Báo cáo " Kiểm tra trước văn bản pháp luật" ppt

nghiên cứu - trao đổi
16 - Tạp chí luật học

kiểm tra trớc văn bản pháp luật

Ths. Bùi Thị Đào *
gày nay không ai còn nghi ngờ về
vai trò bảo đảm sự ổn định và phát
triển x hội của pháp luật. Trong tơng
lai, vai trò đó của pháp luật chắc chắn
không giảm đi mà còn lớn hơn lên. Song
giá trị thực tế mà pháp luật có đợc tùy
thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, nh: ý
thức pháp luật của ngời dân, các thiết
chế đảm bảo cho pháp luật đợc thực
hiện, đặc biệt chất lợng của chính hệ
thống pháp luật. Khác với nhiều loại quy
phạm x hội khác, pháp luật đợc hình
thành một cách tự giác, đợc xây dựng
theo quy trình chặt chẽ, bởi những chủ
thể nhất định trong x hội. Quy trình xây
dựng pháp luật khoa học, hợp lí là một
trong những yếu tố căn bản quyết định
chất lợng của mỗi văn bản pháp luật.
Chính vì vậy, hoạt động xây dựng pháp
luật trên thực tế và các quy định về thủ
tục xây dựng pháp luật luôn đợc các nhà
khoa học, nhà làm luật và những ngời
quan tâm tìm mọi cách làm cho đầy đủ,

chặt chẽ và khách quan hơn. Góp phần
vào mối quan tâm chung đó chúng tôi
muốn bàn đến vấn đề nằm ngay trong
quy trình xây dựng pháp luật - vấn đề
kiểm tra trớc văn bản pháp luật. Các
khía cạnh của vấn đề sẽ đợc xem xét
bao gồm: Sự cần thiết phải kiểm tra trớc,
kiểm tra trớc qua các giai đoạn xây
dựng văn bản và cuối cùng là một vài
nhận xét về kiểm tra trớc đợc quy định
trong Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật đợc Quốc hội nớc Cộng hòa
x hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua
ngày 12 tháng 11 năm 1996 và Nghị định
số 101/CP ngày 23 tháng 9 năm 1997 quy
định chi tiết thi hành một số điều của
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật.
a. Sự cần thiết của hoạt động kiểm tra
trớc văn bản pháp luật
Hoạt động kiểm tra văn bản pháp luật
đợc tiến hành từ khi văn bản bắt đầu
hình thành đến khi văn bản bị loại khỏi
hệ thống pháp luật. Toàn bộ quá trình
kiểm tra đợc chia thành hai giai đoạn
khác nhau rõ rệt: Giai đoạn trớc khi văn
bản đợc ban hành (kiểm tra trớc) và
giai đoạn sau khi văn bản đợc ban hành
(kiểm tra sau).
Hoạt động kiểm tra sau có mục đích

phát hiện để hạn chế hay loại trừ các
khiếm khuyết của văn bản đang đợc
thực hiện, tức là sửa chữa những sai sót
đ mắc phải trong quá trình xây dựng văn
bản hay khắc phục sự lỗi thời, lạc hậu của
văn bản do điều kiện kinh tế x hội, cơ sở
để xây dựng nên văn bản, đ thay đổi.
Công việc này hết sức cần thiết song đó
là sự cần thiết của việc chữa bệnh vì nó
ảnh hởng trực tiếp đến chất lợng, giá
trị thực tế của từng văn bản và của hệ
thống pháp luật. Cũng có khi sửa đợc sai
thì hậu quả mà nó gây ra rất khó khắc
phục cả về kinh tế và tâm lí x hội.
Ngợc lại, hoạt động kiểm tra trớc ngăn
ngừa khả năng tạo ra những khiếm
khuyết đó, nghĩa là tránh những sai sót
N

* Giảng viên Khoa hành chính - nhà nớc
Trờng đại học luật Hà Nội


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 17

có thể mắc phải. Hoạt động này có tính
chất phòng bệnh. Phòng bệnh hơn
chữa bệnh vì đó là hoạt động chủ động,
ít tốn kém hơn (kiểm tra trớc càng đợc

coi trọng, càng hiệu quả bao nhiêu thì
kiểm tra sau càng nhẹ nhàng, đơn giản
bấy nhiêu).
Các khiếm khuyết của văn bản có thể
rất đa dạng. Đó có thể là cha thể hiện
đúng đờng lối, chính sách của Đảng,
không phù hợp với thực tế, không thống
nhất với các văn bản cùng thứ bậc, trái
với văn bản cấp trên hoặc không đúng
thẩm quyền. Các khiếm khuyết này có
thể đợc sinh ra ở bất cứ giai đoạn nào
của quá trình xây dựng văn bản, do các
yếu tố khách quan hay chủ quan, cố ý
hay vô ý. Chính vì vậy, việc phát hiện sai
sót trong quá trình xây dựng văn bản
nhằm kịp thời chấn chỉnh, uốn nắn những
sai sót đó có ý nghĩa to lớn đối với việc
nâng cao chất lợng văn bản pháp luật.
b. Hoạt động kiểm tra qua các giai
đoạn của quá trình xây dựng văn bản
pháp luật
Xây dựng văn bản pháp luật là quá
trình liên tục của nhiều giai đoạn kế tiếp
nhau mà qua mỗi giai đoạn, văn bản đợc
soạn thảo tiến dần tới độ hoàn thiện. ở
mỗi giai đoạn, hoạt động kiểm tra cũng
có những thay đổi về nội dung, cách thức
và chủ thể tiến hành. Sau đây, chúng ta
xem xét hoạt động kiểm tra trớc đối với
văn bản luật.

ở giai đoạn lập chơng trình xây
dựng luật: Đây là giai đoạn nhận thức
nhu cầu điều chỉnh pháp luật và thừa
nhận các nhu cầu đó bằng hình thức pháp
lí là chơng trình xây dựng luật. Chơng
trình xây dựng luật đúng sẽ định hớng
cho hoạt động xây dựng pháp luật đáp
ứng đúng nhu cầu của x hội, góp phần
bảo đảm tính hợp thời của văn bản pháp
luật. Trong giai đoạn này, các ý kiến đề
xuất xây dựng chơng trình đợc kiểm
tra bởi Chính phủ, cơ quan thẩm tra, ủy
ban thờng vụ Quốc hội. Hoạt động này
nhằm tránh khả năng nhìn nhận vấn đề
phiến diện, chỉ xuất phát từ lợi ích của
chủ thể nào đó, nó giúp cơ quan lập
chơng trình có cái nhìn khách quan,
toàn diện, từ đó đa ra đợc chơng trình
có chất lợng cao. Hoạt động kiểm tra ở
giai đoạn này chủ yếu tập trung vào sự
cần thiết phải ban hành văn bản (tính hợp
thời).
ở giai đoạn soạn thảo và thông qua
văn bản: Đây là giai đoạn cơ quan soạn
thảo lần lợt cho ra đời các dự thảo khác
nhau. Việc kiểm tra đợc thực hiện bằng
nhiều cơ quan, trong đó có những cơ
quan đợc quy định trớc nh Chính phủ,
ủy ban thờng vụ Quốc hội, cơ quan
thẩm tra, cũng có thể là cơ quan không

đợc ấn định trớc mà tùy thuộc nội dung
của từng văn bản cụ thể.
Trớc hết, hoạt động kiểm tra đợc
thực hiện bởi Chính phủ. Các bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ kiểm
tra về sự phù hợp của dự án với các lĩnh
vực x hội do các cơ quan đó phụ trách,
Bộ t pháp kiểm tra về tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất của dự án với hệ
thống pháp luật. ý kiến kiểm tra đợc gửi
tới cơ quan soạn thảo để cơ quan soạn
thảo nghiên cứu, tiếp thu chỉnh lí dự án.
Sau đó, hoạt động kiểm tra đợc thực
hiện bởi cơ quan thẩm tra. Lúc này phạm
vi kiểm tra rất rộng, bao gồm: Tính hợp
thời (sự cần thiết phải ban hành văn bản,


nghiên cứu - trao đổi
18 - Tạp chí luật học

tính khả thi của văn bản); sự phù hợp với
đờng lối, chính sách của Đảng; tính hợp
pháp và thống nhất của dự án với hệ
thống pháp luật; việc tuân thủ thủ tục
soạn thảo. Kết quả kiểm tra không gửi tới
cơ quan soạn thảo mà trình ủy ban
thờng vụ Quốc hội để ủy ban thờng vụ
Quốc hội đóng góp ý kiến cho dự án (nếu
là thẩm tra sơ bộ) hoặc đợc Quốc hội

xem xét trong phiên họp thông qua văn
bản (nếu là thẩm tra chính thức). Xen vào
đó là hoạt động kiểm tra của ủy ban
thờng vụ Quốc hội tiến hành giữa hai
lần thẩm tra (sơ bộ và chính thức) của cơ
quan thẩm tra, kết quả kiểm tra này thực
chất là kết quả tổng hợp của thẩm tra sơ
bộ và kiểm tra do chính ủy ban thờng
vụ Quốc hội thực hiện. Kết quả đó đợc
gửi tới cơ quan soạn thảo để hoàn chỉnh
dự án.
c. Mấy nhận xét về kiểm tra trớc
đợc quy định trong Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật và Nghị định
số 101/CP ngày 23 tháng 9 năm 1997
+ Hoạt động kiểm tra trớc đợc thực
hiện theo cách cơ quan đề nghị kiểm tra
yêu cầu (hỏi) và cơ quan kiểm tra tham
gia ý kiến. Vậy, đây là quyền đợc hỏi
hay nghĩa vụ phải hỏi ?
Nếu là quyền đợc hỏi thì có thể hỏi
hoặc không. Nếu không hỏi thì không có
hoạt động kiểm tra, điều đó là bất hợp lí.
Nếu là nghĩa vụ phải hỏi thì cần có những
biện pháp bảo đảm cho nghĩa vụ đó đợc
thực hiện. Chẳng hạn, đối với các dự án
luật, pháp lệnh để đợc Chính phủ trình
hoặc Chính phủ tham gia ý kiến phải
đợc Bộ t pháp thẩm định. Khoản 2
Điều 19 Nghị định số 101/CP nêu trên có

quy định rõ: Chính phủ chỉ xem xét các
dự án luật, pháp lệnh để quyết định trình
Quốc hội, ủy ban thờng vụ Quốc hội
hoặc để tham gia ý kiến đối với dự án
luật, pháp lệnh do các cơ quan khác, tổ
chức, đại biểu Quốc hội trình hoặc xem
xét dự thảo nghị quyết, nghị định để ban
hành, sau khi đ có báo cáo thẩm định
bằng văn bản của Bộ t pháp. Điều đó
có nghĩa là khi nghĩa vụ hỏi cha đợc
thực hiện thì các giai đoạn tiếp theo của
quá trình xây dựng văn bản không thể
tiếp tục đợc. Tuy nhiên, không phải bao
giờ cũng có sự bảo đảm tơng tự nh vậy.
Điều 22 Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật quy định về lập chơng trình
xây dựng luật, pháp lệnh, tại khoản 2 quy
định ý kiến đề xuất xây dựng chơng
trình của các chủ thể có quyền trình dự
án luật theo Điều 87 Hiến pháp 1992 phải
gửi đến Chính phủ để Chính phủ tham gia
ý kiến. Tại khoản 4 của điều luật trên, ủy
ban thờng vụ Quốc hội căn cứ vào các ý
kiến đề xuất và ý kiến thẩm tra của ủy
ban pháp luật để lập dự kiến chơng
trình. Nh vậy, ở đây không có quy định
về việc xem xét ý kiến phát biểu của
Chính phủ. Vấn đề đặt ra là ý kiến của
Chính phủ có ý nghĩa nh thế nào và việc
gửi ý kiến đề xuất xây dựng chơng trình

tới Chính phủ có bắt buộc không? Hay
khoản 4 Điều 26 Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật quy định cơ quan
soạn thảo phải lấy ý kiến của các cơ quan
hữu quan nhng cơ quan soạn thảo có lấy
ý kiến của các cơ quan đó không thì
không thấy có các quy định tiếp theo. Ví
dụ, Điều 33 Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật quy định cơ quan soạn
thảo chỉ cần gửi dự án và tờ trình tới cơ
quan thẩm tra để thẩm tra (mà không


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 19

phải gửi ý kiến của các cơ quan cho ý
kiến, kể cả bản tổng hợp các ý kiến đó),
còn nếu hiểu khoản 3 Điều 34 của luật
này quy định thẩm tra việc tuân thủ thủ
tục, trình tự soạn thảo bao hàm cả thủ
tục lấy ý kiến cơ quan hữu quan thì lại
không có biện pháp xử lí nào nếu thủ tục
đó cha đợc thực hiện (có chăng cũng
chỉ dừng ở mức thể hiện vấn đề đó trong
báo cáo thẩm tra trình trong phiên họp
xem xét, thông qua văn bản của cơ quan
có thẩm quyền). Vậy trong những trờng
hợp này lấy gì để đảm bảo rằng các hoạt
động kiểm tra đ không bị bỏ qua. Nói

cách khác, muốn văn bản đợc kiểm tra
trớc cần phải có những biện pháp bảo
đảm cho hoạt động đó đợc thực hiện.
+ ý kiến của cơ quan kiểm tra có giá
trị nh thế nào, bắt buộc hay chỉ là t
vấn, tham khảo?
Xuất phát từ vị trí của cơ quan kiểm
tra trong hoạt động xây dựng pháp luật là
cơ quan mà hoạt động của nó liên quan
trực tiếp tới vấn đề thuộc nội dung mà
văn bản hay là cơ quan am hiểu về vấn đề
văn bản đề cập hoặc là cơ quan trực thuộc
của cơ quan có thẩm quyền thông qua
văn bản (Bộ t pháp đối với nghị định;
Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc
hội đối với luật) nên cơ quan kiểm tra
không thể có quyền quyết định tới nội
dung văn bản. Nh vậy, ý kiến thẩm tra
chỉ có thể là ý kiến t vấn, tham khảo. ý
kiến này có khả năng đợc chuyển tải vào
văn bản không, đợc chuyển tải bao
nhiêu và nh thế nào còn tùy thuộc nhiều
yếu tố. Vậy làm thế nào để hoạt động
kiểm tra trớc thực sự có giá trị mà
không chỉ là hình thức. Vấn đề này cần
đợc quan tâm từ hai phía: Một là, về
phía cơ quan kiểm tra phải có trách
nhiệm đối với ý kiến của mình sao cho ý
kiến đó có chất lợng cao; hai là, về phía
cơ quan yêu cầu kiểm tra phải nghiêm túc

xem xét đến ý kiến của cơ quan kiểm tra
thể hiện bằng việc nghiên cứu, tiếp thu ý
kiến đó và có thể phải giải trình về các
vấn đề không đợc chấp nhận trong
trờng hợp cần thiết.
Nhân đây, chúng tôi cũng muốn bàn
về Điều 24 Nghị định số 101/CP. Điều 24
quy định: Bộ t pháp thẩm định về đối
tợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản,
kĩ thuật soạn thảo văn bản, ngôn ngữ
pháp lí và chịu trách nhiệm về tính hợp
hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn
bản trong hệ thống pháp luật. Quy định
này đề cập hai vấn đề là phạm vi thẩm
định hay giới hạn của công việc mà Bộ t
pháp phải tiến hành và trách nhiệm của
Bộ t pháp. Nếu hiểu "Bộ t pháp thẩm
định về và chịu trách nhiệm về " là
hai yêu cầu khác nhau đối với Bộ t pháp
thì phạm vi thẩm định bao gồm: Đối
tợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, kĩ
thuật soạn thảo văn bản và ngôn ngữ pháp
lí. Trong khi đó, Bộ t pháp lại phải chịu
trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất của văn bản trong hệ
thống pháp luật - những vấn đề gần nh
hoàn toàn nằm ngoài phạm vi thẩm định.
Có thể nói hoạt động thẩm định của Bộ t
pháp (với phạm vi nh trên) không ảnh
hớng gì tới tính hợp hiến, hợp pháp, tính

thống nhất của văn bản trong hệ thống
pháp luật. Thật khó mà tìm thấy mối liên
hệ giữa công việc mà Bộ t pháp phải tiến
hành và trách nhiệm mà Bộ t pháp phải
gánh chịu. Nếu hiểu tính hợp hiến, hợp
pháp, tính thống nhất của văn bản trong
hệ thống pháp luật cũng thuộc phạm vi
thẩm định của Bộ t pháp thì chế độ trách


nghiên cứu - trao đổi
20 - Tạp chí luật học

nhiệm này cũng không hợp lí vì Bộ t
pháp chỉ thẩm định dự án (dự thảo) mà
không thẩm định văn bản. Đối với dự án
luật chẳng hạn, khi Bộ t pháp thẩm định
thì dự án mới đang ở giai đoạn Chính phủ
chuẩn bị trình hoặc cho ý kiến, từ đó cho
đến khi văn bản đợc ban hành còn có sự
tham gia của rất nhiều chủ thể nữa, đó là
cơ quan soạn thảo, ủy ban thờng vụ
Quốc hội, cơ quan thẩm tra và cuối cùng
là Quốc hội. Dới sự tác động của các cơ
quan đó còn rất nhiều dự thảo nối tiếp
nhau ra đời mà điều chắc chắn là dự thảo
cuối cùng không phải là bản sao của dự
thảo đợc Bộ t pháp thẩm định. Quy
định trên có thể hiểu theo hai cách:
Một là, ý kiến thẩm định của Bộ t

pháp có giá trị bắt buộc, nghĩa là tất cả
các dự thảo sau phải tuân thủ những nhận
định và chỉ dẫn của Bộ t pháp, có nh
vậy Bộ t pháp mới có thể chịu trách
nhiệm về văn bản khi nó đợc ban hành.
Cách hiểu này cha có đủ cơ sở vì nh
trên đ nói sau khi Bộ t pháp thẩm định
còn có nhiều cơ quan khác nhau tác động
vào quá trình hình thành văn bản, đặc biệt
trong đó có Quốc hội - cơ quan cuối cùng
và duy nhất có quyền quyết định một
cách độc lập về toàn bộ văn bản (thậm
chí bất chấp các ý kiến trớc đó nh thế
nào).
Hai là, ý kiến thẩm định của Bộ t
pháp chỉ có giá trị tham khảo (giống nh
các ý kiến kiểm tra khác). Trờng hợp
này, các dự thảo sau hoàn toàn có thể
thay đổi những vấn đề đợc Bộ t pháp
coi là đúng đắn hay giữ nguyên, những
nội dung đ đợc Bộ t pháp khuyến cáo
là sai trái hoặc đề nghị đa thêm vào dự
thảo những nội dung mới. Nói cách khác,
ý kiến của Bộ t pháp chỉ phù hợp với dự
thảo đợc đa ra thẩm định, không có gì
đảm bảo rằng ý kiến đó vẫn còn nguyên
giá trị đối với văn bản khi nó đợc ban
hành. Vì thế, việc buộc Bộ t pháp chịu
trách nhiệm về tính hợp hiến, hợp pháp,
tính thống nhất của văn bản trong hệ

thống pháp luật cũng không có cơ sở.
Chúng tôi cho rằng sẽ hợp lí hơn nếu
quy định trên đợc sửa đổi theo một
trong hai hớng sau:
Thứ nhất, chỉ nên quy định về phạm
vi thẩm định của Bộ t pháp đối với dự án
tơng tự cách quy định phạm vi thẩm tra
của cơ quan thẩm tra ở Điều 34 của Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà
không quy định về trách nhiệm của cơ
quan này. Quy định nh vậy tuy không
đề cao trách nhiệm của Bộ t pháp đối
với dự án nh quy định hiện nay song lại
tránh đợc sự bất hợp lí nh đ phân tích
đồng thời điều đó cũng hoàn toàn thống
nhất với các quy định khác trong Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật là
không có cơ quan kiểm tra nào (kể cả cơ
quan thẩm tra) phải chịu trách nhiệm về
chất lợng của văn bản.
Thứ hai, vẫn quy định trách nhiệm
của Bộ t pháp đối với chất lợng của văn
bản nhng chỉ giới hạn trong phạm vi ý
kiến thẩm định. Tức là Bộ t pháp chỉ
chịu trách nhiệm về khiếm khuyết của
văn bản do sự tác động của ý kiến thẩm
định của mình mà thôi. ở đây, trách
nhiệm của Bộ t pháp đợc đề cao một
cách hợp lí (chỉ phải chịu trách nhiệm về
việc mình làm chứ không chịu trách

nhiệm về việc ngời khác làm). Song đến
nay, lại có vấn đề không thể không quan
tâm là nếu đ đặt ra trách nhiệm đối với
Bộ t pháp thì tại sao không đặt trách
nhiệm đối với cơ quan thẩm tra nh Hội


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học - 21

đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội
(cũng có hoạt động tơng tự nh Bộ t
pháp nhng có vai trò quan trọng hơn
nhiều). Nghĩa là cần có thêm quy định về
trách nhiệm của cơ quan thẩm tra đối với
ý kiến thẩm tra khi chúng đợc chuyển
tải vào văn bản. Cách làm này khó khăn,
phức tạp hơn so với cách thức thứ nhất
nhng kết quả chắc chắn tốt hơn vì việc
quy định trách nhiệm cho cơ quan thẩm
tra, thẩm định sẽ buộc các cơ quan đó
thực hiện phần việc của mình một cách
thận trọng, có chất lợng và khi đó hoạt
động kiểm tra sẽ hiệu quả hơn.
d. Về Điều 35 của Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật
* Về vấn đề thẩm tra một lần đối với
dự án luật, đoạn 2, đoạn 3 điều luật này
quy định Đối với dự án luật trình ủy
ban thờng vụ Quốc hội để xin ý kiến thì

phải đợc cơ quan thẩm tra tiến hành
thẩm tra sơ bộ.
Đối với dự án luật trình Quốc hội
xem xét, thông qua thì phải đợc cơ quan
thẩm tra tiến hành thẩm tra chính thức.
Trong quy trình xây dựng luật do Chủ
tịch nớc, Hội đồng dân tộc và các ủy
ban của Quốc hội, Chính phủ, Toà án
nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân
tối cao, Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các
tổ chức thành viên, đại biểu Quốc hội
trình thì ủy ban thờng vụ Quốc hội xem
xét, cho ý kiến là giai đoạn bắt buộc và
trong các phiên họp của ủy ban thờng
vụ Quốc hội cho ý kiến về dự luật, Quốc
hội thông qua dự luật đều có một hoạt
động đợc tiến hành là do vậy, đại diện
cơ quan thẩm tra trình báo cáo thẩm
tra. Nh vậy, các dự án luật do các chủ
thể có quyền trình dự án luật theo Điều
87 Hiến pháp 1992 (trừ ủy ban thờng vụ
Quốc hội) đều đợc thẩm tra ít nhất hai
lần (sơ bộ và chính thức) và dự án luật
có thể đợc thẩm tra một lần theo quy
định ở đoạn 1 của điều luật chỉ có thể là
dự án luật do ủy ban thờng vụ Quốc hội
trình. So sánh quy trình xây dựng luật do
ủy ban thờng vụ Quốc hội trình với dự
luật do các chủ thể khác trình thì thấy dự
luật của ủy ban thờng vụ Quốc hội đ

không có giai đoạn ủy ban thờng vụ
Quốc hội cho ý kiến theo mục 5, chơng
III của Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật (vì dự án do chính cơ quan đó
soạn thảo) lại không đợc thẩm tra sơ bộ
(vì thẩm tra sơ bộ đợc thực hiện với dự
án trình ủy ban thờng vụ Quốc hội để
xin ý kiến). Tức là, trong quy trình này
hoạt động kiểm tra đợc tiến hành ít hơn
nhiều so với quy trình xây dựng luật do
các chủ thể khác trình. Một quy trình xây
dựng nh vậy có tơng xứng với văn bản
đợc xây dựng không khi mà không có sự
khác biệt nào về nội dung, tính chất của
dự án do các chủ thể khác nhau trình và
liệu có đảm bảo chất lợng cho văn bản
không, có đảm bảo tính khách quan, vô
t trong việc đa ra các quy định của dự
án không?
* Về mối quan hệ giữa cơ quan soạn
thảo và cơ quan thẩm tra, đoạn 1 Điều 35
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật quy định: Dự án luật có thể đợc
thẩm tra một lần hoặc nhiều lần. Nh
vậy, mỗi dự luật (trừ dự luật do ủy ban
thờng vụ Quốc hội trình) đều đợc thẩm
tra hai lần (sơ bộ và chính thức). Hai
lần thẩm tra này có lẽ không hoàn toàn
đồng nghĩa với nhiều lần quy định ở
đoạn 1, vì nếu đồng nghĩa nhà làm luật đ

nghiên cứu - trao đổi
22 - Tạp chí luật học

quy định có thể đợc thẩm tra một lần
hoặc hai lần. Nói cách khác, nhiều lần
có thể là hơn hai lần. Bây giờ chúng ta
xem xét hai trờng hợp sau:
- Trờng hợp thẩm tra hai lần: Lần
thẩm tra chính thức, báo cáo thẩm tra
đợc trình trớc Quốc hội, kết quả thẩm
tra tác động vào quyết định của Quốc hội
chứ không tác động vào cơ quan soạn
thảo để đa ra dự thảo mới. Trong lần
thẩm tra này chỉ có quan hệ một chiều là
cơ quan soạn thảo yêu cầu cơ quan thẩm
tra tiến hành thẩm tra mà không có tác
động ngợc lại từ cơ quan thẩm tra tới cơ
quan soạn thảo. Lần thẩm tra sơ bộ, báo
cáo thẩm tra đợc trình trớc ủy ban
thờng vụ Quốc hội, ủy ban thờng vụ
Quốc hội nghe thuyết trình dự án của cơ
quan soạn thảo và nghe cơ quan thẩm tra
trình báo cáo thẩm tra, trên cơ sở đó thảo
luận rồi đa ra ý kiến của mình. Kết quả
thẩm tra không tác động trực tiếp, nguyên
vẹn tới cơ quan soạn thảo mà đợc trung
chuyển qua nhận thức của ủy ban thờng
vụ Quốc hội. Trong trờng hợp này, ảnh

hởng của ý kiến thẩm tra tới quá trình
hình thành dự án của cơ quan soạn thảo
là rất yếu. Do đó, nếu xảy ra tình huống
bất đồng ý kiến giữa cơ quan soạn thảo
và cơ quan thẩm tra, đặc biệt là khi thẩm
tra chính thức thì việc xem xét, thông qua
dự án của Quốc hội sẽ rất khó khăn, phức
tạp và quá trình ban hành văn bản có thể
bị chậm trễ. Nên chăng ở đây cần có cơ
chế để quan điểm của cơ quan soạn thảo
và cơ quan thẩm tra có dịp cọ xát với
nhau, một mặt, cơ quan thẩm tra kịp thời
chỉ ra những khiếm khuyết trong dự án
của cơ quan soạn thảo nhằm mau chóng
hoàn chỉnh dự án, mặt khác, cơ quan soạn
thảo có cơ hội để tự bảo vệ quan điểm
của mình nếu cho rằng ý kiến của cơ
quan thẩm tra không hoàn toàn thích
đáng.

- Trờng hợp thẩm tra hơn hai lần:
Vấn đề đặt ra là những lần thẩm tra ngoài
thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính thức
đợc thực hiện vào lúc nào, trong trờng
hợp nào? Ai quyết định thẩm tra những
lần đó (cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm
tra hay một cơ quan nào khác)? Giá trị
của các lần thẩm tra đó nh thế nào, tác
động vào cơ quan soạn thảo bằng con
đờng nào? Những vấn đề này dờng nh

cha đợc quan tâm một cách thoả đáng,
ngoại trừ trờng hợp dự án đ đợc trình
tới Quốc hội nhng không thể thông qua
đợc mà phải quay lại giai đoạn soạn
thảo để hoàn chỉnh hơn thì khi trình lại
đơng nhiên phải thẩm tra lại. Khi đó,
nhận định trên về hậu quả của việc thiếu
sự tác động ngợc trở lại của cơ quan
thẩm tra tới cơ quan soạn thảo càng đợc
chứng minh rõ ràng. Còn nếu nh có
những lần thẩm tra khác nữa thì tơng tự
nh thẩm tra sơ bộ và thẩm tra chính
thức, nếu những lần thẩm tra đó xảy ra
trớc giai đoạn ủy ban thờng vụ Quốc
hội cho ý kiến và có sự liên hệ mật thiết
giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra
thì chắc chắn chất lợng các dự thảo sau đó
sẽ đợc tăng lên và sự thống nhất ý kiến của
các chủ thể tham gia quá trình xây dựng văn
bản sẽ mau chóng đạt đợc. Vì thế, để hoạt
động thẩm tra - một hình thức kiểm tra
trớc có giá trị thiết thực cần tạo ra mối
quan hệ hai chiều giữa cơ quan soạn thảo dự
án và cơ quan thẩm tra./.