luận văn sửa đổi và hòan thiện pháp luật tài chính nâng tầm hiệu quả trong quản lý hoạt động này

Luận văn: Sửa đổi và hòan thiện pháp luật tài chính
nâng tầm hiệu quả trong quản lý hoạt động này
Mở đầu
Với mục tiêu “quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, xây dựng Ngân
sách Nhà nước (NSNN) lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm,
có hiệu quả tiền của của Nhà nước; tăng tích luỹ để thực hiện công nghiệp hoá-
hiện đại hoá đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh
tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân; đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối
ngoại”, luật NSNN-một đạo luật quan trọng trong hệ thống tài chính- đã được
Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20-3-1996; sau đó được sửa đổi,
bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998, đánh dấu mốc lịch sử quan
trọng trong công tác quản lý, điều hành NSNN ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao
nhất cho hoạt động của NSNN.
Sau bốn năm thực hiện luật NSNN, thực tiễn đã khẳng định vai trò của luật
trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động NSNN dần được quan
tâm không chỉ từ phía các cơ quan quản lý Nhà nước mà còn từ phía người dân
và các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, cũng dựa trên cơ sở phản hồi từ phía người
dân và doanh nghiệp, luật đã bộc lộ nhiều bất cập không chỉ giữa văn bản và
thực tế áp dụng mà cả những bất cập trong công tác chỉ đạo điều hành. Một trong
những nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết định phân chia
nguồn thu, nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ,

quyền hạn giữa các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại
nhiều nhược điểm cần xem xét lại.
Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ
phân cấp quản lý nhân sách nói riêng, tác giả chọn đề tài: “Những bất cập và giải
pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam trong điều kiện hiện
nay”. Từ đó muốn thông qua thực tiễn để làm sáng tỏ những cái được và chưa
được của chế độ phân cấp quản lý cả về phương diện pháp lý (các văn bản liên
quan đến NSNN) và công tác chỉ đạo điều hành, từ đó đề xuất một số giải pháp
nhằm hoàn thiện luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi
mới, phát huy tối đa hiệu quả của NSNN trong việc điều chỉnh nền kinh tế theo
những mục tiêu đã đặt ra.
Chương I: Hệ thống Ngân sách Nhà nước và phân cấp quản lý Ngân sách Nhà
nước.
I. Bản chất và vai trò của NSNN trong nền kinh tế thị trường.
1. Bản chất của NSNN.
Trong tiến trình lịch sử, NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế đã ra đời
và tồn tại từ lâu. Là một công cụ Tài chính quan trọng của Nhà nước, NSNN
xuất hiện dựa trên cơ sở hai tiền đề khách quan là tiền đề Nhà nước và tiền đề
kinh tế hàng hoá- tiền tệ.
Trong lịch sử loài người, Nhà nước xuất hiện là kết quả của cuộc đấu tranh
giai cấp trong xã hội. Nhà nước ra đời tất yếu kéo theo nhu cầu tập trung nguồn
lực tài chính vào trong tay Nhà nước để làm phương tiện vật chất trang trải cho
các chi phí nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế, xã
hội của Nhà nước. Bằng quyền lực của mình, Nhà nước tham gia vào quá trình
phân phối tổng sản phẩm xã hội. Trong điều kiện kinh tế hàng hoá- tiền tệ, các
hình thức tiền tệ trong phân phối như: thuế bằng tiền, vay nợ…được Nhà nước
sử dụng để tạo lập quỹ tền tệ riêng có: NSNN. Như vậy, NSNN là ngân sách của
Nhà nước, hay Nhà nước là chủ thể của ngân sách đó.
NSNN là khái niệm quen thuộc theo nghĩa rộng mà bất kỳ người dân nào
cũng biết được, song lại có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:

Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi
bằng tiền của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.
Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế
toán mô tả và trình bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm.
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của
NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và NSNN.
Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan
trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Tại Việt nam,
định nghĩa về NSNN được nêu rõ trong luật NSNN (20/3/1996): NSNN là toàn
bộ các khoản thu và chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.(Điều1- luật NSNN).
Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động thu (tạo lập) và chi tiêu (sử
dụng) quỹ tiền tệ của Nhà nước, làm cho nguồn tài chính vận động giữa một bên
là các chủ thể kinh tế, xã hội trong quá trình phân phối tổng sản phẩm quốc dân
dưới hình thức giá trị và một bên là Nhà nước. Đó chính là bản chất kinh tế của
NSNN. Đứng sau các hoạt động thu, chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước
và các chủ thể kinh tế, xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh
tế giữa Nhà nước với các chủ thể trong phân phối tổng sản phẩm xã hội, thông
qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ
phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà
nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường.
2.1. Đặc điểm của cơ chế kinh tế thị trường.
Mọi hệ thống kinh tế đều được tổ chức theo cách này hay cách khác để huy
động tối đa các nguồn lực của xã hội và sử dụng có hiệu quả nguồn lực đó nhằm
sản xuất ra các hàng hoá và dịch vụ thoả mãn nhu cầu của xã hội. Việc sản xuất
ra những loại hàng hoá gì, được tiến hành theo phương pháp nào là tốt nhất, việc
phân phối hàng hoá được sản xuất ra đáp ứng tốt cho nhu cầu của xã hội, đó là

vấn đề cơ bản của tổ chức kinh tế, xã hội. Lực lượng nào quyết định những vấn
đề cơ bản đó? Trong nền kinh tế mà người ta gọi là Kinh tế chỉ huy, các vấn đề
cơ bản đó được cơ quan của Nhà nước quyết định. Còn trong nền kinh tế mà vấn
đề cơ bản của nó do thị trường quyết định được gọi là Kinh tế thị trường.
Trong nền kinh tế hàng hoá có một loạt những quy luật kinh tế vốn có của nó
hoạt động như: quy luật giá trị, quy luật cung- cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật
lưu thông tiền tệ…và lợi nhuận là động lực cơ bản của sự vân động đó. Các quy
luật biểu hiện sự tác động của mình thông qua thị trường. Nhờ sự vân động của
hệ thống giá cả thị trường mà diễn ra sự thích ứng tự phát giữa khối lượng và cơ
cấu của sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu của xã hội.
Có thể hiểu cơ chế thị trường là cơ chế tự điều tiết kinh tế hàng hoá do sự tác
động của các quy luật kinh tế, cơ chế đó giải quyết ba vấn đề cơ bản của tổ chức
kinh tế là sản xuất cái gì, như thế nào và cho ai. Cơ chế thi trường bao gồm các
nhân tố cơ bản là cung cầu và giả cả thị trường. Thực tế khó đánh giá đầy đủ ưu
điểm và khuyết tật của cơ chế thị trường. Nhìn chung nó có các ưu điểm cơ bản
sau:
* Cơ chế thị trường kích thích hoạt động của các chủ thể kinh tế và tạo đIều
kiện thuận lợi cho sự hoạt động tự do của họ. Do đó làm cho nền kinh tế phát
triển năng động, phát huy được các nguồn lực của xã hội vào phát triển kinh tế.
* Cạnh tranh buộc nhà sản xuất phải hao phí lao động cá biệt đến mức thấp
nhất có thể được bằng cách áp dụng kỹ thuật và công nghệ mới vào sản xuất, nhờ
đó mà thúc đẩy lực lượng sản xuất phát triển, nâng cao năng suất lao động, nâng
cao chất lượng và số lượng hàng hoá.
* Sự tác động của cơ chế thị trường đưa đến sự thích ứng tự phát giữa khối
lượng và cơ câú sản xuất với khối lượng và cơ cấu nhu cầu xã hội, nhờ đó có thể
thoả mãn nhu cầu tiêu dùng của cá nhân và sản xuất về hàng ngàn, hàng vạn loại
sản phẩm khác nhau.
* Trong cơ chế thị trường tồn tại sự đa dạng của các thị trường. Bên cạnh
thị trường hàng hoá đã xuất hiện từ lâu là các thị trường về vốn, lao động… phục
vụ cho sản xuất kết hợp với hệ thống giá cả linh hoạt vận động theo quan hệ

cung cầu của hàng hoá, dịch vụ.
Lịch sử phát triển của sản xuất xã hội dã chứng minh rằng cơ chế thị trường là
cơ chế điều tiết nền kinh tế hàng hoá đạt hiệu quả kinh tế cao. Song, cơ chế thị
trường không phải là hiện thân của sự hoàn hảo mà chứa đựng trong nó nhều trục
trặc.
Mục đích hoạt động của các doanh nghiệp lá tối đa hoá lợi nhuận. Ngành
nào, lĩnh vực nào có khả năng đem lại lợi nhuận cao thì các doanh nghiệp sẽ đổ
xô vào sản xuất mặt hàng, lĩnh vực đó. Từ đó dẫn đến sự phát triển mất cân đối
giữa các khu vực,các ngành nghề trong nền kinh tế quốc dân.
Hơn nữa, vì lợi nhuận, các doanh nghiệp sẵn sàng lạm dụng tài nguyên,
gây ô nhiễm môi trường sống của con người mà xã hội phải gánh chịu, do đó,
hiệu quả kinh tế, xã hội không được đảm bảo.
Có những mục tiêu xã hội mà dù cơ chế thị trường hoạt động tốt cũng
không thể đạt được. Sự tác động của cơ chế thị trường dẫn đến sự phân hoá
giàu, nghèo, tác động xấu đến đạo đức và tình người.
Với một loạt các khuyết tật trên, ngày nay, trên thực tế không tồn tại cơ chế
thị trường thuần tuý, mà thường có sự can thiệp của Nhà nước, khi đó nền kinh
tế gọi là Nền kinh tế hỗn hợp.
2.2. Vai trò của Ngân sách Nhà nước trong cơ chế thị trường.
Tất cả những khiếm khuyết của cơ chế thị trường đòi hỏi có sự can thiệp của
Nhà nước là tất yếu, là một nhu cầu khách quan nhằm khôi phục lai những cân
đối và mở đường cho sức sản xuất phát triển.
Trong cơ chế điều chỉnh của Nhà nước, bên trong kết cấu của nó, ngoài việc
tổ chức một cách khoa học, thì những công cụ tài chính, tiền tệ, kế hoạch, luật
pháp được coi là những công cụ điều chỉnh cơ bản và quan trọng.
NSNN là một trong những công cụ hữu hiệu để Nhà nước đIều chỉnh vĩ mô
nền kinh tế, xã hội. Mục tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được lợi
nhuận như các doanh nghiệp và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước
các đối thủ cạnh tranh trên thị trường. NSNN ngoài việc duy trì sự tồn tại của bộ
máy Nhà nước còn phải xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội để tạo ra môi

trường thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động.
NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm đảm
bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh.
Trước xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế,
thông qua quỹ ngân sách, Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu
tư vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư thấp; hoặc
qua các chính sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của tư
nhân có khả năng thao túng trên thị trường; đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu
đãi đối với những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm
bảo sự cân đối, công bằng trong nền kinh tế.
Giá cả trên thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá,
dịch vụ. NSNN cũng được sử dụng như là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả
của thị trường. Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những người có thu
nhập thấp, Chính phủ sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà người bán được
phép đưa ra và mức này thường là thấp hơn mức giá cân bằng trên thị trường, khi
đó tất yếu sẽ dẫn đến sự thiếu hụt trên thị trường. để duy trì hiệu lực của giá trần
thì Chính phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách cung phần thiếu của hàng hoá,
lượng hàng hoá này được lấy từ quỹ dự trữ của Nhà nước thuộc NSNN, tức là
trong khoản chi ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái lại khi Chính phủ
muốn bảo hộ cho người sản xuất, muốn hàng hoà của một ngành nào đó được
khuyến khích thì sẽ đặt giá sàn là mức giá thầp nhất mà người bán được phép
đưa ra và mức này thường lớn hơn giá cân bằng trên thị trường. Điều này sẽ dẫn
đến sự dư thừa hàng hoá trên thị trường và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ
bằng cách mua hết lượng hàng thừa. Khoản tiền sử dụng để thanh toán cho người
bán cũng là từ NSNN.
Một vai trò được coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải quyết
các vấn đề xã hội: bất công, ô nhiễm môi trường…Chẳng hạn trước vấn đề công
bằng xã hội. Chống lại sự bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh và ổn
định, Chính phủ thường sử dụng các biện pháp tác động tới thu nhập để thiết lập
lai sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân cư khác nhau

bằng cách trợ cấp thu nhập cho những người có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn
không có thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác động
gián tiếp đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào
năng lực của bản thân. theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, đồng thời
làm tăng thu nhập quốc dân; nói cách khác, nó làm cho một số người dân giàu
lên mà không ai nghèo đi; hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế
suất cao đối với người có thu nhập cao và ngược lại.
Như vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô,
cơ cấu và quản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò của nó.
II. Hệ thống ngân sách nhà nước
Luật NSNN ra đời là sự phản ánh pháp lý cơ chế quản lý NSNN ở nước ta,
thể chế hoá những chủ trương, đường lối đổi mới của Đảng từ Đại hội VI, VII,
VIII, là công cụ pháp lý để quản lý NSNN có hiệu lực và hiệu quả, góp phần
hoàn thiện hệ thống pháp luật tài chính. Hệ thống NSNN và phân cấp quản lý
NSNN là nội dung cốt lõi trong mối quan hệ giữa ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương đã được phản ánh rõ ràng trong luật dựa trên quan điểm của
Đảng và Nhà nước ta: tăng cường tính tập trung, thống nhất, tính liên tục của
điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và
quyền hạn, phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương đối với những vấn
đề mà các địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả.
Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu
cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách.
Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy
Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội
của đất nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng
cung cấp phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng,
nhiệm vụ của mình trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền
Nhà nước các cấp là một tất yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm
vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh thổ của đất nước. Chính sự ra đời của hệ
thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp đó là tiền đề cần thiết để tổ chức hệ

thống ngân sách nhà nước nhiều cấp.
Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước, phù
hợp với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ thống
ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương:
* Ngân sách trung ương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò
chủ đạo trong hệ thống ngân sách nhà nước. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của
chính quyền trung ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện các
nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước. Ngân sách trung ương cấp phát
kinh phí cho yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương
(sự nghiệp văn hoá, sự nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu tư
phát triển…). Nó còn là trung tâm điều hoà hoạt động ngân sách của địa phương.
Trên thực tế, ngân sách trung ương là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ
phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo các nhiệm vụ chi tiêu có tính chất
huyết mạch của cả nước. ngân sách trung ương bao gồm các đơn vị dự toán của
cấp này, mỗi bộ, mỗi cơ quan trung ương là một đơn vị dự toán của ngân sách
trung ương.Ngân sách trung ương bao gồm:
- Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là
ngân sách cấp tỉnh).
- Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách cấp huyện).
- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
* Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính
quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xã
chưa có đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự
toán của cấp ấy hợp thành.
+ Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo
thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền
cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền cấp tỉnh cần chủ động,
sáng tạo trong việc động viên khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng
nguồn thu, đảm bảo chi và thực hiện cân đối ngân sách cấp mình.

+ Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm
quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp
trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp
của cộng đồng dân cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào.
Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện
tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát
triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội,
giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn.
Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối phần
lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phương chỉ được giao
nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương. Quan hệ giữa
các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương được
phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách
cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa
các vùng, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp
dưới.Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản
lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình, thì phải
chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện
nhiệm vụ đó.Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi,
không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp
khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.
Chương II: phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và thực trạng phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước ở việt nam
I. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước:
1. Sự cần thiết và tác dụng:
Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nước ta ra đời từ năm 1967, tới nay
đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất
định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa ngân sách trung
ương và chính quyền các cấp trong quản lý NSNN.

NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa
phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Điều
đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý về
hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những
nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu
sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và
thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nước ta đang chống tư tưởng địa
phương, cục bộ … vẫn cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính
quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, tính chủ động, sáng tạo của địa
phương mình trong quá trình phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn. Có một số
khoản thu như: tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với doanh nghiệp, tiền cho
thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, lệ phí trước bạ, thuế môn
bài,…giao cho địa phương quản lý sẽ hiệu quả hơn.
Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với
cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ
và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối
sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục
tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý NSNN
đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và
phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến điah
phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng
vùng, từng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá
NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như
quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều
chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động
thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn.
Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối
quan hệ giữa chính quyền Nhà nước trung ương và các cấp chính quyền địa
phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và
hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN.

2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN.
Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN.
Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các
nguyên tắc sau đây:
Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp
quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý
NSNN. Quán triệt nguyên tắc này tạo cơ sở cho việc giải quyết mối quan hệ vật
chất giữa các cấp chính quyền qua việc xác định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi của
các cấp. Thực chất của nguyên tắc này là giải quyết mối quan hệ giữa nhiệm vụ
và quyền lợi, quyền lợi phải tương xứng với nhiệm vụ được giao. Mặt khác,
nguyên tắc này còn đảm bảo tính độc lập tương đối trong phân cấp quản lý
NSNN ở nước ta.
Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ
bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước. Cơ sở
của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trung ương trong
quản lý kinh tế, xã hội của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và từ tính chất xã
hội hoá của nguồn tài chính quốc gia.
Nguyên tắc này được thể hiện:
- Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa
chủ yếu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương.
- Ngân sách trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền
kinh tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng
lớn phải được tập trung vào ngân sách trung ương, các khoản chi có tác động đến
quá trình phát triển kinh tế, xã hội của cả nước phải do ngân sách trung ương
đảm nhiệm. Ngân sách trung ương chi phối hoạt động của ngân sách địa phương,
đảm bảo tính công bằng giữa các địa phương.
Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm
(%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp
dưới được cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ sung

một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Chế độ
phân cấp xác định rõ khoản nào ngân sách địa phương được thu do ngân sách địa
phương thu, khoản nào ngân sách địa phương phải chi do ngân sách địa phương
chi. Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng trông chờ, ỷ lai
hoặc lạm thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Có như vậy
mới tạo điều kiện nâng cao tính chủ động cho các địa phương trong bố trí kế
hoạch phát triển kinh tế, xã hội. Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách
nhiệm của địa phương và trung ương trong quản lý NSNN, tránh co kéo trong
xây dựng kế hoạch như trước đây.
Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách
phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất
sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ.
3. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN.
Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản lý
NSNN được quy định rõ trong chương II và III của luật NSNN bao gồm:
Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành
NSNN từ trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và
kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách.
Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều
hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và
trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết
toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN.
Cụ thể:
Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù
đắp bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu
giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Quốc hội giao cho Uỷ
ban thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương
cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương. Như vậy, Quốc hội quyết định những vấn đề then
chốt nhất về NSNN, đảm bảo cơ cấu thu, chi NSNN hợp lý và cân đối NSNN

tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ ngân sách trung ương và ngân sách của
các địa phương.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội
giao về quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương, giám sát việc thi
hành pháp luật về NSNN.
Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật, pháp
lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập
và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh NSNN trong
trường hợp cần thiết; giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành;
thống nhất quản lý NSNN đảm bảo sự phối hợp chăth chẽ giữa các cơ quan quản
lý ngành và địa phương trong việc thực hiện NSNN; tổ chức kiểm tra việc thực
hiện NSNN; quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán số bổ sung nguồn thu
từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; quy định chế độ quản lý quỹ dự
phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra nghị quyết của Hội đồng nhân
dân về dự toán và quyết toán NSNN; lập và trình Quốc hội quyết toán NSNN và
quyết toán các công trình cơ bản của Nhà nước.
Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN
trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; chịu
trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN;
hướng dẫn kiểm tra các bộ, cơ quan khác ở trung ương và địa phương xây dựng
dự toán NSNN hàng năm; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng
thu, tiết kiệm chi NSNN; chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc xây dựng
các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN; thanh tra, kiểm tra tài chính với tất
cả các tổ chức, các đơn vị hành chính, sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa
vụ nộp ngân sách và xử dụng ngân sách; quản lý quỹ NSNN và các quỹ khác của
Nhà nước; lập quyết toán NSNN trình Chính phủ.
Bộ kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển
kinh tế, xã hội của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong đó
có cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu tư xây dựng cơ bản làm cơ sở cho việc xây
dựng kế hoạch tài chính, ngân sách; phối hợp với bộ tài chính lập dự toán và

phương án phân bổ NSNN trong lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính và
các bộ ngành hữu quan kiểm tra đánh giá hiệu quả của vốn đầu tư các công trình
xây dựng cơ bản.
Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập
dự toán NSNN đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi NSNN; tạm
ứng cho NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo quyết định của thủ
tướng Chính phủ.
Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh
để lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiểm tra theo
dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; báo cáo tình
hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách;
phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi NSNN thuộc ngành,
lĩnh vực phụ trách.
Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách địa
phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ trương,
biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định điều chỉnh
dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực hiện
ngân sách đã quyết định. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những nhiệm vụ,
quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụ thu và các
khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật.
Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự
toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết
định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiểm tra nghị quyết của
HĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Tổ chức thực
hiện NSĐP và báo cáo về NSNN theo quy định. Riêng đối với cấp tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND quyết
định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước cho đầu tư xây dựng
cơ bản thuộc địa phương quản lý.
Như vậy, luật đã quy định tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các
cơ quan, chính quyền Nhà nước trong lĩnh vực NSNN. đặc biệt đối với HĐND

và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo của
địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho
ngân sách cấp mình, từ đó chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế
hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể
và chế độ thu, chi thống nhất của Nhà nước. Điều này cơ bản cũng phù hợp với
phương hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND được Quốc
hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc.
Về các khoản thu NSNN:
Thu NSNN là số tiền mà nhà nước huy động vào NSNN và không bị ràng
buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp. Phần lớn các khoản thu này đều mang
tính chất cưỡng bức. Với đặc điểm đó, thu NSNN khác với các nguồn thu của
các chủ thể khác (doanh nghiệp, tư nhân…) vì nó gắn với quyền lực của nhà
nước.
Theo phân loại thống kê của liên hiệp quốc, thu NSNN gồm hai loại:
- Các khoản thu từ thuế, trong đó chia ra thuế trực thu và thuế gián thu.
- Các khoản thu ngoài thuế như phí, lệ phí và các khoản thu từ hoạt động kinh
tế của Nhà nước và các khoản chuyển giao vào NSNN khác.
Tại Việt nam, trước đây, việc phân chia nội dung thu của các cấp ngân sách
dựa vào cơ sở kinh tế của chính quyền tức là những tổ chức kinh tế do trung
ương quản lý thì nguồn thu của các tổ chức này tập trung vào ngân sách trung
ương, các tỏ chức kinh tế do địa phương quản lý thì sẽ ghi thu vào ngân sách địa
phương. Điều này đã dẫn đến tình trạng xây dựng chồng chéo các cơ sở kinh tế
của trung ương và địa phương, tranh giành nguồn nguyên vật liệu, thị trường tiêu
thụ sản phẩm. Mặt khác, nó không gắn trách nhiệm của các cấp chính quyền địa
phương trong việc quan tâm tới những tổ chức kinh tế do trung ương quản lý ở
địa phương. Do vậy, để khắc phục những nhược điểm trên, chế độ phân cấp được
điều chỉnh theo hướng thay đổi tỷ lệ ghi thu vào ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương nhưng do vẫn dựa trên cơ sở cũ nên nguồn thu vẫn không được
đảm bảo.
Hiện nay, theo luật NSNN sửa đổi, việc phân chia nội dung thu NSNN không

dựa vào tính chất sở hữu, tổ chức của cơ sở kinh tế mà theo cơ chế:
* Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100%. Như vậy, có
thể giúp chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình
* Các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ điều tiết giữa các cấp ngân sách.
Trước đây, tỷ lệ điều tiết này được xác định bởi công thức:
X= [(Q- T): K]*100
Trong đó: X :là tỷ lệ điều tiết các khoản thu.
T :là tổng số chi theo nhiệm vụ được giao.
Q :là tổng số thu cố định.
K :là thuế doanh thu và thuế nông nghiệp.
Công thức trên bị đánh giá là thiếu cơ sở khoa học, không chính xác về mặt toán
học và kinh tế dẫn đến bất công bằng giữa nhiều địa phương, số tỉnh có tỷ lệ điều
tiết tính ra vượt quá 100% là quá lớn nên ngân sách nhiều địa phương bội thu,
trong khi đó ngân sách TƯ bội chi.
Hiện nay, luật quy đinh:
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương và ngân
sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó được áp dụng chung đối với tất cả
các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh.
Các khoản thu được phân chia gồm:
Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập
khẩu và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các
đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ
số kiến thiết.
Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao.
Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài
có vốn đầu tư tại Việt nam
Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu
sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết.
Việc xác định tỷ lệ phần trăm phân chia được thực hiện như sau:

Gọi:
- Tổng số chi ngân sách các cấp chính quyền địa phương(không bao bồm số bổ
sung) là A.
- Tổng số các khoản thu ngân sách các cấp chính quyền địa phương hưởng 100%
(không bao gồm số bổ sung) là B.
- Tổng số các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp chính quyền
địa phương được hưởng là C.
- Tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh là D.
Nếu A-(B+C)< D thì tỷ lệ phần trăm phân chia được tính theo công thức:
Tỷ lệ phần trăm = [(A-B)+C]: D * 100%
Nếu A-(B+C) > D thì tỷ lệ phần trăm chỉ được tính bằng 100% và phần chênh
lệch sẽ thực hiện cấp bổ sung.
Nếu A-(B+C) =D thì tỷ lệ phần trăm là 100% và tỉnh tự cân đối.
* Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính
quyền địa phương do UBND tỉnh quy định.
Các khoản thu phân chia:
- Thuế chuyển quyền sử dụng đất.
- Thuế nhà, đất.
- Tiền sử dụng đất.
- Thuế sử dụng đất nông nghiệp.
- Thuế tài nguyên.
- Lệ phí trước bạ.
- Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá,
hành mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, ka ra ô kê, kinh
doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc pót, kinh
doanh vé đặt cược đua ngựa, đua xe.
Phân định nguồn thu giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh.
Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương
Các khoản thu 100%
1.thuế GTGT hàng nhập khẩu

2.thuế xuất, nhập khẩu
3.thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ một số mặt hàng, dịch vụ)
4.thuế thu nhập doanh nghiệp của đơn vị hạch toán toàn nghành
5.thu từ dầu khí
6.thu nhập từ vốn góp của nhà nước, tiền thu hồi vốn của nhà nước từ các cơ sở
kinh tế
7.các khoản do Chính phủ vay, viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước
8.các khoản phí, lệ phí theo quy định
9.thu kết dư NSTƯ
10.các khoản thu khác.
1.tiền cho thuê đất
2.tiền cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước
3.lệ phí trước bạ
4.thu từ hoạt động xổ số kiến thiết
5.viên trợ không hoàn lai của nước ngoài trực tiếp cho địa phương
6.các khoản phí, lệ phí theo quy định
7.các khoản đóng góp tự nguỵện của cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước
8.thu kết dư NSĐP
9.thu bổ sung từ NSTƯ
10.các khoản thu khác theo quy định.
Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh.
1.thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập khẩu và hoạt động sổ xố kiến
thiết)
2.thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ các đơn vị hạch toán toàn ngành và hoạt động
xổ số kiến thiết)
3.thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao
4.thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài
5.thu từ sử dụng vốn ngân sách của các DNNN.
Các khoản thu phân chia giữa tỉnh, huyện, xã
1.thuế chuyển quyền sử dụng đất

2.thuế nhà đất
3.thuế sử dụng đất nông nghiệp
4.thuế tài nguyên
5.thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản xuát trng nước thu vào vàng mã, kinh doanh
vũ trường, mát xa,…tỷ lệ phân chia do UBND tỉnh quy định.
Về các khoản chi NSNN
Chi NSNN là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức
năng và nhiệm vụ của mình. Có nhiều cách để xác định cơ cấu chi NSNN. Chẳng
hạn, để thấy rõ hơn vai trò của NSNN đối với phát triển các ngành kinh tế đất
nước, đặc biệt là các ngành mũi nhọn thì cơ cấu chi NSNN được phân theo
ngành kinh tế quốc dân (ngành công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, giao
thông vận tải, thương mại, dịch vụ…). Nếu để đảm bảo cho Quốc hội có thể thấy
rõ ngay nhuồn ngân sách phân bổ cho mỗi cơ quan Nhà nước, chi ngân sách Nhà
nước được phân loại theo tổ chức của cơ quan Nhà nước (theo từng bộ, cơ quan
Nhà nước Trung ương, cơ quan Nhà nước địa phương…). Nếu để đáp ứng yêu
cầu kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với việc lập dự toán, quyết định dự
toán, thực hiện phân cấp và quản lý, sử dụng kinh phí NSNN cho từng mục đích
và từng đối tượng cụ thể, người ta phân loại theo mục đích sử dụng cuối cùng:
chi lương, phụ cấp lương, chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ…Nói chung, mỗi cách