyết định của cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền.
Theo từ điển giải thích Luật học thì “Thu hồi đất là việc cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định
về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho
chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp cần thiết, Nhà nước thu
hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc
phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng”. Tuy nhiên, giải thích này
chưa phản ánh hết tất cả các lý do của việc thu hồi đất, chẳng hạn như trong
thời gian qua mỗi năm Nhà nước thu hồi hàng chục vạn ha đất cho mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội, song giải thích trên đã không đề cập vấn đề này.
Khoản 5, Điều 4 của Luật Đất đai 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc
Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất
đã giao cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật
này”. Cách định nghĩa này không theo hướng liệt kê mục đích của việc thu hồi đất
mà định nghĩa cho thấy, bằng quyền lực chính trị, kinh tế và pháp lý, cùng với vai
trò của đại diện chủ sở hữu của mình, Nhà nước có quyền thu hồi đất.
Như vậy, từ những khái niệm và định nghĩa trên có thể hiểu khái niệm

thu hồi đất nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân là việc Nhà nước ra quyết


11
định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất nơng nghiệp đã giao cho hộ gia
đình, cá nhân theo quy định của Luật này vì mục đích quốc phịng, an ninh,
lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng, phát triển kinh tế.
Ở đây cần phân biệt khái niệm “thu hồi đất” với khái niệm “trưng dụng
đất” ở những điểm sau đây: Thứ nhất, THĐ tiến hành theo quy hoạch xây
dựng có trình tự lập, trình, thẩm định, xét duyệt quy hoạch và thực hiện quy
hoạch; còn trưng dụng đất là khẩn thiết, đột xuất không theo kế hoạch, quy
hoạch nào cả. Thứ hai, THĐ là do sự cần thiết; còn trưng dụng đất là do sự cấp
thiết, khẩn thiết như chiến tranh, thiên tai. Thứ ba, trình tự, thủ tục ra quyết định
THĐ có những bước, những thời gian cụ thể, còn trưng dụng đất cần tiến hành
nhanh, gọn có thể thể hiện bằng văn bản hoặc bằng lời nói mà có giấy xác nhận
và có hiệu lực ngay thời điểm nói hoặc ký ban hành. Thứ tư, trưng dụng đất là có
thời hạn, cịn THĐ là vĩnh viễn. Thứ năm, hình thức bồi thường của trưng dụng
chủ yếu bằng tiền, cịn đối với THĐ thì ưu tiên bồi thường bằng đất có cùng mục
đích sử dụng tương ứng, hoặc có thể bồi thường bằng tiền [28].
1.1.1.2. Khái niệm về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Đất nơng nghiệp có vị trí quan trọng đặc biệt đối với đời sống của bà
con nông dân, Việt Nam là một nước nông nghiệp với nền văn minh lúa nước,
có hơn 80% dân số và 70% lực lượng lao động nông nghiệp. Trong nhiều thập
kỷ tới, nông nghiệp vẫn còn là một ngành kinh tế quan trọng ở nước ta. Nông
thôn vẫn là khu vực địa lý rộng lớn và là một trong những yếu tố quyết định
sự thành cơng của q trình cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước. Đối với
người nơng dân, đất nơng nghiệp chính là “nguồn sống”, là "miếng cơm manh
áo”. Lịch sử đã chứng minh ở những thời điểm khơng có đất đai, người nông
dân đã trở thành nô lệ. Cuộc đấu tranh để giành quyền sử dụng đất là cuộc
đấu tranh sinh tồn và đã trở thành động lực của cuộc cách mạng của cả dân

tộc. Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, dù đất nước đã thoát khỏi chiến
tranh, đã bước ra khỏi ngưỡng của các nước đói nghèo, song đất nơng nghiệp
vẫn có tầm quan trọng bậc nhất đối với người nơng dân. Vì vậy, việc thu hồi


12
đất và thực tiễn thực thi các dự án hiện nay đã và đang để lại cho người nông
dân và xã hội nhiều hậu quả. Về việc làm, do bị thu hồi tư liệu sản xuất nên
một bộ phận lao động có độ tuổi cao, trình độ lao động thấp khơng cịn đất
sản xuất và khơng có khả năng tìm việc làm mới. Mặt khác, một số hộ dân
không dùng tiền bồi thường, hỗ trợ để đầu tư cho tái sản xuất, chuyển đổi
ngành nghề, tìm việc làm mới mà chủ yếu tập trung vào chi tiêu dùng hàng
ngày. Việc này dẫn đến tình trạng người dân khơng có việc làm, khơng có thu
nhập, kéo theo hệ luỵ là tệ nạn xã hội như cờ bạc, rượu chè, trộm cắp, phạm
pháp hình sự xảy ra làm ảnh hưởng tới cộng đồng và xã hội. Theo báo cáo của
Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn: trong 5 năm qua, với diện tích hơn
366.000 ha đất nơng nghiệp bị thu hồi, tác động đến gần 627.495 hộ gia đình
với khoảng 950.000 lao động và ảnh hưởng tới đời sống của hơn 2,5 triệu
người, trong đó có những hộ gia đình rơi vào tình trạng bị bần cùng hố (24).
Trung bình cứ thu hồi mỗi ha đất nơng nghiệp sẽ có 10 nơng dân bị mất việc
và với tốc độ 73,2 nghìn ha đất bị thu hồi mỗi năm sẽ có 70 vạn nơng dân
khơng có cơng ăn việc làm. Khu vực bị ảnh hưởng nhiều nhất là vùng đồng
bằng sông Hồng với hơn 300.000 hộ, tiếp đến là Đông Nam Bộ với 108.000
hộ, đặc biệt thành phố Hà Nội là địa phương có số hộ bị ảnh hưởng lớn nhất
nước với 138.291 hộ gia đình. Về thu nhập có những hộ mất đất nhưng không
chuyển đổi được việc làm sẽ dẫn tới khơng có thu nhập; do khơng cịn đất để
sản xuất, trồng trọt, chăn nuôi nên người nông dân không có khả năng tự cung
cấp các nhu cầu thiết yếu cho đời sống hàng ngày mà phải mua, dẫn tới mặc
dầu thu nhập cao hơn trước nhưng chi tiêu nhiều hơn. Về văn hố - xã hội:
các khu cơng nghiệp, khu kinh tế xuất hiện có thể làm mất đi những phong

tục tập quán tốt của địa phương do lối sống đơ thị, nhiều luồng văn hố, các
thành phần xã hội du nhập dẫn đến sinh ra nhiều tệ nạn xã hội hơn. Theo đánh
giá của đại diện Ngân hàng Thế giới (World Bank) tại Việt Nam thì: “nơng
dân là những người nghèo nhất, nhưng cùng với quá trình hiện đại hố đất
nước, họ đã bị kéo vào vịng xốy của sự nghèo đói”.


13
Trước những tác động trái chiều nêu trên của việc thu hồi đất đối với
các hộ gia đình, cá nhân, thì sự cần thiết khách quan Nhà nước phải có trách
nhiệm bồi thường, bù đắp những thiệt hại, "mất mát" mà người dân phải đối
mặt. Về vấn đề này, pháp luật đất đai qua nhiều giai đoạn, nhiều thời kỳ đã rất
quan tâm, chú trọng. Cụ thể, Nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng
Chính phủ lần đầu tiên quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại
Chương II đã đề cập đến việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng
dụng”. Tiếp sau đó, Thơng tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng
Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về “bồi thường nhà cửa, đất đai,
cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở
rộng thành phố” cũng đề cập đến vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất.
Đến khi Luật Đất đai 1987 ra đời, Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính
phủ) đã ban hành Quyết định Số 186/HĐBT ngày 31/05/1990 quy định về “đền
bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích
khác”. Như vậy, thuật ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền
bù thiệt hại”. Mặc dù pháp luật không đưa ra giải thích chính thức song có thể
hiểu “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước THĐ là việc trả lại những thiệt hại do
việc THĐ gây ra, tương xứng với với giá trị hoặc công lao mà người sử dụng
đất đã đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng.
Thuật ngữ này được tiếp tục sử dụng trong Luật Đất đai 1993, Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1998 và các nghị định hướng dẫn

thi hành, như Nghị định 90/CP ngày 17/08/1994; Nghị định 22/1998/NĐ-CP
ngày 22/04/1998 của Chính phủ về đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử
dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng cộng.
Tuy nhiên, việc sử dụng thuật ngữ “đền bù” cho thấy có một số điểm chưa
hợp lý. Thứ nhất, khi đề cập đến thuật ngữ “đền bù”, người ta thường nghĩ
ngay đến việc Nhà nước trả lại 100% giá trị mảnh đất bị thu hồi. Trong khi
đó, thuật ngữ “bồi thường” lại cho thấy Nhà nước chỉ bồi thường những giá


14
trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất cho người sử dụng đất khi nhà
nước thu hồi đất. Thứ hai, nội hàm của thuật ngữ “đền bù” chỉ là việc Nhà
nước chi trả cho những thiệt hại do hành vi THĐ của mình gây ra với người
sử dụng đất mà khơng đi liền sau đó việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, .
Do đó, khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm
2001 được Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được tiếp tục sử dụng
trở lại và được kế thừa trong Luật Đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi
hành sau này, theo đó, Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định: “Bồi
thường khi Nhà nước THĐ là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất
đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất”. Như vậy, căn cứ vào
quy định trên có thể hiểu bồi thường đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước
THĐ nông nghiệp là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện
tích đất nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi.
Theo Ðiều 604 Bộ Luật dân sự năm 2005, BTTH là việc một người có
trách nhiệm phải BT cho phía bên kia những tổn hại về vật chất, tinh thần do
hành vi của họ gây ra. BTTH trong dân sự phát sinh khi có các điều kiện sau:
(i) có thiệt hại xảy ra; (ii) hành vi gây thiệt hại là hành vi trái pháp luật; (iii)
có lỗi của người gây thiệt hại; (iiii) có mối quan hệ nhân quả giữa thiệt hại
xảy ra và hành vi trái pháp luật. Nguyên tắc BTTH được xác lập trong pháp
luật dân sự là nguyên tắc tự do thoả thuận; chỉ khi nào các bên không thoả

thuận được thì mới u cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
Về mặt hành chính, THĐ là một quá trình khơng tự nguyện. Khi NNTHÐ
nơng nghiệp sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
cơng cộng, phát triển kinh tế thì tuỳ trường hợp cụ thể mà hộ gia đình, cá nhân
có đất bị thu hồi có thể chịu những thiệt hại sau đây: (i) mất quyền được khai
thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất; (ii) thiệt hại về công sức bỏ ra để
làm tăng giá trị quyền sử dụng đất; (iii) thiệt hại về tài sản - là thành quả lao
động, kết quả đầu tư của người sử dụng đất hình thành trong q trình khai thác
cơng dụng của đất: cây trồng, vật ni, hoa màu, cơng trình....; (iv) thiệt hại chi


15
phí đầu tư vào đất cịn lại; (v) thiệt hại do mất việc làm; (vi) các thiệt hại vơ hình
khác. Việc bồi thường có thể vơ hình hoặc hữu hình, có thể do các quy định của
pháp luật điều tiết hoặc do thoả thuận giữa các chủ thể.
Từ các khía cạnh được đề cập ở trên có thể hiểu: BT khi NNTHÐ NN
của HGÐ, CN là việc NN hoặc tổ chức, cá nhân được giao đất, cho thuê đất
để sử dụng vào mục đích quốc phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích cơng
cộng, phát triển kinh tế phải bù đắp cho HGÐ, CN trực tiếp sản xuất nông
nghiệp những thiệt hại vật chất do việc THÐ gây ra.
Từ các khái niệm này có thể nhận thấy, bồi thường khi Nhà nước THĐ
nơng nghiệp có những đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp là hậu quả pháp
lý trực tiếp do hành vi THĐ của Nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là trách
nhiệm bồi thường chỉ phát sinh sau khi có quyết định THĐ của cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền.
Thứ nhất, bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp được thực hiện
trong mối quan hệ song phương giữa một bên là Nhà nước (chủ thể có hành vi
thu hồi đất) với bên kia là người sử dụng đất nông nghiệp (người chịu tổn hại
về quyền và lợi ích hợp pháp do hành vi THĐ của Nhà nước gây ra).

Thứ ba, bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp nhằm bù đắp tổn
thất về quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất nông nghiệp do hành
vi THĐ của Nhà nước gây ra. Người bị Nhà nước THĐ nơng nghiệp khơng
chỉ được bồi thường về đất mà cịn được bồi thường về tài sản trên đất và
được hưởng các chính sách hỗ trợ, nhằm ổn định đời sống, sản xuất.
Thứ tư, căn cứ để xác định bồi thường khi nhà nước THĐ nơng nghiệp
là diện tích đất nơng nghiệp thực tế bị thu hồi; thiệt hại về tài sản, cây cối, hoa
màu trên đất và khung giá đất do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi đất.
Người sử dụng đất nông nghiệp bị Nhà nước THĐ muốn được bồi thường
phải thoả mãn các điều kiện nhất định do pháp luật quy định.
Thứ năm, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp có nhiều
chế định ưu tiên hơn đối với hộ gia đình, cá nhân so với việc bồi thường các


16
loại đất khác.
1.1.1.3. Khái niệm về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp
Khi Nhà nước THĐ nói chung và đất nơng nghiệp nói riêng, bên cạnh
việc bồi thường, Nhà nước cịn có các chính sách hỗ trợ cho người có đất bị
thu hồi để họ ổn định cuộc sống và sản xuất.
Khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước
THĐ là việc Nhà nước giúp đỡ người bị THĐ thông qua đào tạo nghề mới,
bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”. Qua khái niệm
hỗ trợ khi Nhà nước THĐ kể trên có thể hiểu hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá
nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp là việc Nhà nước giúp đỡ các hộ gia
đình, cá nhân bị THĐ nơng nghiệp thơng qua đào tạo nghề mới, bố trí việc
làm.
Việc quy định chính sách hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nói chung và THĐ
nơng nghiệp nói riêng đã thể hiện sự nhân đạo của Đảng và Nhà nước Việt
Nam, phản ảnh đúng bản chất Nhà nước ta là “Nhà nước của dân, do dân và

vì dân”. Tuy nhiên, khái niệm "hỗ trợ" của pháp luật hiện hành là chưa đầy đủ
và phù hợp. Điều đó có thể dễ dàng nhận thấy ngay khi chúng nghiên cứu các
loại hình hỗ trợ của pháp luật hiện hành, bao gồm: Hỗ trợ ổn định cuộc sống
và sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi và tạo việc làm và các khoản hỗ trợ khác.
Ngoài ra, khi THĐ nơng nghiệp cịn có chính sách hỗ trợ hỗ trợ đối với đất
nông nghiệp trong khu dân cư và đất vườn, ao không được công nhận là đất ở.
Như vậy, khái niệm hỗ trợ nêu trên đã không bao quát hết các trường hợp hỗ
trợ khi nhà nước thu hồi đất, đồng thời không tạo hướng mở cho các trường
hợp hỗ trợ khác tuỳ từng điều kiện cụ thể của địa phương.
1.1.2. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân
khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
1.1.2.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất nông nghiệp
Pháp luật được xem là một trong những phương thức hiệu quả để thực


17
hiện chức năng quản lý nhà nước. Hệ thống pháp luật mỗi quốc gia được chia
thành những bộ phận cấu thành khác nhau để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã
hội riêng biệt, nhưng tác động qua lại với nhau, đảm bảo cho các quan hệ này
tồn tại, phát triển đúng quy luật. Trong lĩnh vực đất đai, cùng với q trình
THĐ nói chung và THĐ nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân nói riêng là
hàng loạt các quy phạm pháp luật được ban hành quy định nguyên tắc, điều
kiện, nội dung, phương thức, trình tự, thủ tục cũng như việc giải quyết các
khiếu nại, tố cáo về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Dưới góc độ quản lý nhà nước về đất đai, việc pháp luật quy định về
bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp giúp tạo cơ sở pháp lý
quan trọng cho Nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện việc bồi thường,
hỗ trợ trên thực tế. Việc giải quyết tốt quá trình bồi thường, hỗ trợ sẽ tạo ra sự
nhất trí, đồng thuận cao của người dân và rộng hơn là của tồn xã hội đối với

các chính sách phát triển kinh tế, an ninh quốc phòng của Ðảng và Nhà nước.
Nhờ đó, Nhà nước sẽ có được một quỹ đất hợp lý để xây dựng các cơng trình
quan trọng, phục vụ cho sự nghiệp cơng nghiệp hố, hiện đại hố; thu hút các
nhà đầu tư trong và ngồi nước vào Việt Nam. Bên cạnh đó, các quy định
pháp luật giúp hài hồ lợi ích các chủ thể, qua đó hạn chế phát sinh các tranh
chấp, khiếu kiện, góp phần duy trì trật tự an tồn xã hội, ổn định chính trị.
Dưới góc độ quyền lợi và trách nhiệm của người có đất bị thu hồi, việc
pháp luật quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nơng nghiệp
giúp người dân nắm được quyền và lợi ích hợp pháp mà mình được hưởng khi
Nhà nước THĐ. Qua đó có sự tham gia, giám sát chủ động, tích cực vào quá
trình thực thi pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Ðây là một
hình thức hiện thực hoá quyền năng của người sử dụng đất đã được Hiến
pháp, pháp luật ghi nhận.
Tương tự, đối với nhà đầu tư, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp giúp tạo cơ chế rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của các
chủ thể này trong quá trình thực hiện các dự án. Bên cạnh đó, pháp luật cũng


18
có các chế tài ràng buộc trách nhiệm của chủ thể này để tránh hiện tượng vì lợi
ích của mình mà làm phương hại đến lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất.
Căn cứ vào lý luận về pháp luật nói chung thì có thể hiểu pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông
nghiệp là tổng hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành để điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình bồi thường, hỗ trợ Nhà
nước THĐ nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Đây được coi là một nội
dung rất quan trọng trong pháp luật đất đai và là đối tượng nghiên cứu của
khoa học pháp lý với tính chất và nội dung phức tạp.
Về cơ bản, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân
khi Nhà nước THĐ nơng nghiệp có các đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân
khi Nhà nước THĐ nông nghiệp chịu sự ảnh hưởng và chi phối bởi hình thức
sở hữu tồn dân về đất đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Nhà nước với
vai trị là chủ sở hữu đại diện có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các
mục tiêu kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, để tránh sự lạm quyền, độc quyền và tuỳ
tiện trong bồi thường khi THĐ và thể hiện vai trò của Nhà nước là “đại diện”
cho quyền lợi của toàn thể nhân dân, pháp luật hiện hành đã quy định rõ, chi
tiết cơ sở, căn cứ thu hồi đất, chính sách bồi thường và cơ chế đảm bảo quyền
lợi cho người có đất bị thu hồi.
Thứ hai, cơ sở để bồi thường, hỗ trợ trong pháp luật hiện hành về THĐ
nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân khơng chỉ dựa trên những thiệt hại về vật
chất mà người nông dân phải gánh chịu khi Nhà nước thu hồi, mà cịn phải tính
đến những tổn hại phi vật chất ở thời điểm thu hồi và trong tương lai mà các hộ
gia đình, cá nhân phải đối mặt. Ðiều này khác với các loại đất khác và khác với
bồi thường trong dân sự vì đất nông nghiệp vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt khơng
thể thay thế được, vừa có giá trị tinh thần lớn lao, gắn bó với người nơng dân.
Thứ ba, bồi thường cho cá nhân, hộ gia đình có đất nơng nghiệp bị thu
hồi trong pháp luật hiện hành là sự kết hợp đan xen và hài hoà, hợp lý giữa


19
nhiều biện pháp khác nhau: biện pháp hành chính, kinh tế, thuyết phục và
cưỡng chế.
Thứ tư, ở mỗi địa phương khác nhau, khi thực hiện việc bồi thường đối
với hộ gia đình, cá nhân bị THĐ nơng nghiệp thì bên cạnh việc tuân thủ pháp
luật chung thì cần thiết phải chú trọng tới đặc điểm của yếu tố vùng miền, địa
phương để có những định hướng và giải pháp cho phù hợp, linh hoạt và hiệu quả.
1.1.2.2. Cơ cấu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình,
cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nơng nghiệp
Có thể thấy, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá

nhân khi Nhà nước THĐ nơng nghiệp là một vấn đề có tính chất thời sự, phức
tạp và bao gồm nhiều nội dung cấu thành. Tuy nhiên về cơ bản, các vấn đề
pháp lý đặc thù về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp bao gồm những nhóm nội dung chính sau:
Thứ nhất, nhóm quy phạm quy định về nguyên tắc và điều kiện bồi
thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nơng nghiệp được hiểu là những quy định chung, mang tính nền
tảng, tạo cơ sở cho việc thực hiện và áp dụng các quy định chi tiết về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nơng nghiệp của hộ gia đình, cá nhân.
Nhìn chung, việc bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nơng nghiệp dựa trên một số nguyên tắc cơ bản như: người sử
dụng đất nếu đủ điều kiện thì được bồi thường, nếu khơng đủ điều kiện thì
được xem xét hỗ trợ; người bị THĐ đang sử dụng vào mục đích nào thì được
bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng; nếu khơng có
đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời
điểm có quyết định thu hồi; trường hợp người sử dụng đất chưa thực hiện các
nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước thì khi bồi thường sẽ trừ đi khoản tiền đó
để hồn trả vào ngân sách Nhà nước…
Điều kiện bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước


20
THĐ nông nghiệp là những yếu tố cần thiết phải thoả mãn để hộ gia đình, cá
nhân được bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp. Pháp luật đất
đai Việt Nam quy định cụ thể những trường hợp được bồi thường, hỗ trợ và
những trường trường hợp không được bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất. Đây là quy định cần thiết đặt ra và không thể thiếu khi xem xét để bồi
thường bởi trên thực tế, đất nơng nghiệp của các hộ gia đình, cá nhân sử dụng
có nguồn gốc sử dụng tương đối phong phú, đa dạng so với các loại đất khác.

Vì vậy, với những cơ sở, nguồn gốc sử dụng đất khác nhau thì khi Nhà nước
thu hồi cần có những u cầu, điều kiện khác nhau mà họ phải đáp ứng mới
được bồi thường, hỗ trợ. Thông qua việc quy định điều kiện cụ thể để bồi
thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi cũng là để đảm bảo sự cơng bằng và
bình đẳng giữa các chủ thể sử dụng đất thuộc diện Nhà nước thu hồi.
Thứ hai, nhóm quy phạm quy định về nội dung bồi thường, hỗ trợ đối
với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Nội dung bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước
THĐ nơng nghiệp bao gồm các quy định cụ thể về loại, mức bồi thường, hỗ
trợ đối với các trường hợp THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Về cơ
bản, bồi thường khi Nhà nước THĐ nông nghiệp bao gồm bồi thường về đất
và bồi thường về tài sản, chi phí đầu tư vào đất. Hỗ trợ khi Nhà nước THĐ
nông nghiệp bao gồm hỗ trợ ổn định đời sống và ổn định sản xuất, hỗ trợ
chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, hỗ trợ đối với đất nông nghiệp trong
khu dân cư và đất vườn ao không được công nhận là đất ở và các hỗ trợ khác.
Khi Nhà nước THĐ nơng nghiệp thì tuỳ trường hợp mà người có đất bị
thu hồi có thể bị các thiệt hại về vật chất, tinh thần sau: (i) mất đi quyền khai
thác mảnh đất; thiệt hại về công sức bỏ ra để làm tăng giá trị quyền sử dụng
đất; (ii) thiệt hại về tài sản là thành quả lao động hình thành trong quá trình sử
dụng đất; (iii) thiệt hại về các chi phí đầu tư vào đất mà chưa thu hồi được như
tiền san lấp mặt bằng, tiền thuê đất còn lại…; (iv) thiệt hại do ngừng việc; (v) và các
thiệt hại về mặt tinh thần khác. Như vậy, Nhà nước hoặc nhà đầu tư có trách nhiệm,


21
nghĩa vụ phải bồi thường, hỗ trợ cho người nông dân những thiệt hại nói trên bằng
việc giao đất mới, trả tiền hoặc được hưởng các chính sách hỗ trợ di chuyển, đào
tạo chuyển đổi nghề nghiệp, tìm kiếm việc làm… nhằm đảm bảo ổn định duy trì
cuộc sống. Có thể nói, nhóm quy phạm quy định về nội dung bồi thường, hỗ trợ là
cơ sở pháp lý quan trọng giúp các cơ quan nhà nước trong quá trình thực thi pháp

luật được thuận lợi, dễ dàng cũng như giúp người dân nắm được được các quyền và
lợi hợp pháp mà mình được Nhà nước bù đắp khi thu hồi đất.
Thứ ba, nhóm quy phạm quy định về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ
đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp. Luật Đất đai
quy định một cách tổng quát, về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, khi Nhà
nước THĐ nói chung. Trên cơ sở đó, các văn bản hướng dẫn thi hành có
những quy định cụ thể về từng bước lập, bổ sung, thẩm định, thực hiện
phương án bồi thường, hỗ trợ, cũng như trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức,
cá nhân trong việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ của hộ gia đình, cá
nhân. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực thi các quy định trên phụ thuộc rất
nhiều vào chính sách của từng địa phương cũng như trình độ, năng lực, trách
nhiệm của các cơ quan và cán bộ thực thi.
Thứ tư, nhóm quy phạm quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo liên
quan đến bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ
nơng nghiệp. Hộ gia đình, cá nhân bị THĐ nông nghiệp nếu không đồng ý với
quyết định về bồi thường, hỗ trợ thì được quyền khiếu nại, tố cáo đến các cơ
quan có thẩm quyền. Luật Đất đai 2003 dành những điều khoản cụ thể quy
định về về khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai. Sau này, các quy định này
đã được sửa đổi, bổ sung bởi Luật tố tụng hành chính để đảm bảo việc khiếu
nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai tuân theo các quy định về trình tự, thủ tục về
khiếu nại, tố cáo nói chung.
1.1.2.3. Q trình hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
* Giai đoạn trước năm 1993


22
Năm 1953, Nhà nước ta thực hiện cuộc cải cách ruộng, thực hiện khẩu
hiệu: “Người cày có ruộng” và Luật Cải cách ruộng đất được ban hành. Một
trong những mục tiêu đầu tiên của cuộc cải cách là: Thủ tiêu quyền chiếm hữu

ruộng đất của thực dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ
phong kiến, chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu
ruộng đất của nông dân. Và tại văn bản này, lần đầu tiên, Nhà nước ta quy định
điều khoản về tịch thu, trưng thu, trưng mua ruộng đất nhưng không cụ thể.
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151-TTg
quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, đây là văn bản pháp quy
đầu tiên liên quan đến việc đền bù ở Việt Nam. Sau đó, Uỷ ban Kế hoạch nhà
nước và Bộ Nội vụ ban hành Thông tư liên bộ số 1424/TTLB ngày 6/7/1959
về việc thi hành Nghị định số 151/TTg của Chính phủ quy định thể lệ tạm
thời về trưng dụng ruộng đất để làm địa điểm xây dựng các cơng trình kiến
thiết cơ bản. Mức đền bù và cách tính đền bù theo NĐ 151/TTg như sau: (i) Việc
đền bù thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản: về đất thì bồi
thường từ 1- 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu. (ii) Đối với
hoa màu thì được bồi thường đúng mức. (iii) Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và
các cơng trình phục vụ sinh hoạt được giúp đỡ xây dựng cái khác. Ngồi ra,
mồ mả thì căn cứ vào tình hình cụ thể về phong tục tập quán của địa phương
mà giúp cho họ một số tiền làm phí tổn di chuyển [41].
Cách đền bù như vậy được thực hiện cho đến khi có Hiến pháp 1980 ra
đời. Hiến pháp 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu tồn dân. Cụ thể hố quy
định của Hiến pháp 1980, Luật Đất đai 29/12/1987 đề cập chi tiết về những
trường hợp Nhà nước thu hồi đất. Theo đó, trong trường hợp khơng có lỗi của
người sử dụng đất, Nhà nước vẫn có quyền THĐ khi “cần sử dụng cho nhu cầu
của Nhà nước và của xã hội” (khoản 8). Và người bị THĐ được đền bù thiệt
hại thực tế, được bồi hoàn thành quả lao động, kết quả đầu tư đã làm tăng giá
trị của đất (Điều 49); người được giao đất có nghĩa vụ đền bù thiệt hại thực tế
cho người đang SDĐ bị THĐ để giao cho mình (Điều 48).


23
Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số

186/HĐBT về việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi bị
chuyển sang sử dụng vào mục đích khác. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước
giao đất nơng nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi
thường về đất cho Nhà nước. Khoản tiền này được nộp vào ngân sách Nhà
nước và được sử dụng vào việc khai hoang, phục hoá, trồng rừng, cải tạo đất
nông nghiệp, ổn định cuộc sống định canh, định cư cho vùng bị lấy đất.
Như vậy, vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ đã được pháp
luật chính thức ghi nhận. Tuy nhiên, việc ghi nhận mới chỉ dừng lại ở mức độ
khái quát, chưa nêu cụ thể được các trường hợp được bồi thường và không
được bồi thường, mức độ bồi thường như thế nào.
* Giai đoạn từ năm 1993-2003
Đến Luật Đất đai 1993 được Quốc hội thông qua ngày 14/07/1993 đã
đánh dấu bước phát triển mới của pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nói riêng khi đề cập chi tiết đến các
trường hợp Nhà nước THĐ tại Điều 14. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng ban
hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành có thể kể đến như Nghị định số
90/1994/NĐ-CP, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 22/04/1998 của Chính
phủ về đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc
phịng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Thông tư số 22/1998/TTBTC của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành Nghị định 22/1998/NĐ-CP đã cụ
thể hoá đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước về bồi thường thiệt hại
và giải quyết các vấn đề phát sinh khi Nhà nước THĐ gây ra.
Tuy nhiên, thực tiễn triển khai các văn bản này cho thấy vẫn còn tồn tại
nhiều bất cập, hạn chế trong việc xác định giá đất nơng nghiệp cịn thấp, vấn
đề giải quyết công ăn việc làm, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp cho người
nông dân bị mất đất sản xuất chưa được quan tâm đúng mức, việc bồi thường
đất ở với các trường hợp sử dụng đất trước Luật Đất đai năm 1993 chưa được
quy định cụ thể nên trong tổ chức thực hiện còn nhiều cách làm khác nhau


24

dẫn đến khiếu kiện; chưa có văn bản hướng dẫn, quy định về quy trình lập và
thẩm định kế hoạch cũng như cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất,
quyết định bồi thường đối với các trường hợp cố tình khơng thực hiện, dẫn
đến lợi dụng kẽ hở trong chính sách của Nhà nước cản trở cơng tác bồi
thường giải phóng mặt bằng gây thiệt hại kinh tế cho Nhà nước…
* Giai đoạn từ năm 2003 đến nay
Để khắc phục những hạn chế của các văn bản trước đó cho phù hợp với
yêu cầu của công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, ngày
23/11/2003, Quốc hội khoá XI tại kỳ họp thứ XI đã thông qua Luật Đất đai
2003, trong đó có nhiều quy định sửa đổi, bổ sung về bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể hoá các quy định trong Luật Đất đai
2003, ngày 3/12/2004, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 197/2004/NĐCP về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Bộ Tài chính
ban hành Thơng tư 116/2004/TT-BTC hướng dẫn thực hiện Nghị định
197/2004/NĐ-CP. Tiếp đó, để xử lý những vấn đề nảy sinh trong quá trình
bồi thường, thu hồi đất, ngày 25/05/2007, Chính phủ ban hành Nghị định số
84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc
cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử
dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ
và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày
13/08/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá
đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Ngày 01/10/2009, Bộ Tài
nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT quy
định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục thu hồi đất,
giao đất, cho thuê đất…
Đối với quận Hà Đông, là quận trực thuộc thành phố Hà Nội nên vấn
đề thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng bên cạnh phải tuân thủ các
văn bản của cơ quan trung ương, còn phải chấp hành nghiêm chỉnh các văn
bản, quyết định của UBND thành phố Hà Nội hướng dẫn tổ chức thực hiện

25
trực tiếp về vấn đề này. Theo đó, để phù hợp với tình hình, điều kiện của địa
phương, Thành uỷ - Hội đồng nhân dân - Uỷ ban nhân dân thành phố luôn
quan tâm việc ban hành các văn bản quy định về nội dung này. Thực vậy, sau
khi Luật Đất đai năm 2003 được ban hành, căn cứ Nghị định 197/2004/NĐCP, HĐND thành phố Hà Nội đã ban hành một số văn bản sau đây để phục vụ
cho quá trình thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nơng nghiệp của hộ gia đình, cá
nhân nói riêng. Cụ thể:
- Quyết định số 18/2008/QĐ-UBND ngày 29/9/2008 của UBND thành
phố Hà Nội về việc ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
trên địa bàn thành phố Hà Nội;
- Quyết định số 108/2009/QĐ-UBND ngày 29/9/2009 của UBND thành
phố Hà Nội về việc ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
trên địa bàn thành phố Hà Nội;
- Quyết định số 02/2013/QĐ-UBND ngày 07/01/2013 của UBND thành
phố Hà Nội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy định ban hành kèm
theo Quyết định số 108/2009/QĐ-UBND ngày 29/9/2009 của UBND thành
phố Hà Nội về việc ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Đây là văn bản hiện hành của địa phương hướng dẫn, quy định về bồi
thường, giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất, tháo gỡ được một số khó khăn,
vướng mắc trong thực tiễn áp dụng chính sách hỗ trợ khi thu hồi đất trên địa
bàn tỉnh trong thời gian qua. Có thể thấy, giai đoạn từ năm 2003 đến nay,
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ đã được quy định đầy đủ,
cụ thể hơn, hướng tới bảo vệ ngày càng tốt hơn quyền lợi của người có đất bị
thu hồi. Nhìn chung, các văn bản được ban hành đã làm rõ được nhiều vấn đề
trong công tác bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nói chung và THĐ nơng
nghiệp nói riêng, tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc triển khai áp dụng trên
thực tế. Tuy nhiên, trước u cầu của cơng cuộc cơng nghiệp hố, hiện đại