Luan van lịch sử đảng, đảng cộng sản việt nam lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Nền hành chính nhà nước là bộ phận trọng yếu của Nhà nước, có
chức năng tổ chức thực thi pháp luật, đưa ý chí của Đảng và nguyện vọng
của nhân dân đã ghi nhận trong luật pháp được hiện thực hóa. Khơng thể
thực hiện được đúng và đủ ý chí của đảng cầm quyền, nếu nền hành chính
nhà nước yếu kém, kể cả khi ý chí đó đã được thể chế hóa đầy đủ về mặt
lập pháp. Vì vậy, bao giờ và ở đâu cịn giai cấp và Nhà nước, thì lúc đó và
ở đó giai cấp cầm quyền ln tìm mọi cách giữ và chi phối nền hành chính
nhà nước, để qua đó nắm và điều khiển quyền lực nhà nước khi vận hành
trên phương diện hành pháp.
Nhận thức rõ điều đó, từ khi trở thành đảng cầm quyền đến nay,
Đảng Cộng sản Việt Nam đã hết sức chăm lo xây dựng, củng cố nền hành
chính nhà nước đủ khả năng thực thi đường lối của mình ở từng thời điểm
lịch sử cụ thể. Bước vào thời kỳ đổi mới, cùng với khởi xướng cơng cuộc
đổi mới tồn diện, Đảng chủ trương cải cách nền hành chính nhà nước
nhằm tháo gỡ những rào cản trong cơ chế quản lý kinh tế, giải phóng sức
sản xuất, dân chủ hóa đời sống xã hội, phát huy cao nhất năng lực nội sinh
của nhân dân, tạo thế và lực mới để chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. Bên
cạnh những kết quả tích cực đã đạt được - có thể đo đếm bằng con số, sự kiện
và cảm nhận của người dân qua thụ hưởng trong cuộc sống hàng ngày - thì
cũng phải khách quan thấy rằng, cải cách hành chính tiến hành rất chậm, chưa
đáp ứng được yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và
thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Còn thiếu những
thể chế hành chính nhà nước định hướng cho cơ chế quản lý mới phát triển;
tổ chức bộ máy vừa cồng kềnh, vừa kém hiệu lực; phẩm chất và năng lực

2

của cơng chức cịn khơng ít bất cập; chế độ công vụ chưa chuyển biến kịp
yêu cầu của công cuộc đổi mới và chủ động hội nhập kinh tế quốc tế...
Khuyết tật của nền hành chính nhà nước nêu đã tạo kẽ hở cho một
bộ phận công chức lợi dụng, thực hiện các hành vi hà lạm công sản, vi
phạm quyền dân chủ của nhân dân, cản trở thực hiện các mục tiêu mà Đảng
đã dự kiến. Trong khi đó, sức ép của hội nhập kinh tế quốc tế rất nặng nề
và rất khẩn trương, cạnh tranh ngày càng gay gắt. Nếu không muốn tụt hậu
xa hơn về kinh tế so với các nước trong khu vực và trên thế giới thì Việt
Nam phải tiếp tục đổi mới mạnh mẽ, trong đó cải cách nền hành chính nhà
nước trở thành một "mắt xích" trọng yếu để phát huy cao nhất năng lực nội
sinh của dân tộc, nâng cao sức cạnh tranh quốc gia, tạo ra khả năng cao
nhất khai thác nguồn lực bên ngoài phục vụ sự nghiệp phục hưng dân tộc.
Đồng thời, cải cách nền hành chính cịn liên quan trực tiếp đến yêu cầu mở
rộng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa - một vấn đề cơ bản của định hướng xã
hội chủ nghĩa trong thời kỳ quá độ mà đảng cầm quyền phải quan tâm đầy
đủ.
Trong bối cảnh đó, tổng kết, đánh giá lại q trình lãnh đạo cải cách
nền hành chính nhà nước của Đảng trong những năm đổi mới trở thành một
yêu cầu khoa học có ý nghĩa thực tiễn cấp bách. Bởi vì, trong điều kiện
đảng cầm quyền và duy trì nền chính trị nhất nguyên, mọi cải cách nhà
nước chỉ được khởi động khi đảng cầm quyền có sự đổi mới tư duy chính
trị và tư duy đổi mới đó phải biến thành ý thức tự giác của mỗi tổ chức
đảng và đảng viên. Với tư cách là người "ấn nút", khởi động cuộc cải cách
và điều khiển quá trình vận hành của cơng cuộc cải cách, mọi chuyển biến
của Đảng về chính trị, tư tưởng và tổ chức có tác dụng mở đường cho cải
cách hành chính, cịn ngược lại, sẽ tạo ra những lực cản. Thực tiễn Đảng
lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước trong 10 năm đầu của công
cuộc đổi mới rất cần được tổng kết nhằm đúc rút những kinh nghiệm hữu

3

ích phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước
thời gian tới.
Từ những lý do nêu trên, việc thực hiện đề tài "Đảng Cộng sản
Việt Nam lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996"
là cần thiết xét trên cả phương diện khoa học lẫn phương diện thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Đề cập đến sự lãnh đạo của Đảng đối với công cuộc cải cách nền
hành chính nhà nước trong những năm đổi mới có mấy nhóm nghiên cứu
sau:
Một là: Những nghiên cứu của các đồng chí lãnh đạo Đảng, Nhà
nước về xây dựng và hồn thiện Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam, về đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước. Tiêu biểu
trong số này là cơng trình của Trường Chinh: "Mấy vấn đề về Nhà nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam", (1991); của Nguyễn Văn Linh:
"Đổi mới để tiến lên", (1988); của Đỗ Mười: "Xây dựng nhà nước của
nhân dân - Thành tựu, kinh nghiệm và đổi mới", (1991)... Các cơng trình
nêu trên, trong một chừng mực nhất định có tổng kết q trình hình
thành và phát triển của nền hành chính nhà nước Việt Nam mà mỗi giai
đoạn có những đặc trưng riêng. Từ tổng kết bước đầu các giai đoạn lịch
sử đã qua, các nghiên cứu này đã trình bày những quan điểm lớn định
hướng cho q trình tiếp tục xây dựng và hồn thiện Nhà nước ta nói
chung và nền hành chính nhà nước nói riêng. Tuy khơng nghiên cứu
riêng về nền hành chính nhà nước, nhưng những quan điểm cơ bản được
trình bày trong các tác phẩm này rất có giá trị, trở thành định hướng để
mở rộng nghiên cứu sự lãnh đạo của Đảng đối với từng cơ quan bộ máy
nhà nước, mà ở đó nền hành chính bao giờ cũng chiếm vị trí nổi bật.

Hai là: Nghiên cứu của các nhà lý luận và các nhà tổ chức thực


4

tiễn về tổ chức bộ máy nhà nước, về hoạt động của Nhà nước, về nền
hành chính nhà nước... Đáng chú trong số này là cơng trình của Trần
Trọng Đường: "Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam",
(1998); của Lê Sĩ Dược: "Cải cách bộ máy hành chính cấp Trung ương
trong cơng cuộc đổi mới hiện nay ở nước ta", (2000); của Thang Văn
Phúc: "Cải cách hành chính nhà nước - Thực trạng, nguyên nhân và giải
pháp", (2001); của Nhiều tác giả: "Về nền hành chính nhà nước ta hiện nay Những kinh nghiệm xây dựng và phát triển", (1996); của Nguyễn Duy Gia:
"Cải cách một bước bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay", (1996)... Đây
là nhóm cơng trình chiếm số lượng nhiều nhất, phần nào phác họa được
quá trình đổi mới nền hành chính nhà nước trong những năm qua, bao
gồm từ thể chế hành chính nhà nước, tổ chức bộ máy nhà nước, đội ngũ
công chức, chế độ công vụ... Tuy không đề cập trực tiếp đến Đảng lãnh
đạo cải cách nền hành chính nhà nước, nhưng những nghiên cứu này lại
gián tiếp phản ánh sự vận động của đường lối đổi mới do Đảng khởi
xướng và lãnh đạo ở ngay trong q trình trình vận hành của nền hành
chính nhà nước. Có tác phẩm đã trình bày những kết quả nhất định của
xây dựng đội ngũ công chức, cải cách chế độ công vụ, điều chỉnh tổ chức
bộ máy... và nhờ vậy có giá trị cung cấp một số tư liệu khá quan trọng.
Ba là: Nghiên cứu của các nhà khoa học lịch sử về quá trình hình
thành của nền hành chính nhà nước, về sự lãnh đạo của Đảng đối với
nền hành chính nhà nước trong các thời kỳ đã qua. Đáng chú là nghiên
cứu của Nguyễn Trọng Phúc: "Về xây dựng và bảo vệ chính quyền nhân
dân trong những năm 1975-1990", (1991); của Hồ Xuân Quang: "Một số
quan điểm cơ bản của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước
xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân từ 1986 đến nay", (1998); của

Nguyễn Trọng Phúc: "Vai trò của Đảng Cộng sản Việt Nam trong sự
nghiệp đổi mới", (1999); của Đoàn Minh Huấn: "Đảng Cộng sản Việt


5

Nam lãnh đạo xây dựng, củng cố Nhà nước từ 1986 đến 1996", (2003);
của Bộ Nội vụ: "Lịch sử Bộ Nội vụ", (2005)... Vì xuất phát từ giác độ
khoa học lịch sử, nên những cơng trình loại này đã chú trọng tổng kết sự
lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, mà lãnh đạo cải cách nền hành
chính là một bộ phận hợp thành. Trong đó đã làm nổi bật quá trình hình
thành và phát triển các quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa, những đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng
đối với Nhà nước, một số kết quả nhất định từ sự lãnh đạo của Đảng đã
được tổng kết, có cơng trình bước đầu rút ra một số kinh nghiệm lịch sử.
Đây là nhóm cơng trình liên quan trực tiếp đến đối tượng nghiên cứu của
đề tài, cung cấp cách tiếp cận chuyên ngành rất có ý nghĩa. Tuy vậy, do
mục tiêu chung của nó, nên nhóm nghiên cứu này chỉ tập trung tìm hiểu
Đảng lãnh đạo Nhà nước nói chung, nên chưa có điều kiện khu biệt hóa
những đặc thù trong lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước với
những khác biệt với lãnh đạo cải cách lĩnh vực lập pháp và tư pháp.
Bốn là: Nghiên cứu của các tổ chức hoặc cá nhân nhà khoa học
nước ngoài về cơng cuộc đổi mới ở Việt Nam, trong đó có đề cập ở mức
độ này hay mức độ khác, góc độ này hay góc độ khác về nền hành chính
nhà nước. Nổi bật trong số này là cơng trình của Dwight H.Perkns,
David D. Dapice, Jonathan H.Haughton (chủ biên): "Việt Nam cải cách
theo hướng rồng bay", (1995); Borje Ljunggren (chủ biên): "Những
thách thức trên con đường cải cách ở Đông Dương", (1994); Ngân hàng
thế giới: "Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi", (1998)... Loại
trừ những quan điểm trái ngược với đường lối Đảng ta, thì những cơng

trình loại này đã cho thấy cách nhìn của người nước ngồi đối với cơng
cuộc đổi mới ở Việt Nam, mà ở đó bất cứ lĩnh vực nào cũng liên quan
đến nền hành chính nhà nước với tư cách là chủ thể tiến hành các hoạt
động cải cách hoặc đối tượng chịu sự tác động, chi phối bởi các quyết
định quản lý hành chính. Một số nghiên cứu về các chính sách kinh tế -


6

xã hội cụ thể đều trực tiếp khuyến nghị một số giải pháp cải cách nền
hành chính nhà nước, xây dựng nền hành chính gần dân, tăng cường khả
năng tham gia của quần chúng vào cơng việc Chính phủ, mở rộng các
dịch vụ hành chính cơng nhằm đáp ứng tốt hơn xu hướng văn minh, tiến
bộ và thúc đẩy cải cách kinh tế, xã hội.
Mặc dù chưa có nghiên cứu riêng về Đảng lãnh đạo cải cách nền
hành chính nhà nước trong những năm 1986-1996, song 4 nhóm cơng
trình nêu trên đã cung cấp một số tài liệu và cách tiếp cận được tác giả
kế thừa khi thực hiện đề tài này.
3. Mục đích, nhiệm vụ của đề tài
* Mục đích: Luận chứng cơ sở lịch sử của các kinh nghiệm được
tổng kết - với ý nghĩa làm tài liệu tham khảo cho các nhà hoạt động lý
luận và tổ chức thực tiễn trên lĩnh vực lãnh đạo cải cách nền hành chính
nhà nước.
* Nhiệm vụ:
- Trình bày bối cảnh lịch sử, tính tất yếu và những nhân tố tác
động đến q trình lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước của Đảng
trong những năm 1986-1996
- Phân tích, luận giải, làm sáng rõ những quan điểm, đường lối
của Đảng cũng như quá trình tổ chức thực tiễn trong lãnh đạo cải cách
nền hành chính nhà nước của Đảng.

- Bước đầu đánh giá những thành tựu, hạn chế, trên cơ sở đó rút
ra một số kinh nghiệm của Đảng trong lãnh đạo cải cách nền hành chính
nhà nước
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
* Đối tượng nghiên cứu: Nền hành chính nhà nước là khách thể


7

nghiên cứu của nhiều ngành khoa học khác nhau, từ hành chính học, luật
học, chính trị học, xã hội học... đến sử học. Đề tài xuất phát từ cách tiếp
cận của khoa học Lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam để xác định đối
tượng nghiên cứu cho mình là: tìm hiểu quá trình hình thành và phát
triển quan điểm, đường lối của Đảng về cải cách nền hành chính nhà
nước và việc tổ chức thực hiện đường lối đó trong thực tiễn.
* Phạm vi nghiên cứu:
- Về thời gian: Đề tài giới hạn từ tháng 12-1986 đến tháng 6-1996
- tức là từ Đại hội VI đến Đại hội VIII của Đảng. Tuy nhiên, lịch sử là
một quá trình liên tục, giai đoạn sau có quan hệ với giai đoạn trước mà
người nghiên cứu không thể cắt rời một cách cơ học, do đó, luận văn có
đề cập đến một số vấn đề liên quan trước 1986 và sau 1996.
- Về nội dung: Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước
từ 1986 đến 1996 là một vấn đề rộng, đề tài giới hạn nội dung nghiên
cứu ở những quan niệm tiếp cận sau đây:
+ "Lãnh đạo" bao gồm từ nội dung lãnh đạo, phương thức lãnh
đạo, quy trình lãnh đạo, phương tiện lãnh đạo... đề tài chỉ giới hạn
nghiên cứu nội dung lãnh đạo được thể hiện ở quan điểm, đường lối và
sự hiện thực hóa kết quả lãnh đạo trong thực tiễn.
+ Chủ thể lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước gồm các cơ
quan lãnh đạo của Đảng ở nhiều cấp độ cao thấp khác nhau, đề tài chỉ tập

trung nghiên cứu sự lãnh đạo của các cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng
thể hiện trên những quan điểm, đường lối được phản ánh trong các nghị
quyết Đại hội đại biểu toàn quốc và Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương.
+ "Cải cách" là một khái niệm gần nghĩa với "đổi mới", nhưng
đặt trong trường hợp cụ thể xây dựng nền hành chính thì thường được sử
dụng khi phản ánh đổi mới có tính mạnh mẽ. "Cải cách" là sự điều chỉnh


8

những mặt bất hợp lý và bổ sung, sáng tạo thêm những nội dung mới mà
trước đó chưa có, nhằm làm cho nền hành chính nhà nước Việt Nam thể
hiện ngày càng đầy đủ, toàn diện và rõ nét hơn bản chất của nền dân chủ
xã hội chủ nghĩa.
+ "Nền hành chính nhà nước" gồm nhiều cấp độ tổ chức, đề tài
chỉ tìm hiểu những nét chung nhất của cải cách nền hành chính nhà nước
trên phương diện vĩ mơ gắn với vai trị của Chính phủ và các bộ/ngành.
Cịn về nội dung, đề tài giới hạn ở bốn khía cạnh: tổ chức bộ máy hành
chính, thể chế hành chính, cơng chức hành chính và chế độ cơng vụ.
5. Cơ sở lý luận, nguồn tư liệu, phương pháp nghiên cứu
- Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước kiểu mới, quan điểm của
Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của dân, do dân và vì dân.
- Các nguồn tư liệu sau đây được sử dụng để nghiên cứu đề tài:
+ Các văn kiện của Đảng, Nhà nước.
+ Báo cáo tổng kết, tổng hợp của các cơ quan đảng, Nhà nước, kỷ
yếu các kỳ họp của Quốc hội, báo cáo của Chính phủ, các bộ, ngành
Trung ương, niên giám thống kê hàng năm của Tổng cục Thống kê...
+ Kế thừa tài liệu từ cơng trình nghiên cứu của các học giả trong
và ngồi nước có liên quan đến đề tài được đăng tải trên các báo, tạp chí

và các loại ấn phẩm khác.
- Để thực hiện luận văn, tác giả đã vận dụng, kết hợp hai phương
pháp chính là lịch sử và lơgíc. Phương pháp lịch sử được quán triệt trong
phân kỳ, trình bày tiến trình phát sinh, phát triển của mỗi chủ trương,
chính sách, là cơ sở khoa học cho việc đúc rút các nhận xét và kết luận.
Phương pháp lơgíc được thể hiện trong trình bày từng chương, tiết, đặc


9

biệt là những vấn đề mang tính khái quát như đúc rút nhận xét và tổng
kết kinh nghiệm. Ngoài ra, còn sử dụng một số phương pháp khác như
đồng đại và lịch đại, quy nạp và diễn dịch, thống kê, so sánh...
6. Đóng góp mới về khoa học của đề tài
- Hệ thống hóa những quan điểm, chủ trương của Đảng về cải
cách nền hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996.
- Tổng kết một số kinh nghiệm của Đảng về lãnh đạo cải cách nền
hành chính nhà nước từ 1986 đến 1996.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài
- Ý nghĩa lý luận: Bước đầu tổng kết lịch sử để rút ra những kinh
nghiệm có tính lý luận về Đảng lãnh đạo cải cách nền hành chính nhà nước.
- Ý nghĩa thực tiễn:
+ Góp phần cung cấp luận cứ khoa học lịch sử cho các nhà tổ chức
hoạt động thực tiễn để phục vụ yêu cầu tiếp tục lãnh đạo cải cách nền hành
chính nhà nước trong tình hình hiện nay.
+ Cung cấp thêm tài liệu tham khảo để phục vụ giảng dạy và học
tập bộ môn Lịch sử Đảng Cộng sản Việt Nam.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ
lực, nội dung của luận văn gồm 2 chương, 6 tiết.

10

Chương 1
ĐẢNG LÃNH ĐẠO CẢI CÁCH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
TRONG NHỮNG NĂM ĐẦU ĐỔI MỚI (12-1986 ĐẾN 6-1991)

1.1. VÀI NÉT VỀ NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CÁCH MẠNG VIỆT
NAM TRƯỚC NĂM 1986 VÀ NHU CẦU CẢI CÁCH NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ
NƯỚC CỦA ĐẢNG CỘNG SẢN VIỆT NAM

Thắng lợi của Cách mạng Tháng Tám 1945 đã đưa Đảng Cộng sản
Việt Nam từ một đảng hoạt động bí mật trở thành đảng cầm quyền. Từ đây
lãnh đạo xây dựng và bảo vệ Nhà nước nói chung và nền hành chính nhà
nước nói riêng trở thành một nội dung trọng yếu trong chức năng lãnh đạo
của Đảng. Đến trước Đại hội VI, nền hành chính nhà nước cách mạng Việt
Nam đã trải qua nhiều giai đoạn phát triển mà mỗi giai đoạn gắn với những
sắc thái riêng trong nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng.
1.1.1. Thời kỳ 1945 - 1975
Từ 1945 đến 1975 là thời kỳ nền hành chính nhà nước cách mạng
mới ra đời, được xây dựng đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ của cách mạng giải
phóng dân tộc và sau đó xây dựng chủ nghĩa xã hội trên miền Bắc, với các
giai đoạn chính sau đây:
- Từ 1945 đến 1946: Đây là giai đoạn Đảng Cộng sản Việt Nam
mới bước lên địa vị cầm quyền, tiến hành xây dựng nền hành chính nhà
nước cách mạng trở thành cơng cụ cơ bản để điều hành công cuộc "kháng
chiến" và "kiến quốc". Mới giành được chính quyền về tay nhân dân, Nhà
nước cách mạng non trẻ đã phải đối phó với sự chống phá quyết liệt của thù
trong, giặc ngoài. Đặc điểm này chi phối rất lớn đến tổ chức bộ máy, cơ chế

vận hành của nền hành chính nhà nước cũng như phương thức lãnh đạo của
Đảng đối với nền hành chính nhà nước.


11

Một là: Chính phủ lâm thời được thiết lập từ cuộc Cách mạng
Tháng Tám đã từng bước được hợp thức hóa sau cuộc Tổng tuyển cử (6-11946). Sau Tổng tuyển cử, Đảng tiếp tục lãnh đạo bầu ra Chính phủ chính
thức và lãnh đạo bầu cử Hội đồng nhân dân địa phương và cơ sở (3-1946),
kiện toàn ủy ban hành chính các cấp. Đặc điểm của nền hành chính nhà
nước giai đoạn này là: 1) Hội đồng nhân dân chỉ được thiết lập ở 2 cấp:
tỉnh và xã, riêng khu vực đơ thị thiết kế theo mơ hình chính quyền một cấp
hồn chỉnh nên Hội đồng nhân dân chỉ có ở cấp thành phố (hoặc thị xã); 2)
Ủy ban hành chính được thiết lập ở 4 cấp: kỳ, tỉnh, huyện và xã.
Hai là: Cơ cấu tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước ở Trung
ương lúc mới hình thành luôn ở trong trạng thái "động", phải thường xuyên
cải tổ, thực hành liên hiệp, với sự tham gia rộng rãi của nhiều lực lượng
chính trị, đảng phái, nhằm xây dựng khối đoàn kết dân tộc và hạn chế sự
chống phá của thù trong, giặc ngoài. Sắc lệnh số 75/SL (17-12-1945) về
trưng tập công chức phục vụ kháng chiến là nỗ lực nằm trong mục tiêu đó,
nhất là sử dụng số công chức của chế độ cũ. Bên cạnh cơ quan hành chính
địa phương, trong q trình chuẩn bị tồn quốc kháng chiến, đã hình thành
thêm Ủy ban bảo vệ (sau đổi thành là Ủy ban kháng chiến) chuyên trách
công tác kháng chiến. Chính phủ mới cũng đã có nhiều nỗ lực thể chế hóa
đường lối của Đảng trong ban hành quy chế công chức, công vụ, giao
nhiệm vụ quản lý công chức cho Bộ Nội vụ (Sắc lệnh số 58 ngày 3-51946).
Ba là: Đứng trước bao bộn bề khó khăn của thù trong, giặc ngoài,
nhưng Đảng đã tập trung nhiều nỗ lực lãnh đạo Quốc hội xây dựng Hiến
pháp để tạo khn khổ pháp lý cho sự định hình một nền hành chính nhà
nước ổn định. Ngày 9-11-1946, Hiến pháp dân chủ đầu tiên được Quốc hội

thông qua, mà nhiều định chế của nó đã thể chế hóa quan điểm của Đảng
về mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, giữa


12

chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương, giữa Nhà nước và
công dân... tạo cơ sở để xây dựng nền hành chính nhà nước "mạnh mẽ",
"sáng suốt" - như "Lời nói đầu" của Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận. Hiến
pháp đã phân biệt rõ quyền độc lập tương đối giữa các cơ quan lập pháp,
hành pháp và tư pháp; định ra thiết chế Chủ tịch nước vừa là nguyên thủ
quốc gia, vừa là người đứng đầu nền hành chính nhà nước với quyền hành
rất lớn, đủ khả năng thực thi quyền lực do nhân dân ủy thác để đấu tranh
chống thù trong, giặc ngoài ở một thời đoạn lịch sử "ngàn cân treo sợi tóc".
Bốn là: Trong bối cảnh thù trong giặc ngoài chống phá quyết liệt, sự
lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước nói chung và nền hành chính
nhà nước nói riêng được tiến hành một cách "kín đáo" và "khơn khéo", nhất
là từ sau khi Đảng rút vào hoạt động bí mật (sau 11-11-1945). Tuy khơng có
điều khoản riêng trong Hiến pháp ghi nhận quyền lãnh đạo của Đảng, nhưng ý
chí và đường lối của Đảng đã được thể chế hóa xuyên suốt nội dung của Hiến
pháp và các văn bản pháp luật khác. Ngồi ra, Đảng cịn lãnh đạo thơng qua
vai trị cá nhân đảng viên tham gia trong cơ cấu nền hành chính nhà nước
từ Trung ương đến cơ sở, mà dấu ấn rõ nét nhất là người đứng đầu nền
hành chính quốc gia - thiết chế Chủ tịch nước được Hiến pháp năm 1946
trao quyền rất rộng: "Chủ tịch nước Việt Nam không phải chịu bất cứ trách
nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc" (Điều 60) [34, tr. 18].
- Từ 1947 đến 1954: Đây là giai đoạn Đảng lãnh đạo toàn quốc
kháng chiến chống thực dân Pháp xâm lược, nền hành chính nhà nước được
điều chỉnh nhằm đảm bảo thích ứng với yêu cầu chỉ đạo, điều hành cuộc
kháng chiến. Toàn quốc kháng chiến bùng nổ đã đặt ra nhu cầu tăng cường

khả năng chỉ đạo tập trung, thống nhất của nền hành chính nhà nước. Do
đó, Hiến pháp năm 1946 chưa có điều kiện cụ thể hóa thành các đạo luật,
Chủ tịch Hồ Chí Minh vẫn buộc phải sử dụng sắc lệnh để điều hành đất
nước, tăng cường quyền lực của người đứng đầu nền hành chính nhà nước.


13

Đối với cơ quan hành chính địa phương, để phù hợp với nhu cầu chỉ đạo
một đất nước trải dài từ Bắc đến Nam, từ cuối 1945 đã hình thành các chiến
khu với chức năng quân sự, đến khi toàn quốc kháng chiến bùng nổ được
đổi thành các "khu" (từ 12-1946 đến 1-1948), rồi "liên khu" (từ 1-1948) với
sự kiêm nhiệm chức năng hành chính và quân sự. Chính quyền từ tỉnh
xuống xã cũng hợp nhất giữa Ủy ban kháng chiến và Ủy ban hành chính
thành Ủy ban kháng chiến - hành chính với chức năng hành chính - quân
sự nêu trên. Mặc dù phải tập trung điều hành cuộc kháng chiến, nhưng
Đảng ta, đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh, vẫn tập trung nhiều nỗ lực xây
dựng đội ngũ cán bộ, công chức; chỉnh đốn tác phong của cơ quan hành
chính các cấp; ban hành nhiều chính sách đáp ứng nhu cầu của thực tiễn
cuộc kháng chiến và chuẩn bị tiền đề cho giai đoạn phát triển sau. Nỗ lực
ấy được phản ánh ở việc Chủ tịch Hồ Chí Minh dành tâm lực, trí lực viết
tác phẩm "Sửa đổi lối làm việc" (1947) để làm tài liệu huấn luyện, giáo dục
cán bộ, công chức; thành lập hệ thống các trường đào tạo cán bộ; ban hành
Sắc lệnh 188/SL (9-5-1948) lập chế độ công chức với thang lương chung
các ngạch và các hạng phù hợp với chính thể dân chủ cộng hòa; ban hành
Sắc lệnh số 76/SL về Quy chế công chức ấn định những nghĩa vụ, quyền
lợi, tổ chức quản lý, sử dụng, tuyển dụng, thăng thưởng, hưu trí, kỷ luật,
thơi việc... đối với cơng chức. Đây là những văn bản pháp luật về cơng
chức mang tính khoa học, dân chủ, có hiệu lực cao và nội dung hồn chỉnh
phù hợp với nền cơng chức hiện đại lúc bấy giờ đang thực hiện ở một số

nước phát triển trên thế giới.
- Từ 1954 đến 1975: Đây là giai đoạn đất nước bị chia làm hai
miền, phải tiến hành hai chiến lược cách mạng khác nhau: miền Nam tiếp
tục cuộc cách mạng dân tộc dân chủ, miền Bắc đi lên chủ nghĩa xã hội nhằm
đem lại cuộc sống ấm no, tự do cho nhân dân miền Bắc, đồng thời làm hậu
thuẫn cho cuộc đấu tranh thống nhất nước nhà. Ở miền Nam, từ tháng 12-


14

1960 đã hình thành Mặt trận Dân tộc Giải phóng miền Nam Việt Nam, vừa
thực hiện chức năng đoàn kết dân tộc, vừa đảm đương chức năng của một
chính quyền tổ chức điều hành cuộc kháng chiến ở miền Nam. Đến tháng
6-1969, Chính phủ lâm thời Cộng hịa miền Nam Việt Nam được thành lập,
có tổ chức bộ máy từ Miền đến cơ sở, vừa điều hành kháng chiến, vừa tổ
chức lại đời sống nhân dân ở vùng giải phóng. Dưới sự lãnh đạo trực tiếp
của Trung ương Cục, các Khu ủy, Đảng bộ địa phương, tổ chức bộ máy và
cơ chế vận hành của chính quyền các cấp ở miền Nam được điều chỉnh phù
hợp với yêu cầu của cuộc cách mạng.
Ở miền Bắc, sau năm 1954, Đảng đã lãnh đạo sửa đổi Hiến pháp
(1959) để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự định hình một tổ chức bộ máy và
cơ chế vận hành của nền hành chính nhà nước phù hợp yêu cầu tình hình
mới. Hiến pháp năm 1959 tuy chưa có điều khoản riêng ghi nhận quyền
lãnh đạo của Đảng, nhưng vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và
toàn xã hội được đảm bảo trên tất cả các mặt chính trị, tư tưởng và tổ chức.
Nền hành chính nhà nước có điều chỉnh so với trước, nhất là giảm bớt
quyền hành của người đứng đầu nền hành chính nhà nước; thừa nhận quyền
tự trị về phương diện hành chính của một số địa bàn dân tộc thiểu số và gắn
với nó đã hình thành Khu tự trị Việt Bắc và Khu tự trị Tây Bắc; điều chỉnh
địa giới hành chính một số tỉnh. Đến năm 1959, bộ máy quản lý hành chính

cấp Trung ương ở miền Bắc có 36 cơ quan thuộc Chính phủ; địa giới hành
chính địa phương được phân thành 25 tỉnh và 2 khu tự trị [65, tr. 15]. Cụ
thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng, Chính phủ đã ban hành hàng loạt
quy định để điều chỉnh chế độ công chức và công vụ, như: Nghị định số
23/CP (30-6-1960) về phân loại tổ chức, phân loại chức vụ cán bộ, viên chức
trong khu vực hành chính sự nghiệp; Nghị định 25/CP (5-7-1960) về Quy
định chế độ tiền lương thuộc khu vực sản xuất; Nghị định số 24/CP (13-31960) về Ban hành Điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhân


15

viên chức nhà nước. Tuy vậy, tình hình hình đội ngũ cán bộ, công chức
ngày càng tăng lên (xem biểu 1), vì vậy, ngày 5-11-1974 Chính phủ đã ra
Nghị định số 245/CP về tinh giản bộ máy hành chính nhà nước.
Bảng 1.1: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức
những năm 1954 - 1975
Năm

1954

Số lượng
44.620
(người)
Năm

1963

1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

98.752 116.551 94.940 103.940 100.533 130.091 150.310
1965

1968

1970

1971

1972

1973

1975

Số lượng
160.000 240.600 281.191 320.919 240.600 418.958 474.028 478.417
(người)

Nguồn: [65].
Nhìn chung, dưới sự lãnh đạo của Đảng, nền hành chính nhà nước
trên miền Bắc sau năm 1954 đã được điều chỉnh cho thích ứng với yêu cầu
chuyển từ điều hành kháng chiến sang điều hành cuộc cách mạng xã hội
chủ nghĩa trên miền Bắc và có những thời đoạn chống chiến tranh phá hoại
bằng không quân và hải quân của đế quốc Mỹ, đảm đương vai trò hậu
phương lớn đối với tiền tuyến lớn miền Nam. Nền hành chính nhà nước đó
mặc dù tổ chức và hoạt động trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp,
song đã làm tròn vai trò, sứ mệnh lịch sử trong một hoàn cảnh đặc biệt khi
đất nước tạm thời bị chia làm hai miền, phải tiến hành hai chiến lược cách
mạng khác nhau.
1.1.2. Thời kỳ 1975 - 1986
Sau ngày đất nước thống nhất (30-4-1975), Nghị quyết Hội nghị
Trung ương lần thứ 24 khóa III (9-1975) đã chủ trương thống nhất nước
nhà về mặt Nhà nước. Thực hiện chủ trương đó, việc hiệp thương giữa hai


16

miền Nam - Bắc và tổng tuyển cử bầu Quốc hội thống nhất trên cả nước
được tiến hành để đã tạo cơ sở cho sự hình thành một nền hành chính nhà
nước thống nhất. Đại hội đại biểu tồn quốc lần thứ IV của Đảng (12-1976)
đã nhấn mạnh yêu cầu: "nhiệm vụ cách mạng của giai đoạn mới đòi hỏi
Đảng ta và nhân dân ta phải đặc biệt quan tâm là nhanh chóng xây dựng và
củng cố bộ máy chính quyền nhà nước các cấp ở miền Nam, tiếp tục hồn
thiện bộ máy chính quyền nhà nước các cấp ở miền Bắc, kiện toàn Nhà
nước của cả nước" [16, tr. 131-132]. Nghị quyết Đại hội IV của Đảng cũng
nhấn mạnh: "đảm bảo tốt sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước là một
điều kiện tiên quyết để tăng cường nhà nước, nâng cao hiệu lực của Nhà
nước. Mặt khác, Đảng không thể xây dựng chủ nghĩa xã hội nếu khơng có

Nhà nước, sự lãnh đạo của Đảng và quyền làm chủ tập thể của nhân dân thể
hiện tập trung ở Nhà nước, được thực hiện chủ yếu thông qua hoạt động
của Nhà nước. Phải thường xuyên kiện toàn bộ máy nhà nước. Nâng cao
năng lực tổ chức của Đảng trước hết chính là nâng cao năng lực của Đảng
trong việc xây dựng, kiện toàn và sử dụng, phát huy Nhà nước như một
công cụ sắc bén nhất để tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng"
[16, tr. 148-149]. Hiến pháp năm 1980 đã thể chế hóa quyền lãnh đạo của
Đảng đối với Nhà nước với điều khoản hiến định: "Đảng Cộng sản Việt
Nam, đội tiên phong và bộ tham mưu chiến đấu của giai cấp công nhân
Việt Nam được vũ trang bằng học thuyết Mác - Lênin, là lực lượng duy
nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội" [34, tr. 76]. Đại hội V của Đảng (31982) tiếp tục khẳng định: "Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà
nước, cải tiến phương pháp lãnh đạo của các cấp ủy Đảng đối với chính
quyền là điều kiện quyết định để phát huy vai trò và hiệu lực của Nhà
nước" [17, tr. 117].
Trên cơ sở đường lối Đại hội IV và Đại hội V của Đảng, nền hành
chính nhà nhà nước được tiếp tục xây dựng và củng cố.


17

Về tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước, đã được điều chỉnh lại
từ Trung ương đến địa phương theo Hiến pháp năm 1980 và các luật tổ
chức nhà nước. Theo đó, thiết chế Hội đồng Chính phủ được chuyển thành
Hội đồng Bộ trưởng, Thủ tướng Chính phủ được chuyển thành Chủ tịch Hội
đồng Bộ trưởng; lập thiết chế Chủ tịch Hội đồng nhà nước - tổ chức và hoạt
động theo nguyên lý chế độ nguyên thủ tập thể - để thay thế cho thiết chế Chủ
tịch nước trước đó. Nếu như Hiến pháp năm 1959 xác định hai tư cách của
Hội đồng Chính phủ là: 1) "cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà
nước cao nhất"; 2) "và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước
Việt Nam dân chủ cộng hòa" [34, tr. 53], thì Hiến pháp năm 1980 chỉ xác

định một tư cách của "Hội đồng Bộ trưởng... là cơ quan chấp hành và hành
chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất" [34, tr.
113-114]. Địa giới hành chính các tỉnh cũng được điều chỉnh theo hướng
sáp nhập các tỉnh nhỏ thành tỉnh lớn.
Về thể chế hành chính, giai đoạn này, Quốc hội đã có nhiều nỗ lực
ban hành các đạo luật và Chính phủ ban hành các văn bản dưới luật cần
thiết phục vụ yêu cầu xây dựng tổ chức bộ máy nhà nước và quản lý kinh tế
- xã hội như: Luật tổ chức Hội đồng Bộ trưởng (4-7-1981), Luật Tổ chức
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (30-6-1983), Pháp lệnh trừng trị tội
hối lộ (20-5-1981), Pháp lệnh về việc xét và giải quyết đơn thư khiếu nại và
tố cáo của công dân (27-11-1981), Pháp lệnh về trừng trị các tội đầu cơ,
buôn bán hàng lậu, làm hàng giả, kinh doanh trái phép (30-6-1982), Điều lệ
xí nghiệp cơng nghiệp quốc doanh (1-12-1978)... Trong khn khổ cơ chế
kế hoạch hóa tập trung bao cấp, song Chính phủ cũng đã có một số văn bản
dưới luật thể hiện dấu hiệu đổi mới, phản ánh sự thể chế hóa quan điểm
của Hội nghị Trung ương sáu khóa VI của Đảng (9-1979) như: Quyết định
tiến hành cải cách giáo dục phổ thông (27-3-1981), Quyết định 25/CP (211981) về thực hiện "ba phần kế hoạch" trong các xí nghiệp quốc doanh,


18

Quyết định 26/CP về việc mở rộng hình thức trả lương khốn sản phẩm và
vận dụng hình thức tiền thưởng trong các đơn vị sản xuất, kinh doanh của
Nhà nước.
Về chế độ công chức, công vụ, chế độ tiền lương, Chính phủ đã ban
hành nhiều văn bản dưới luật quy định lề lối làm việc, chính sách và chế độ
với cán bộ, như: Quyết định 169/HĐBT (29-1981) ban hành Bản Điều lệ về
chế độ làm việc và quan hệ công tác của Hội đồng Bộ trưởng; Nghị định
217/CP (8-6-1979) quy định về chế độ trách nhiệm, kỷ luật, chế độ bảo vệ
của công, chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên và cơ quan nhà

nước; Nghị định 16/HĐBT (8-5-1982) về tinh giản biên chế hành chính
nhằm tạo ra bộ máy quản lý nhà nước gọn nhẹ, có hiệu lực; Nghị định
117/HĐBT (15-7-1982) về bản danh mục số 1 các chức vụ viên chức nhà
nước để làm căn cứ xây dựng chức danh đủ tiêu chuẩn nghiệp vụ; Nghị
định 235/HĐBT về cải cách chế độ tiền lương của cơng nhân, viên chức và
lực lượng vũ trang, xóa bỏ dần chế độ cung cấp hiện vật theo giá bù lỗ,
chuyển sang chế độ trả lương bằng tiền có quỹ hàng hóa, đảm bảo quán
triệt nguyên tắc phân phối theo lao động...
Mặc dù đã có những nỗ lực xây dựng, củng cố nền hành chính nhà
nước, nhưng sự lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước lúc
này bộc lộ những hạn chế cơ bản sau đây:
- Hiểu và vận dụng nguyên tắc "thống nhất quyền lực nhà nước"
trong xây dựng nền hành chính nhà nước một cách máy móc, xơ cứng.
Quan niệm lúc bấy giờ cho rằng, quyền lực nhà nước khởi nguồn từ nhân
dân, mà nhân dân đã trao quyền (bầu ra) cho Quốc hội thì quyền lực phải
thống nhất ở Quốc hội, từ quyền lập pháp, hành pháp đến tư pháp. Còn các
cơ quan hành chính nhà nước cũng chỉ là tham mưu và chấp hành của Quốc
hội, khơng thấy được tính độc lập tương đối của nó trong thực thi chức


19

năng quản lý hành chính nhà nước. Do đó, trong bộ máy nhà nước khơng
có sự phân cơng, phân nhiệm rõ ràng giữa từng cơ quan với chức năng lập
pháp, hành pháp và tư pháp với tính đặc thù của nó. Một khi các chức năng
của từng cơ quan nhà nước không được xác định rõ ràng sẽ dẫn tới chồng
lấn giữa lập pháp của Quốc hội và lập quy của Chính phủ, giữa quản lý vĩ
mơ của Nhà nước Trung ương và quyền tự chủ của chính quyền địa
phương, giữa quản lý nhà nước của Chính phủ và các bộ, ngành với quản lý
sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Cịn về phía Quốc hội, mặc dù Hiến

pháp ghi nhận là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, nhưng do "ơm
đồm" các quyền nên rốt cuộc khơng có điều kiện thực hiện những chức
năng vốn có của nó là lập pháp, giám sát tối cao và quyết định những vấn
đề quan trọng của đất nước. Vì khơng thực hiện tốt chức năng lập pháp nên
thiếu những luật pháp cần thiết tạo khuôn khổ pháp lý cho nền hành chính
nhà nước vận hành, để lại những khoảng trống mà những cán bộ tha hoá,
biến chất trong hànhcác cơ quan công quyền lạm dụng, đẩy các tệ nạn
trong bộ máy nhà nước gia tăng. Vì bng lỏng chức năng giám sát tối cao,
thậm chí gần như lãng quên, nên những biểu hiện lạm quyền và sai phạm
trong cơ quan hành chính nhà nước ít bị ngăn chặn, phát hiện và đưa ra ánh
sáng. Vì bng lỏng vai trị của Quốc hội trong quyết định những vấn đề
quan trọng của đất nước, chính xác hơn là có thơng qua tại các kỳ họp của
Quốc hội một cách hình thức, chiếu lệ, không được nghiên cứu cẩn trọng,
nên dẫn tới các cơ quan hành chính nhà nước quyết định tùy tiện những vấn
đề lớn của đất nước, nhiều khi gây ra hậu quả nghiêm trọng, mà các chủ
trương nóng vội trong cải tạo xã hội chủ nghĩa, cơng nghiệp hóa xã hội chủ
nghĩa... là những ví dụ điển hình.
- Hiểu và vận dụng nguyên tắc "tập trung dân chủ" trong xây dựng
nền hành chính nhà nước chưa thấu đáo. Mặc dù đường lối của Đảng vẫn
khẳng định phải quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ trong xây dựng bộ


20

máy nhà nước, nhưng trên thực tế thiết kế mô hình tổ chức bộ máy và cơ
chế vận hành của Nhà nước lại chưa xử lý đúng đắn mối quan hệ giữa tập
trung và dân chủ. Nguyên tắc tập trung dân chủ khi vận dụng vào từng
trường hợp cụ thể của hệ thống chính trị chưa được làm sáng tỏ, nhất là sự
khác nhau trong xây dựng cơ quan lãnh đạo đảng và bộ máy nhà nước, giữa
cơ quan dân cử hoạt động theo chế độ tập thể và nền hành chính theo chế

độ thủ trưởng, giữa cơ quan hành chính nhà nước Trung ương, địa phương
và cơ sở. "Tập trung" là một thuộc tính vốn có của quyền lực nhà nước,
nhưng "tập trung" lại chưa dựa trên nền tảng "dân chủ", khơng bị kiểm sốt
bởi một "cơ chế dân chủ", nên dẫn tới tha hóa quyền lực ở các tầng nấc
khác nhau của cơ quan hành chính nhà nước. Vì thế dẫn tới tình trạng
Trung ương khơng kiểm sốt hết địa phương, cấp trên khơng nắm hết được
tình hình cấp dưới, các cơ quan quản lý nhà nước không bao quát hết đối
tượng quản lý. Càng tập trung cao độ theo cơ chế kế hoạch hóa, càng dẫn
tới quan liêu và ngày càng xa rời quần chúng, không nắm hết những vận
động của quy luật khách quan đang tồn tại trong thời kỳ quá độ.
- Các "cơ quan quản lý hành chính- kinh tế can thiệp sâu vào hoạt
động sản xuất kinh doanh của đơn vị kinh tế cơ sở" [18, tr. 73]. Chính vì thế,
cơ quan hành chính nhà nước ôm đồm, bao biện công việc của các chủ thể
sản xuất kinh doanh, biến các chủ thể ấy trở thành đối tượng thụ động trông
chờ, ỷ lại vào quyết định của Nhà nước. Điều đó khơng chỉ triệt tiêu khả
năng tự chủ, sáng tạo vốn có của các đơn vị kinh tế, mà cịn biến cơ quan
hành chính nhà nước trở thành một "tổ chức kinh tế" với trách nhiệm nặng
nề và không đủ khả năng thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước. Càng ôm
đồm, bao biện cơng việc của doanh nghiệp thì càng đẩy nền hành chính nhà
nước rơi vào quan liêu hóa nặng nề. Càng quan liêu hóa thì càng giảm sút
hiệu lực quản lý và khủng hoảng kinh tế - xã hội là hệ quả tất yếu từ cách
quản lý đó.


21

- Tổ chức bộ máy nền hành chính nhà nước cồng kềnh, kém hiệu
lực. Do nhận thức giản đơn về các nguyên tắc tổ chức nhà nước theo học
thuyết Mác - Lênin và duy trì cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, nên tổ
chức bộ máy nhà nước ngày càng phình to để đảm đương các chức năng

mà nó "ơm đồm" của doanh nghiệp và xã hội. Nếu như trước 1975, Hội
đồng Chính phủ có 21 bộ, 10 ủy ban nhà nước và 10 Tổng cục trực thuộc,
thì đến năm 1985 đã tăng lên tới 60 cơ quan trực thuộc, trong đó có 24 bộ,
9 ủy ban nhà nước, 27 tổng cục và cơ quan trực thuộc (với 800 vụ, viện và
691 liên xí nghiệp, tổng cơng ty nhà nước). ở cấp tỉnh cũng phình to lên 3035 sở, ty. Mỗi quận (huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) có từ 20-25 phịng
ban. Càng cồng kềnh thì hiệu lực và hiệu quả quản lý càng giảm sút, gia
tăng tình trạng quan liêu, cấp trên khơng nắm được tình hình cấp dưới và
cơ sở, cấp dưới báo cấp trên không chuẩn xác, nhưng lại thiếu các cơ chế
phát hiện, ngăn ngừa, làm cho tiêu cực trong bộ máy nhà nước gia tăng. Tổ
chức bộ máy quản lý cồng kềnh, nhưng chức năng không rõ ràng, nên dẫn
tới hai xu hướng khơng thích hợp với nền hành chính nhà nước: phân tách
nhiều bộ ngành quản lý những lĩnh vực chuyên mơn hẹp nên khơng có khả
năng nắm và phối hợp mang tính liên ngành giữa các lĩnh vực; bộ máy
cồng kềnh nhưng trách nhiệm không rõ ràng vừa lấn sân nhau, vừa bỏ sót
đối tượng quản lý.
- Chế độ cơng vụ, cơng chức bị nghiệp dư hóa, khơng thích ứng với
xu hướng chuyên nghiệp hóa và hiện đại hóa. Từ cuộc cách mạng giải
phóng dân tộc chuyển sang cách mạng xã hội chủ nghĩa chúng ta quan
niệm giản đơn rằng, sau khi đã thủ tiêu chính quyền của giai cấp bóc lột,
thiết lập chính quyền của nhân dân, phát huy quyền làm chủ tập thể của
nhân dân, gia tăng thành phần giai cấp công nhân và nhân dân lao động
trong chính quyền, tự bản thân nó đã thể hiện tính chất xã hội chủ nghĩa,
khác biệt với nền hành chính của giai cấp bóc lột, hoạt động theo lối cơng


22

chức hành chính "sáng cắp ơ đi, tối cắp ơ về" xa rời cuộc sống của nhân
dân lao động. Đó thực chất là sự giản đơn và nghiệp dư hóa tổ chức và hoạt
động của nền hành chính nhà nước và chưa nhận thấy q trình phân cơng

lao động ngày càng sâu sắc giữa các lĩnh vực của đời sống xã hội. Cũng
chính vì thế mà nhận thức về cơng chức, viên chức không rõ ràng, tất cả
những người làm việc trong biên chế của tổ chức đảng, cơ quan nhà nước,
đoàn thể, doanh nghiệp, các đơn vị sự nghiệp... đều được đồng nhất hóa
bởi một khái niệm "cán bộ" chung chung, không thấy hết những đặc trưng
khác nhau của lao động ở từng loại hình cơ quan, đơn vị. Đội ngũ này lại
khơng hoặc ít được quan tâm đào tạo nghiệp vụ quản lý hành chính nhà
nước, hoạt động chủ yếu bằng kinh nghiệm; bố trí, sử dụng, điều động, thơi
việc, đề bạt, kỷ luật... đều thiếu tiêu chí rõ ràng, thậm chí có nơi tiến hành
tùy tiện. Trong khi chất lượng cơng chức ít được quan tâm và chế độ cơng
vụ bị giản đơn hóa, thì số lượng công chức lại phát triển rất nhanh, không
phù hợp với yêu cầu tinh gọn bộ máy trong xã hội hiện đại (xem bảng 1.2):
Bảng 1.2: Thống kê diễn biến số lượng cán bộ, công chức
những năm 1977 - 1986
Năm
Số lượng
(nguời)

1977

1978

872.828

955.828

1984
1.991.510

1985

1.235.010

1986
1.195.923

Nguồn: [65].
- Chế độ chính sách đối với cán bộ được thực hiện bằng cung cấp
giá trị hiện vật, theo lối bình qn, khơng tạo được động lực cho đội ngũ
cán bộ phấn đấu. Thêm vào đó đời sống ngày càng khó khăn, phân phối
hiện vật khơng đáp ứng được nhu cầu tái tạo sức lao động, dẫn tới đội ngũ
cán bộ chỉ chú ý đến "làm kế hoạch 3" để giải quyết sinh kế, không chú tâm
với công việc. Công vụ hành chính vốn đã bị nghiệp dư hóa, cộng thêm đời


23

sống khó khăn và sự khơng chú tâm đó, càng đẩy hoạt động của nền hành
chính nhà nước rơi vào trì trệ, xơ cứng, quan liêu, xa dân, cán bộ không
thiết tha với công việc, ngại phấn đấu học tập để nắm bắt các tri thức quản
lý, năng lực ngày càng bị mai một.
- Thể chế hành chính nhà nước được ban hành chủ yếu xuất phát từ
nhu cầu đảm bảo chức năng thống trị chính trị, thiếu những thể chế hành
chính phục vụ nhu cầu quản lý đời sống kinh tế - xã hội. Nhìn các đạo luật
được ban hành giai đoạn này có thể thấy rất rõ điều đó, chủ yếu là các luật
tổ chức bộ máy nhà nước, luật hình sự, rất ít luật về kinh tế, dân sự. Trong
khi đó những đổi mới từng phần bắt đầu khởi động từ sau Hội nghị Trung
ương sáu khóa IV (9-1979) đã dẫn tới sự định hình "thị trường tự do" bên
cạnh "thị trường có tổ chức", mà lại thiếu thể chế hành chính để quản lý.
Điều đó dẫn tới những diễn biến tự phát trong hoạt động lưu thơng, phân
phối, nhất là móc ngoặc giữa cán bộ đang nắm nguồn hàng nhà nước với tư

thương... gây rối loạn nền kinh tế mà khơng có khung pháp lý để ngăn ngừa
hoặc xử lý. Do thiếu khung pháp lý cần thiết, nên khi đứng trước những
tình thế bức xúc, Nhà nước buộc phải sử dụng các biện pháp hành chính để
xử lý và lúc đó tất yếu vi phạm quyền con người và "nhiều vụ rất nghiêm
trọng, nhưng chưa được xử lý nghiêm minh, kịp thời" [52, tr. 67].
- Phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước
lạc hậu, chậm được đổi mới, tình trạng bao biện ngày càng nặng nề. "Sự
lẫn lộn giữa Đảng và Nhà nước dẫn đến tình trạng vừa bao biện làm thay,
vừa bng trơi khốn trắng cho Nhà nước làm cho Nhà nước khó phát huy
vai trị chủ động, sáng tạo trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của
mình, vừa thụ động ỷ lại vào sự lãnh đạo của cơ quan đảng, vừa lúng túng
do dự không dám nhận trách nhiệm vì các quyết định của mình" [52,71].
Đặc thù lãnh đạo của Đảng đối với từng cơ quan lập pháp, hành pháp, tư


24

pháp; giữa Trung ương và địa phương; giữa vai trò tập thể và chức trách cá
nhân; thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan lãnh đạo Đảng đối với
nhiệm vụ lãnh đạo nền hành chính... chưa được làm rõ. Đây là kẽ hở để
một bộ phận đảng viên lạm quyền, đối với những cơng việc mang tính cơng
vụ thì bng lỏng, đùn đẩy trách nhiệm, cịn đối với những cơng việc mang
lại tư lợi thì lạm dụng. Càng bao biện chức năng của Nhà nước, thì càng tạo
kẽ hở để những cho những đảng viên thối hóa, biến chất lợi dụng, nhất là
trong điều kiện thiếu khung pháp lý cần thiết để đặt đảng viên hoạt động
dưới pháp luật.
Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và tồn
xã hội, vì vậy Đảng phải thẳng thắn nhận trách nhiệm, thừa nhận khuyết
điểm của mình đối với sự yếu kém của nền hành chính nhà nước. Chính vì
vậy, muốn đưa đất nước thoát khỏi khủng hoảng kinh tế - xã hội, phát triển

theo đúng định hướng xã hội chủ nghĩa - con đường mà Đảng và toàn dân
tộc đã lựa chọn - thì Đảng phải từng bước khắc phục những yếu kém, đổi
mới nội dung và phương thức lãnh đạo đối với Nhà nước, tiến hành cải
cách bộ máy nhà nước, trong đó quan trọng là phải biết nắm lấy khâu then
chốt có ý nghĩa quyết định là: cải cách nền hành chính nhà nước bởi tiến
hành cải cách hành chính có hiệu quả sẽ là địn bẩy cho toàn bộ guồng máy
xã hội chuyển động theo hướng tích cực.
Sự thay đổi cơ bản trong cơ cấu và đổi mới cơ chế quản lý kinh tế
trong thời gian này cũng đặt ra những yêu cầu phải xây dựng lại cơ cấu của
bộ máy và nền hành chính nhà nước, đặc biệt là thể chế quản lý kinh tế. Có
thể khẳng định rằng q trình tìm tịi đường lối đổi mới của Đảng được
đánh dấu bằng Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 6 (khóa IV)
(8/1979) với nghị quyết khuyến khích sản xuất phỏt triển, "làm cho sản
xuất "bung ra". Cũng chính từ đó, Đảng ta đã dần nhận ra sự hạn chế của
cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, từng bước thử nghiệm cơ chế mới: cơ


25

chế kế hoạch hóa tập trung theo phương thức hạch toán kinh doanh xã hội
chủ nghĩa. Sự đổi mới bước đầu trong cơ chế quản lý kinh tế đòi hỏi có
những cải cách về chức năng và thiết chế hành chính nhằm tạo mơi trường
cho hoạt động kinh tế diễn ra đúng hướng.
Bên cạnh đó, yờu cầu phải nhanh chóng tiến hành đổi mới nội dung
và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với nền hành chính nhà nước cũn
xuất phỏt từ những biến đổi của tình hình thế giới. Sau chiến tranh thế giới
lần thứ hai, đặc biệt là từ sau cuộc "khủng hoảng dầu mỏ" đầu những năm
70 của thế kỷ XX, một xu thế mới đã diễn ra trên thế giới: cải cách hành
chính là cơng việc phổ biến của tất cả các quốc gia hiện đại. Nhiều nước
lấy cải cách hành chính làm cơ sở để nâng cao hiệu lực quản lý của Chính

phủ trong việc phát triển kinh tế - xã hội và tăng cường tiềm lực cho đất
nước. Kinh nghiệm thành công và nhanh chúng thoỏt khỏi cuộc khủng
hoảng kinh tế - xó hội của các quốc gia phát triển đó chỉ ra rằng: mỗi quốc
gia thiết lập được một nền hành chính thích hợp và hiệu quả là nguồn lực
quan trọng của sự phát triển.
Các nước trong khu vực, đặc biệt là Trung Quốc, một quốc gia xã
hội chủ nghĩa ngay bên cạnh chúng ta, đã sớm nhận ra yêu cầu đó và bắt
đầu hành động. Từ năm 1978, dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung
Quốc mà trực tiếp là Đặng Tiểu Bình, Trung Quốc đã tiến hành cơng cuộc
cải cách thể chế chính trị với trọng tâm là tách biệt chức năng lónh đạo của
Đảng ra khỏi chức năng quản lý của Nhà nước, trong đó, thơng qua cải
cách thể chế chính trị, chủ trương nâng cao năng lực hành chính của chính
quyền, xử lý đúng đắn chức năng của Đảng và chức năng của chính quyền
để vừa xây dựng Đảng cầm quyền vững mạnh, vừa xây dựng một hệ thống
quản lý hành chính hiệu lực và hiệu quả.
Trong khi đó ở các nước xã hội chủ nghĩa khác, quá trình nhận thức
và hành động về vấn đề này lại tỏ ra yếu kộm và lạc hậu. Đó cũng chính là