Hệ thống ngân sách nhà nước trong nền kinh tế trị trường

Mục lục
Mở đầu
Chơng 1:
Hệ thống ngân sách nhà nớc trong nền kinh tế thị trờng
I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trờng
1.Bản chất của NSNN
2. Vai trò của NSNN trong nề kinh tế thị trờng
2.1 Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trờng
2.2 Vai trò của NSNN trong cơ chế thị trờng
II. Hệ thống NSNN
Chơng 2:
Phân cấp quản lý NSNN và Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt
Nam
I. Phân cấp quản lý NSNN
1. Sự cần thiết và tác dụng của phân cấp quản lý NSNN
2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
3. Nội dung phân cấp quản lý NSNN
II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam
Chơng 3:
Một số kiến nghị hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý
NSNN ở Việt nam hiện nay
1. Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của
NS cấp trên đối với ngân sách cấp dới:
1
2. Cải cách hệ thống quản lý thuế:
3. Khi phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và xác định tỷ lệ phần trăm phân
chia các khoản thu giữa ngân sác các cấp chính quyền địa phơng và số
bổ xung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới cần đảm bảo:.
4. Chỉnh lý, sửa đổi, bổ xung một số quy định trong luật:
Kết luận
2

Mở đầu
Với mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân
sách Nhà nớc (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết
kiệm, có hiệu quả tiền của của Nhà nớc; tăng tích luỹ để thực hiện CNH-
HĐH đất nớc theo định hớng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã
hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối
ngoại, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đã đợc
Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó đợc sửa
đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch
sử quan trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nớc ta, tạo cơ sở
pháp lý cao nhất cho hoạt động của NSNN.
Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của
luật trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần đ-
ợc quan tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nớc mà còn từ phía
ngời dân và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ
phía ngời dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa
văn bản và thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều
hành. Một trong những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết
định phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân
giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nớc
vẫn còn tồn tại nhiều nhợc điểm cần xem xét lại.
Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ
phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: Những bất cập
và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong
điều kiện hiện nay. Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những
cái đợc và cha đợc của chế độ phân cấp quản lý cả về phơng diện pháp lý
(các văn bản liên quan đến NSNN) và công tác chỉ đạo điều hành, từ đó đề
xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh
tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu quả của NSNN trong
việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đã đặt ra.

3
Chơng I: Hệ thống Ngân sách Nhà nớc và phân cấp quản lý
Ngân sách Nhà nớc.
I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trờng.
1. Bản chất của NSNN.
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ ngời dân nào
cũng biết đợc, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:
Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi
bằng tiền của Nhà nớc trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tơng tự, ngời Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế
toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nớc trong một
năm.
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của
NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nớc và NSNN.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức
quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nớc. Tại
Việt nam, định nghĩa về NSNN đợc nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996):
NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nớc trong dự toán đã đợc
cơ quan Nhà nớc có thẩm quyền quyết định và đợc thực hiện trong một
năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc.(Điều1-
luật NSNN).
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử
dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nớc, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một
bên là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm
quốc dân dới hình thức giá trị và một bên là Nhà nớc. Đó chính là bản chất
kinh tế của NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế
giữa Nhà nớc và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh
mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nớc với các chủ thể trong phân phối tổng sản
4
phẩm xã hội, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà n-

ớc, chuyển dịch một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu
nhập của Nhà nớc và Nhà nớc chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể đợc
thực hiện để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc.
2. Vai trò của Ngân sách Nhà nớc trong nền kinh tế thị trờng.
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trờng.
Nền kinh tế mà vấn đề cơ bản của nó do thị trờng quyết định đợc gọi là
Kinh tế thị trờng.Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh
tế vốn có của nó hoạt động nh: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật
cạnh tranh, quy luật lu thông tiền tệ và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự
vân động đó. Các quy luật biểu hiện sự tác động của mình thông qua thị tr-
ờng. Nhờ sự vân động của hệ thống giá cả thị trờng mà diễn ra sự thích ứng
tự phát giữa khối lợng và cơ cấu của sản xuất với khối lợng và cơ cấu nhu cầu
của xã hội.
Nhìn chung cơ chế thị trờng có các u điểm cơ bản sau:
* Cơ chế thị trờng kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo
đIều kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ.
* Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức
thấp nhất có thể đợc bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản
xuất.
* Sự tác động của cơ chế thị trờng đa đến sự thích ứng tự phát giữa
khối lợng và cơ câú sản xuất với khối lợng và cơ cấu nhu cầu xã hội.
* Trong cơ chế thị trờng tồn tại sự đa dạng của các thị trờng. Bên cạnh
thị trờng hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trờng về vốn, lao động phục
vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ
cung cầu của hàng hoá, dịch vụ.
5
Song, cơ chế thị trờng không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng
trong nó nhều trục trặc.
Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận.
Ngành nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh

nghiệp sẽ đổ xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát
triển mất cân đối giữa các khu vực, ngành, nghề trong nền KTQD.
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài
nguyên, gây ô nhiễm môi trờng sống của con ngời mà xã hội phải gánh chịu,
do đó, hiệu quả kinh tế, xã hội không đợc đảm bảo.
Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trờng hoạt động tốt cũng
không thể đạt đợc. Sự tác động của cơ chế thị trờng dẫn đến sự phân hoá
giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình ngời.
Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ
chế thị trờng thuần tuý, mà thờng có sự can thiệp của Nhà nớc, khi đó nền
kinh tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp.
2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nớc trong cơ chế thị trờng.
Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trờng đòi hỏi có sự can thiệp
của Nhà nớc là tất yêu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những
cân đối và mở đờng cho sức sản xuất phát triển.
Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nớc, bên trong kết cấu của nó, ngoài
việc tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế
hoạch, luật pháp đợc coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng.
NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nớc đIều chỉnh vĩ mô
nền kinh tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nớc đạt đợc lợi
nhuận nh các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trớc
các đối thủ cạnh tranh trên thị trờng. NSNN ngoàI việc duy trì sự tồn tại của
bộ máy Nhà nớc còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra
môi trờng thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.
6
NSNN đợc sử dụng nh là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm
bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh.
Trớc xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế,
thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách u đãi, đầu
t vao các lĩnh vực mà t nhân không muốn đầu t vì hiệu quả đầu t thấp; hoặc

qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ
của t nhân có khả năng thao tong trên thị trờng; đồng thời, áp dụng mức thuế
suất u đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có
thể đảm bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế.
Giá cả trên thị trờng biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá,
dịch vụ. NSNN cũng đợc sử dụng nh là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả
của thị trờng.
Một vai trò đợc coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải
quyết các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trờng Chẳng hạn tr ớc vấn
đề công bằng xã hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn
minh và ổn định, Chính phủ thờng sử dụng các biện pháp tác động tới thu
nhập để thiết lập lai sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm
dân c khác nhau bằng cách trợ cấp thu nhập cho những ngời có thu nhập thấp
hoặc hoàn toàn không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng
biện pháp tác động gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu
nhập cao hơn dựa vào năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện
pháp tích cực nhất, động thời làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó
làm cho một số ngời dân giàu lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách
thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất cao đối với ngời có thu nhập cao và ng-
ợc lại.
Nh vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô,
cơ cấu và quản lý NSNN nh thế nào để phát huy đợc vai trò của nó.
II. Hệ thống NSNN
7
Hệ thống NSNN đợc hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ
hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp
ngân sách.
Tại nớc ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ
máy Nhà nớc và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh
tế xã hội của đất nớc theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân

sách riêng cung cấp phơng tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống
chính quyền Nhà nớc các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nớc trên mọi vùng lãnh thổ của đất nớc. Chính sự ra
đời của hệ thống chính quyền Nhà nớc nhiều cấp đó
Cấp ngân sách đợc hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nớc, phù
hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nớc ta hiện nay, hệ thống
NSNN bao gồm NSTƯ và NSĐP. Trong đó, NSTƯ gồm:
- Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng (gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh).
- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung
là ngân sách cấp huyện).
- Ngân sách cấp xã, phờng, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
NSTƯ phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo nhành và giữ vai trò chủ đạo trong
hệ thống NSNN. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ơng đ-
ợc mạch của cả nớc
NSĐP là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính quyền bên
dới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xã cha có đơn
vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của
cấp ấy hợp thành.
8
* Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo
thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính
quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng.
* Ngân sách cấp xã, phờng, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm
quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu đợc khai thác trực
tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng đợc bố tríđể phục vụ cho mục đích
trực tiếp của cộng đồng dân c trong xã mà không thông qua một khâu trung
gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm
bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh

về đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các
chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn.
Trong hệ thống ngân sách Nhà nớc ta, ngân sách trung ơng chi phối phần
lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phơng chỉ đợc giao
nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phơng. Quan hệ
giữa các cấp ngân sách đợc thực hiện theo nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ơng và ngân sách các cấp chính quyền địa phơng đợc
phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể
Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới để
đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phơng. Số bổ
sung này là khoản thu của ngân sách cấp dới.
Trờng hợp cơ quan quản lý Nhà nớc cấp trên uỷ quyền cho cơ quan
quản lý Nhà nớc cấp dới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình,
thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dới để thực
hiện nhiệm vụ đó.
Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi,
không đợc dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp
khác trừ trờng hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.
9
Ch¬ng II: ph©n cÊp qu¶n lÝ ng©n s¸ch nhµ níc vµ thùc tr¹ng
cña ph©n cÊp qu¶n lý NSNN ë viÖt nam
I. Ph©n cÊp qu¶n lý NSNN:
10
1. Sự cần thiết và tác dụng:
Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nớc ta ra đời từ năm 1967, tới nay
đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất
định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa NSTƯ và
chính quyền các cấp trong quản lý NSNN.
NSNN đợc phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa
phơng là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp.

Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp
quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo
bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất
và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét
về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nớc Phân cấp
quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với cac hoạt
động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ và kịp
thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử
dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục
tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nớc. Phân cấp quản lý NSNN
đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phơng tiện tài chính cho việc duy trì
và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ơng đến
địa phơng mà còn tạo điều kiện phát huy đợc các lợi thế nhiều mặt của từng
vùng, từng địa phơng trong cả nớc. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá
NSNN đợc tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng
nh quan hệ giữa các cấp ngân sách đợc tố hơn để phát huy vai trò là công cụ
điều chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác
động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn.
Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối
quan hệ giữa chính quyền Nhà nớc trung ơng và các cấp chính quyền địa ph-
ơng trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và
hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN.
2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN.
11
Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp
chính quyền Nhà nớc về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành
NSNN.
Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các
nguyên tắc sau đây:
Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nớc. Phân

cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp
quản lý NSNN.
Hai là: ngân sách trung ơng giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực
cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nớc
Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần
trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân
sách cấp dới đợc cố định từ 3 đến 5 năm
Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân
sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nớc, cố gắng hạn chế thấp
nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ.
3. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN.
Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản
lý NSNN đợc quy định rõ trong chơng II và III của luật NSNN bao gồm:
Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành
NSNN từ trung ơng đến địa phơng trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và
kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách.
Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều
hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và
trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách,
quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN.
12