Phân biệt khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính

NGHIÊN CỨU - TRAO Đổi

LUẬT sư VIỆT NAM

VIE T*N AM L A w Y ER JOURNAL

só 6.THÁNG 6-2022

PHÂN BIỆT KHIÊU NẠI HÀNH CHÍNH
VÀ KHĨI KIỆN HANH chính
LS ĐẶNG HỒNG DƯƠNG
GIÁM ĐỐC CƠNG TY LUẬT TNHH SAO SÁNG

Tóm tắt: Quỳên khiếu nại và khởi kiện đêu là quyền của công dân khi có cơ sở cho rằng quyết định hành chính, hành
vi hành chính của người, cơ quan có thấm quỳên là trái pháp luật xâm phạm trực tiếp đêh quỳên, lợi ích hợp pháp của cơng
dân, cơ quan, tố chức. Trên thực tế, khơng ít người vẫn hay nhầm lẫn giữa khiêù nại và khởi kiện hành chính cùng là một.
Tuy nhiên, đây là hai phương thức hoàn toàn khác nhau được điêu chỉnh bởi các luật khác nhau và được giải quyết theo
trình tự, thủ tục khác nhau.
Từ khóa: Khiêù nại hành chính, khởi kiện hành chính.
Abstract: The right of complaints and lawsuits are both citizens' rights when there is a basis to believe that an
administrative decision or an administrative act of a competent person or agency is illegal, directly infringing on rights
and interests of citizens, agencies and organizations. In fact, many people still confuse administrative complaints and
administrative lawsuits as the same thing. However, these are two completely different methods governed by different laws
and resolved by different orders and procedures.
Keywords: Administrative complaints, administrative lawsuits.

0


LUẬT sư VIỆT NAM
VIETNAM LAWY ER J o u R N A I.

NGHIÊN cứu - TRAO Đối

số 6.THÁNG 6-2022

Về căn cứ pháp lý
Đối vói việc khiếu nại hành
chính được quy định cụ thể trong
Luật Khiếu nại năm 2011. Còn đối
với khởi kiện hành chính được
quy định trong Luật Tố tụng hành
chính năm 2015.

Về khái niệm
Theo quy định tại khoản 1 Điều
2 Luật Khiêù nại năm 2011: Khiêù
nại là việc công dân, cơ quan, tổ
chức hoặc cán bộ, công chức theo
thủ tục do Luật này quy định, đề
nghị cơ quan, tô chức, cá nhân có
thẩm quyền xem xét lại quyết định
hành chính, hành vi hành chính
của cơ quan hành chính nhà nước,
của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước hoặc
quyết định kỷ luật cán bộ, cơng
chức khi có căn cứ cho rằng quyết
định hoặc hành vi đó là trái pháp
luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp
pháp của mình.

Điều luật quy định về giải thích
từ ngữ trong Luật Tố tụng hành
chính năm 2015 khơng nêu khởi
kiện hành chính là gì. Tuy nhiên, về
bản chất của khởi kiện vụ án hành
chính là việc cá nhân, cơ quan, tơ’
chức theo quy định của pháp luật tố
tụng hành chính u cầu tịa án có
thẩm quyền giải quyết vụ án hành
chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp
pháp của mình bị xâm phạm trực
tiếp bởi các loại đối tượng hành
chính trên (quyết định hành chính,
hành vi hành chính, quyết định kỷ
luật buộc thơi việc, quyết định giải
quyết khiếu nại về quyết định xử lý
vụ việc cạnh tranh...).

Về chủ thể
Chủ thể trong quy định của
Luật Khiếu nại gồm: người khiếu
nại (là công dân, cơ quan, tổ chức,
cán bộ, cơng chức có quyền khiêù
nại); người bị khiếu nại; người giải
quyết khiếu nại (thủ trưởng cơ
quan, tơ’ chức ban hành quyết định
hành chính, hành vi hành chính);
người có quyền, nghĩa vụ liên quan.
Chủ thê’ theo quy định trong
Luật Tố tụng hành chính năm 2015

o

gồm: người khởi kiện (cơ quan,
tô’ chức, cá nhân); người bị kiện;
người giải quyết (tịa án có thẩm
quyền giải quyết, cụ thê’ là thẩm
phán được chánh án phân công giải
quyết. Nếu vụ án đưa ra xét xử thì
phải có hội đồng xét xử gồm thẩm
phán và các hội thẩm nhân nhân
dân); người có quyền lợi, nghĩa vụ
liên quan.
Như vậy, sự khác nhau cơ bản
về chủ thê’ trong khiếu nại và khởi
kiện ở đây là: trong khiếu nại,
người bị khiếu nại chính là người
giải quyết khiếu nại lần 01 (đối với
quyết định hành chính, quyết định
kỷ luật cán bộ, cơng chức). Cịn
trong khởi kiện: người bị kiện là
cơ quan, tơ chức, cá nhân có quyết
định hành chính, hành vi hành
chính, quyết định buộc thơi việc,
quyết định giải quyết khiếu nại
về quyết định xử lý vụ việc cạnh
tranh, danh sách cử tri bị khởi kiện.
Người giải quyết vụ án trong khởi
kiện là thẩm phán và các hội thẩm
nhân dân. Ớ đây người bị kiện và

người giải quyết trong khởi kiện là
hai người hoàn toàn khác nhau. Đó
là điểm khác nhau cơ bản về chủ
thê trong khiếu nại và khởi kiện.

vể đối tượng khiêu nại,
khởi kiện
Đối tượng trong hhiếu nại hành
chính gồm 03 đối tượng: quyết định
hành chính; hành vi hành chính;
quyết định kỷ luật cán bộ, công
chức (khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu
nại năm 2011).
Đối tượng trong khởi kiện vụ
án hành chính gồm 05 đối tượng:
quyết định hành chính; hành vi
hành chính; quyết định kỷ luật
buộc thôi việc từ tổng cục trưởng
và tương đương trở xuống; quyết
định giải quyết khiếu nại về quyết
định xử lý vụ việc cạnh tranh; khiếu
kiện danh sách cử tri (Điều 30 Luật
Tố tụng hành chính năm 2015).
Như vậy, đối tượng trong khởi
kiện rộng hơn trong khiếu nại,
trong khiếu nại chỉ có 03 đối tượng,
cịn trong khởi kiện là 05 đối tượng.

Về hình thức khiêu nại,
khởi kiện

Trong khiếu nại, cơng dân có
thê’ lựa chọn 01 trong 02 hình thức:
khiếu nại trực tiếp hoặc khiếu nại
bằng đơn (theo Điều 8 Luật Khiếu
nại năm 2011).
Trong khởi kiện vụ án hành
chính, cơng dân chỉ được sử dụng
01 hình thức: khởi kiện bằng đơn
khởi kiện (Điều 117 Luật Tố tụng
hành chính năm 2015). Người khởi
kiện gửi đơn khởi kiện và tài liệu,
chứng cứ kèm theo đến tịa án có
thẩm quyền giải quyết vụ án bằng
một trong các phương thức sau
đây: nộp trực tiếp tại tòa án, gửi
qua dịch vụ bưu chính, gửi trực
tuyến qua Cổng thơng tin điện tử
của tịa án (nếu có).
Như vậy, trong khiếu nại có 02
hình thức, tạo điều kiện thuận lợi
cho cơng dân lựa chọn phù hợp
với mình.

Về thời hiệu
Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày,
kê’ từ ngày nhận được quyết định
hành chính hoặc biết được quyết
định hành chính, hành vi hành
chính (Điều 9 Luật Khiếu nại năm
2011). Trường hợp người khiếu nại

không thực hiện được quyền khiếu
nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau,
thiên tai, địch họa, đi cơng tác, học
tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại
khách quan khác mà có giấy tờ hợp
lệ Tàm căn cứ đê’ chứng minh, thì
thời gian có trở ngại đó khơng tính
vào thời hiệu khiếu nại.
Thời hiệu khởi kiện: 01 năm
kê’ từ ngày nhận được hoặc biết
được quyết định hành chính, hành
vi hành chính, quyết định kỷ luật
buộc thơi việc; 30 ngày kể từ ngày
nhận được quyết định giải quyết
khiếu nại về quyết định xử lý vụ
việc cạnh tranh; từ ngày nhận được
thông báo kết quả giải quyết khiếu
nại của cơ quan lập danh sách cử
tri hoặc kết thúc thòi hạn giải quyết
khiếu nại mà không nhận được
thông báo kết quả giải quyết khiếu
nại của cơ quan lập danh sách cử
tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày


NGHIÊN CỨU - TRAO Đổi

LUẬT Sư VIỆT NAM

VIE r N AM LAWYER JOURNAL

SỐ 6«THÁNG 6-2022

(khoản 2, 3 Điều 116 Luật Tơ' tụng
hành chính năm 2015).
Như vậy, thời hiệu khởi kiện
đối với quyết định hành chính,
hành vi hành chính, quyết định kỷ
luật buộc thôi việc là 01 năm, dài
hơn so với thời hiệu khiếu nại chi
có 90 ngày.

Về thẩm quyền giải quyết
Giải quyết khiếu nại lần 01: phụ
thuộc vào chủ thể ban hành quyết
định hành chính, hành vi hành
chính.
Giải quyết khiếu nại lần 02: thủ
trưởng cấp trên trực tiếp cùa người
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại
lần 01 (từ Điều 17 đến Điều 26 Luật
Khiếu nại năm 2011).
Khởi kiện: tòa án có thẩm quyền
giải quyết có thêTà tịa án cấp huyện
hoặc cấp tỉnh phụ thuộc cấp ban
hành quyết định hành chính, hành
vi hành chính (Điều 31, 32 Luật Tố
tụng hành chính năm 2015).

Các trường hợp không thụ

lý giải quyết
Khiếu nại thuộc một trong các
trường hợp sau đẫy không được thụ
lý giải quyết (Đỉêu 11 Luật Khiếu nại
năm 2011):

1. Quyết định hành chính, hành
vi hành chính trong nội bộ cơ quan
nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực
hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định
hành chính, hành vi hành chính
trong chỉ đạo điều hành của cơ
quan hành chính cấp trên với cơ
quan hành chính cấp dưới; quyết
định hành chính có chứa đựng các
quy phạm pháp luật do cơ quan,
tổ chức, cá nhân có thẩm quỳên
ban hành theo trình tự, thủ tục của
pháp luật về ban hành văn bản quy
phạm pháp luật; quyết định hành
chính, hành vi hành chính thuộc
phạm vi bí mật nhà nước trong các
lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại
giao theo danh mục do Chính phủ
quy định;
2. Quyết định hành chính, hành
vi hành chính bị khiếu nại khơng
liên quan trực tiếp đêh quyền, lợi
ích hợp pháp của người khiếu nại;
3. Người khiêù nại khơng có

năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà
khơng có người đại diện hợp pháp;
4. Người đại diện không hợp
pháp thực hiện khiếu nại;
5. Đơn khiêù nại khơng có chữ ký
hoặc điểm chỉ của người khiếu nại;
6. Thời hiệu, thời hạn khiếu nại
đã hết mà khơng có lý do chính đáng;
7. Khiếu nại đã có quyết định
giải quyết khiếu nại lần 02;
8. Có văn bản thơng báo đình
chỉ việc giải quyết khiêù nại mà sau
30 ngày người khiếu nại không tiếp
tục khiếu nại;
9. Việc khiếu nại đã được tòa án
thụ lý hoặc đã được giải quyết bằng
bản án, quyết định của tịa án, trừ
quyết định đình chỉ giải quyết vụ
án hành chính của tịa án.
Đơĩ với khởi kiện, thẩm phán trà lại
đơn khởi kiện trong những trường hợp
sau đây (khoản 1 Điêu 123 Luật Tơ'tụng
hành chính năm 2015):
1. Người khởi kiện khơng có
quỳên khởi kiện;
2. Người khởi kiện khơng có
năng lực hành vi tơ' tụng hành
chính đầy đủ;
3. Trường hợp pháp luật có quy
định về điều kiện khởi kiện nhưng

người khởi kiện đã khởi kiện đêh

tòa án khi cịn thiếu một trong các
điều kiện đó;
4. Sự việc đã được giải quyết
bằng bản án hoặc quyết định của
tòa án đã có hiệu lực pháp luật;
5. Sự việc khơng thuộc thẩm
quyền giải quyết của tòa án;
6. Người khởi kiện lựa chọn
giải quyết vụ việc theo thủ tục giải
quyết khiếu nại trong trường hợp
quy định tại Điều 33 Luật Tố tụng
hành chính (đó là người khởi kiện
lựa chọn giải quyết bằng khiêù nại
trong trường hợp vừa có đơn khiếu
nại, vừa có đơn khiếu kiện);
7. Đơn khởi kiện khơng có đủ
nội dung quy định tại khoản 1 Điều
118 Luạt To tụng hành chính mà
khơng được người khởi kiện sửa
đổi, bổ sung theo quy định tại Điều
122 Luật Tơ' tụng hành chính;
8. Hết thời hạn được thông báo
quy định tại khoản 1 Điều 125 Luật
Tơ' tụng hành chính mà người khởi
kiện khơng xuất trình biên lai nộp
tiền tạm ứng án phí cho tòa án, trừ
trường hợp người khời kiện được
miễn nộp tiền tạm ứng án phí,

khơng phải nộp tiền tạm ứng án
phí hoặc có lý do chính đáng.

Thời hạn giải quyết
Thời hạn giải quyết khiếu nại
lần 01: không quá 30 ngày, kể từ
ngày thụ lý; không quá 45 ngày
đối với vụ, việc phức tạp. ơ vùng
sâu xa, vùng đi lại khó khăn không
quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối
với vụ việc phức tạp không quá 60
ngày, kê’ từ ngày thụ lý (Điều 28
Luật Khiêù nại năm 2011).
Thời hạn giải quyết khiếu nại
lần 02: không quá 45 ngày, kể từ
ngày thụ lý; đối vói vụ việc phức
tạp khơng q 60 ngày, ơ vùng sâu,
vùng xa đi lại khó khăn khơng q
60 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với
vụ việc phức tạp không quá 70 ngày
(Điều 37 Luật Khiếu nại năm 2011).
Đối vói vụ án sơ thẩm, thời hạn
chuẩn bị xét xử các vụ án, trừ vụ
án xét xử theo thủ tục rút gọn, vụ
án có yếu tơ' nước ngồi và vụ án
khiếu kiện về danh sách cử tri được
quy định như sau: 04 tháng kể từ


LUẬT sự VIET NAM

VIETNAM LAWYER JOURNAL

NGHIÊN CỨU - TRAO ĐỐI

SỐ 6.THÁNG 6-2022

ngày thụ lý vụ án đối với quyết
định hành chính, hành vi hành
chính, quyết định kỷ luật buộc thơi
việc; 02 tháng kể từ ngày thụ lý vụ
án đối với quyết định giải quyết
khiếu nại về quyết định giải quyết
vụ việc cạnh tranh.
Đối với khiếu kiện danh sách
cử tri: trong thời hạn 02 ngày kể từ
ngày ra quyết định đưa vụ án ra
xét xử, tòa án phải mở phiên tòa
xét xử.
Đối với vụ án phúc thẩm, trừ
vụ án xét xứ phúc thẩm theo thủ
tục rút gọn hoặc vụ án có yếu tố
nước ngoài, thời hạn chuẩn bị xét
xử phúc thẩm được quy định như
sau: trong thời hạn 60 ngày kể từ
ngày thụ lý vụ án, thẩm phán được
phân công làm chủ tọa phiên tòa
phải ra một trong các quyết định
sau đây: tạm đình chỉ xét xử phúc
thẩm vụ án; đình chỉ xét xử phúc

thẩm vụ án; đưa vụ án ra xét xử
phúc thẩm. Đối với vụ án có tính
chất phức tạp hoặc do trở ngại
khách quan thì chánh án tịa án
cấp phúc thẩm có thê quyết định
kéo dài thời hạn chuẩn bị xét xử,
nhưng không được quá 30 ngày.
Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày
có quyết định đưa vụ án ra xét xử,
tòa án phải mở phiên tòa phúc
thẩm; trường họp có lý do chính
đáng thì thời hạn này là 60 ngày
(Điều 221 Luật TỐ tụng hành chính
năm 2015).
Như vậy, thời hạn trong giải
quyết vụ án hành chính dài hơn.
Cụ thể trong vụ án sơ thẩm thời
hạn chuẩn bị xét xử là 04 tháng,
còn trong giải quyết khiếu nại lần
01 thời hạn giải quyết là 30-45-60
ngày tùy từng vụ việc cụ thê.

không được thừa kế; cơ quan, tổ
chức đã giải thê hoặc tun bố phá
sản mà khơng có cơ quan, tổ chức,
cá nhân kế thừa quyền, nghĩa vụ
tố tụng;
2. Người khởi kiện rút đơn
khởi kiện trong trường hợp khơng
có yêu cầu độc lập của người có

quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Trường hợp có yêu cầu độc lập
của người có quyền lợi, nghĩa
vụ liên quan mà người có quyền
lợi, nghĩa vụ liên quan vẫn giữ
nguyên yêu cầu độc lập của mình
thì tịa án ra quyết định đình chỉ
giải quyết vụ án đối với yêu cầu
của người khởi kiện đã rút;
3. Người khởi kiện rút đơn khởi
kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ
liên quan rút đơn yêu cầu độc lập;
4. Người khởi kiện khơng nộp
tạm ứng chi phí định giá tài sản và
chi phí tố tụng khác theo quy định
của pháp luật;
Trường hợp người có quyền
lợi, nghĩa vụ liên quan có u cầu
độc lập mà khơng nộp tiền tạm
ứng chi phí định giá tài sản và chi
phí tố tụng khác theo quy định thì
tịa án đình chi việc giải quyết u
Cầu độc lập của họ;
5. Người khởi kiện đã được
triệu tập hợp lệ lân thứ hai mà vân
vắng mặt trừ trường hợp họ đề
nghị tòa án xét xử vắng mặt hoặc
trường hợp có sự kiện bất khả
kháng, trở ngại khách quan;
6. Người bị kiện hủy bỏ quyết

định hành chính, quyết định kỷ
luật buộc thôi việc, quyết định giải
quyết khiếu nại về quyết định xử
lý vụ việc cạnh tranh hoặc chấm
dứt hành vi hành chính bị khởi
kiện và người khởi kiện đồng ý rút
đơn khởi kiện, người có quyền lợi,
nghĩa vụ liên quan có u cầu độc
Về đình chỉ giải quyết
lập đồng ý rút yêu cầu;
7.
Thời hiệu khởi kiện đã hết;
Việc khiếu nại được đình chỉ
giải quyết khi người khiếu nại rút
8. Các trường hợp quy định tại
đơn khiếu nại (Điều 10 Luật Khiếu khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng
nại năm 2011).
hành chính mà tịa án đã thụ lý.
Tịa án quyết định đình chỉ giải
Như vậy, căn cứ đình chi
quyết vụ án trong các trường hợp: trong vụ án hành chính rộng hơn
1. Người khởi kiện là cá nhân rất nhiều so với trong khiếu nại,
đã chết mà quyền, nghĩa vụ của họ trong khiếu nại chỉ có 01 trường

o

hợp được đình chỉ đó là khi người
khiếu nại có đơn xin rút khiếu nại.
Cịn trong khởi kiện vụ án hành
chính, đình chỉ vụ án trong 08

trường hợp cụ thể nêu trên.

Về tạm đình chỉ giải quyết
Trong khiếu nại hành chính
khơng quy định vấn đề tạm đình
chỉ giải quyết khiếu nại.
Tạm đình chỉ trong khởi kiện
vụ án hành chính được quy định
cụ thể tại Điều 141 Luật Tố tụng
hành chính năm 2015. Tịa án quyết
định tạm đình chỉ giải quyết vụ án
khi thuộc một các trường hợp sau:
Đương sự là cá nhân đã chết,
cơ quan, tổ chức đã giải thể hoặc
tuyên bố phá sản mà chưa có cá
nhân, cơ quan, tổ chức kế thừa
quyền và nghĩa vụ tố tụng;
Đương sự là người mất năng
lực hành vi dân sự, người chưa
thành niên mà chưa xác định được
người đại diện theo pháp luật;
Đã hết thời hạn chuẩn bị xét xử
mà một trong các đương sự khơng
thể có mặt vì lý do chính đáng, trừ
trường hợp có thể xét xử vắng mặt
đương sự;
Cần đợi kết quả giải quyết của
cơ quan khác hoặc kết quả giải
quyết vụ việc khác có liên quan;
Cần đợi kết quả giám định bổ

sung, giám định lại, cần đợi kết
quả thực hiện ủy thác tư pháp, ủy
thác thu thập chứng cứ hoặc đợi
các cơ quan, tô chức cung cấp tài
liệu, chứng cứ theo yêu cầu của tòa
án mới giải quyết được vụ án;
Cần đợi kết quả xử lý văn bản
quy phạm pháp luật liên quan đến
việc giải quyết vụ án có dấu hiệu
trái với Hiến pháp, luật, văn bản
quy phạm pháp luật của cơ quan
nhà nước cấp trên mà tòa án đã có
văn bản kiến nghị với cơ quan có
thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ
sung hoặc bãi bỏ văn bản đó;
Như vậy, vấn đề tạm đình chỉ
trong khởi kiện vụ án hành chính
quy định cụ thể hơn, cịn trong
khiếu nại khơng quy định về việc
tạm đình chỉ giải quyết vụ việc.
Đ.H.D