Các yếu tố tác động đến hoạt động giám sát cộng đồng trong đầu tư công trên địa bàn thành phố hồ chí minh

BỘ CƠNG THƢƠNG

TRƢỜNG ĐẠI HỌC CƠNG NGHIỆP TP.HỒ CHÍ MINH


ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƢỜNG

Tên đề tài:

CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN
HỌAT ĐỘNG GIÁM SÁT CỘNG ĐỒNG
TRONG ĐẦU TƢ CƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

Chủ nhiệm đề tài: ThS. ĐẶNG THỊ TRƢỜNG GIANG

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2014

1


ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƢỜNG

Tên đề tài:

CÁC YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ĐẾN
HỌAT ĐỘNG GIÁM SÁT CỘNG ĐỒNG
TRONG ĐẦU TƢ CƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

(Theo Hợp đồng triển khai đề tài NCKH cấp trƣờng số

30/2013/HĐ-ĐHCN-KHCN ngày 21/12/2013)

THÀNH VIÊN THAM GIA ĐỀ TÀI:
ThS. ĐẶNG THỊ TRƢỜNG GIANG
TS. VÕ VĂN CẦN
ThS. PHÙNG THỊ CẨM TÚ

Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2014

2


MỤC LỤC
CHƢƠNG 1 : TỔNG QUAN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU ......................................... 8
1.1 Lý do nghiên cứu ............................................................................................. 8
1.2 Câu hỏi và mục tiêu nghiên cứu ...................................................................... 9
1.3 Phƣơng pháp nghiên cứu ............................................................................... 10
1.4 Phạm vi và đối tƣợng nghiên cứu .................................................................. 11
1.5 Ý nghĩa thực tiễn của đề tài nghiên cứu ........................................................ 11
1.6 Kết cấu của đề tài nghiên cứu ........................................................................ 11
CHƢƠNG 2 : ĐẦU TƢ CÔNG VÀ GIÁM SÁT CỘNG ĐỒNG TRONG ĐẦU
TƢ CƠNG ............................................................................................................... 12
2.1 Đầu tƣ cơng và giám sát đầu tƣ công ............................................................ 12
2.1.1 Quan điểm về đầu tƣ công ...................................................................... 12
2.1.2 Giám sát đầu tƣ công............................................................................... 13
2.1.3 Các yếu tố tác động đến giám sát đầu tƣ công ........................................ 14
2.2 Giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công .......................................................... 18

2.2.1 Khái niệm giám sát cộng đồng ................................................................ 18
2.2.2 Giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công .................................................. 19

2.3 Kinh nghiệm giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công tại một số quốc gia trên thế
giới............................................................................................................. 22
2.3.1 Kinh nghiệm trong nƣớc ......................................................................... 22
2.3.2 Kinh nghiệm ở nƣớc ngoài...................................................................... 27
CHƢƠNG 3 THỰC TRẠNG GIÁM SÁT CỘNG ĐỒNG TRONG ĐẦU TƢ
CÔNG ...................................................................................................................... 29
3.1 Thực trạng họat động kiểm tra giám sát đầu tƣ công .................................... 29
3.1.1 Hệ thống kiểm tra giám sát đầu tƣ công và cơ chế kiểm tra giám sát của cơ
quan dân cử ............................................................................................. 30
3.1.2 Hoạt động giám sát, đánh giá đầu tƣ công của chủ đầu tƣ và cơ quan quản
lý nhà nƣớc .............................................................................................. 35
3.1.3 Cơ chế phối hợp trong hệ thống kiểm tra, giám sát ................................ 41
3


3.1.4 Tính độc lập tổ chức kiểm tra, giám sát .................................................. 42
3.1.5 Tính minh bạch trong hoạt động kiểm tra, giám sát ............................... 42
3.2 Thực trạng giám sát cộng đồng đầu tƣ công ................................................. 42
3.2.1 Các quy định pháp lý về họat động giám sát cộng đồng ........................ 42
3.2.2 Họat động giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công tại TP.HCM ............. 44
3.3 Đánh giá chung thực trạng giám sát đầu tƣ công tại TP.HCM ..................... 53
3.3.1 Thành tựu đạt đƣợc trong thực hiện họat động GSĐTCĐ ...................... 53
3.3.2 Những tồn tại trong thực hiệ họat động GSĐTCĐ ................................. 54
CHƢƠNG 4 : XÂY DỰNG MƠ HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƢƠNG PHÁP
NGHIÊN CỨU ........................................................................................................ 58
4.1 Mơ hình nghiên cứu ....................................................................................... 58
4.1.1 Cơ sở lựa chọn mơ hình .......................................................................... 58
4.1.2 Xây dựng giả thuyết nghiên cứu ............................................................. 58
4.2 Phƣơng pháp nghiên cứu ............................................................................... 62
4.2.1 Quy trình nghiên cứu .............................................................................. 62

4.2.2 Nghiên cứu sơ bộ .................................................................................... 63
4.3 Thiết kế bảng câu hỏi và mã hóa dữ liệu ....................................................... 66
4.3.1 Về dữ liệu nghiên cứu ............................................................................. 66
4.3.2 Mã hóa dữ liệu ........................................................................................ 66
4.4 Mơ tả mẫu nghiên cứu ................................................................................... 68
4.5 Kiểm định mơ hình nghiên cứu ..................................................................... 71
4.5.1 Phân tích các yếu tố khám phá EFA ....................................................... 71
4.5.2 Hiệu chỉnh mơ hình nghiên cứu và giả thuyết ........................................ 74
4.5.3 Xác định hệ số tin cậy Cronbach’s Alpha ............................................... 77
4.5.4 Kiểm định mơ hình nghiên cứu............................................................... 82
CHƢƠNG 5 : KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH .............. 85
5.1. Kết quả nghiên cứu ........................................................................................ 85
5.2. Một số gợi ý chính sách về giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công .............. 88

4


DANH SÁCH CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Ban TTND: Ban thanh tra nhân dân
BQLDA:

Ban quản lý dự án

Ban GSCĐ: Ban giám sát cộng đồng
EFA:

(Exploratory Factor Analysis) phƣơng pháp phân tích nhân tố khám phá

GSĐTCĐ:

Giám sát đầu tƣ cộng đồng

GPMB:

Giải phóng mặt bằng

HĐND:

Hội đồng nhân dân

KTNN:

Kiểm toán nhà nƣớc

NSNN:

Ngân sách nhà nƣớc

PAPI:

(Public administration performance Index) chỉ số hiệu quả hành chính cơng

TTND:

Thanh tra nhân dân

THCS:

Trung học cơ sở

TP.HCM:

Thành Phố Hồ Chí Minh

UBND:

Ủy ban nhân dân

UBMTTQ: Ủy ban mặt trận tổ quốc
USTA:

(Hochiminh city union of science and technology Associations) liên hiệp
các hội khoa học kỹ thuật Tp.HCM

VID:

Vietnam innova on day program: chƣơng trình ngày sáng tạo Việt Nam

VACI:

(Vietnam anti-corruption Initiative program) chƣơng trình sáng tạo phịng
chống tham nhũng

XDCB:

xây dựng cơ bản

XDNTM:

Xây dựng nơng thơn mới

WB:

(World bank): ngân hàng thế giới

5


DANH MỤC HÌNH
CHƢƠNG 2
Hình 2-1 Mơ hình Nâng cao năng lực GSĐTCĐ tại cấp xã, phƣờng8 ............................... 17
CHƢƠNG 3
Hình 3-1 Các nội dung thực hiện đánh giá đầu tƣ công ..................................................... 36
Hình 3-2 Hệ thống các tổ chức đánh giá đầu tƣ cơng ........................................................ 37
Hình 3-3 Số dự án đƣợc giám sát, đánh giá ....................................................................... 39
Hình 3-4 Tỷ lệ dự án đƣợc giám sát, đánh giá ................................................................... 39
Hình 3-5 Số dự án vi phạm................................................................................................. 40
Hình 3-6 Sự tham gia ngƣời dân vào quá trình đƣa ra quyết địnhvà giám sát các cơng
trình cơ sở hạ tầng .............................................................................................................. 44
CHƢƠNG 4
Hình 4-1 Mơ hình nghiên cứu đề xuất ................................................................................ 61
Hình 4-2 Quy trình nghiên cứu........................................................................................... 62
CHƢƠNG 5
Hình 5-1 Tổ chức GSĐTCĐ .............................................. Error! Bookmark not defined.
Hình 5-2 Tổ chức GSĐTCĐ đề nghị .................................. Error! Bookmark not defined.

6


DANH MỤC BẢNG

CHƢƠNG 3
Bảng 3-1 Đánh giá quản lý chất lƣợng đầu tƣ công ........................................................... 29
Bảng 3-2 Số lƣợng các hội/ hiệp hội ở Việt Nam .............................................................. 33
Bảng 3-3 Tổng hợp tình hình giám sát, đánh giá đầu tƣ .................................................... 38
Bảng 3-4 Số dự án vi phạm ................................................................................................ 40
Bảng 3-5 Tổng hợp tình hình sai phạm qua báo cáo giám sát, đánh giá đầu tƣ ................. 41
Bảng 3-6 Sự tham gia của hộ gia đình vào quá trình ra quyết định ................................... 45
Bảng 3-7 Chỉ số đánh giá hiệu quả hoạt động tại TP.Hồ Chí Minh ................................... 52
Bảng 3-8 Chỉ số đánh giá sự tham gia của ngƣời dân tại TP.Hồ Chí Minh ....................... 53
CHƢƠNG 4
Bảng 4-1 Mã hóa dữ liệu .................................................................................................... 66
Bảng 4-2 Thống kê mô tả về việc đánh giá hoạt động giám sát cộng đồng ....................... 68
Bảng 4-3 Thống kê mô tả về độ tuổi .................................................................................. 69
Bảng 4-4 Thống kê mô tả về mức độ quan trọng đối với từng tiêu chí ............................. 69
Bảng 4-5 Kết quả phân tích nhân tố khám phá EFA các biến độc lập ............................... 72
Bảng 4-6 Kết quả phân tích yếu tố khám phá EFA biến phụ thuộc ................................... 73
Bảng 4-7 Xác định hệ số Cronbach’s Alpha yếu tố cơ chế chính sách pháp luật nhà nƣớc
về đầu tƣ công..................................................................................................................... 78
Bảng 4-8 Xác định hệ số Cronbach’s Alpha yếu tố tổ chức bộ máy giám sát cộng đồng . 80
Bảng 4-9 Xác định hệ số Cronbach’s Alpha yếu tố hỗ trợ của chính quyền ..................... 78
Bảng 4-10 Xác định hệ số Cronbach’s Alpha yếu tố dân trí .............................................. 77
Bảng 4-11 Xác định hệ số Cronbach’s Alpha yếu tố thông tin minh bạch ........................ 79
Bảng 4-12 Xác định hệ số Cronbach’s Alpha yếu tố sự tham gia của các tổ chức xã hội
nghề nghiêp......................................................................................................................... 80
Bảng 4-13 Xác định hệ số Cronbach’s Alpha yếu tố hoạt động GSĐTCĐ tại TP.HCM .. 81
Bảng 4-14 Các thơng số thống kê của từng biến trong phƣơng trình ................................ 82

7

CHƢƠNG 1 : TỔNG QUAN ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU

1.2

Lý do nghiên cứu
Việt nam đang trong quá trình hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới nên nhu cầu

đầu tƣ trên tất cả các lĩnh vực trở nên cấp thiết và cần có những cầu nối giao thƣơng giữa
các ngành kinh tế và các thành phần kinh tế với nhau thì vai trị điều tiết của nhà nƣớc vơ
cùng quan trọng và phải kể đến vai trò của đầu tƣ cơng, đầu tƣ cơng ở Việt Nam hiện có
vai trị quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã
hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nƣớc. Các dự án đầu tƣ cơng vừa mang tính xúc
tác cho nền kinh tế nhƣng vừa mang tính kìm hãm (tác dụng ngƣợc) nếu đầu tƣ và quản
lý không hiệu quả. Quản lý đầu tƣ công kém hiệu quả không chỉ khiến hiệu quả đầu tƣ xã
hội bị hạn chế mà còn làm gia tăng nhiều hệ lụy tiêu cực khác nhƣ: tăng sức ép lạm phát
trong nƣớc, mất cân đối vĩ mô cũng nhƣ làm hạn chế sức cạnh tranh và chất lƣợng phát
triển nền kinh tế trong hội nhập kinh tế quốc tế (Võ Văn Cần, 2013).
Hoạt động đầu tƣ luôn gắn liền với hoạt động giám sát, để đầu tƣ cơng ở Việt nam
đạt hiệu quả thì vai trị, trách nhiệm của hệ thống kiểm tra, giám sát là rất quan trọng, đây
cũng là đề tài ln mang tính thời sự ở nghị trƣờng Quốc hội, luôn thu hút sự quan tâm
chú ý của ngƣời dân và xã hội. Điều này cho thấy áp lực xã hội đối với trách nhiệm các
cơ quan kiểm tra, giám sát nói chung và cơ quan dân cử nói riêng phải làm tốt trách
nhiệm của . Đồng thời theo dự thảo Luật Đầu tƣ công mới nhất bổ sung thêm một chƣơng
về theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chƣơng trình của tất cả các cấp, các
ngành, sẽ bảo đảm cho các chƣơng trình, dự án đầu tƣ cơng đƣợc triển khai theo đúng
quy định của pháp luật, điều này càng khẳng định vai trị của giám sát đầu tƣ cơng.
Theo kinh nghiệm ở các nƣớc phát triển thì giám sát cộng đồng đóng vai trị rất lớn
trong việc đảm bảo chất lƣợng, hiệu quả của các cơng trình đầu tƣ công từ khâu quyết
định kế họach đầu tƣ cho đến khâu vận hành. Giám sát cộng đồng khiến cho việc đầu tƣ
công minh bạch hơn, chống đƣợc đầu tƣ dàn trải, giảm đƣợc lãng phí, thất thốt. Nhƣng

nếu giám sát cộng đồng mà quy định không chặt chẽ sẽ cản trở, làm chậm tiến độ đầu tƣ,
khơng đƣa cơng trình, dự án vào khai thác đúng kế hoạch, ảnh hƣởng đến chất lƣợng của
8


cơng trình, dẫn tới lãng phí vì chi phí đầu tƣ bị đội lên, làm giảm hiệu quả đầu tƣ. Để
thực hiện hiệu quả họat động này thì ý thức ngƣời dân hoạt động GSĐTCĐ rất cao, bên
cạnh đó, chính quyền ln khuyến khích tạo ra nhiều cơ hội, điều kiện thuận lợi để ngƣời
dân phản ánh ý kiến của mình; mọi ý kiến của ngƣời dân đều đƣợc chính quyền quan tâm
giải quyết và trả lời thấu đáo.
Những năm qua Ngân hàng thế giới cùng với Chính phủ Việt Nam đã thực hiện
nhiều dự án với vai trò chủ đạo nhằm giúp ngƣời dân hiểu rõ hơn vai trò của Ban
GSĐTCĐ. Tuy nhiên theo các báo cáo về họat động giám sát cộng đồng thì họat động
này chỉ mang tính hình thức và vai trị giám sát của các tổ chức dân cử chƣa cao (World
Bank, 2010).
Tại Việt nam, mức độ phát triển các đơ thị lớn nói chung và thành phố Hồ Chí
Minh nói riêng là “trung tâm tổng hợp có vai trị thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội
của cả nƣớc” và “có chức năng tổng hợp về nhiều mặt nhƣ hành chính, chính trị, an ninh,
quốc phịng, kinh tế …” là nơi có rất nhiều dự án công đƣợc triển khai, nên vấn đề quản
lý đầu tƣ công đặc biệt là họat động giám sát đầu tƣ cộng đồng tại TP.Hồ Chí Minh càng
phải đƣợc chú trọng, mặc dù có nhiều yếu tố tác động đến quá trình của hoạt động
GSĐTCĐ do sự khác biệt mức độ phát triển kinh tế, dân số, việc tiếp cận khoa học công
nghệ...giữa các quốc gia, các vùng miền khác nhau nhƣng những vấn đề cơ bản của
GSĐTCĐ nhìn chung có những điểm tƣơng đồng nên nghiên cứu sử dụng trƣờng hợp
TP.HCM nhƣ TP đại diện cho họat động GSĐTCĐ này ở Việt nam hiện nay.
Vậy, làm thế nào để phát huy vai trò của giám sát cộng đồng trong đầu tƣ góp phần
nâng cao hiệu qủa họat động đầu tƣ công Việt nam và những yếu tố nào tác động đến
hiệu quả của họat động này? Để tìm câu trả lời cho vấn đề này, chúng tôi đă thực hiện đề
tài “Các yếu tố tác động đến họat động giám sát cộng đồng trong đầu tƣ cơng trên địa
bàn thành phố Hồ Chí Minh”.

1.3
-

Câu hỏi và mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu tổng quát:

9


Xác định các nhân tố ảnh hƣởng và tác động các nhân tố đến họat động giám sát cộng
đồng trong đầu tƣ công nhằm nâng cao hiệu quả họat động kiểm tra giám sát, đáp ứng
yêu cầu quản lý họat động đầu tƣ cơng.
-

Mục tiêu cụ thể:

• Lƣợc khảo lý thuyết và cơ sở pháp lý cho việc tổ chức thực hiện họat động giám sát
cộng đồng trong đầu tƣ cơng.
• Phân tích thực trạng, xác định và hịan thiện các nhân tố ảnh hƣởng đến họat động giám
sát cộng đồng trong đầu tƣ cơng.
• Đƣa ra một số gợi ý chính sách nhằm nâng cao hiệu quả họat động GSĐTCĐ.
-

Câu hỏi nghiên cứu

Câu 1: Cơ sở nền tảng cho việc tổ chức họat động kiểm tra giám sát đầu tƣ công tại Việt
nam?
Câu 2: Các nhân tố nào tác động đến họat động GSĐTCĐ?
Câu 3: Để hòan thiện họat động và nâng cao hiệu quả GSĐTCĐ thì cần có những thay
đổi và điều chỉnh nhƣ thế nào?

1.4

Phƣơng pháp nghiên cứu

Sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu hỗn hợp.
- Định tính: sử dụng để khái qt hóa, mơ tả lý thuyết và đánh giá thực trạng họat động
kiểm tra giám sát đặc biệt là GSĐTCĐ
- Định lƣợng: sử dụng để xác định và kiểm chứng các nhân tố tác động đến họat động
GSĐTCĐ, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp phù hợp để nâng cao chất lƣợng họat
độngGSĐTCĐ.
• Khảo sát, lấy ý kiến chuyên gia: Nói chuyện, phỏng vấn các chuyên gia trong lĩnh vực
thanh tra kiểm tra giám sát đầu tƣ công để nghe ý kiến, quan điểm của họ về các nhân tố
tác động và các nhân tố đo lƣờng tính hiệu quả của họat động GSĐTCĐ.
• Thống kê mô tả: Thiết kế bảng câu hỏi khảo sát rộng rãi cho đối tƣợng là những ngƣời
dân sinh sống tại những nơi có cơng trình đầu tƣ cơng đã, đang và sẽ thực hiện, sau đó
thống kê kết quả khảo sát để bổ sung thông tin cho các nhận xét, phân tích, đánh giá thực
trạng họat động giám sát cộng đồng.
10


• Thống kê định lƣợng: Sử dụng mơ hình phân tích yếu tố khám phá (EFA) để xác định
và kiểm định các nhân tố tác động đến hiệu quả họat động GSĐTCĐ để làm cơ sở đề
xuất các giải pháp.

1.5
-

Phạm vi và đối tƣợng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu:

• Quy định liên quan đến GSĐTCĐ
• Các nhân tố tác động đến hiệu quả họat động giám sát cộng đồng
-

Phạm vi nghiên cứu:

• Nhóm nghiên cứu họat động giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công Việt nam, đặc biệt
ở khu vực thành phố Hồ Chí Minh, nơi các họat động đầu tƣ cơng diễn ra mạnh mẽ.
• Thời gian thực hiện khảo sát: từ 1/7/2014 đến 31/7/2014
1.6
-

Ý nghĩa thực tiễn của đề tài nghiên cứu
Ý nghĩa:

Xây dựng hệ thống thang đo các yếu tố của hiệu quả họat động giám sát cộng đồng đầu
tƣ công và xác định các yếu tố ảnh hƣởng đến nó.
Là cơ sở cho việc hịan thiện và nâng cao hiệu quả của họat động giám sát cộng đồng
trong đầu tƣ công tại địa phƣơng.
-

Hạn chế:

Các dữ liệu và thông tin công bố về họat động này tại Việt nam còn rất hạn chế.
Do đặc trƣng của đề tài nên nhóm sử dụng phƣơng pháp lấy mẫu thuận tiện tại địa bàn
thành phố Hồ Chí Minh và quy mô khảo sát nhỏ.
1.7

Kết cấu của đề tài nghiên cứu
Chƣơng 1: Tổng quan vấn đề nghiên cứu

Chƣơng 2: Đầu tƣ công và giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công
Chƣơng 3: Thực trạng về giám sát cộng đồng trong đầu tƣ cơng
Chƣơng 4: Xây dựng mơ hình nghiên cứu và phƣơng pháp nghiên cứu
Chƣơng 5: Kết quả nghiên cứu và gợi ý chính sách
11


CHƢƠNG 2 : ĐẦU TƢ CÔNG VÀ GIÁM SÁT CỘNG ĐỒNG
TRONG ĐẦU TƢ CƠNG

2.1

Đầu tƣ cơng và giám sát đầu tƣ công
2.1.1 Quan điểm về đầu tƣ công
 Quan điểm về đầu tƣ

Trong đời sống kinh tế - xã hội, có nhiều quan điểm khác nhau về đầu tƣ. Có thể đề cập
các góc độ nhƣ sau:
Xét trên góc độ tiêu dùng: đầu tƣ đƣợc hiểu là sự hy sinh tiêu dùng hiện tại để đƣợc tiêu
dùng lớn hơn trong tƣơng lai.
Theo nghĩa rộng, đầu tƣ đƣợc hiểu là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các
hoạt động nào đó nhằm thu hút về cho ngƣời đầu tƣ kết quả nhất định trong tƣơng lai lớn
hơn các nguồn lực bỏ ra, nguồn lực đó có thể là tiền, các tài nguyên thiên nhiên, sức lao
động và trí tuệ.
Đầu tƣ là việc nhà đầu tƣ bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vơ hình để hình
thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tƣ theo quy định của luật đầu tƣ và các quy định
khác của pháp luật có liên quan.
Tóm lại: Đầu tư là quá trình bỏ vốn ở hiện tại nhằm mục đích thu hiệu quả lớn hơn trong
tương lai, vốn bỏ vào đầu tư gọi là vốn đầu tư.
 Quan điểm về đầu tƣ công

Theo quan điểm của các nƣớc trên thế giới: đầu tƣ công là những khoản tiền mà chính
phủ chi tiêu vào các dịch vụ cơng cộng (y tế, giáo dục, giao thông vận tải)1.
Theo dự thảo Luật đầu tƣ công của Việt Nam: Đầu tƣ công là việc sử dụng vốn Nhà
nƣớc để đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội khơng có
khả năng hồn vốn trực tiếp.2

1

Theo CamBridge dictionary

2

Luật đầu tư công

12


“Vốn nhà nƣớc” trong đầu tƣ công đƣợc quy định gồm: Vốn ngân sách nhà nƣớc chi đầu
tƣ phát triển theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc; Vốn huy động của Nhà nƣớc từ
Trái phiếu Chính phủ; Trái phiếu chính quyền địa phƣơng; Cơng trái quốc gia và các
nguồn vốn khác của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật, trừ vốn tín dụng do nhà nƣớc
bảo lănh, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc.
Theo khái niệm trên thì đầu tƣ cơng đƣợc hiểu là việc sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc để
đầu tƣ vào các chƣơng trình dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, khơng nhằm mục
đích kinh doanh, lĩnh vực đầu tƣ cơng bao gồm:
+ Chƣơng trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội,
mơi trƣờng, quốc phịng, an ninh; các dự án đầu tƣ khơng có điều kiện xă hội hóa thuộc
lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục đào tạo và các lĩnh vực khác.
+ Chƣơng trình mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị
sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài

sản cố định bằng vốn sự nghiệp.
+ Các dự án đầu tƣ của cộng đồng dân cƣ, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ
chức xã hội nghề nghiệp đƣợc hỗ trợ từ vốn nhà nƣớc theo quy định pháp luật.
+ Chƣơng trình mục tiêu, dự án đầu tƣ cơng khác theo quyết định của Chính phủ .
Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành,
bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu
tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các
vốn khác do Nhà nước quản lý.
Vậy: Đầu tư công là hoạt động đầu tư sử dụng các nguồn vốn khác nhau tạo ra hàng hóa
dịch vụ công cộng phục vụ cộng đồng dưới sự quản lý nhà nước, nhằm cải thiện môi
trường đầu tư, thu hút và phát triển các hình thức đầu tư .
2.1.2 Giám sát đầu tƣ công
Giám sát là một hoạt động không thể thiếu trong quá trình đầu tƣ, từ việc giám sát có thể
nhận định đƣợc dự án có thực hiện theo quy trình, theo tiêu chuẩn, theo các quy định và
có đạt đƣợc hiệu quả về mặt kinh tế- xã hội hay khơng. Do đó đối với các chủ thể đầu tƣ
và các loại dự án đều cần thiết phải có hoạt động giám sát.
13


Giám sát dự án đầu tƣ là “hoạt động theo dõi thƣờng xuyên, kiểm tra định kỳ theo kế
hoạch hoặc đột xuất quá trình đầu tƣ của dự án theo các quy định về quản lý đầu tƣ nhằm
đảm bảo mục tiêu và hiệu quả của dự án” 3
Theo lý thuyết quan hệ ngƣời chủ - ngƣời thừa hành (principal-agent theory) đầu tiên tập
trung vào những vấn đề về thông tin khơng hồn hảo trong những hợp đồng của ngành
bảo hiểm (Spenser & Zeckhauser, 1971); (Ross SA , 1973 ), sau đó trở thành lý thuyết
khái quát những vấn đề liên quan đến hợp đồng đại diện trong các lĩnh vực khác (Jensen
& Meckling, 1976)(Fama & Miller, 1972)(Harris & Raviv, 1978), cũng đƣợc coi là lý
thuyết về các hành vi trong đầu tƣ công cũng nhƣ cơ chế kiểm tra, giám sát đầu tƣ công.
Lý thuyết này kết luận rằng, dƣới những điều kiện thơng tin khơng hồn hảo sẽ xuất hiện
sự lựa chọn bất lợi và mối nguy đạo đức, vì thế, minh bạch thơng tin là yếu tố quyết định

hiệu quả cho các hoạt động kiểm tra giám sát nói chung và giám sát đầu tƣ cơng nói riêng.
Theo Dự thảo Luật Đầu tƣ công mới nhất, các chƣơng trình, dự án đầu tƣ cơng sẽ chịu sự
giám sát của cộng đồng và UBMTTQ Việt Nam các cấp sẽ chủ trì tổ chức thực hiện việc
giám sát cộng đồng.
Vậy, giám sát đầu tư công là hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện các dự án, cơng
trình được xây dựng phục vụ cho lợi ích cộng đồng (các dự án công) nhằm kiểm tra việc
chấp hành các quy định của các chủ đầu tư, nhằm đảm bảo dự án công được thực hiện
đem lại hiệu quả kinh tế- xã hội.
2.1.3 Các yếu tố tác động đến giám sát đầu tƣ cơng
 Cơ chế chính sách, luật pháp liên quan đến giám sát đầu tƣ công: trong các hoạt
động đầu tƣ cần tuân thủ theo quy định của pháp luật, vì thế các hoạt động giám sát đầu tƣ
cũng phải tuân thủ và thực hiện đúng theo quy định của pháp luật (IMF, 2015) (Tạ Văn
Khoái, 2009). Đối với các luật và các văn bản dƣới luật quy định trong lĩnh vực đầu tƣ
công và giám sát đầu tƣ công càng cụ thể, hƣớng dẫn càng rõ ràng thì việc thực thi theo
pháp luật càng hiệu quả. Đồng thời góp phần tích cực vào cơng tác phịng chống tham
nhũng, giúp phát huy hiệu quả kinh tế xã hội của dự án4.
3
4

Theo Nghị định về giám sát và đánh giá dự án đầu tư số 113/2009/NĐ-CP
Nghị định 84/2015/NĐ-CP ngày 30/9/2015
14


 Tổ chức bộ máy giám sát cộng đồng
- Cơ chế hoạt động của giám sát đầu tƣ công: Theo lý thuyết hợp đồng xã hội
(Social Contract Theory) của Rousseau (1712-1778) thì chính phủ là ngƣời đầy tớ của
nhân dân, và có sự thỏa thuận giữa chính phủ và ngƣời dân, trong đó ngƣời dân đồng
thuận từ bỏ một vài quyền tự do để đổi lấy sự an ninh, bảo vệ quyền lợi (D. Matravers,
1996). Trong ý nghĩa này, công chúng khơng những là đối tác của chính phủ tham gia vào

q trình ra quyết định và thực hiện chính sách mà còn là ngƣời quản lý nguồn lực và
dịch vụ công (Mizaur, 1993) và nhà nƣớc phải đảm bảo sự phục vụ và đáp ứng tốt
nhất(Paul R.Niven, 2002). Vì vậy, để nhân dân có thể hồn thành đƣợc quyền và nghĩa vụ
của mình thì sự hỗ trợ của các cấp chính quyền là cần thiết (Abraham Lincoln (1863), do
đó các chƣơng trình giám sát đƣợc xây dựng theo chuyên đề, dự án và cơng trình trên các
địa bàn xã, phƣờng, thị trấn, hàng tháng sẽ thực hiện báo cáo định kỳ và phổ biến kế
hoạch của các kỳ tiếp theo. Các bộ phận giám sát sẽ thực hiện việc cung cấp thông tin, tài
liệu liên quan đến hoạt động giám sát qua các văn bản đồng thời mời đại diện của bên
tham gia giám sát đến tham dự các kỳ họp để nắm bắt đƣợc tình hình phát triển kinh tế tại
các địa phƣơng. Tuy nhiên cần tạo sự tách biệt giữa các thành viên của ban giám sát cộng
đồng và các cấp chính quyền, nhằm tạo cơ chế hoạt động công khai, minh bạch, phát huy
quyền làm chủ của bộ máy tham gia giám sát các hoạt động đầu tƣ cơng
- Cơ chế tài chính để duy trì hoạt động: Đối với hoạt động giám sát đầu tƣ cơng
cũng cần có nguồn tài chính để duy trì hoạt động, các cơ chế tài chính tối thiểu đảm bảo
hỗ trợ kinh phí duy trì các hoạt động liên quan đến hành chính, phụ cấp cho ngƣời tham
gia giám sát. Nguồn kinh phí chƣa đƣợc quy định cụ thể mức tối thiểu hay tối đa mà do
tùy mỗi địa phƣơng, xã phƣờng thị trấn trích lập một phần quỹ chung cho hoạt động
giám sát. Các cơ chế tài chính này khơng có tính ổn định và khó khăn để duy trì tốt hoạt
động giám sát, do đó khơng có nhiều ngƣời tham gia giám sát đầu tƣ công, các thành
viên trong ban giám sát thƣờng tham gia tự nguyện nhằm thực hiện hoạt động phục vụ
lợi ích cộng đồng5.
 Triển khai hoạt động hỗ trợ của chính quyền

5

Nghị định 84/2015/NĐ-CP ngày 30/9/2015
15


- Công tác phối hợp của các sở ban ngành và các đơn vị tham gia giám sát:các ý

kiến, báo cáo và đóng góp đƣợc chính quyền địa phƣơng, các chủ đầu tƣ, các đơn vị tƣ
vấn, các nhà thầu cần giải quyết kịp thời, thông thƣờng các vấn đề liên quan đến giải
phóng mặt bằng, sử dụng đất thuộc chức năng, nhiệm vụ quản lý của các đơn vị; khi có
yêu cầu của các Bộ, Ngành và Chủ đầu tƣ; phối hợp Sở Tài nguyên và Môi trƣờng giám
sát việc thực hiện quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, đảm bảo môi trƣờng đối với các
dự án trong phạm vi ngành, lĩnh vực quản lý, đảm bảo tiến độ và hiệu quả đầu tƣ. Theo
nghiên cứu của VACI6 thì dự án khi triển khai hoạt động ln nhằm hỗ trợ cho đối
tƣợng hƣởng lợi cuối cùng chính là những ngƣời dân nên xây dựng sự phối hợp theo mơ
hình, trong đó có nhà nƣớc bỏ vốn (đơi khi là khu vực tƣ) đầu tƣ vào các cơng trình
cơng cộng, phối hợp của UBND các cấp phối hợp với cơ quan lập kế hoạch, cơ quan tài
chính, phịng ban nghiệp vụ chuyên môn, cơ quan thanh tra, cơ quan kiểm tốn đến sự
kết hợp của Đồn thanh niên, Hội Phụ nữ, Hội cựu chiến binh, UBMTTQ và sự góp ýtừ
những ngƣời sử dụng (ngƣời dân) gởi đến bộ phận tiếp nhận. Nghiên cứu của VACI đã
đƣa ra các mô hình phối hợp nhƣ sau: Trực tiếp hoặc gián tiếp hỗ trợ Nâng cao năng
lực Giám sát cộng đồng tại cấp xã, phƣờng ( các dự án đã thực hiện theo mơ hình này ở
các mức độ khác nhau: VACI2011- P417, P558, P1189)
Chọn một cộng đồng ở một xã hoặc một phƣờng- đây là một cộng đồng thuộc các hệ
thống tổ chức sẵn có. Các cộng đồng đang hoặc chuẩn bị (trong thời gian thực hiện dự
án) có kế hoạch triển khai một số cơng trình cơng cộng- do tự đầu tƣ hoặc nhà nƣớc và
nhân dân cùng đầu tƣ.
- Đối tƣợng hƣởng lợi: là những ngƣời dân.
- Đối tƣợng mục tiêu: có thể trực tiếp qua Ban GSĐTCĐ, hoặc Ban TTND xã,
hoặc dự án có thể tự thành lập những tổ, nhóm mới để triển khai các hoạt động
nâng cao năng lực, sau đó hỗ trợ các đối tƣợng mục tiêu trực tiếp triển khai các
hoạt động cụ thể....
6

VACI: Vietnam Anti-Corruption Initiative Program
VACI-P41: tên dự án “Nâng cao năng lực giám sát cộng đồng trong xây dựng nông thôn mới”
8

VACI 2011-P55: tên dự án “Xây dựng mơ hình cộng đồng tham gia và quá trình lập kế hoạch xây dựng cơng trình
phúc lợi tại địa phương”.
9
VACI 2011-P118: tên dự án “Cộng đồng chung tay giám sát và bảo vệ không gian cộng đồng”.
7

16


Chọn các cơng trình đầu tƣ sử dụng vốn đầu tƣ từ nhà nƣớc hoặc các cơng trình do nhà
nƣớc và nhân dân cùng làm ở ngay địa bàn xã, phƣờng để triển khai giám sát. Cán bộ dự
án thƣờng xuyên cùng nhóm đối tƣợng mục tiêu triển khai các hoạt động- nếu có khó
khăn sẽ trực tiếp hƣớng dẫn, tƣ vấn cách làm. Các hoạt động bao trùm từ giai đoạn lập kế
hoạch đến thực hiện và sau đó là tổng kết, rút kinh nghiệm.

Hình 2-1 Mơ hình Nâng cao năng lực GSĐTCĐ tại cấp xã, phƣờng
- Đào tạo kỹ năng nghiệp vụ của ngƣời tham gia giám sát:Để phát huy vai trò giám
sát của cộng đồng, cấp ủy, chính quyền và các tổ chức đồn thể đã chỉ đạo các cơ quan
chuyên môn tổ chức tập huấn, nâng cao năng lực giám sát cho cộng đồng. Thông qua các
lớp tập huấn, đội ngũ giám sát cộng đồng đƣợc cập nhật các văn bản mới liên quan đến
đầu tƣ xây dựng cơng trình, giúp cho đội ngũ giám sát cộng đồng nắm đƣợc chủ trƣơng,
đƣờng lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nƣớc về phát triển kinh tế - xã hội ở
địa phƣơng; nắm chắc nghiệp vụ quản lý, giám sát đầu tƣ, xây dựng cơ bản. Sau khi tập
huấn, nhiều ban giám sát cộng đồng ở cơ sở chia thành nhiều tổ, thƣờng xuyên theo dõi
17


tiến độ, chất lƣợng các cơng trình. Nhờ đó, các chƣơng trình, dự án nhà nƣớc đầu tƣ trên
địa bàn đảm bảo hiệu quả, đem lại lợi ích thiết thực cho ngƣời dân.
 Thông tin công khai minh bạch

Trong xã hội với Nhà nƣớc pháp quyền "của dân, do dân và vì dân", thì tính minh bạch
trong hoạt động quản lý là rất cần thiết và là nguồn sức mạnh của bộ máy công quyền.
Thông tin công khai, minh bạch trƣớc hết là nhằm bảo đảm bản chất dân chủ của xã hội,
thể hiện quyền làm chủ của ngƣời dân đồng thời cũng là một giải pháp rất quan trọng để
khắc phục tệ quan liêu tham nhũng, nâng cao hiệu quả kinh tế- xã hội của dự án, cơng
trình đƣợc thực hiện.
Thơng tin cơng khai, minh bạch thì sẽ tạo dựng mối quan hệ tốt đẹp giữa cơ quan, công
chức với ngƣời dân, củng cố niềm tin của dân đối với cơ quan cũng nhƣ uy tín của cán bộ
chính quyền có liên quan. Khi cơ chế, chính sách pháp luật, nguyên tắc, tiêu chí, căn cứ
xác định lựa chọn danh mục dự án đầu tƣ công, đến kế hoạch phân bổ vốn đầu tƣ công
trung hạn và hàng năm, đặc biệt là mức vốn đầu tƣ cơng bố trí cho từng dự án… đều hết
sức công khai, minh bạch thì sẽ khơng cịn chỗ cho cơ chế xin - cho, khơng cịn chỗ cho
sự tùy tiện, chủ quan, cho tham nhũng, lãng phí… sẽ mang lại sự minh bạch cho nền kinh
tế, mà một khi nền kinh tế có sự minh bạch, đất nƣớc có cơ hội để phát triển thịnh vƣợng
hơn.
2.2

Giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công
2.2.1

Khái niệm giám sát cộng đồng

Theo định nghĩa từ điển Việt Nam: Giám sát là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện
đúng những điều quy định khơng.
Giám sát là công tác theo dõi, quan sát việc chấp hành quy định, chính sách pháp luật của
các đối tƣợng bị giám sát, đƣợc thực hiện thƣờng xuyên ở phạm vi rộng hơn công tác
kiểm tra. Giám sát thƣờng dựa vào thông tin công khai, báo cáo của đối tƣợng bị giám sát
để kiểm tra đánh giá, chủ thể giám sát thƣờng là cộng đồng, tổ chức xã hội. Ví dụ nhƣ:
Quốc hội, HĐND các cấp, Cộng đồng dân cƣ, UBMTTQ, đoàn thể ....
Giám sát cộng đồng trong đầu tư công là hoạt động tự nguyện của dân cư sinh sống trên

địa bàn xã, phường, thị trấn, theo quy định của quy chế này và các quy định pháp luật
18


khác có liên quan, nhằm theo dõi, đánh giá việc chấp hành các quy định về quản lý đầu
tư của cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, các nhà
thầu và đơn vị thi cơng dự án trong q trình đầu tư, phát hiện, kiến nghị với các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền về các việc làm vi phạm các quy định về quản lý đầu tư để kịp
thời ngăn chặn và xử lý các việc làm sai quy định, gây lãng phí, thất thốt vốn và tài sản
nhà nước, xâm hại lợi ích của cộng đồng.10
2.2.2

Giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công
2.2.2.1. Cơ sở pháp lý của giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công

-

Luật Đất đai năm 2003, các nghị định hƣớng dẫn thi hành Luật Đất đai số

181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 và số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính
phủ; Thơng tƣ hƣớng dẫn về đền bù thiệt hại khi thu hồi đất đai vì mục đích cơng cộng.
-

Quy chế quản lý đầu tƣ và xây dựng ban hành theo các nghị định số 52/1999/NĐ-

CP ngày 8/7/1999, số 12/2000/NĐ-CP ngày 5/5/2000, số 07/2003/NĐ-CP ngày
30/01/2003.
-

Thông tƣ số 03/2003/TT-BKH ngày 19/5/2003 của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, hƣớng

dẫn thực hiện công tác giám sát, đánh giá đầu tƣ.
-

Nghị định số 209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ về quản lý chất

lƣợng cơng trình xây dựng.
-

Quy chế giám sát đầu tƣ của cộng đồng ban hành theo Quyết định số 80/2005/QĐ-

TTg ngày 18/4/2005 của Thủ tƣớng Chính phủ
-

Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phƣờng, thị trấn (Pháp lệnh số 34/2007/PL-

UBTVQH11 ngày 20/4/2007);
-

Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 7/02/2005 của Chính phủ về quản lý các dự án

đầu tƣ xây dựng công trình..
-

Thơng tƣ liên tịch số 04/2006/TTLT ngày 04/12/2006 của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ,

Uỷ ban Trung ƣơng UBMTTQ Việt Nam và Bộ Tài chính, hƣớng dẫn thực hiện Quy chế
GSĐTCĐ.
10

Nghị định số 112/2006/NĐ-CP ngày 29/9/2006 của Chính phủ, sửa đổi, bổ sung

Theo Quyết định số 80/2005/QĐ-TTg ngày 18/5/2005 của Thủ tướng Chính phủ

19


một số điều của Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 7/02/2005
-

Chƣơng III, Luật Xây dựng.

-

Nghị định số 99/2007/NĐ-CP ngày 13/6/2007 của Chính phủ về quản lý chi phí

đầu tƣ xây dựng cơng trình.
2.2.2.2. Khái qt về giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công
a. Mục tiêu hoạt động của giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công
Theo dõi, kiểm tra việc chấp hành quy định pháp luật về đầu tƣ và xây dựng, góp phần
bảo đảm đầu tƣ các cơng trình đúng mục tiêu, đúng tiến độ và có hiệu quả trên địa bàn các
phƣờng (xã).
Phát hiện và kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý các việc làm vi phạm quy định
pháp luật về đầu tƣ và xây dựng, góp phần phịng-chống lãng phí, thất thốt các nguồn lực
thuộc cơng trình đƣợc đầu tƣ, phịng, chống xâm hại lợi ích cộng đồng trong q trình đầu
tƣ và vận hành các cơng trình trên địa bàn xã, phƣờng.
Để góp phần thực hiện các mục tiêu nêu trên, cộng đồng cần thực hiện giám sát tổng thể
từ việc giám sát việc chuẩn bị đầu tƣ, đền bù giải phóng mặt bằng (GPMB), triển khai
công tác tái định cƣ, đến việc giám sát cấp vốn đầu tƣ của các cơng trình, tiến độ thực
hiện đầu tƣ, giám sát việc quản lý và vận hành cơng trình, giám sát thi cơng, chất lƣợng

cơng trình, giám sát việc nghiệm thu, bàn giao cơng trình nhằm giám sát những việc làm
có xâm hại lợi ích cộng đồng hoặc những việc làm tác động đến môi trƣờng sống.
b. Đặc điểm của giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công
Giám sát cộng đồng trong đầu tƣ cơng là hoạt động tự nguyện, có tổ chức và theo yêu
cầu của cộng đồng. Việc giám sát đƣợc thực hiện độc lập với các cơ quan, tổ chức, cá
nhân có liên quan đến việc lựa chọn, chuẩn bị, phê duyệt đầu tƣ, quản lý thực hiện cơng
trình và quản lý vận hành (khai thác sử dụng) cơng trình. Tuy nhiên mọi hoạt động giám
sát phải phù hợp với quyền giám sát của cộng đồng quy định tại Quy chế GSĐTCĐ do
đó q trình giám sát cộng đồng khơng đƣợc gây cản trở việc quản lý thực hiện đầu tƣ
xây dựng, quản lý vận hành cơng trình và thực hiện bằng các phƣơng pháp đơn giản,
bằng các công cụ thông thƣờng, sẵn có và rẻ tiền đề đảm bảo ngƣời có trình độ văn hóa
phổ thơng cơ sở đƣợc tập huấn qua một lớp ngắn hạn là có thể làm đƣợc. Các báo cáo
20


nhận xét, đánh giá của công tác giám sát cộng đồng nhằm kiến nghị các cấp có thẩm
quyền xem xét, xử lý kịp thời những vi phạm đƣợc cộng đồng phát hiện.
c. Đối tƣợng và phạm vi giám sát đầu tƣ của cộng đồng
Đối tƣợng của giám sát cộng đồng chính là các cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tƣ,
chủ đầu tƣ, các nhà thầu tƣ vấn, nhà thầu giám sát thi công, nhà thầu xây lắp, nhà thầu
cung cấp thiết bị, vật tƣ, nguyên, nhiên, vật liệu,... của dự án (sau đây gọi chung là các
nhà thầu).
Phạm vi của giám sát cộng đồng là các chƣơng trình, dự án đầu tƣ (sau đây gọi chung là
dự án đầu tƣ) có sử dụng vốn nhà nƣớc và khơng thuộc diện bí mật quốc gia theo quy
định của pháp luật có ảnh hƣởng trực tiếp tới cộng đồng trên địa bàn của xã, các dự án
đầu tƣ bằng nguồn vốn và công sức của cộng đồng hoặc bằng nguồn tài trợ trực tiếp của
các tổ chức, cá nhân cho xã, các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn khác.
d. Nội dung của giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công
Theo Quy chế giám sát đầu tƣ của cộng đồng thì nội dung giám sát đầu tƣ cộng đồng
gồm:

- Đánh giá sự phù hợp của quyết định đầu tƣ với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội,
quy hoạch phát triển các ngành, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch phát triển
kết cấu hạ tầng, quy hoạch xây dựng chi tiết các khu đô thị, khu dân cƣ, khu cơng
nghiệp,... kế hoạch đầu tƣ có liên quan trên địa bàn xã theo quy định của pháp luật;
-

Đánh giá việc chủ đầu tƣ chấp hành các quy định về: chỉ giới đất đai và sử dụng đất;
quy hoạch mặt bằng chi tiết, phƣơng án kiến trúc, xây dựng; xử lý chất thải, bảo vệ môi
trƣờng; đền bù, giải phóng mặt bằng và phƣơng án tái định cƣ; tiến độ, kế hoạch đầu
tƣ;

- Phát hiện những việc làm xâm hại đến lợi ích của cộng đồng; những tác động tiêu cực
của dự án đến môi trƣờng sinh sống của cộng đồng trong quá trình thực hiện đầu tƣ,
vận hành dự án.
-

Cộng đồng theo dõi, đánh giá hiệu quả đầu tƣ của dự án; phát hiện những việc làm gây
lãng phí, thất thốt vốn, tài sản thuộc dự án.

21


- Cộng đồng còn theo dõi, kiểm tra việc tuân thủ các quy trình, quy phạm kỹ thuật, định
mức vật tƣ và loại vật tƣ đúng quy định trong quá trình thực hiện đầu tƣ dự án; theo
dõi, kiểm tra kết quả nghiệm thu và quyết tốn cơng trình.

e. Lợi ích của giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công
Nhằm phát huy hiệu quả đầu tƣ của nhà nƣớc và quyền làm chủ của nhân dân, góp phần
bảo đảm đầu tƣ các cơng trình đúng mục tiêu, tiến độ và có hiệu quả trên địa bàn, góp
phần quan trọng để các cơng trình, dự án nhà nƣớc đầu tƣ phát huy tối đa hiệu quả, đáp

ứng đƣợc sự mong đợi của nhân dân.
2.3

Kinh nghiệm giám sát cộng đồng trong đầu tƣ công tại một số quốc gia trên

thế giới
2.3.1 Kinh nghiệm trong nƣớc
Căn cứ vào kinh nghiệm của các mô hình dự án thuộc VID 2009 và VACI 2011,từ các mơ
hình VID 200911, VACI 201112 là các chƣơng trình hợp tác của ngân hàng thế giới và
chính phủ Việt Nam thực hiện nhằm tăng cƣờng công tác chống tham nhũng và nâng cao
vai trò của giám sát cộng đồng đối với các dự án cơng, các cơng trình đầu tƣ sử dụng vốn
đầu tƣ từ nhà nƣớc hoặc các công trình do nhà nƣớc và nhân dân cùng làm ở ngay địa bàn
xã, phƣờng để triển khai giám sát và chỉ đảm nhiệm vai trị thúc đẩy, khơng trực tiếp làm
thay. Các chƣơng trình này đạt đƣợc sự đồng tình ủng hộ của ngƣời dân tại các địa
phƣơng triển khai và đạt đƣợc mức độ thành công, hiệu quả kinh tế- xã hội khi triển khai
dự án:


Dự án P41, Thái Nguyên13: Tính đến trƣớc thời điểm tiển khi dự án, xã mới chỉ

đạt 4/19 tiêu chí đó là: hệ thống tổ chức chính trị xã hội vững mạnh; an ninh, trật tự xã
hội; y tế; điện. Để trở thành xã nơng thơn mới, xã phải đạt đƣợc nhiều tiêu chí khác, trong

11

Chương trình Ngày sáng tạo Việt Nam (VID) (Vietnam Innova on Day Program) năm 2009. Theo báo cáo của
Ngân hàng thế giới Worldbank.
12

Chương trình Sáng kiến Chống tham nhũng Việt Nam. Do Thanh tra Chính phủ phối hợp với Ngân hàng Thế giới

đồng tổ chức.
13

Nguồn: Báo Thái Nguyên, baothainguyen.org.vn/tin-tuc/dua-nghi-quyet-dai-hoi-dang-bo-tinh-lan-thu-xviii-vaocuoc-song/thao-go-kho-khan-trong-giam-sat-cong-dong-107849-198.html

22


đó có giao thơng nơng thơn và cơ sở hạ tầng. Theo tính tốn của địa phƣơng này tổng giá
trị các cơng trình xây dựng cơ bản trong quy hoạch xây dựng nông thôn mới nhƣ chợ,
trung tâm thi đấu văn hóa thể thao, sửa chữa và nâng cấp trên 5km đƣờng liên xã… là gần
100 tỷ đồng, trong đó nguồn vốn cần huy động nhân dân đóng góp hàng tỷ đồng. Với số
tiền vốn lớn đầu tƣ nhiều nhƣ vậy đòi hỏi ban giám sát cộng đồng phải nâng cao năng lực,
có cách làm việc thật sự chuyên nghiệp, để cơng khai các chủ trƣơng chính sách và thực
hiện minh bạch mọi hoạt động cơng vụ, góp phần đẩy lùi thất thoát nguồn vốn của Nhà
nƣớc và nhân dân.
Ngay sau khi đề án đƣợc triển khai, Ban quản lý dự án đã thiết kế tiêu chí Xây dựng Nơng
thơn mới (XDNTM) niêm yết tại nhà văn hóa các xóm và trụ sở UBND xã, phát động
cuộc thi tìm hiểu chƣơng trình XDNTM tới tồn thể bà con nơng dân và nhận đƣợc trên
300 bài tham gia. Bên cạnh đó, mở 10 lớp tuyên truyền, tập huấn cho 600 ngƣời là các
thành viên Ban GSĐTCĐ xã, ngƣời dân của 10 xóm về các tiêu chí XDNTM; những
chính sách Nhà nƣớc hỗ trợ và trách nhiệm của ngƣời dân khi tham gia XDNTM; các
quy định pháp luật phòng, chống tham nhũng về nội dung công khai, minh bạch các hoạt
động XDNTM , đồng thời có trách nhiệm trong giám sát của cộng đồng, khi cần phản ánh
kiến nghị đến ai, cơ quan nào và đƣợc bảo vệ ra sao.
Sau khi đƣợc tập huấn những kiến thức cụ thể, thiết thực để giám sát các cơng trình đầu
tƣ trên địa bàn xã một cách bài bản, các Ban GSĐTCĐ đã thực hành giám sát cơng trình
nhƣ đƣờng bê tơng gần 100m dẫn vào trƣờng THCS Đồng Liên (đƣợc đầu tƣ xây dựng
theo cơ chế Nhà nƣớc và nhân dân cùng làm với tổng số tiền 140 triệu đồng) theo phƣơng
pháp mới và đem lại hiệu quả, đảm bảo thi công đoạn đƣờng đúng tiến độ và chất lƣợng

trong 4 ngày. Các Ban GSCĐ cũng đƣợc BQLDA giải đáp và đề ra phƣơng án xử lý với
những khúc mắc phát sinh trong giám sát cơng trình. Trong năm 2011, BGSĐTCĐ xã đã
giám sát 4 cơng trình đảm bảo hiệu quả, khơng có khiếu kiện của nhân dân là: Đƣờng đê
Gang Thép dài 3km (tổng nguồn vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc là 6 tỷ đồng); đƣờng bê tông
vào Trƣờng THCS Đông Liên (tổng trị giá 140 triệu đồng, trong đó nhân dân đóng góp 30
triệu đồng); nhà chức năng Trƣờng Mầm non Đồng Liên (tổng trị giá 150 triệu đồng,
trong đó nhân dân đóng góp 140 triệu đồng); trạm bơm Đồng Ao - Đồng Tân (tổng trị giá
trển 600 triệu đồng, trong đó nhân dân đóng góp 30 triệu đồng). Đến cuối dự án, tổng số
23


cơng trình đƣợc giám sát lên tới 9 cơng trình so với kế hoạch ban đầu chỉ 4 cơng trình,
trong đó có cơng trình xây dựng do ngân sách nhà nƣớc đầu tƣ, có cơng trình do dân đóng
góp và có cơng trình vừa do ngân sách nhà nƣớc đầu tƣ và nhân dân đóng góp.
Rút ra các kinh nghiệm:
 Kiến thức: nên có sự tổng hợp, đúc rút thành các tài liệu đơn giản, tránh rƣờm rà,
tốn kém, tận dụng các tài liệu sẵn có của các dự án đi trƣớc.


Kỹ năng: đây là yếu tố xƣơng sống để khẳng định năng lực thực sự đã đƣợc hình

thành hay chƣa. Dự án đều gắn nhóm đối tƣợng mục tiêu vào giám sát các cơng trình cụ
thể, từ đó kiểm chứng và khẳng định đƣợc mức độ thay đổi năng lực của nhóm đối tƣợng
mà mỗi dự án hƣớng tới.
 Thông tin: là một nguồn lực quan trọng để nâng cao năng lực cho các nhóm đối
tƣợng mục tiêu. Ngồi việc tập huấn về kiến thức, hỗ trợ thực hành để tăng kỹ năng, cần
cung cấp tối đa thông tin phù hợp cho các nhóm đối tƣợng để mở rộng hiểu biết, hình
thành cách nghĩ cách làm có phản biện.
 Công cụ: tuy chƣa nhiều dự án đầu tƣ nhiều vào các hệ thống tài liệu, biểu mẫu,
bảng hỏi nhƣng bài học từ các dự án cho thấy nếu có cơng cụ phù hợp (ví dụ hệ thống số

sách ghi chép nhƣ P41 Thái Nguyên hƣớng dẫn cho 9 Ban GSCĐ ở 9 thôn hay P148
Bệnh viện Nhi Trung ƣơng xây dựng Bộ bảng hỏi thu thập thông tin từ cha mẹ bệnh nhân,
từ điều dƣỡng viên, ...) sẽ hỗ trợ rất nhiều cho nhóm đối tƣợng mục tiêu đƣợc thực sự áp
dụng kiến thức, kỹ năng đã đƣợc trang bị.
Dự án P64- Nâng cao năng lực giám sát của Ban GSĐTCĐ, Thanh tra tỉnh Quảng
Nam, triển khai tại 3 huyện Núi Thành, Phú Ninh và thành phố Hội An
Dự án đã tổ chức 03 lớp tập huấn kỹ năng, nghiệp vụ GSĐTCĐ cho 200 thành viên của
41 Ban giám sát đầu tƣ của cộng đồng (tại 41 xã, phƣờng, thị trấn ở 03 địa phƣơng: Núi
Thành, Phú Ninh, Hội An; tổ chức hội thảo cấp tỉnh về tăng cƣờng năng lực GSĐTCĐ và
Lễ tôn vinh thành viên GSĐTCĐ điển hình, tiêu biểu).
Tại 3 huyện thí điểm, khoảng 100 vấn đề, nội dung trao đổi, tƣ vấn đã đƣợc triển khai từ
thanh tra huyện xuống các Ban GSĐTCĐ xã cho hàng loạt các cơng trình đang triển khai.
24


Thông qua các nội dung trao đổi, tƣ vấn, thanh tra Huyện đã góp phần bù đắp sự thiếu hụt
về chuyên môn, đặc biệt chuyên môn kỹ thuật (xây dựng, đọc bản vẽ, ...) cho các Ban
GSĐTCĐ tại xã, phƣờng. Thêm vào đó, tại một số huyện nhƣ Phú Ninh, Thanh tra huyện
đã căn cứ vào thông tin từ trao đổi với Ban GSĐTCĐ để xây dựng, điều chỉnh kế hoạch
thanh tra nhằm đảm bảo giám sát chính xác chất lƣợng đầu tƣ cơng. Ngồi ra, thơng qua
q trình triển khai dự án, lãnh đạo tỉnh, các huyện và đặc biệt chính hệ thống Thanh tra
đã nhận rơ tác dụng của cách làm gắn Thanh tra với Ban GSĐTCĐ bởi cung cấp thơng tin
và hữu ích cho cả hai chiều
Các hoạt động của dự án có tác động lớn và tích cực đến nhiều đối tƣợng, khơng chỉ là
các ban giám sát đầu tƣ công-đối tƣợng hƣởng lợi trực tiếp của dự án, mà còn tác động
đến các đối tƣợng liên quan khác. Lãnh đạo tỉnh Quảng Nam và ngành thanh tra tỉnh đã
nhận ra đây chính là một kênh thơng tin hữu hiệu để phịng chống tham nhũng, xây dựng
kế hoạch thanh tra cho phù hợp với thực tế. Đây là một trong số ít các dự án thuộc VACI
2011 do trực tiếp cơ quan thanh tra triển khai. Dự án thay đổi cách làm truyền thống trƣớc
đây của cơ quan thanh tra, từ “đợi” thông tin, báo cáo của cơ sở rồi mới đi kiểm tra, nắm

bắt tình hình sang cách làm mới với Thanh tra huyện, Thanh tra tỉnh chủ động tập huấn,
trao đổi với Ban GSĐTCĐ để tƣ vấn nắm bắt tình hình.
Rút ra các kinh nghiệm:
 Kiến thức: tổ chức tập huấn kiến thức các quy định về giám sát cộng đồng, vai trò
của các bên liên quan. Hình thức tập huấn đơn giản, áp dụng tối đa phƣơng pháp có sự
tham gia với đa dạng thành phần, có thảo luận các tình huống sát với thực tế ở địa phƣơng
và có thực hành thực tế. Quy mô tập huấn tổ chức ở cấp huyện hoặc xuống tận từng xã.
Cũng có thể kết hợp đài truyền thanh xã, phƣờng để phát lại các nội dung tập huấn.
 Kỹ năng: sau khi tập huấn, triển khai, hỗ trợ cho các nhóm đối tƣợng mục tiêu áp
dụng kiến thức đã đƣợc tập huấn- ví dụ cùng làm việc với UBND xã, phƣờng để hỗ trợ
các nhóm giám sát tại cộng đồng, lựa chọn cơng trình, cùng chính quyền thực hiện các
cơng tác giải phóng mặt bằng và sau đó là trực tiếp giám sát cơng trình (đọc bản vẽ kỹ
thuật, giám sát chất lƣợng kỹ thuật). Ban thực hiện dự án cùng với các chuyên gia tƣ vấn
của mình ở huyện, tỉnh và cán bộ địa phƣơng theo sát trong quá trình này để hỗ trợ cán
25