Báo cáo "Bàn về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật " doc

nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học số 2/2004 65





ThS. Đoàn Thị tố Uyên *
h nc v phỏp lut l hai hin tng
xó hi ra i, tn ti v phỏt trin
trong nhng iu kin kinh t - xó hi nht
nh. Hai hin tng ny luụn cú mi quan
h mt thit vi nhau. Nh nc khụng th
tn ti nu thiu phỏp lut v ngc li,
phỏp lut ch hỡnh thnh, phỏt trin v phỏt
huy hiu lc bng con ng nh nc.
Phỏp lut ó tr thnh cụng c cú hiu lc
nht a xó hi vo vũng "trt t" phự
hp vi ý chớ ca giai cp thng tr. Giai
cp thng tr s dng nhiu hỡnh thc khỏc
nhau th hin ý chớ ca mỡnh thnh phỏp
lut nh tp quỏn phỏp, tin l phỏp v vn
bn quy phm phỏp lut. Trong ú vn bn
quy phm phỏp lut c coi l hỡnh thc
phỏp lut tin b, ch yu nht ca phỏp
lut xó hi ch ngha vỡ nú cú nhng u th
m tp quỏn phỏp v tin l phỏp khụng cú
c.
Trong khoa hc phỏp lớ cng nh thc

tin lp phỏp Vit Nam hin nay, khỏi
nim vn bn quy phm phỏp lut rt cn
c bn lun di gúc khoa hc. Cú th
ly im mc nm 1996 khi Lut ban hnh
vn bn quy phm phỏp lut ra i phõn
tớch v so sỏnh khỏi nim ny. Trc khi
ban hnh o lut trờn, trong h thng phỏp
lut nc ta khỏi nim vn bn quy phm
phỏp lut cha h c nh ngha m ch
quy nh v tờn gi v vai trũ ca vn bn
phỏp lut do mi c quan nh nc ban
hnh. Vớ d: im a mc 1 phn I ca
Thụng t s 33/BT ngy 10/12/1992 ca B
trng, Ch nhim Vn phũng Chớnh ph
hng dn v hỡnh thc vn bn v vic ban
hnh vn bn ca cỏc c quan hnh chớnh
nh nc ch quy nh ngh quyt ca
Chớnh ph ban hnh cỏc ch trng ln,
cỏc chớnh sỏch c th
Cú chng khỏi nim vn bn quy phm
phỏp lut ch c nh ngha di gúc
khoa hc tn ti trong sỏch bỏo phỏp lớ
nhng rt tic li khụng thng nht vi
nhau.
(1)

Ngy 12/11/1996, Quc hi thụng qua
Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut.
Ln u tiờn khỏi nim vn bn quy phm
phỏp lut c ghi nhn chớnh thc trong

hỡnh thc vn bn lut cú hiu lc phỏp lớ
cao. Cú th núi ú l bc tin b ỏng k
trong thc tin lp phỏp Vit Nam. Ngy
16/12/2002 Quc hi thụng qua Lut sa
i, b sung mt s iu ca Lut ban hnh
vn bn quy phm phỏp lut. Ti iu 1
Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut
nh ngha: "Vn bn quy phm phỏp lut
l vn bn do c quan nh nc cú thm
quyn ban hnh theo th tc, trỡnh t lut
nh, trong ú cú quy tc x s chung, c
Nh nc bo m thc hin nhm iu
N

* Ging viờn Khoa hnh chớnh - nh nc
Trng i hc lut H Ni


nghiªn cøu - trao ®æi
66
T¹p chÝ luËt häc sè 2/2004
chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng
xã hội chủ nghĩa".
(2)

Trong phạm vi bài viết này, tác giả
muốn phân tích rõ nét hơn khái niệm văn
bản quy phạm pháp luật trên đây để từ đó
đưa ra khái niệm mới trên cơ sở kế thừa
định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật, bởi vì khi xem xét dưới góc
độ khoa học, định nghĩa văn bản quy phạm
pháp luật được quy định trong Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn
nhiều điểm đáng bàn luận.
Trước hết, Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật quy định dấu hiệu chủ thể
ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ
thuộc về cơ quan nhà nước có thẩm quyền,
trong khi đó tại điểm b, c, d khoản 2 Điều 1
lại liệt kê những văn bản quy phạm pháp
luật do những cá nhân có thẩm quyền ban
hành như Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính
phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang
bộ, chánh án Toà án nhân dân tối cao, viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Như
vậy, trong cùng một điều khoản, giữa phần
định nghĩa và phần liệt kê các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành văn bản đã
không thống nhất với nhau. Quy định này
của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật có thể làm cho các đối tượng thi hành
hiểu là chánh án Toà án nhân dân tối cao,
Thủ tướng Chính phủ cũng là cơ quan
nhà nước.
Thứ hai, dấu hiệu hình thức của văn bản
quy phạm pháp luật không được quy định
trong Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật. Trong khi đó nếu những chủ thể
có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm

pháp luật chỉ cần sai phạm về hình thức thì
văn bản đó cũng không được coi là văn bản
quy phạm pháp luật và sẽ bị cơ quan nhà
nước có thẩm quyền xử lí. Ví dụ: Thủ tướng
Chính phủ ban hành nghị quyết, hay chánh
án Toà án nhân dân tối cao ban hành nghị
định đều bị coi là trái thẩm quyền về hình
thức. Do vậy, khi định nghĩa về văn bản
quy phạm pháp luật, nhà làm luật không chỉ
quan tâm tới dấu hiệu chủ thể, trình tự, thủ
tục ban hành, nội dung, mục đích mà còn
cần quan tâm tới yếu tố hình thức, coi đó là
một trong những dấu hiệu của văn bản quy
phạm pháp luật.
Thứ ba, Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật chưa đề cập tính chất của
việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật
trong định nghĩa. Xuất phát từ nội dung của
văn bản quy phạm pháp luật là chứa đựng
quy phạm pháp luật cho nên tính chất của
việc áp dụng được coi là một trong những
đặc điểm để phân biệt với văn bản áp dụng
pháp luật. Văn bản áp dụng pháp luật chỉ
được sử dụng một lần duy nhất còn văn bản
quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần
để giải quyết những công việc cụ thể phát
sinh trong thực tiễn. Vì vậy, cần bổ sung
thêm cụm từ: "Được áp dụng nhiều lần
trong thực tiễn đời sống" vào vị trí cuối
cùng trong định nghĩa.

Từ những lí do trên, sẽ là hợp lí hơn
khi chúng ta đưa ra khái niệm văn bản quy
phạm pháp luật như sau: Văn bản quy
phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền hoặc cá nhân có thẩm
quyền ban hành theo thủ tục, trình tự và
hình thức luật định, trong đó chứa đựng


nghiªn cøu - trao ®æi
T¹p chÝ luËt häc sè 2/2004 67

những quy tắc xử sự mang tính chất bắt
buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực
hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội
cơ bản và được áp dụng nhiều lần trong
thực tiễn đời sống.
Theo định nghĩa này, văn bản quy phạm
pháp luật có những đặc điểm sau đây:
+ Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành.
Dấu hiệu đầu tiên để khẳng định một
văn bản quy phạm pháp luật là văn bản đó
phải được ban hành bởi những cơ quan nhà
nước có thẩm quyền hoặc những cá nhân có
thẩm quyền. Những cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật bao gồm: Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội, Chính phủ, hội đồng
nhân dân các cấp, uỷ ban nhân dân các cấp,

có sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
với nhau hoặc giữa cơ quan nhà nước có
thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ
chức chính trị - xã hội để ban hành văn bản
quy phạm pháp luật liên tịch. Những cá
nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật là Thủ tướng Chính phủ,
chánh án Toà án nhân dân tối cao, viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, bộ
trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Đặc điểm này cho thấy không phải mọi
cơ quan nhà nước hoặc mọi cá nhân đều có
thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật. Văn bản được ban hành bởi một
cơ quan nhà nước hoặc cá nhân không có
thẩm quyền đương nhiên văn bản đó không
thể là văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ:
quyết định, chỉ thị, thông tư của thủ trưởng
cơ quan thuộc Chính phủ không phải là văn
bản quy phạm pháp luật kể từ ngày
03/01/2003, khi Luật sửa đổi, bổ sung một
số điều của Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật có hiệu lực; một quyết định
do các cơ quan quản lí chuyên môn ở địa
phương giúp việc cho uỷ ban nhân dân ban
hành hoặc quyết định, chỉ thị ban hành để
thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của chủ tịch uỷ ban nhân dân đều không thể
là văn bản quy phạm pháp luật. Càng không
thể trở thành văn bản quy phạm pháp luật

khi văn bản do chủ thể không phải cơ quan
nhà nước ban hành, đó là nghị quyết do các
tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội
và các tổ chức xã hội khác; hay văn bản do
các đơn vị cơ cấu của một cơ quan nhà
nước như cục, vụ, viện, văn phòng trực
thuộc bộ ban hành
Với những lập luận trên đây có thể
khẳng định một văn bản được coi là văn bản
quy phạm pháp luật khi nó được ban hành
bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc
cá nhân có thẩm quyền.
+ Văn bản quy phạm pháp luật được
ban hành theo thủ tục, trình tự và hình thức
luật định.
Xuất phát từ vai trò của văn bản quy
phạm pháp luật đối với hoạt động quản lí
nhà nước, từ yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ,
thống nhất cho hoạt động xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật đã quy định trình tự,
thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương
khá hợp lí. Theo đó một văn bản quy phạm
pháp luật được ban hành qua các bước như
lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra, thẩm


nghiªn cøu - trao ®æi
68

T¹p chÝ luËt häc sè 2/2004
định, lấy ý kiến góp ý cho dự thảo văn bản
cho đến thông qua, kí, công bố, tất cả đều
phải tuân thủ đúng quy định của luật. Nếu
một văn bản được ban hành đúng thẩm
quyền, có nội dung hoàn toàn hợp pháp
nhưng chỉ cần vi phạm về thủ tục ban hành
thì văn bản đó không được coi là văn bản
quy phạm pháp luật vì trước sau sẽ bị cơ
quan có thẩm quyền xử lí. Ví dụ: Uỷ ban
thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh mà
bỏ qua thủ tục thẩm tra của Hội đồng dân
tộc và các uỷ ban của Quốc hội sẽ bị coi
là vi phạm về thủ tục ban hành. Tương tự,
nếu văn bản do chủ thể không có thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật thì đồng thời không chịu sự điều chỉnh
của quy trình do Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật quy định và đương nhiên
không phải là văn bản quy phạm pháp luật.
Ví dụ, chủ tịch uỷ ban nhân dân các cấp ban
hành quyết định hoặc chỉ thị chỉ với tư cách
văn bản áp dụng pháp luật.
Ngoài ra, một văn bản được coi là văn
bản quy phạm pháp luật còn phải được ban
hành đúng hình thức do pháp luật quy định.
Ở đây hình thức của văn bản quy phạm
pháp luật chủ yếu được hiểu là tên gọi của
văn bản. Tại Điều 1 Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật (sửa đổi) quy định rõ

mỗi cơ quan nhà nước hoặc cá nhân có
thẩm quyền được phép ban hành văn bản
quy phạm pháp luật với những tên gọi nhất
định. Ví dụ: Chánh án Toà án nhân dân tối
cao có quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật với tên gọi là quyết định, chỉ thị,
thông tư; Chính phủ ban hành nghị quyết,
nghị định Nếu các chủ thể này ban hành
công văn hành chính hay thông báo có chứa
đựng quy phạm pháp luật thì những văn bản
đó không phải là văn bản quy phạm pháp
luật vì không đúng tên gọi do Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật quy định.
+ Văn bản quy phạm pháp luật có nội
dung là các quy phạm pháp luật.
Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự do
Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện,
thể hiện ý chí của giai cấp thống trị nhằm
điều chỉnh các mối quan hệ xã hội. Các quy
tắc xử sự chính là những khuôn mẫu, chuẩn
mực mà mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải
tuân theo khi tham gia các quan hệ xã hội
được quy tắc đó điều chỉnh. Về mặt hình
thức, quy phạm pháp luật được chứa đựng
trong các văn bản quy phạm pháp luật.
Trong mối quan hệ này quy phạm pháp luật
là nội dung còn văn bản quy phạm pháp luật
là hình thức. Đây là đặc điểm quan trọng
nhất của văn bản quy phạm pháp luật.
Với nội dung là các quy tắc xử sự do

Nhà nước ban hành, thể hiện ý chí nhà
nước, cho nên văn bản quy phạm pháp luật
luôn luôn mang tính bắt buộc chung, được
Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng nhiều
biện pháp như tuyên truyền, giáo dục,
thuyết phục, tổ chức, hành chính, kinh tế.
Trong trường hợp cần thiết Nhà nước áp
dụng biện pháp cưỡng chế đối với những cá
nhân, tổ chức không tuân thủ các quy tắc xử
sự được chứa đựng trong văn bản quy phạm
pháp luật.
Tính bắt buộc chung của văn bản quy
phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc đối
với mọi chủ thể nằm trong điều kiện, hoàn
cảnh mà quy phạm pháp luật quy định. Quy


nghiên cứu - trao đổi
Tạp chí luật học số 2/2004 69

phm phỏp lut t ra khụng phi cho cỏc
ch th c th m cho cỏc ch th khụng
xỏc nh. õy l c im khỏc bit vi vn
bn ỏp dng phỏp lut. Chớnh vỡ vy m khi
xỏc lp ni dung ca vn bn ỏp dng phỏp
lut bao gi ngi son tho cng phi th
hin y , chi tit nhng yu t nhõn thõn
(i vi i tng thi hnh l cỏ nhõn), yu
t tờn gi v a ch c th (i tng thi
hnh l t chc) cỏ bit hoỏ i tng.

Cũn i tng thi hnh vn bn quy phm
phỏp lut bao gi cng chung chung, tru
tng, khụng xỏc nh. Vớ d: Ngi son
tho thng s dng nhng thut ng tru
tng nh "ngi no", "mi ngi", "mi
cụng dõn", "mi t chc" hoc n i i
tng thi hnh bng cỏch s dng t "cm",
"nghiờm cm" u cõu sau ú l mụ t
hnh vi. Vỡ vy, vn bn quy phm phỏp
lut c ỏp dng lp i, lp li nhiu ln
cũn vn bn ỏp dng phỏp lut ch c
thc hin duy nht mt ln trờn thc t.
So sỏnh vi vn bn do cỏc t chc xó
hi ban hnh cho thy nhng vn bn ny
khụng cú tớnh bt buc chung nh vn bn
quy phm phỏp lut. i vi ngh quyt do
ng cng sn Vit Nam ban hnh - t chc
chớnh tr cú vai trũ lónh o Nh nc,
cng ch cú tớnh bt buc i vi cỏc ng
viờn v c s ng. Vỡ vy, mun cho cỏc
ch trng, ng li, chớnh sỏch ca
ng cú tớnh bt buc i vi mi i
tng, Nh nc phi tin hnh th ch
hoỏ thnh phỏp lut m trc ht l cỏc
quy phm phỏp lut.
Vn bn quy phm phỏp lut do rt
nhiu ch th khỏc nhau ban hnh. Mi ch
th li cú a v phỏp lớ khỏc nhau trong b
mỏy nh nc. Chớnh iu ny lm cho vn
bn quy phm phỏp lut cú th bc v hiu

lc phỏp lớ khỏc nhau do b chi phi bi yu
t thm quyn ca ch th ban hnh. Ngoi
ra, hiu lc phỏp lớ ca vn bn quy phm
phỏp lut cũn cú th b chi phi bi c ni
dung ca vn bn. Thụng thng vn bn
quy phm phỏp lut do c quan nh nc
hoc cỏ nhõn cú thm quyn trung ng
ban hnh cú hiu lc phỏp lớ trờn phm vi c
nc, do c quan nh nc a phng
ban hnh cú hiu lc phỏp lớ trờn phm vi
a phng ú. Nhng cng cú nhng
trng hp, c quan nh nc hay cỏ nhõn
cú thm quyn trung ng xut phỏt t
tớnh c thự ca mi a phng nờn ch
ban hnh vn bn quy phm phỏp lut cú
hiu lc phỏp lớ trờn phm vi a phng
nht nh.
Nh vy ch nhng vn bn no ỏp
ng y cỏc c im trờn õy mi tr
thnh vn bn quy phm phỏp lut.
Trờn õy l nhng phõn tớch, bn lun
thờm v khỏi nim vn bn quy phm phỏp
lut. Rt mong nhn c nhng ý kin trao
i ngy cng lm sỏng t hn na khỏi
nim vn bn quy phm phỏp lut di gúc
khoa hc, gúp phn quan trng vo vic
nhn thc ỳng n v vai trũ ca loi vn
bn ny trong quỏ trỡnh xõy dng nh nc
phỏp quyn xó hi ch ngha./.

(1).Xem: TS. Nguyn Cu Vit "V vn bn quy
phm phỏp lut", Tp chớ Nh nc v phỏp lut s
11/1998.
(2).Xem: Cụng bỏo, s 5 ngy 25/1/2003, tr.256.