LUẬN văn THẠC sỹ tổ chức và hoạt động của chính quyền phường từ thực tiễn thành phố hải phòng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
....................../...................

BỘ NỘI VỤ
......../.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM THỊ LAN

Tổ Chức Và Hoạt Động Của Chính Quyền Phường Từ Thực
Tiễn Thành Phố Hải Phịng

LUẬN VĂN THẠC SĨ: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
....................../...................

BỘ NỘI VỤ
......../.......

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM THỊ LAN

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN
PHƢỜNG TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHỊNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ: LUẬT HIẾN PHÁP - LUẬT HÀNH CHÍNH

Mã số: 8380103

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. LÊ THỊ HƢƠNG


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là đề tài nghiên cứu khoa học của riêng tôi. các
tài liệu được trích dẫn trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc và xuất xứ
rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu của luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nghiên cứu nào khác.
Hà Nội,
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Phạm Thị Lan


LỜI CẢM ƠN
Trong suốt quá trình thực hiện đề tài “Tổ chức và hoạt động của chính
quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải Phòng” tác giả luận văn đã nhận
được rất nhiều sự quan tâm, giúp đỡ và động viên của q thầy, cơ, gia đình,
đồng nghiệp và bạn bè.
Trước tiên, tác giả xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành đến Ban Giám đốc,
Ban Quản lý đào tạo sau đại học - Học viện Hành chính Quốc gia.
Tác giả xin bày tỏ lòng tri ân sâu sắc đối với PGS.TS. Lê Thị Hương,
người đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ em hoàn thành luận văn này.
Tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành đến phường Phạm Hồng Thái; quận
ủy Hồng Bàng, thành phố Hải Phòng; Sở Nội vụ, thành phố Hải Phòng đã tạo
điều kiện giúp đỡ tơi được tham dự khóa học và cung cấp tài liệu cho tơi hồn
thành luận văn.
Cuối cùng, tác giả luận văn ln ghi nhớ sâu sắc những tình cảm quan

tâm của gia đình, đồng nghiệp, bạn bè đã động viên, khích lệ và giúp đỡ trong
suốt q trình học tập và nghiên cứu.
Trân trọng cảm ơn!
Hải Phòng, ngày
Tác giả

Phạm Thị Lan


CHỮ VIẾT TẮT
Chính quyền địa phương: CQĐP
Hội đồng nhân dân: HĐND
Ủy ban nhân dân: UBND
Mặt trận tổ quốc: MTTQ
Quản lý Nhà nước: QLNN


MỤC LỤC
NỘI DUNG
MỞ ĐẦU

Trang
1

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ
CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG

7

1.1. Chính quyền phường trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương

7

1.2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền phường

14

1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính
quyền phường

34

Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH
QUYỀN PHƯỜNG TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG
2.1. Thực trạng tổ chức của chính quyền phường, thành phố Hải Phịng

43
43

2.2. Thực trạng hoạt động của chính quyền phường, thành phịng
Hải Phịng

51

2.3. Đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền
phường, thành phố Hải Phòng

62

Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC

VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƯỜNG TỪ THỰC

70

TIỄN THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG
3.1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường

70

3.2. Các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền phường

77

KẾT LUẬN

97

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

99


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Năm 1945, cùng với sự ra đời của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng
hịa, hệ thống Chính quyền địa phương (CQĐP) ở nước ta cũng chính thức
được thành lập. Q trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền ở
nước ta trải qua hơn 60 năm lịch sử, việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp nước ta
qua các thời kỳ lịch sử thể hiện rõ vị trí, vai trị vơ cùng quan trọng của Chính
quyền địa phương trong việc tổ chức và thực hiện các Đường lối, chủ trương

của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống, nhằm hướng tới
một xã hội dân chủ, công bằng, văn minh (Việt Nam ban hành và sửa đổi Hiến
pháp 5 lần: 1946, 1959, 1986, 1992, 2013).
Điều 2 Hiến pháp 2013 khẳng định: “1) Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do
Nhân dân, vì Nhân dân. 2) Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do
Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng
là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.
3) Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân cơng, phối hợp, kiểm sốt
giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành
pháp, tư pháp”[35]. Hệ thống chính quyền địa phương là yếu tố quan trọng
đảm bảo cho các quyền và lợi ích của công dân được thực hiện trên thực tế.
Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền, hướng tới một xã hội
dân chủ, cơng bằng và văn minh thì việc xây dựng một hệ thống chính quyền
địa phương vững mạnh, hoạt động có hiệu lực và hiệu quả là một trong những
yêu cầu tất yếu. Chính quyền địa phương đóng vai trị quan trọng trong việc tổ
chức thực hiện các đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước và
pháp luật vào đời sống. Nói cách khác, hệ thống chính quyền địa phương
1


bảo đảm cho các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân được thực hiện trên
thực tế. Hệ thống chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay gồm 3 cấp là
đơn vị hành chính cấp tỉnh, đơn vị hành chính cấp huyện và đơn vị hành chính
cấp xã (phường). Trong đó chính quyền phường là cấp cơ sở, trực tiếp đưa
mọi chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của nhà nước vào thực hiện
trực tiếp trong đời sống xã hội và đến với từng công dân.
Do vậy, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền phường có ảnh
hưởng rất lớn đến đời sống của nhân dân.
Cùng với sự thay đổi của lịch sử và sự đổi mới của nền kinh tế thị

trường Việt Nam, tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cũng có
nhiều thay đổi nhất định, đặc biệt là chính quyền phường. Hệ thống chính
quyền phường có vị trí, vai trị đặc biệt quan trọng trong cơ cáu, tổ chức bộ
máy Nhà nước. Về mặt pháp lý, tổ chức chính quyền phường có nhiệm vụ,
quyền hạn được quy định tại Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015.
Đây là cấp chính quyền cơ sở và mang những nét đặc thù riêng biệt.
Trong nhiều năm qua, vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính
quyền địa phương đã được Đảng và Nhà nước quan tâm, sự phân cấp, phân
quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính quyền phường có nhiều thay đổi,
hoàn thiện nhằm phù hợp với từng giai đoạn. Thực tiễn cho thấy, mơ hình tổ
chức và hoạt động của Chính quyền phường trong những năm qua đã mang lại
hiệu lực, hiệu quả trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, cũng còn bộc lộ nhiều hạn
chế: Sự phân cấp, phân quyền, phân định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền
chưa thực sự mang lại hiệu quả trong quản lý và điều hành hoạt động; cơ cấu
tổ chức chính quyền địa phương phường vẫn ít nhiều mang dấu ấn hành chính
quan liêu, thể hiện là một nền hành chính cơng truyền thống, mang nặng tính
thứ bậc, mệnh lệnh hành chính chặt chẽ; cách tổ chức các cơ quan thuộc chính
quyền địa phương cịn rập khn, chưa phù hợp với thực tế
2


từng địa phương khác nhau; bộ máy chính quyền cịn cồng kềnh, hoạt động
kém hiệu quả và mang tính hình thức; nhiều quy định của Chính quyền địa
phương chưa phù hợp với quy định chung của Hiến pháp, Luật và các văn bản
pháp luật khác… dẫn đến chất lượng của các dịch vụ cơng cịn thấp, các
quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân cịn bị xâm phạm. Tất cả hạn chế trên
đặt ra những vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu, đưa ra những giải pháp,
phương hướng hợp lý để tiếp tục hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính
quyền địa phương ngay từ cấp cơ sở, cấp phường nhằm hoàn thiện Nhà nước
pháp quyền của nước ta.

Xuất phát từ những vấn đề trên, đề tài “Tổ chức và hoạt động của
chính quyền phƣờng - từ thực tiễn thành phố Hải Phòng” được tác giả lựa
chọn nghiên cứu là phù hợp với yêu cầu đặt ra hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương không phải là vấn
đề mới ở Việt Nam. Từ trước đến nay đã có nhiều cơng trình nghiên cứu đề
cập đến vấn đề này, nhưng việc nghiên cứu riêng về tổ chức và hoạt động của
Chính quyền phường đến nay, chưa có đề tài nào nghiên cứu. Các cơng trình
nghiên cứu của các nhà khoa học trước đây đều tập trung vào nghiên cứu về
Tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương nói chung, hoặc nghiên
cứu theo hướng tách rời hoạt động của Hội đồng nhân dân hoặc hoạt động của
Ủy ban nhân dân, có nghiên cứu lại tập trung vào việc phân tích Chính quyền
địa phương cấp tỉnh, cấp xã…, trong đó tiêu biểu có những đề tài liên quan
như sau:
Bài báo “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã,
phường”, Thái Vĩnh Thắng (2003), Tạp chí Nghiên cứu lập pháp [56]. Bài báo
đã chứng minh sự cần thiết phải đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã, phường và đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động

3


của chính quyền cấp xã, phường.
Bài báo“Những điểm mới trong tổ chức CQĐP theo Hiến pháp năm
2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015” của Bùi Xuân Đức [30]. Trong bài
viết này tác giả đã phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành,
chỉ ra những điểm mới so với luật cũ.
Bài báo“Một sổ ý kiến về vị trí, vai trị của HĐND và việc thành lập
UBND các cấp” của Trương Đắc Linh [33]. Trong bài viết này, tác giả đã đưa
ra những quan điểm đổi mới về chính quyền cơ sở trong cơ cấu tổ chức

BMNN. Đặc biệt tác giả đã đưa ra bốn đề xuất cụ thể về đổi mới tổ chức và
hoạt động cho Hội đồng nhân dân (HĐND) xã bao gồm: Việc xác định lại tính
chất của HĐND; kiện tồn bộ máy HĐND; đổi mới cơ chế bầu cử đại biểu
HĐND; nâng cao chất lượng các kỳ họp HĐND. Đồng thời tác giả cũng đưa
ra những đề xuất đổi mới tổ chức và hoạt động của Ủy ban nhân dân (UBND)
nhằm mục đích làm cho HĐND và UBND hoạt động hiệu lực hiệu quả hơn.
Sách“Những vấn đề lý luận và thực tiễn về CQĐP ở Việt Nam hiện
nay” [54]. Cuốn sách quy tụ nhiều nhà nghiên cứu khoa học có uy tín trong
lĩnh vực nhà nước và pháp luật như: Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát, Bùi
Xuân Đức, Vũ Thư, Phạm Hồng Hải… Cuốn sách đã đi vào giải quyết nhiều
vấn đề về CQĐP, trong đó đi vào đánh giá thực trạng về đại biểu HĐND,
Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của HĐND và đánh giá hoạt động
của HĐND thông qua việc đánh giá phiên họp của HĐND, hoạt động giám
sát, hoạt động tiếp xúc cử tri, chức năng quyết định của HĐND.
Các cơng trình nghiên cứu trên đã cung cấp một lượng kiến thức và
thơng tin khá lớn về chính quyền địa phương từ góc độ tổ chức và hoạt động.
Các cơng trình nghiên cứu đều đề cập đến những khía cạnh, phạm vi khác
nhau liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy
4


nhiên, những cơng trình nghiên cứu trên mới nêu ra những giải pháp chung
cho Chính quyền địa phương nói chung, chưa có cơng trình nghiên cứu nào
đề cập và đưa ra giải pháp cho tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa
phương phường.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích
Tìm hiểu cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và thực tiễn tổ chức và hoạt động
của chính quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải phòng, luận văn đề xuất
những quan điểm, giải pháp chung và riêng nhằm bảo đảm tổ chức và hoạt

động của Chính quyền phường trên cả nước nói chung và ở thành phố Hải
phịng nói riêng.
- Nhiệm vụ:
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và pháp lý hiện hành về tổ chức, hoạt
động của Chính quyền phường.
- Phân tích thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chính quyền phường
thành phố Hải Phịng trong những năm gần đây từ đó đưa ra nhận xét, đánh
giá về ưu điểm cũng như hạn chế và nguyên nhân.
- Đề xuất giải pháp hoàn thiện tổ chức và đổi mới hoạt động của Chính
quyền phường nói chung và ở thành phố Hải Phịng nói riêng trong những
năm tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn tổ
chức và hoạt động của HĐND phường ở Việt Nam hiện nay.
- Phạm vi nghiên cứu:
Về nội dung: Các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của
Chính quyền phường theo pháp luật hiện hành.
Về không gian: Thành phố Hải Phòng.
Về thời gian nghiên cứu: Từ năm 2016 đến nay.

5


5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận: Đề tài được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ
nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng về tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương, trên cơ sở các quy định của
pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền phường.
- Phương pháp nghiên cứu: Phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử
dụng trong luận văn là phương pháp logic - lịch sử, khảo sát thực tế, phân tích

- tổng hợp, so sánh, đặc biệt coi trọng phương pháp tổng kết thực tiễn nhằm
liên kết các vấn đề được chặt chẽ hơn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Luận văn góp phần bổ sung, hồn chỉnh và làm phong phú hơn các luận
điểm khoa học, những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của chính
quyền phường;
Luận văn cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn để các cơ quan có thẩm
quyền ban hành, sửa đổi các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của
HĐND và UBND phường, góp phần phát huy quyền làm chủ của Nhân dân,
phát triển toàn diện về kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh chính trị tại địa
phương ở Việt Nam.
Luận văn là tài liệu tham khảo hữu ích đối với các hoạt động học tập,
giảng dạy, nghiên cứu khoa học về CQĐP tại các cơ sở nghiên cứu và đào tạo
lĩnh vực Luật học, Chính trị học, Hành chính học ở Việt Nam hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo luận văn
được bố trí trình bày trong 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về tổ chức và hoạt động
của chính quyền phường.
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền phường từ
thực tiễn thành phố Hải Phòng.
Chương 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của
chính quyền phường từ thực tiễn thành phố Hải Phòng.

6


Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC
VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG

1.1. Chính quyền phường trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương

1.1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương
Địa phương là một phạm trù không gian lãnh thổ gắn với những
đặc điểm về điều kiện tự nhiên, sự phát triển kinh tế, lịch sử, văn hóa,
phong tục tập quán và lối sống của con người. Thuật ngữ “chính
quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong
các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các
sách báo chính trị pháp lý, cũng như trong các bài phát biểu của lãnh
đạo Đảng và Nhà nước ở trung ương và địa phương. Theo đó, chính
quyền địa phương có thể được tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp.
Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương được hiểu là “hệ thống các
cơ quan nhà nước ở địa phương, gồm cả hệ thống cơ quan đại diện (cơ quan
quyền lực nhà nước) ở địa phương, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp của
địa phương đó [38].
Theo nghĩa hẹp, chính quyền địa phương được hiểu gồm cơ quan đại
diện (cơ quan quyền lực nhà nước) và cơ quan hành chính nhà nước của địa
phương[38].
Trong luận văn này, khái niệm “chính quyền địa phương” được hiểu
theo nghĩa hẹp, gồm cơ quan quyền lực nhà nước (HĐND) và cơ quan hành
chính nhà nước (UBND) của địa phương.
Theo quy định của Hiến Pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015, hệ thống CQĐP ở nước ta chia thành 3 cấp là cấp tỉnh,
cấp huyện và cấp xã. Ngoài ra, tùy điều kiện, hoàn cảnh cụ thể Quốc hội có
thể quyết định thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chính quyền địa
7


phương mỗi cấp (kể cả đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt ) đều gồm có
HĐND và UBND, có chức năng quản lý tập trung, thống nhất mọi lĩnh vực

đời sống xã hội trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền được pháp luật
quy định: Kinh tế, chính trị, an ninh quốc phịng, văn hóa, xã hội...
Từ những điều nêu trên có thể hiểu: Chính quyền địa phương là một bộ
phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, bao gồm HĐND và
UBND các cấp theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của
đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết
hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
1.1.2. Quan niệm về chính quyền phường
1.1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của chính quyền phường
Thuật ngữ “phường” ở Việt Nam xuất hiện từ thời phong kiến. “Phường”
ngồi ý nghĩa là một đơn vị hành chính (ở thành thị), cịn có nghĩa là một đồn
thể, một nhóm người có tổ chức cùng làm một nghề nghiệp (thí dụ phường bạn,
phường chèo, phường thợ…). Thuật ngữ “phường” sử dụng ở Thăng Long - Hà
Nội thời kỳ phong kiến là một thể cộng đồng phức hợp cả về mặt chính trị (tổ
chức hành chính), kinh tế (nghề nghiệp) và văn hóa tâm lý (mà lõi cốt là tinh
thần làng quê gốc), đồng dạng với tổ chức làng xã. Trong thế kỷ XVIII, một giáo
sĩ phương Tây đến Thăng Long đã có nhận xét là “khơng những mỗi làng mạc là
một công xã mà phường cũng là một công xã ” [ 6 ].
Theo Hiến pháp năm 2013, các đơn vị hành chính được phân định như sau:

- Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
- Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Thành phố trực
thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;

- Huyện chia thành xã, thị trấn; Thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia
thành phường và xã; Quận chia thành phường.
- Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
8

Hình 1.1. Sơ đồ phân cấp hành chính Việt Nam theo Hiến pháp 2013[35].
Căn cứ vào những phân tích mang tính lý luận và pháp lý về chính
quyền địa phương, có thể hiểu: Chính quyền phường là một bộ phận cấu
thành của bộ máy chính quyền địa phương, bao gồm HĐND và UBND được
thành lập nhằm bảo đảm việc thực thi Hiến pháp và pháp luật, tổ chức quản
lý các mặt của đời sống xã hội ở địa bàn phường theo quy định của pháp luật.
Chính quyền phường có các đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, chính quyền phường là một cấp trong tổ chức của
CQĐP chỉ có ở các đơ thị (thị xã, thành phố và quận).
Vị trí của chính quyền phường tương đương (hay cùng cấp) với
xã, thị trấn. Về cấp hành chính: Phường, xã và thị trấn tương đương nhau,
đều là cấp cơ sở cuối cùng trong hệ thống đơn vị hành chính lãnh thổ nhưng
thực ra hai đơn vị hành chính này khác ở nhiều mặt. Phường ở địa bàn đô thị,
xã trên địa bàn nông thôn. Hai địa bàn đô thị và nông thôn khác nhau ở đặc
điểm địa lý và dân cư, ở nếp sống văn hoá và thuần phong mỹ tục.
Thứ hai, cấu trúc của chính quyền phường.
9


Cấu trúc của chính quyền quận được hiểu là các bộ phận cấu thành của
chính quyền phường, được thành lập để thực hiện chức năng quản lý nhà nước
(QLNN) trong phạm vi địa giới hành chính phường. Theo cách hiểu phổ biến
hiện nay, chính quyền phường có cấu trúc gồm HĐND và UBND phường.
Thứ ba, hoạt động của chính quyền phường
Theo quy định của pháp luật hiện hành, hoạt động của chính quyền
phường được thể hiện thơng qua các mặt hoạt động của HĐND và UBND
phường. Những hoạt động cơ bản của chính quyền phường gồm:
- Ban hành các quyết định theo thẩm quyền: Theo đó, HĐND phường
ban hành các nghị quyết để quyết định những vấn đề quan trọng của địa
phương; UBND phường ban hành các quyết định, chỉ thị nhằm tổ chức quản

lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa bàn.
- Tổ chức thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương: HĐND phường
quyết định các biện pháp bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản
của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của mình ở địa phương; giám sát
hoạt động của UBND phường và hoạt động của các cơ quan nhà nước khác
trên địa bàn, đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật ở phường. UBND
phường chỉ đạo thực hiện thống nhất Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn
phường.
- Tiến hành các hoạt động đảm bảo, bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp
của cá nhân, tổ chức: Chính quyền phường thơng qua các hoạt động theo chức
năng và thẩm quyền, tiến hành các biện pháp nhằm đảm bảo và bảo vệ các
quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức như: hoạt động kiểm
tra, giám sát; tiếp công dân, giải quyết khiếu nại và các hoạt động dân chủ ở
cơ sở thông qua Quy chế dân chủ ở cơ sở…
1.1.2.2. Vị trí, vai trị của chính quyền phường
10


Từ vị trí của chính quyền địa phương trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà
nước có thể thấy rằng chính quyền phường vừa có vị trí độc lập, vừa có vị trí
phụ thuộc.
Vị trí độc lập của chính quyền phường được thể hiện chủ yếu trong địa
vị pháp lý của HĐND phường và phạm vi quyền tự chủ được phân cấp quản
lý. HĐND phường không chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
mà còn là cơ quan đại diện cho quyền, ý chí, nguyện vọng của nhân dân ở địa
phương đó. Do vậy, HĐND là cơ quan của địa phương, độc lập quyết định các
vấn đề trên địa bàn lãnh thổ theo các mức độ khác nhau trong phạm vi quyền
tự chủ của địa phương.
Vị trí phụ thuộc của chính quyền phường được xác định trên cơ sở quan
niệm tính chất hoạt động của chính quyền cấp cơ sở, dù đó là hoạt động của

HĐND hay UBND đều là hoạt động chấp hành. Mặt khác, trong cơ cấu chính
quyền địa phương, UBND phường là cơ quan hành chính nhà nước ở phường
và là một bộ phận trong hệ thống hành chính nhà nước thống nhất mà đứng
đầu là Chính phủ. Với vị trí này chính quyền phường chịu sự lãnh đạo của cơ
quan hành chính nhà nước cấp trên (Trung ương, Thành phố, Quận) và chịu
trách nhiệm trước các cơ quan này trong phạm vi và mức độ phân cấp, phân
quyền theo luật định.
Xét về vai trị của chính quyền phường, trước hết phải xuất phát từ cơ
cấu tổ chức của chính quyền phường là để nhằm trực tiếp đáp ứng nhu cầu đời
sống của cộng đồng dân cư trên địa bàn phường đồng thời thực hiện tốt công
tác quản lý nhà nước của cấp trên. Chính quyền phường đóng vai trị quan
trọng trong việc đảm bảo quyền và lợi ích chính đáng của Nhân dân, thống
nhất với lợi ích của Quốc gia, dân tộc. Phường là nơi trực tiếp tổ chức thực
hiện đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước đi vào cuộc
sống, là cấp chính quyền trực tiếp với dân, gần dân, sát dân nhất, giải quyết
11


mọi vấn đề ở địa phương, trực tiếp nắm bắt tâm tư, nguyện vọng, tình cảm của
nhân dân. Do vậy, sự tồn tại của chính quyền phường là cần thiết với vai trị là
cấp hành chính thấp nhất, gần nhất, sát nhất để triển khai thực hiện các quyết
định của cơ quan nhà nước cấp trên đến Nhân dân một cách nhanh nhất, đạt
hiệu quả cao nhất, cũng như tạo điều kiện để nhân dân trên địa bàn phường tự
quyết những vấn đề có liên quan đến đời sống của mình.
Chính quyền phường là một pháp nhân cơng quyền, có tổ chức bộ máy
để thực thi nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, có ngân sách, có tài sản
riêng và hoạt động độc lập tương đối trong phạm vi khuôn khổ quy định của
pháp luật [41].
1.1.2.3. Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền phường
Chức năng, nhiệm vụ của một cấp chính quyền là những chức trách và

nhiệm vụ mà chính quyền đó đảm nhiệm do hiến pháp và pháp luật quy định,
phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Ở Việt Nam, cả HĐND và UBND đều cùng có chức năng chấp hành
pháp luật tại địa phương, quản lý địa phương theo quy định của pháp luật.
HĐND với tính chất là cơ quan đại diện, cơ quan tập thể có phương thức hoạt
động theo kỳ họp, ra nghị quyết về các vấn đề xây dựng địa phương và giám
sát hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị
vũ trang và công dân ở địa phương. UBND là cơ quan hoạt động thường
xuyên, tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND và giải quyết những công
việc của HĐND giữa hai nhiệm kỳ. Mặt khác UBND là cơ quan thực hiện
quyền quản lý nhà nước ở địa phương, có nhiệm vụ tổ chức thi hành các quyết
định, chỉ thị của cấp trên. Với những chức năng này, UBND tồn tại với tư
cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. UBND các cấp lập thành
bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương, cùng với Chính phủ và các Bộ tạo
thành bộ máy hành chính nhà nước thống nhất.
12


Hiện nay chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền địa phương
được quy định cụ thể trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Đối với
chính quyền phường, được quy định tại Điều 59, về cơ bản có chức năng,
nhiệm vụ như chính quyền địa phương cấp xã, bao gồm các chức năng, nhiệm
vụ chính sau:
- Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn
phường.
- Quyết định những vấn đề của phường trong phạm vi được phân
quyền, phân cấp theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật
có liên quan.
- Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan hành chính nhà nước cấp
trên ủy quyền.

- Chịu trách nhiệm trước chính quyền địa phương ở quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương về kết quả
thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở phường.
- Quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền
làm chủ của Nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và phát
triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn phường [41].
Từ những nhiệm vụ chính trên có thể thấy chính quyền phường có ba
chức năng cơ bản: (1) Tổ chức thực hiện pháp luật và các quyết định hành
chính của cơ quan nhà nước cấp trên tại địa bàn quản lý; (2) Phối hợp với các
cơ quan, tổ chức có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ của trung ương, của
thành phố và quận tại phường; (3) Thực hiện các nhiệm vụ mang tính tự quản
của địa phương, đặc biệt là tổ chức cuộc sống cộng đồng, bảo đảm an ninh
chính trị, trật tự an tồn xã hội. Trong đó, thực hiện tốt sự phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh trên địa bàn, tổ chức tốt đời sống vật chất và tinh
thần cho nhân dân trong phường theo pháp luật và quyết định các biện pháp
13


để tổ chức thực hiện pháp luật và các quyết định hành chính của cấp trên ở địa
bàn là nhiệm vụ trước tiên.
1.2. Tổ chức và hoạt động của chính quyền phƣờng
1.2.1. Khái niệm tổ chức và hoạt động của chính quyền phường
Theo Từ điển Tiếng Việt: “Tổ chức” có nghĩa là q trình sắp xếp, bố
trí các cơng việc, giao quyền hạn và phân phối các nguồn lực của tổ chức sao
cho chúng đóng góp một cách tích cực nhất và có hiệu quả nhất vào các
nhiệm vụ, mục tiêu chung của chủ thể [50]. Theo Chủ tịch Hồ Chí Minh trong
tài liệu "Biên niên tiểu sử, tập 8" do NXB. Chính trị quốc gia ấn hành năm
1996 ngày 23-10-1962, tổ chức được hiểu là: "Tổ chức trước hết là con
người".
Trên thực tế, thuật ngữ "tổ chức" với nghĩa là động từ dược hiểu là quá
trình sắp xếp và bố trí các cơng việc, giao quyền hạn và phân phối các nguồn

lực của tổ chức sao cho chúng đóng góp một cách tích cực và có hiệu quả vào
mục tiêu chung của một cơ quan, đơn vị nào đó.
Xét về nghĩa là danh từ thì "tổ chức" được hiểu là tập hợp nhiều người
một cách có ý thức để hồn thành các mục tiêu chung. Một tổ chức ln ln
có ba đặc điểm chung: Có nhiều người; Các thành viên tham gia ln ý thức
về vai trị, nhiệm vụ, quyền lợi và trách nhiệm của mình một cách rõ ràng
trong quá trình tham gia hoạt động của đơn vị; Ln có mục tiêu chung và cụ
thể mà nhờ đó mà mọi người tự nguyện tham gia phấn đấu vì mục tiêu chung
để đạt được mục tiêu riêng của mình và ngược lại.
Như vậy, có nhiều cách hiểu khác nhau về tổ chức. Tuy nhiên, nhìn
chung, có thể hiểu, "tổ chức" là việc xây dựng cơ cấu bộ máy làm việc; xác
định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cơ quan, từng bộ phận
trong tổ chức; đề ra chương trình, kế hoạch và cách thức hành động của các
thành viên để tổ chức hoạt động được nhịp nhàng, ăn khớp với nhau và đạt
14


hiệu quả. Từ đó, có thể hiểu: Tổ chức của chính quyền phường là việc hình
thành HĐND và UBND phường cũng như quy định các nhiệm vụ, quyền hạn
cho HĐND và UBND phường, xác lập mối quan hệ qua lại giữa chúng với
nhau và với các cơ quan, tổ chức ở địa phương và cơ quan nhà nước cấp
trên.
Việc tổ chức của chính quyền phường dù theo mơ hình nào thì đều phải
tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ; bảo
đảm tính hiện đại, minh bạch, phù hợp với thực tế khách quan, hướng đến
việc phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân, bảo đảm cho HĐND
và UBND phường xã thực hiện tốt các nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
Hoạt động là đối tượng nghiên cứu của nhiều lĩnh vực nghiên cứu khoa
học khác nhau, trong đó có lĩnh vực nghiên cứu về luật học. Theo Từ Điển
Tiếng Việt “hoạt động” được hiểu là sự vận động, sự cử động, thường là nhằm

một mục đích nào đó [50]. Trong khi đó “Vận động” theo Ph. Ăngghen là
phương thức tồn tại của vật chất: “Vận động, hiểu theo nghĩa chung nhất, tức
được hiểu là một phương thức tồn tại của vật chất, là một thuộc tính cố hữu
của vật chất bao gồm tất cả mọi sự thay đổi và mọi quá trình diễn ra trong vũ
trụ, kể từ sự thay đổi vị trí đơn giản cho đến tư duy” [44].
Chính quyền phường là một tổ chức tồn tại trong xã hội. Vì vậy, trong
q trình tồn tại, chính quyền phường cũng phải có những hoạt động của
mình. Hoạt động của chính quyền phường có mục đích nhằm thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền phường và có đối tượng
quan hệ cụ thể. Các hoạt động của chính quyền phường rất đa dạng, chủ yếu
là các hoạt động tương tác qua lại giữa HĐND và UBND với các cơ quan nhà
nước cấp trên; với Đảng ủy, UBMTTQ, Nhân dân và các chủ thể khác trên địa
bàn.

15


Như vậy, có thể hiểu: Hoạt động của chính quyền phường là quá trình
HĐND và UBND phường tiến hành các hoạt động thuộc nhiệm vụ, quyền hạn
của mình để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của chính quyền tại địa
phương.
Để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền phường thì
các hoạt động cần phải tn theo các quy định của pháp luật và được điều
chỉnh bởi pháp luật. Điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động của chính quyền
phường chính là việc nhà nước dùng pháp luật để tác động vào các quan hệ xã
hội nảy sinh trong q trình hoạt động của chính quyền phường, làm cho nó
phát triển theo hướng nhất định nhằm đạt được các mục tiêu cụ thể. Chính
quyền phường là trung tâm của hệ thống chính trị ở phường, cho nên trong
quá trình hoạt động để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn phải có quan hệ với
các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị ở phường.

Từ những phân tích trên đây, có thể hiểu: Tổ chức và hoạt động của
chính quyền phường là việc hình thành HĐND và UBND phường cũng như
việc thực hiện các hoạt động thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền
phường tại địa phương theo qui định của pháp luật.
1.2.2. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của chính quyền phường
Xuất phát từ quy định tại Điều 8 Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng
hòa XHCN Việt Nam “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp
và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên
tắc tập trung dân chủ”[35], việc tổ chức và hoạt động của chính quyền phường
bao gồm các nguyên tắc sau đây:
1.2.2.1. Nguyên tắc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội
bằng pháp luật
Pháp luật là cơ sở để tổ chức và hoạt động của BMNN nói chung, trong
đó có các cơ quan của chính quyền phường. Theo đó, tổ chức và hoạt động
16


của chính quyền phường phải được thực hiện theo đúng các các quy định của
Hiến pháp và các luật chuyên ngành như: Luật Bầu cử Quốc hội và HĐND
các cấp, Luật Tổ chức CQĐP, Luật HĐGS của Quốc hội và HĐND và các văn
bản pháp luật có liên quan. Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền
phường tuân thủ Hiến pháp và pháp luật sẽ đảm bảo được tính chính xác, chặt
chẽ, thống nhất cao trong tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước, đồng thời
cũng thể hiện được tầm quan trọng của hoạt động QLNN, tạo ra sức mạnh
tổng hợp, có tổ chức của chính quyền phường. Chính quyền phường được tổ
chức và hoạt động theo quy định của pháp luật cũng tránh được hiện tượng
chồng chéo, mâu thuẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn với các cơ quan
nhà nước cấp trên hoặc sự tuỳ tiện, lạm quyền, xa rời quần chúng. Có như vậy
mới bảo vệ được quyền lợi của Nhân dân, tránh sự lạm quyền, bảo đảm sự
cơng bằng và sự phát triển bình thường của chính quyền phường.

Cơng cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay
đòi hỏi phải đề cao tinh thần thượng tơn pháp luật, vì thế q trình tổ chức và
hoạt động của chính quyền phường phải tuyệt đối tuân thủ Hiến pháp, pháp
luật. Đây là nguyên tắc mang tính khách quan, tất yếu nhằm mục đích xây
dựng một xã hội cơng bằng, dân chủ, văn minh, hiện đại, minh bạch và vì
Nhân dân.
1.2.2.2. Nguyên tắc tập trung dân chủ
Tập trung dân chủ là một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức
và hoạt động của các cơ quan nhà nước nói chung và chính quyền phường nói
riêng. Nội dung của nguyên tắc này thể hiện ở sự kết hợp hài hòa giữa sự chỉ
đạo tập trung, thống nhất của các cơ quan nhà nước cấp trên với việc mở rộng
dân chủ, phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cơ quan nhà nước cấp dưới.
Vì, có đảm bảo dân chủ mới có thể tập trung sức mạnh của tập thể và phát huy
trí tuệ, phát huy tính chủ động và sức sáng tạo của nhân dân. Quản lí nhà
17


nước, quản lí xã hội địi hỏi phải có sự tập trung quyền lực, có tập trung quyền
lực mới quản lí được xã hội, mới thiết lập được trật tự xã hội. Tập trung và
dân chủ là hai mặt của một thể thống nhất kết hợp hài hòa với nhau. Nếu thiên
về tập trung mà không chú trọng tới dân chủ sẽ dẫn đến tập trung quan liêu,
độc đoán trái với bản chất của nhà nước ta. Ngược lại nếu quá thiên về dân
chủ mà coi nhẹ tập trung sẽ dẫn đến dân chủ quá trớn làm cho hoạt động của
nhà nước kém hiệu quả. Vì vậy, tập trung phải luôn gắn liền với dân chủ. Tập
trung và dân chủ là hai mặt của một thể thống nhất không thể tách rời. Nếu
trong quá trình tổ chức và hoạt động của chính quyền phường chỉ chú trọng
vào sự tập trung thì dễ dẫn đến chun quyền, độc đốn, mất dân chủ, xa rời
quần chúng Nhân dân, không thể hiện được ý chí, nguyện vọng, quyền lợi của
đơng đảo Nhân dân trong xã. Ngược lại, nếu chỉ chú trọng phát triển dân chủ
mà khơng bảo đảm sự tập trung thì rất dễ dẫn đến tình trạng dân chủ quá

chớn, tự do vơ chính phủ, cục bộ địa phương, phải tập trung một cách dân
chủ. Mở rộng dân chủ phải đi đôi với việc đảm bảo cho đường lối, chủ trương
chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước được bảo đảm thực hiện thống
nhất từ trung ương đến cơ sở, tránh tình trạng “phép vua thua lệ làng”.
1.2.2.3. Nguyên tắc hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự
giám sát của Nhân dân
Hiện đại, minh bạch, phục vụ Nhân dân, chịu sự giám sát của Nhân dân
là nguyên tắc tổ chức và hoạt động của BMNN, nhất là trong giai đoạn hiện
nay khi Đảng, nhà nước đang chủ trương đẩy mạnh việc đổi mới, sắp xếp tổ
chức bộ máy của hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực
hiệu quả. Với vị trí, tính chất là cấp cuối cùng trong hệ thống đơn vị hành
chính nhà nước, là cấp gần dân nhất, hằng ngày hằng giờ tiếp xúc với Nhân
dân nên tổ chức và hoạt động của chính quyền phường phải được cơng khai,
minh bạch. Hiện đại, công khai, minh bạch tức là việc tổ chức và hoạt động
18


chính quyền phường phải được cơng bố hoặc phổ biến (trừ bí mật quốc gia)
trên các phương tiện thơng tin đại chúng để Nhân dân, các tổ chức được tiếp
cận với các nghị quyết, quyết định của chính quyền phường. Việc minh bạch
trong tổ chức và hoạt động nhằm chống các hành vi tiêu cực như: Mất dân
chủ, lạm dụng quyền lực nhà nước, tham ơ, tham nhũng. Do đó, minh bạch
trong tổ chức và hoạt động của chính quyền phường là một trong những
phương thức thực hiện và bảo đảm thực hiện việc kiểm soát quyền lực nhà
nước của Nhân dân trong phường, của cơ quan nhà nước cấp trên đối với
chính quyền phường. Minh bạch ln gắn liền với trách nhiệm, địi hỏi chính
quyền phường phải cơng khai, minh bạch trong q trình thực hiện cơng việc
cho Nhân dân. Đảm bảo minh bạch trong tổ chức và hoạt động của chính
quyền phường sẽ đem lại niềm tin của Nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên
vào HĐND xã.

1.2.2.4. Nguyên tắc làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số
kết hợp với chế độ thủ trưởng
HĐND và UBND phường là các quan cơ nhà nước tại địa phương, giữa
2 cơ quan này có những nhiệm vụ, quyền hạn chung; đồng thời mỗi cơ quan
lại có những nhiệm vụ, quyền hạn riêng. Xuất phát từ vị trí, vai trị, tính chất
có sự khác nhau, nên HĐND phường làm việc theo chế độ hội nghị và quyết
định theo đa số thông qua các kỳ họp, trong mỗi kỳ họp sẽ có nhiều phiên
họp, phiên họp của HĐND phường được thực hiện theo chế độ hội nghị, đây
là một cuộc họp có tổ chức nhằm bàn bạc, thảo luận và quyết định các công
việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND phường, trên cơ sở phát huy trí
tuệ tập thể. Việc quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND
phường tại phiên họp được thực hiện bằng việc biểu quyết để thông qua nghị
quyết và các quyết định tại phiên họp phải được quá nữa số đại biểu biểu
quyết thông qua.
19