Báo cáo " Sự phát triển của luật hành chính Hợp chủng quốc Hoa Kỳ và những kinh nghiệm đối với Việt Nam " potx

T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


34 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010






TS. Ph¹m Hång Quang *
uật hành chính Hợp chúng quốc Hoa
Kỳ
(1)
không có lịch sử phát triển lâu đời
cùng với những thành tựu học thuật nổi bật
như Đức, Pháp - các nước thuộc hệ thống châu
Âu lục địa, vốn được xem là chiếc nôi phát triển
của luật hành chính trên thế giới từ thế kỉ thứ
XVIII.
(2)
Tuy vậy, luật hành chính Hợp chúng
quốc Hoa Kỳ ở cuối thế kỉ XIX, đầu thế kỉ
XX lại có những phát triển vượt bậc nhằm
đảm bảo tính minh bạch của thủ tục hành
chính cũng như tính công bằng trong việc
phán xét các hành vi công quyền xâm phạm
đến các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân.
Sự phát triển của luật hành chính Hoa
Kỳ cho thấy xu hướng ảnh hưởng lẫn nhau,
xích lại gần nhau giữa các hệ thống pháp luật

trên thế giới trong bối cảnh toàn cầu hoá
diễn ra mạnh mẽ hiện nay. Trong phạm vi
bài viết này, tác giả không nhằm mục đích
giới thiệu toàn bộ quá trình hình thành, phát
triển cũng như tất cả các chế định luật hành
chính của Hoa Kỳ và so sánh với Việt Nam
xuất phát từ sự khác nhau cơ bản của hệ
thống pháp luật hai nước mà tập trung giới
thiệu một vài nét về sự phát triển của luật
hành chính Hoa Kỳ gắn với những bài học
kinh nghiệm cho sự phát triển lí luận luật
hành chính Việt Nam nhằm đáp ứng mục
tiêu hội nhập hiện nay.
1. Sự phát triển của khái niệm luật
hành chính ở Hoa Kỳ
Khái niệm luật hành chính ở Hoa Kỳ nói
riêng cũng như ở các nước thuộc hệ thống
luật Anh - Mỹ nói chung ra đời muộn hơn so
với ở các nước thuộc hệ thống luật châu Âu
lục địa. Trong cuốn “Từ điển luật học” nổi
tiếng của Francis Rawle xuất bản lần thứ ba
năm 1914, thuật ngữ “luật hành chính” cũng
không xuất hiện. Dicey - nhà luật học nổi tiếng
người Anh trong cuốn sách “Luật hiến pháp”
(Law of Constitution) xuất bản năm 1885
cũng hoàn toàn phủ nhận sự tồn tại của luật
hành chính trong hệ thống pháp luật Anh.
(3)

Ông phê phán mô hình Hội đồng nhà nước

(Conseil d’Etat) ở Pháp cũng như việc tách
biệt toà án hành chính từ hệ thống toà án tư
pháp và ủng hộ tính hợp nhất của hành chính
trong cả lĩnh vực công và tư được xem là đặc
điểm nổi trội của hệ thống pháp luật Anh.
Cuốn sách đầu tiên xuất bản ở Hoa Kỳ
có nhắc đến thuật ngữ “luật hành chính” là
“Luật hành chính so sánh” (Comparative
Administrative Law) của GS. Goodnow,
năm 1893. Ông đã lí giải trong cuốn sách
này lí do vì sao thuật ngữ “luật hành chính”
L

* Giảng viên Khoa hành chính-nhà nước
Trường Đại học Luật Hà Nội
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 35
đến muộn ở Hoa Kỳ. Ông cũng phân tích
làn sóng dịch thuật và tiếp nhận các thuật
ngữ của luật hành chính Pháp vào hệ thống
từ vựng pháp lí của Hoa Kỳ đồng thời nhấn
mạnh đó là trào lưu mà ông coi là “sự đánh
thức vĩ đại” của hệ thống luật châu Âu lục địa
đối với những vấn đề thuộc về hành chính ở
nước này.
(4)
GS. Goodnows đã đưa ra khái
niệm “luật hành chính” như sau: “Luật hành

chính là một nhánh của luật công, trong đó
xác định cơ cấu tổ chức và phạm vi quyền
hạn của các cơ quan nhà nước, công chức,
đồng thời quy định các biện pháp khắc phục
hành chính để buộc các cơ quan, công chức
công quyền phải có trách nhiệm nếu như
xâm hại các quyền cá nhân”.
(5)

Trong cuốn sách tiếp theo xuất bản năm
1905 - Các nguyên tắc luật hành chính của
Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, GS. Goodnows
tiếp tục đưa ra khái niệm luật hành chính về
cơ bản giống như đã nêu trên nhưng có bổ
sung hai nội dung đó là: Xác định cơ cấu, tổ
chức và quyền hạn của cơ quan và công
chức nằm trong nhánh hành pháp và quy
định cách thức thực hiện các biện pháp khắc
phục hành chính khi tổ chức, cá nhân công
quyền gây thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân.
GS. Freund trong cuốn sách “Giới thiệu
các bản án, tình huống nghiên cứu trong luật
hành chính” xuất bản năm 1911 đã bổ sung:
Thuật ngữ “luật hành chính” được sử dụng
đối với các điều khoản luật liên quan đến các
vấn đề của hành chính công, ví dụ như các
dịch vụ xã hội dân sự, bầu cử, chính quyền
địa phương, quản lí các trường học, bệnh
viện, phúc lợi xã hội hay vấn đề xây dựng
đường sá, cầu cống… Chính vì vậy, luật

hành chính còn liên quan đến vấn đề lập
pháp, vấn đề chính sách công và hiệu quả
của nền hành chính. GS. Freund cũng đã
thừa nhận rằng một trong những nội dung
quan trọng của luật hành chính đó là vấn đề
bảo vệ các quyền của cá nhân nếu như các
quyền này bị xâm hại do hành vi lạm quyền
hay vượt quá giới hạn tự định đoạt của
quyền lực hành chính. Ông cũng đánh giá
việc thiếu cơ chế kiểm soát độc lập đối với
quyền lực hành chính, các chế định khắc
phục hành chính (như giải quyết khiếu nại,
kiện tụng hành chính, bồi thường nhà nước)
là điểm hạn chế của luật hành chính Hoa Kỳ
trong khi đây là vấn đề có lịch sử phát triển
lâu đời ở các nước châu Âu lục địa như Pháp
và Đức - vốn được xem là “quê hương” của
luật hành chính.
(6)

Các luật sư Mỹ cho rằng thuật ngữ luật
hành chính phức tạp và cần được định nghĩa
một cách chính xác. Luật sư Edward trong
bài viết “Luật hành chính của Hoa Kỳ” đăng
trên tạp chí The Yale Law, xuất bản năm
1916 đã phân tích thuật ngữ “quyền lực hành
chính” (administrative power) trong sự so
sánh với các thuật ngữ “quyền lực lập pháp”
(legislative power), “quyền lực hành pháp”
(executive power) và “quyền lực tư pháp”

(judicial power) – các thành tố cơ bản trong
học thuyết phân chia quyền lực nhà nước của
Mongtesquier.
(7)
Luật sư Edward cho rằng
nếu như học thuyết này chi phối toàn bộ
Hiến pháp, cũng như tổ chức hoạt động của
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


36 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010

nhà nước Mỹ thì không có chỗ tồn tại cho
quyền lực hành chính trong ba quyền nêu
trên. Ông phân tích các thuật ngữ quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp có thể được xem
xét dưới hai góc độ: Góc độ lịch sử và góc
độ chức năng. Xem xét ở góc độ lịch sử, tất
cả các quyền lực nhà nước đều được thực
hiện ở trong tay các cá nhân được sử dụng
một trong ba nhánh quyền lực nhưng lại
hoàn toàn không có sự phân chia logic nào
giữa các cá nhân sử dụng quyền lực này.
Xem xét ở góc độ chức năng mà các quyền
lực này thực hiện, không phải có ba mà là bốn
loại cá nhân thực hiện các chức năng này bao
gồm các cá nhân nắm quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp và các cá nhân thực hiện quyền
quản lí hành chính. Chức năng hành chính
(administrative function) được xem là chức

năng bổ sung cho ba chức năng lập pháp,
hành pháp và tư pháp. Quyền lực hành chính
và quyền hành pháp theo luật sư Edward
phân tích không phải là một. Đây cũng chính
là vấn đề lí luận Việt Nam cần tiếp tục
nghiên cứu để làm rõ nội dung quyền hành
pháp và quyền quản lí hành chính.
Như vậy, qua việc phân tích khái niệm
luật hành chính và sự phát triển khái niệm
này ở Hoa Kỳ, để liên hệ và rút ra những
kinh nghiệm cho sự hoàn thiện khái niệm
này ở Việt Nam, một số vấn đề có thể rút ra
như sau:
Một là cả hai khái niệm luật hành chính
do GS. Goodnow và GS. Freund đưa ra đều
phán ánh những nội hàm của luật hành chính
hiện đại. Luật hành chính từ chỗ không được
công nhận là ngành luật độc lập nằm trong
nhánh luật công ở các nước như Anh, Hoa
Kỳ (quan điểm của nhà luật học Dicey, thẩm
phán Jurist Austin…) đến khi được thừa
nhận như thuật ngữ pháp lí du nhập từ Pháp.
Nội hàm của luật hành chính đầu tiên chỉ là
xác định cơ cấu, tổ chức, chức năng của cơ
quan thực thi quyền hành pháp (như GS.
Wade đã đưa ra là ngành luật để điều chỉnh
phạm vi các quyền của cơ quan, công chức
hành chính khi thực thi các đạo luật của
Nghị viện),
(8)

đến khái niệm đưa ra bởi GS.
Goodnow đã bổ sung nội dung của chế định
khắc phục hành chính, xác định cơ chế giúp
cho các cá nhân có quyền yêu cầu phán xét
và bảo vệ các quyền tự do của mình khỏi bị
xâm hại bởi quyền lực hành chính. Nội dung
về khắc phục hành chính hay nội dung về tài
phán hành chính được xem là đến muộn
trong luật hành chính của Hoa Kỳ so sánh
với sự có mặt của nội dung này ngay từ khi
hình thành khái niệm luật hành chính của
Đức và Pháp, với sự phát triển lâu đời của
Hội đồng nhà nước và hệ thống toà án hành
chính địa phương (Pháp) hay hệ thống toà án
hành chính độc lập từ trung ương đến địa
phương (Đức). GS. Freund đã tiếp tục bổ
sung các vấn đề về hành chính công, các
dịch vụ xã hội dân sự, bảo hiểm, quản lí
phúc lợi xã hội, vấn đề tư nhân hoá… trong
nội hàm của luật hành chính Hoa Kỳ, cho
thấy khái niệm này đã thực sự phát triển
hoàn thiện và đảm bảo sự thống nhất với lí
luận luật hành chính trên thế giới.
Hai là so sánh với sự phát triển của khái
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 37
niệm luật hành chính ở Việt Nam, có thể
thấy hơn 60 năm qua, khái niệm này vẫn

đang trong giai đoạn tiếp tục hoàn thiện.
Liên hệ với Trung Quốc cho đến trước khi
chính sách đổi mới của Chính phủ Đặng
Tiểu Bình dẫn đến sự ra đời của Hiến pháp
năm 1982 và sau đó là hệ thống toà hành
chính nằm trong toà án nhân dân ở bốn cấp
năm 1989, GS. Yong Zhang đã thẳng thắn
thừa nhận ở Trung Quốc trong 50 năm qua,
chưa có luật hành chính theo đúng nghĩa của
nó.
(9)
Sự phát triển về mảng tài phán hành
chính từ cuối thế kỉ XX ở Trung Quốc và
Việt Nam cho thấy các quốc gia trên thế giới
có xu hướng mở cửa và học hỏi những kinh
nghiệm từ nước ngoài, bất kể sự khác biệt về
chính trị, điều kiện kinh tế, xã hội và văn hoá
pháp lí quốc gia. Sự học tập kinh nghiệm từ
nước ngoài như GS. David Nelken khẳng
định là phương pháp tốt nhằm thúc đẩy và
rút ngắn quá trình cải cách pháp luật trong
nước.
(10)
Tuy nhiên, luật hành chính vốn là
ngành luật phức tạp và có nhiều biến động,
việc học tập kinh nghiệm nước ngoài cần
phải có sự sàng lọc và phát triển theo trào
lưu chung trên thế giới.
Ba là như luật sư Edward đã phân tích về
sự không đồng nhất giữa quyền hành pháp

và quyền quản lí hành chính, ở Việt Nam
mặc dù không công nhận nguyên tắc tam
quyền phân lập nhưng trong nguyên tắc
quyền lực nhà nước thống nhất (Quốc hội là
cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất) cũng
đã có sự phân định tương đối rõ ràng ba
quyền này, trong đó quyền quản lí hành
chính (hoạt động chấp hành-điều hành) được
trao cho hệ thống cơ quan hành chính nhà
nước (đứng đầu là Chính phủ - cơ quan hành
chính nhà nước cao nhất). Kinh nghiệm của
Hoa Kỳ như luật sư Edward chỉ ra quyền
quản lí hành chính là một phần của quyền
hành pháp nhưng nó cũng nằm một phần
trong quyền lập pháp khi cần xác lập nguyên
tắc của hành vi (rule of conducts).
(11)
Như
vậy, cũng giống như kinh nghiệm của Hoa
Kỳ, quyền hành pháp và quyền quản lí hành
chính cần có sự phân biệt rõ.
Cuối cùng mấu chốt vẫn là trả lời cho
câu hỏi luật hành chính là gì hay đưa ra định
nghĩa chính xác về luật hành chính. Nếu so
sánh với việc phát triển khái niệm này ở Hoa
Kỳ như đã phân tích ở trên, có thể thấy khái
niệm luật hành chính ở Việt Nam chưa bao
quát được tất cả các nội dung, nội hàm của
khái niệm này. Giáo trình luật hành chính
Việt Nam của Trường Đại học Luật Hà Nội

(gọi tắt là Giáo trình luật hành chính) đưa ra
khái niệm này như sau: “Luật hành chính là
ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật
Việt Nam, bao gồm các quy phạm pháp luật
điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh
trong lĩnh vực hành pháp, hay còn gọi là
chấp hành và điều hành”.
(12)
Như vậy, khái
niệm đưa ra dường như chú trọng đến tính
hình thức (ngành luật độc lập, bao gồm các
quy phạm pháp luật được xem là vỏ bọc bên
ngoài để điều chỉnh…) hơn là nội hàm, nội
dung của khái niệm luật hành chính. Rõ ràng,
so sánh với khái niệm luật hành chính của
Hoa Kỳ, khái niệm này ở Việt Nam đã vô
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


38 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010

hình trung bỏ đi hai mảng nội dung rất quan
trọng của luật hành chính hiện đại, đó là
mảng về khắc phục hành chính (khi đưa các
quyết định hay hành vi công quyền ra phán
xét để bảo vệ triệt để các quyền tự do cá
nhân) hay mảng về hành chính công và vấn
đề tư nhân hoá đang là vấn đề mới của luật
hành chính hiện nay khi bản chất của các
quan hệ này đã không còn đơn thuần là quan

hệ chấp hành-điều hành, quan hệ mang tính
quyền lực phục tùng như cách hiểu truyền
thống trước đây.
2. Đối tượng điều chỉnh, phương pháp
điều chỉnh và nguồn của luật hành chính
Hoa Kỳ
Luật hành chính Hoa Kỳ không đưa ra
định nghĩa thống nhất về đối tượng điều
chỉnh của ngành luật này như cách tiếp cận
của khoa học luật hành chính Việt Nam, đó
là hệ thống các quan hệ xã hội phát sinh
trong lĩnh vực chấp hành và điều hành.
Trả lời cho câu hỏi: Luật hành chính điều
chỉnh cái gì, tác giả J.M. Shafritz cho rằng:
Phạm vi điều chỉnh của luật hành chính là tổ
chức, hoạt động và thẩm quyền của các cơ
quan hành chính trong khi tiến hành hoạt
động quản lí, đồng thời là hoạt động kiểm tra
của toà án đối với hệ thống hành chính.
(13)

Đối tượng tác động chủ yếu của luật hành
chính hay nói cách khác đối tượng mà luật
hành chính hướng tới để giúp cho hoạt động
quản lí vận hành có hiệu quả chính là hoạt
động lập quy, thủ tục hành chính minh bạch,
công khai và hoạt động kiểm tra của toà án
đối với hệ thống hành chính. GS. Freund và
GS. Goodnow trong việc đưa ra khái niệm
về luật hành chính như đã phân tích ở mục 1

đã khái quát tương đối đầy đủ nội dung của
luật hành chính, đó là 1) Xác định cơ cấu, tổ
chức, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan hành
chính và người làm việc trong hệ thống cơ
quan đó; 2) Cách thức kiểm tra hoạt động
hành chính thông qua các biện pháp khắc
phục hành chính nhằm bảo vệ cá nhân thoát
khỏi sự tuỳ tiện, sự lạm quyền của nền hành
chính quan liêu; 3) Các dịch vụ hành chính
công và vấn đề tư nhân hoá. Thẩm phán
Austin khi liên hệ với đối tượng điều chỉnh
của luật hiến pháp thì cho rằng nếu như luật
hiến pháp xác định chủ thể là cá nhân hay giai
tầng nào nắm giữ quyền lực thống trị trong
nhà nước, các mối quan hệ giữa các cơ quan
trong bộ máy nhà nước thì luật hành chính
điều chỉnh cách thức làm sao để quyền lực
này được triển khai thực hiện trong thực tế
thông qua hệ thống cơ quan chuyên biệt với
thủ tục tiến hành một cách công khai, minh
bạch. Xem xét ở khía cạnh phạm vi quyền tự
định đoạt của hành chính, GS. Wade cho rằng
luật hành chính phải điều chỉnh các quyền tự
định đoạt này, theo đó, các cơ quan và công
chức hành chính có quyền tự do quyết định
các vấn đề trong phạm vi mình quản lí để
đảm bảo tính thông suốt, hiệu quả, kịp thời.
Tuy nhiên, quyền tự định đoạt này cũng phải
bị kiểm soát để tránh cho cỗ máy quyền lực
hành chính vận hành một cách vô tổ chức

như GS. Mark Aronson đã cảnh báo
(14)
– đấy
chính là mảnh đất mà luật hành chính phải
kịp thời có mặt để điều chỉnh.
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 39
Như vậy, xét về đối tượng điều chỉnh,
luật hành chính Hoa Kỳ rộng hơn và cụ thể
hơn so với luật hành chính Việt Nam. Mặc
dù, Giáo trình luật hành chính chia đối tượng
điều chỉnh thành ba nhóm nhưng tựu trung
lại chỉ đề cập một quan hệ là chấp hành và
điều hành, mối quan hệ trên dưới mang tính
mệnh lệnh hành chính. Trong xu hướng hội
nhập quốc tế hiện nay, cùng với việc chuyển
đổi cơ cấu kinh tế có sự tham gia ngày càng
đông của các thành phần kinh tế tư nhân,
cũng như sự mở rộng dân chủ xuống cấp cơ
sở, hành chính không chỉ còn là vấn đề áp
đặt mệnh lệnh từ trên xuống. Việt Nam đã
thừa nhận sự tồn tại của các hợp đồng hành
chính, các dịch vụ hành chính công như dịch
vụ công chứng, y tế, bảo hiểm, vấn đề cổ
phần hoá, tư nhân hoá các dịch vụ hành
chính cũng đang được mở rộng… Điều này
đòi hỏi luật hành chính Việt Nam cần phải
có những thay đổi nhất định về đối tượng

điều chỉnh cho phù hợp với những biến đổi
của xã hội gần đây. Bên cạnh đó, không nên
tách biệt các vấn đề của luật hành chính như
vấn đề khắc phục hành chính thông qua cơ
chế giải quyết khiếu nại, kiện tụng hay bồi
thường nhà nước trở thành những ngành luật
độc lập hay là một nhánh trong các ngành
luật khác. Kinh nghiệm từ đối tượng điều
chỉnh của luật hành chính Hoa Kỳ như đã
phân tích ở trên, cũng giống như của nhiều
quốc gia khác như Pháp, Đức, Nhật Bản nên
được Việt Nam tham khảo học tập để giúp
cho luật hành chính Việt Nam phát triển hoà
nhập vào dòng chảy chung.
Phương pháp điều chỉnh của luật hành
chính Hoa Kỳ trên cơ sở đối tượng điều
chỉnh như đã xác định ở trên cho thấy là sự
kết hợp giữa phương pháp quyền lực, quyền
uy phục tùng và phương pháp dân chủ, bình
đẳng thỏa thuận. Trong thực tế thực hiện
chức năng quản lí hành chính, các cơ quan ở
Hoa Kỳ thường tiến hành các hoạt động như
ban hành văn bản nhằm cụ thể luật hay đặt ra
các quy định ở địa phương (appropriations),
hoạt động cấp giấy phép (licenses), hoạt
động quản lí việc xây dựng đường cao tốc,
đường xe lửa (regulation of railways), hoạt
động bổ nhiệm công chức (appointments of
public officers)… Các hoạt động này không
chỉ là kết quả của các mệnh lệnh đơn phương,

áp đặt từ trên xuống mà còn có sự kết hợp
với việc lấy ý kiến phản hồi của người dân
địa phương, cũng như cơ chế trực tiếp kiểm
tra giám sát của người dân. Cũng giống như
ở Nhật Bản, chính quyền địa phương của
Hoa Kỳ cũng thường ban hành các hình thức
văn bản hướng dẫn hành chính, trong thực tế
không mang tính mệnh lệnh áp đặt như việc
ban hành các quyết định hành chính nhưng
cũng có sức ảnh hưởng nhất định trong việc
định hướng cho người dân tự nguyện hợp tác
trong hoạt động quản lí hành chính.
(15)

Nguồn của luật hành chính của Hoa Kỳ
bao gồm Hiến pháp liên bang và hiến pháp
các bang, các đạo luật liên bang và các bang,
các bản án và quyết định của toà án, các văn
bản pháp luật của cơ quan hành chính. Việt
Nam có thể học tập kinh nghiệm từ Hoa Kỳ
ở góc độ xem xét và nghiên cứu án lệ như là
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


40 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010

dạng nguồn chính thống của các ngành luật
nói chung và ngành luật hành chính nói riêng.
Giáo trình luật hành chính định nghĩa:
Nguồn của luật hành chính là các văn bản

pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp luật
hành chính, điều chỉnh các quan hệ xã hội
phát sinh trong lĩnh vực chấp hành và điều
hành. Hiện nay, luật hành chính cũng như
các ngành luật khác trong hệ thống pháp luật
Việt Nam mặc dù không coi các bản án của
toà án là nguồn của luật, tuy nhiên trong
những năm gần đây, việc Tòa án nhân dân
tối cao công bố và xuất bản những bản án
giám đốc thẩm ở tất cả các lĩnh vực hình sự,
dân sự, kinh tế, lao động, hành chính có thể
cho thấy xu hướng coi trọng việc nghiên cứu
bản án như là nguồn không chính thống của
pháp luật. Một số nước không theo hệ thống
án lệ giống Hoa Kỳ như Pháp, Nhật Bản,
Hàn Quốc cũng chú trọng việc nghiên cứu
bản án và xác định nó cũng là nguồn của
pháp luật. Thực tiễn hoạt động nghiên cứu
pháp luật, hoạt động lập pháp và áp dụng
pháp luật ở Việt Nam cho thấy việc nghiên
cứu bản án, đặc biệt là các bản án giám đốc
thẩm của Toà án nhân dân tối cao có thể xem
là các bản án mẫu, là điều hết sức cần thiết
để giúp cho lí luận và thực tiễn luôn luôn
song hành, giúp cho các nhà làm luật kịp
thời bổ sung các tình huống mới nảy sinh
trong thực tiễn. Trong tương lai, các bản án
và quyết định của toà hành chính có thể là
nguồn của ngành luật này hay không cũng là
điều Việt Nam nên tiếp tục tham khảo, vì nó

có ích trước hết cho chính sinh viên và giảng
viên của ngành luật này khi nghiên cứu, trao
đổi học thuật với nước ngoài, cũng như cho
các nhà làm luật.
3. Khung hiến pháp của hệ thống luật
hành chính và một số nguyên tắc chung
Giáo trình luật hành chính có xác định
các nguyên tắc nhưng đó là những nguyên
tắc cơ bản trong quản lí hành chính nhà nước
mà không phải là nguyên tắc của luật hành
chính hay là khung hiến pháp của hệ thống
luật hành chính giống như ở Hoa Kỳ hay một
số nước khác như Nhật Bản, Hàn Quốc hoặc
ngay ở các nước được coi là quê hương của
luật hành chính như Pháp và Đức.
Có thể thấy hai nguyên tắc cơ bản trong
hệ thống pháp luật hành chính Hoa Kỳ đó là
nguyên tắc pháp quyền (Rule of Law) và
nguyên tắc phân chia quyền lực (Separation
of Powers). Ngoài ra, còn có một số nguyên
tắc khác như nguyên tắc chủ nghĩa liên bang
(Federalism), nguyên tắc tự trị địa phương
(Local Autonomy), nguyên tắc uỷ quyền hợp
hiến (Constitutionality of Delegation of
Powers). Luật hành chính Hoa Kỳ cho thấy
phạm vi quyền lực giới hạn của hệ thống cơ
quan hành chính đặt dưới quyền lực hành
pháp của Tổng thống, được thể hiện rõ trong
ý nghĩa pháp lí quy định tại Điều 3 Luật tự
do thông tin (Freedom of Information Act),

hay Điều 3A của Luật thủ tục hành chính
liên bang năm 1946 (Federal Administrative
Prodecure Act). Trong mối liên hệ với
nguyên tắc phân chia quyền lực, theo Hiến
pháp của Hoa Kỳ, có thể thấy tầm quan
trọng của hệ thống cơ quan hành chính ở
nước này và được xem như là hệ thống nắm
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 41
giữ quyền lực thứ tư – quyền quản lí hành
chính bên cạnh ba quyền lập pháp, hành
pháp và tư pháp. Ngoài ra, theo nguyên tắc
uỷ quyền hiến pháp, hệ thống cơ quan hành
chính ở Hoa Kỳ được hiểu không chỉ nắm
giữ quyền quản lí hành chính mà còn nắm
quyền “nửa lập pháp” (quasi-legislative) và
“nửa tư pháp” (quasi-judicial). Đây được
xem là nét đặc biệt của hệ thống cơ quan
hành chính của Hoa Kỳ vì không có nhiều
nước trên thế giới thừa nhận các chức năng
một nửa như vậy lại gắn với cơ quan có chức
năng quản lí hành chính.
(16)

Luật hành chính Hoa Kỳ còn xác định
một số nguyên tắc khác như nguyên tắc công
lí hành chính (administrative justice), bao
gồm công lí về thủ tục và công lí về nội

dung. Đây là nguyên tắc mà khái niệm của
nó có nội hàm rất rộng, bao gồm giá trị điều
chỉnh không chỉ hoạt động quản lí đơn thuần
(hoạt động điều hành) mà còn là hoạt động
kiểm soát thông qua con đường toà án hay
cơ quan tài phán (hoạt động tài phán hành
chính). Có thể thấy gần như lí luận hành
chính của Hoa Kỳ cũng chịu ảnh hưởng của
sự du nhập lí luận hành chính của Pháp diễn
ra khá phổ biến trên thế giới, có nghĩa là bản
thân hành chính luôn luôn bao gồm trong nó
hai mặt tồn tại song song, không thể tách rời
đó là vấn đề quản lí và vấn đề tài phán. Tuy
nhiên, bị chi phối bởi nguyên tắc quyền lực
nhà nước phân chia, cũng như nguyên tắc
nhà nước pháp quyền (Rule of Law) khởi
xướng bởi nhà luật học Dicey (1885) trong
đó đề cao vai trò độc lập của toà án khác với
việc tiếp cận nguyên tắc nhà nước làm theo
luật (Rechstaatt hay Law based State) như ở
các nước châu Âu lục địa, việc tìm kiếm mô
hình để kiểm soát hoạt động quản lí hành
chính ở Hoa Kỳ có những điểm khác biệt.
Trong hệ thống pháp luật hành chính Hoa
Kỳ, công lí về thủ tục thể hiện trong những
nguyên tắc cụ thể như công bằng tự nhiên
(natural justice), công bằng thủ tục (procedural
fairness) hoặc quy trình hợp lí (due process).
Có thể nói những khái niệm này còn tương
đối xa lạ đối với các nước có hệ thống pháp

luật chuyển đổi như Việt Nam và cũng
không dễ dàng gì để có thể du nhập vào hệ
thống từ vựng pháp lí của các nước này.
Kinh nghiệm của Nhật Bản khi xây dựng
Luật thủ tục hành chính năm 1993 cho thấy
về mặt hình thức, nó chịu sự ảnh hưởng Luật
thủ tục hành chính liên bang Mỹ nhưng về
bản chất vẫn theo lí luận của hệ thống pháp
luật châu Âu lục địa. Với cách tiếp cận truyền
thống, nguyên tắc công lí hành chính của Hoa
Kỳ có thể hiểu bao gồm công bằng về thủ tục
- liên quan đến các vấn đề về tính hợp lí, tính
có căn cứ của thủ tục liên quan đến việc ra
các quyết định quản lí hành chính và công
bằng về nội dung - liên quan đến tính hợp
hiến, hợp pháp của các quyết định này.
Để điều chỉnh pháp luật về hoạt động
hành chính, luật hành chính của Hoa Kỳ đã
xác định rõ phạm vi các hoạt động cần phải
quy định và có sự kiểm soát chặt chẽ như
hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp
luật hành chính, hoạt động thực hiện pháp
luật thông qua việc áp dụng các thủ tục hành
chính, hoạt động thanh tra, kiểm toán, giải
quyết khiếu nại hành chính, hoạt động kiểm
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


42 t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010

tra hành chính “nửa tư pháp” và tài phán
hành chính, cuối cùng là hoạt động xét xử
hành chính của toà án. Để thực hiện các hoạt
động này, luật hành chính Hoa Kỳ còn đưa
ra nhiều nguyên tắc quan trọng như nguyên
tắc minh bạch về thủ tục hành chính, nguyên
tắc ủy quyền, nguyên tắc thể chế hoá quyền
lực hành chính, nguyên tắc xác định căn cứ
để phán quyết tính hợp pháp của các quyết
định, hành vi hành chính bị kiện, nguyên tắc
xác định thẩm quyền của toà án trong giải
quyết kiện tụng hành chính.
Tóm lại, nghiên cứu về khung hiến pháp
và một số nguyên tắc có liên quan của luật
hành chính Hoa Kỳ, một số kinh nghiệm có
thể rút ra đối với việc nghiên cứu vấn đề này
ở Việt Nam như sau:
Một là xuất phát từ nội hàm của luật
hành chính Việt Nam hẹp hơn so với luật
hành chính Hoa Kỳ như đã phân tích ở mục
1, cho nên việc xác định các nguyên tắc
chung của ngành luật này có sự khó khăn
nhất định. Việc tách biệt luật tố tụng hành
chính, luật thanh tra, luật khiếu nại tố cáo là
những ngành luật độc lập trong hệ thống
pháp luật Việt Nam gây những cản trở nhất
định trong việc xem xét tính tổng thể, thống
nhất của các chế định luật hành chính, từ đó
có khó thể tìm ra nguyên tắc chung cho
ngành luật này.

Hai là không những chỉ luật hành chính
Hoa Kỳ mà luật hành chính của nhiều nước
như Nhật Bản, Pháp, Đức cũng xác định rõ
khung hiến pháp của ngành luật này, cụ thể
là các nguyên tắc cơ bản nhất của hiến pháp
làm cơ sở cho hệ thống pháp luật hành chính
phát triển. Tất nhiên, luật hành chính Việt
Nam cũng đã đưa ra các nguyên tắc cơ bản,
được hiểu là những tư tưởng chủ đạo xuyên
suốt trong hoạt động quản lí hành chính. Tuy
nhiên, cần phải nghiên cứu và phân tích các
nguyên tắc theo hướng là nguyên tắc của
ngành luật. Chẳng hạn giống như việc giới
thiệu nguyên tắc nhà nước pháp quyền, phân
chia quyền lực trong nội dung luật hành
chính ở Hoa Kỳ, luật hành chính Việt Nam
có thể giới thiệu nguyên tắc nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa, nguyên tắc tập trung
quyền lực, nguyên tắc Đảng lãnh đạo theo
hướng đó thực sự là khung hiến pháp quy
định cho sự tồn tại và phát triển của luật
hành chính Việt Nam.
Ba là liên quan đến các chế định của luật
hành chính, luật hành chính Hoa Kỳ cũng
đều xác định các nguyên tắc cơ bản, đặc thù
để điều chỉnh các hoạt động có liên quan.
Tuy nhiên, luật hành chính Việt Nam mới
chỉ xác định hai nguyên tắc pháp lí đặc thù
trong hoạt động quản lí hành chính nhà
nước, đó là nguyên tắc quản lí theo ngành

kết hợp với quản lí theo địa phương và
nguyên tắc quản lí theo ngành kết hợp với
quản lí theo chức năng, chuyên môn tổng
hợp. Như vậy, các nguyên tắc này mới chỉ
bao trùm hoạt động quản lí hành chính đặc
thù mà chưa bao gồm nhiều nguyên tắc
khác trong các hoạt động quản lí hành chính,
thủ tục hành chính cũng như vấn đề tài phán
hành chính (nếu xem xét nó là nội dung của
luật hành chính)…
Cuối cùng, liên quan đến khía cạnh điều
chỉnh pháp luật về hoạt động hành chính,
T×m hiÓu hÖ thèng ph¸p luËt Hoa Kú


t¹p chÝ luËt häc sè 12/2010 43
Việt Nam cần học tập Hoa Kỳ cũng như xu
hướng của nhiều nước trên thế giới hiện nay
là nên đa dạng hoá các biện pháp nhằm kiểm
soát hoạt động quản lí hành chính, cũng như
trao cho các tổ chức và cá nhân nhiều kênh
lựa chọn hơn để phán quyết tính hợp pháp,
hợp lí của các cơ quan công quyền xâm hại
đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Như thẩm phán Edwin Felter - một chuyên
gia của dự án STAR-Việt Nam bình luận
rằng: Việc thay đổi cách thức đưa vụ án
hành chính ra trước cơ quan tài phán hành
chính độc lập mà không chỉ đưa ra toà án là
phù hợp với khuynh hướng trên thế giới, đó

là trao thẩm quyền cho cơ quan đặc biệt với
chất lượng cao và quen thuộc với công việc
mà họ vẫn làm.
(17)
Do đó, để phát triển lí
luận luật hành chính Việt Nam, ngoài việc
đảm bảo sự phát triển thống nhất giữa các
chế định luật hành chính như đã phân tích ở
trên, Việt Nam có thể tham khảo những tư
vấn của các chuyên gia Hoa Kỳ cũng như
nhiều chuyên gia trong nước khác trong việc
tiếp tục nghiên cứu xây dựng mô hình cơ
quan tài phán hành chính, trao cho cơ quan
này quyền phán quyết tính hợp pháp, hợp lí
của tất cả các quyết định, hành vi hành chính
trong mọi lĩnh vực đồng thời vẫn duy trì
quyền phán quyết cuối cùng thuộc về toà án
tư pháp, trong đó Toà án nhân dân tối cao có
thẩm quyền cao nhất phán quyết mọi quyết
định, hành vi của cơ quan công quyền, bao
gồm cả các quyết định lập pháp vi hiến./.

(1). Tên chính thức The United State of America xuất
hiện lần đầu tiên năm 1776. Theo phiên âm Hán Việt
được dịch ra là Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, trong đó

“chúng” có nghĩa là nhiều, đôi khi được dùng là
“chủng” theo nghĩa là chủng tộc. Năm 2007, Bộ ngoại
giao Việt Nam đã có công văn chính thức công nhận
và sử dụng thống nhất là Hợp chúng quốc Hoa Kỳ.

Xem:
(2).Xem: Edward Harriman, Luật hành chính, 2006,
tr. 659.
(3).Xem: Z.M. Nedjati & J.E.Trice, Luật hành chính
của Anh và hệ thống châu Âu lục địa, 1978, tr. 4.
(4).Xem: Edward Harriman, Sự phát triển luật hành
chính của Mỹ, The Yale Law Journal, Vol 25, No 8,
1916, tr. 65.
(5).Xem: Frank Johnson Goodnow, Luật hành chính
so sánh, 2005, tr. 20.
(6).Xem: Edward Harriman, trích dẫn 1, tr. 660.
(7).Xem: Edward Harriman, trích dẫn 3, tr. 67.
(8).Xem: Z.M.Nedjati & J.E.Trice, tr. 10.
(9).Xem: Yong Zhang, Nghiên cứu so sánh về tài phán
hành chính ở Đông Á và Đông Nam Á, 1997, tr. 74 .
(10).Xem: David Nelken, Legal transplants and. Beyond:
Of Disciplines and Metaphors, trích trong Comparative
Law in the 21st Century (Luật so sánh trong thế kỉ XXI),
A.Harding & E.Orucu ed, 2002, tr. 27 .
(11).Xem: Edward Harriman, trích dẫn 1, tr. 662.
(12).Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình
luật hành chính Việt Nam, Nxb. Công an nhân dân,
Hà Nội, 2009, tr. 12.
(13).Xem: J.M.Shafritz & A.C.Hyde, Sự phân loại
hành chính công, 2005, tr. 464.
(14).Xem: Mark Aronson & Bruce Dyer, Tài phán
hành chính – Giới hạn của quyền lực, 2000, tr. 2.
( 15 ).Xem: Phạm Hồng Quang, “Hướng dẫn hành
chính – Một nội dung quan trọng của Luật thủ tục
hành chính Nhật Bản và vấn đề bảo vệ quyền và lợi

ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân”, Tạp chí dân
chủ và pháp luật, số 3/2010, tr. 35.
(16). An Introduction to American Law, (America
Gyoseihou Giron), Hokkaigakuen Law Journal, 2004,
tr. 654.
(17).Xem: Báo cáo và khuyến nghị về việc thành lập
cơ quan tài phán hành chính ở Việt Nam, Dự án
Vietnam – STAR, Thanh tra chính phủ, 2006, tr. 128.