Một số vấn đề về đổi mới dịch vụ công ở Việt Nam

1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ ĐỔI MỚI QUẢN LÝ
DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM

TS. Đặng Đức Đạm
Phó trưởng Ban nghiên cứu của Thủ tướng Chính phủ

I. DỊCH VỤ CÔNG - MỘT KHÁI NIỆM MỚI ĐỐI VỚI VIỆT NAM VÀ CÒN
CHƯA ĐƯỢC HIỂU THỐNG NHẤT
Về lý thuyết, dịch vụ công là những dịch vụ có đặc tính không loại trừ (non-
excludable) và không cạnh tranh (non-rival) trong tiêu dùng. Không loại trừ có nghĩa là
tất cả mọi người đều có quyền sử dụng, tiêu dùng dịch vụ này, không loại trừ bất cứ ai,
bất kể họ có trả tiền cho dịch vụ đó hay không. Không cạnh tranh có nghĩa là việc sử
dụng, tiêu dùng của người này không làm giảm đi hoặc ảnh hưởng đến việc sử dụng, tiêu
dùng của những người khác; hay nói cách khác là dịch vụ đó khi được một người sử
dụng hay nhiều người sử dụng cũng thế thôi. Trong trường hợp này, chi phí cận biên cho
thêm một người sử dụng là bằng không; do đó không việc gì phải ngăn cản bất cứ ai tiêu
dùng, sử dụng nó, và cũng chẳng phải phân chia, phân phối để làm gì.
Theo cách quan niệm này, những dịch vụ có cả hai đặc tính trên là dịch vụ công
thuần khiết (pure public services), hay
có thể gọi tắt là dịch vụ thuần công. Quốc phòng,
đèn biển hoặc phòng chống dịch bệnh là những ví dụ điển hình cho loại dịch vụ thuần
công này. Đối với dịch vụ thuần công, tất cả mọi người đều được hưởng lợi, đều được
tiêu dùng, sử dụng, bất kể họ có trả tiền hay không; và cũng chẳng có ảnh hưởng gì nếu
có thêm một hoặc nhiều người cùng sử dụng. Rõ ràng xã hội cần đến những dịch vụ
thuần công như vậy. Nhưng chỉ có nhà nước mới cung ứng được loại dịch vụ này; vì đối
với khu vực tư nhân thì việc cung ứng các dịch vụ đó vừa không thực thi vừa không kinh
tế.
Bên cạnh các dịch vụ thuần công còn có những dịch vụ công không thuần khiết

(impure or quasi-public services), hay gọi tắt là dịch vụ á công hoặc bán công. Đấy là
các dịch vụ không phải ai cũng tự nhiên được sử dụng, tiêu dùng, và việc sử dụng, tiêu
dùng của người này cũng có thể làm ảnh hưởng ở mức độ nhất định đến việc sử dụng,
tiêu dùng của người khác. Đối với những dịch vụ á công, khu vực tư nhân cũng không
muốn làm, phần vì không hiệu quả, phần vì bất tiện; chẳng hạn như sẽ phải tốn rất nhiều
công sức để tổ chức thu phí hoặc lệ phí từ người sử dụng, tiêu dùng. Điều đó giải thích vì
sao thường thì nhà nước chứ không phải tư nhân đứng ra đảm nhiệm việc cung ứng các
dịch vụ công như đường xá, cầu cống, công viên, thoát nước, an dưỡng, dịch vụ bảo vệ,
bảo hiểm.
Ngoài hai nhóm dịch vụ thuần công và á công nêu trên đây còn có một nhóm thứ
ba cũng rất đáng chú ý, đó là các sản phẩm, dịch vụ khuyến dụng (merit goods and


2
Xét về bản chất, mục tiêu của Nhà nước là phải tổ chức các chương trình phúc lợi
cho dân. Chương trình đó được bao quát trên nhiều lĩnh vực cụ thể, như y tế, giáo dục,
xoá đói giảm nghèo, bảo vệ môi trường, đường xá, cầu cống, thoát nước, bảo hiểm thất
nghiệp, nhà trẻ, mẫu giáo, vệ sinh đô thị, thu gom và xử lý chất thải v.v Được gọi là
dịch vụ công vì Nhà nước là bộ máy công quyền do dân lập ra; ngân sách nhà nước do
dân đóng thuế, một phần ngân sách dùng để nuôi bộ máy công quyền, một phần dùng để
thực hiện các phúc lợi xã hội, toàn thể dân chúng đều được hưởng.
Trong thực tế ở Việt Nam, khái niệm dịch vụ công được hiểu theo nghĩa hẹp hơn
so với quốc tế; tức là không bao gồm các chức năng công quyền, như lập pháp, hành
pháp, tư pháp, an ninh, quốc phòng, ngoại giao Xét về phạm vi thì khái niệm dịch vụ
công theo nghĩa rộng mà quốc tế thường dùng bao gồm hầu như toàn bộ khu vực hành
chính - sự nghiệp (theo cách gọi thông dụng ở Vịêt Nam). Còn khái niệm dịch vụ công
theo nghĩa hẹp mà Việt Nam đang dùng thì có phạm vi gần trùng với khu vực sự nghiệp
cộng với những dịch vụ hành chính công.
Nội hàm khái niệm dịch vụ công

Khu vực

Hành chính
công quyền


Public
Services -
Dịch vụ
công
Hành chính
Dịch vụ
hành chính
công



Dịch vụ
công
nghĩa rộng
(thông dụng
quốc tế)

Khu vực

Dịch vụ
công cộng
nghĩa hẹp
(thông dụng
tại Việt
Nam)




Sự nghiệp
Dịch vụ
công ích







3
Trong nội hàm khái niệm dịch vụ công theo nghĩa hẹp mà Việt Nam đang sử
dụng, có thể phân biệt ba nhóm dịch vụ chủ yếu. Một là nhóm dịch vụ hành chính công;
các dịch vụ thuộc nhóm này hầu hết là dịch vụ thuần công hoặc dịch vụ khuyến dụng

thoả mãn ở mức độ nhất định cả hai tiêu chí của dịch vụ công là không cạnh tranh và
không loại trừ trong tiêu dùng (ví dụ: cấp phép, đăng ký, đăng kiểm, công chứng ). Hai
là, nhóm dịch vụ công cộng bao gồm những dịch vụ công không thuần tuý, phần lớn chỉ
thoả mãn tiêu chí không cạnh tranh trong tiêu dùng (ví dụ: giáo dục, đào tạo, y tế, văn
hoá ). Ba là, nhóm dịch vụ công ích bao gồm những dịch vụ công không thuần tuý, phần
lớn chỉ thoả mãn tiêu chí không loại trừ trong tiêu dùng (ví dụ: vệ sinh môi trường, cấp
thoát nước, giao thông công cộng ).
Xem xét từ giác độ đối tượng phục vụ của dịch vụ công, sự phân biệt của ba nhóm
này còn thể hiện ở chỗ: Thuộc nhóm dịch vụ hành chính công phần lớn là dịch vụ hành
chính; thuộc nhóm dịch vụ công cộng phần lớn là dịch vụ xã hội; còn thuộc nhóm dịch
vụ công ích thì phần lớn là dịch vụ dân sinh, dịch vụ kinh tế.
Xét theo giác độ vai trò nhà nước và vai trò thị trường, có thể thấy nhóm dịch vụ
công cộng phân biệt với các nhóm dịch vụ công khác ở tính thị trường, theo hàm ý ít thị
trường hơn so với nhóm dịch vụ hành chính công, nhưng lại nhiều thị trường hơn so với
nhóm dịch vụ công ích.
II. THỰC TRẠNG, VẤN ĐỀ VÀ YÊU CẦU ĐỔI MỚI QUẢN LÝ DỊCH VỤ
CÔNG
1. Khu vực dịch vụ công rất rộng lớn và đa dạng. Bảng sau đây giúp ta hình dung
sơ bộ về quy mô và phạm vi của khu vực sự nghiệp hiện nay đang được đặt chung với
khu vực hành chính:
Biên chế hành chính-sự nghiệp năm 2003

Tổng biên chế hành chính-sự nghiệp: 1.541.931 người
Trong đó:
- Hành chính: 286.636 người
- Sự nghiệp: 1.255.295 người
Trong đó:
. Giáo dục-đào tạo: 988.926 người
. Y-tế: 173.326 người
. Nghiên cứu khoa học-công nghệ: 16.460 người

. Văn hoá, Thể dục-thể thao: 32.099 người
. Sự nghiệp kinh tế: 44.484 người
(Trong tổng số biên chế của khu vực hành chính 286.636 người trên đây chưa


4
bao gồm số cán bộ, công chức cấp xã có khoảng 27 vạn người.)
(Số liệu của Bộ Tài chính)
2. Ở Việt Nam hiện nay, những tổ chức cung ứng dịch vụ công chủ yếu (như trong
giáo dục và đào tạo, y tế ) đang được quản lý giống như cơ quan hành chính công
quyền. Điều đó làm phát sinh nhiều mâu thuẫn và bất cập:
- Ngân sách nhà nước có hạn, mặc dù đã dành kinh phí ngày càng nhiều hơn cho
các dịch vụ xã hội cơ bản, nhưng không thể đáp ứng được nhu cầu tăng lên nhanh chóng
cả về số lượng và chất lượng (Ví dụ: năm 2004, Nhà nước đầu tư cho giáo dục và đào
tạo 34.400 tỷ đồng, chiếm hơn 17% tổng chi NSNN; nhưng với số lượng học sinh, sinh
viên là 22,7 triệu người, kinh phí Nhà nước đầu tư cho một học sinh, sinh viên năm 2004
chỉ là hơn 1,5 triệu đồng/người, tương đương 100 USD/năm).
- Phí dịch vụ khống chế ở mức thấp (chỉ thu một phần phí dịch vụ), cho nên
trong thực tế vẫn còn bao cấp (theo giá thấp) cho cả những người khá giả có khả năng
thanh toán; trong khi phân hoá giàu - nghèo ngày càng rõ, số người khá giả có khả năng
thanh toán ngày càng đông.
- Các tổ chức cung ứng dịch vụ công không được giao quyền tự chủ về các mặt
tài chính, nhân sự ; nên không phát huy được tính chủ động, không đề cao được trách
nhiệm của các tổ chức đó.
- Nhân viên hoạt động trong các tổ chức cung ứng dịch vụ công làm việc theo
chế độ biên chế suốt đời, hưởng cùng một hệ thống tiền lương như công chức cơ quan
nhà nước; nên không phát huy được tính tích cực, sáng tạo của họ.
3. Có thể nói, trên các lĩnh vực dịch vụ công hiện nay, Việt Nam đang thực hiện
nhiều cuộc thử nghiệm. Qua tiến hành thử nghiệm và đánh giá kết quả thử nghiệm,
chúng ta phát hiện được những vấn đề mới cần tiếp tục giải quyết và hiểu thêm được

cách thức giải quyết vấn đề cho có hiệu quả hơn.
Một số giải pháp trong giáo dục và đào tạo đã được áp dụng:


5
- Huy động vốn của xã hội để phát triển và nâng cao chất lượng dịch vụ công
cộng: Phát triển khu vực ngoài công lập, như trường dân lập, trường tư thục (Tỷ lệ học
sinh ngoài công lập năm học 2003-04 ở tiểu học là 0,4%, THCS 2,1%, THPT 31,8% và
ĐHCĐ 12,1%).
Vấn đề nảy sinh: Chất lượng giảng dạy ở các trường ngoài công lập đang là một
vấn đề (do hạn chế về giáo viên, về cơ sở vật chất – kỹ thuật ). Xu hướng chạy theo lợi
nhuận đơn thuần của các trường ngoài công lập (được Nhà nước ưu đãi về đất đai, về
thuế ; nhưng lợi nhuận thu được lại chia cho các thành viên góp vốn).
- Bảo đảm công bằng xã hội trong tiếp cận dịch vụ công cộng: Thu học phí
cao hơn của người giàu để miễn giảm học phí cũng như cấp học bổng cho người nghèo
(Học phí hiện nay bù đắp khoảng 25% chi phí giáo dục - đào tạo nói chung, trong đó đại
học là hơn 40%).
Vấn đề nảy sinh: Số gia đình giàu ở Việt Nam còn rất ít; ngoài số gia đình nghèo
chiếm khoảng 22% dân số, phần đông gia đình ở Việt Nam ở mức cận nghèo, tức là chưa
đến mức khá giả để có thể tự trang trải được mức học phí cao đủ bù đắp chi phí.
- Xác lập cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức cung ứng dịch
vụ công: Tính đủ chi phí dạy học vào giá học phí; các trường tiến hành hạch toàn thu-chi;
tiến tới áp dụng cơ chế cạnh tranh giữa các trường học.
Vấn đề nảy sinh: Quyền tự chủ của các trường học được xác định như thế nào để
vừa phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của trường, vừa hạn chế được khuynh
hướng chạy theo lợi nhuận đơn thuần, thu phí một cách tuỳ tiện ? Một số nội dung cần
đước xác định rõ, ví dụ quy chế hoạt động của các tổ chức phi lợi nhuận (non-profit)
hoặc công ty không vì lợi nhuận (not-for-profit); chế độ hạch toán của các trường học
- Chính sách đối với giáo viên: Chuyển giáo viên từ chế độ biên chế hiện nay
sang chế độ hợp đồng có thời hạn hoặc không thời hạn; tiền lương của giáo viên được

xác định phụ thuộc vào số lượng và chất lượng dạy học.
Vấn đề nảy sinh: Tiền lương giáo viên quá thấp; nhiều giáo viên phải dạy thêm để
kiếm sống.
- Vai trò và chính sách của Nhà nước: Ngân sách nhà nước tăng cường đầu
tư cho các lĩnh vực dịch vụ công cộng; Nhà nước tăng cường quản lý vĩ mô và nâng cao
chất lượng, hiệu lực thi hành thể ché, chính sách (giám sát, thanh tra, quản lý chất lượng,
chế độ học phí, học bổng ); đồng thời giảm bớt can thiệp vào công việc quản lý của nhà
trường (thi cử, cấp bằng, chương trình, giáo trình, sách giáo khoa ).
Vấn đề nảy sinh: Sự tuỳ tiện của các trường có thể ảnh hưởng xấu đến chất lượng
giáo dục và đào tạo.


6

4. Chủ trương đổi mới quản lý dịch vụ cộng bao gồm một số nội dung chủ yếu
gắn với nhau là: (1) Đổi mới quản lý nhà nước đối với dịch vụ công theo hướng tách
bạch sự nghiệp với hành chính; (2) Đổi mới căn bản chế độ tài chính đối với dịch vụ
công: (3) Xây dựng cơ chế trợ giúp đối tượng chính sách và người nghèo thụ hưởng dịch
vụ công; và (4) Thiết lập chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức công lập cung
ứng dịch vụ công.
Yêu cầu tách sự nghiệp ra khỏi hành chính cần được nhìn nhận tương tự như việc
tách sản xuất kinh doanh ra khỏi hành chính - sự nghiệp từ những năm bắt đầu đổi mới
1
.
Từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung, chuyển sang kinh tế thị trường ở nước ta, yêu cầu rất
cơ bản là tách bạch chức năng quản lý hành chính kinh tế (vĩ mô) và chức năng quản lý
sản xuất-kinh doanh (vi mô), tách bạch chức năng kinh doanh và quản lý kinh doanh
không phải của Nhà nước ra khỏi hệ thống hành chính. Đối với khu vực sản xuất kinh
doanh, chủ trương tách bạch quản lý hành chính và quản lý kinh doanh của các DNNN
và HTX đã được bắt đầu từ đầu những năm 80 thế kỷ trước (bằng "kế hoạch 3 phần"

trong công nghiệp và "khoán sản phẩm" trong nông nghiệp), đến nay về cơ bản đã được
thực hiện và đang tiếp tục hoàn thiện. Đối với khu vực sự nghiệp thì việc tách bạch này
bây giờ mới bắt đầu; chủ tương đã được khẳng định rõ trong các văn kiện của Đảng;
nhưng việc thể chế hoá các chủ trương đó, và nhất là việc đưa các chủ trương đó vào
thực tế thì còn hạn chế và làm chưa được bao nhiêu.
III. ĐỔI MỚI CHẾ ĐỘ TÀI CHÍNH ĐỐI VỚI DỊCH VỤ CÔNG
1. Cơ cấu lại chi tiêu ngân sách nhà nước cho các lĩnh vực dịch vụ công theo hướng:
- Tập trung đầu tư cho tuyến cơ sở và những vùng khó khăn, vùng núi, vùng sâu,
vùng xa, vùng dân tộc thiểu số;
- Dành lượng kinh phí thích đáng trợ giúp người thuộc diện chính sách và người
nghèo thụ hưởng dịch vụ công;
- Chuyển cơ chế cấp kinh phí cho đơn vị cung ứng sang cấp kinh phí trực tiếp cho
người thụ hưởng dịch vụ;
- Chuyển cơ chế cấp kinh phí theo đầu vào sang cấp kinh phí theo đầu ra tuỳ thuộc
số lượng và chất lượng dịch vụ cung ứng.
2. Về chế độ tài chính cho giáo dục và đào tạo:
Nhà nước đầu tư nhiều hơn cho sự nghiệp giáo dục và đào tạo; đồng thời đổi mới
phương thức đầu tư kinh phí từ NSNN. Về kinh phí XDCB, cần dành vốn nhiều hơn đầu

1
Bốn yêu cầu tách bạch ở Trung quốc là:
- Tách bạch giữa quản lý hành chính và quản lý doanh nghiệp (chính-xí phân khai),
- Tách bạch giữa hành chính và sự nghiệp (chính-sự phân khai),
- Tách bạch giữa quản lý hành chính và quản lý vốn (chính-tư phân khai), và
- Tách bạch giữa quản lý hành chính và quản lý xã hội (chính-xã phân khai).


7
tư cho cơ sở vật chất – kỹ thuật phục vụ phổ cập giáo dục (tiểu học và trung học cơ sở).
Về kinh phí thường xuyên, Nhà nước dành một lượng thích đáng kinh phí NSNN để trợ

giúp học sinh, sinh viên thuộc diện chính sách và học sinh, sinh viên nghèo, cận nghèo.
Lập các quỹ trợ giúp người nghèo đi học ở các địa phương, như Quỹ Trợ giúp học
phí, Quỹ Tín dụng đào tạo… bằng vốn NSNN và huy động thêm từ các nguồn khác. Nhà
nước vận động thêm và ưu tiên dành vốn ODA cho Quỹ Tín dụng đào tạo. Quỹ Trợ giúp
học phí cấp học bổng toàn phần hoặc bán phần (có thể dưới hình thức ngân phiếu giáo
dục chỉ có giá trị trả học phí) cho học sinh, sinh viên thuộc diện chính sách và học sinh,
sinh viên nghèo, cận nghèo trong địa phương, để học sinh, sinh viên sử dụng nộp học phí
cho nhà trường mà họ theo học.
Nhà nước cấp kinh phí và không thu học phí đối với các trường ở vùng đồng bào dân
tộc, các trường phổ cập giáo dục. Các trường công lập khác bù đắp chi phí
từ ba nguồn
chính là: kinh phí
ngân sách nhà nước cấp, học phí do người học trả và các nguồn kinh phí
khác do trường tự tạo
ra theo quy định của pháp luật.
Nhà nước có chế độ học bổng cho học sinh, sinh viên thuộc gia đình được hưởng
chính sách, dành một phần thích đáng kinh phí ngân sách và huy động thêm từ các nguồn
khác để lập các quỹ ở cơ sở (xã, phường) trợ giúp học sinh, sinh viên nghèo, cùng với nhà
trường có chế độ trợ giúp sinh viên, học sinh giỏi.
Sửa đổi chế độ học phí của các trường công lập, trước hết là ngoài diện phổ cập giáo
dục,
để huy động sự đóng góp công khai, minh bạch từ các gia đình có khả năng chi trả và
tăng nguồn thu cho nhà trường có thêm điều kiện nâng cao chất lượng giảng dạy và học tập,
bảo đảm thu nhập thoả đáng cho giáo viên, đồng thời xoá bỏ mọi khoản đóng góp thêm
ngoài học phí
, chấm dứt việc dạy thêm, học thêm trái nguyên tắc sư phạm.
3. Về chế độ tài chính cho y tế:
Nhà nước đầu tư nhiều hơn cho y tế; đồng thời đổi mới phương thức đầu tư kinh
phí từ NSNN. Về kinh phí XDCB, cần tập trung đầu tư cho xây dựng cơ sở vật chất – kỹ
thuật của y tế các tuyến cơ sở (tuyến huyện và tuyến xã), tạo điều kiện nâng cao rõ rệt

chất lượng khám chữa bệnh theo BHYT cho mọi người ở tuyến cơ bản ban đầu. Về kinh
phí thường xuyên, cần dành một lượng kinh phí đáng kể để mua BHYT cho người nghèo
và trợ giúp người cận nghèo mua BHYT.
Đồng thời với việc củng cố và nâng cao chất lượng BHYT, mở rộng và phát triển
các loại hình BHYT (bắt buộc, tự nguyện, cộng đồng…), cần triển khai mạnh việc trợ
giúp người nghèo và cận nghèo tham gia BHYT thông qua các Quỹ trợ giúp người nghèo
khám chữa bệnh được tổ chức ở từng địa phương (cấp xã) bằng nguồn kinh phí của Nhà
nước và huy động thêm từ các nguồn khác.
Theo số liệu của Bộ Y tế, số người có BHYT và thẻ khám chữa bệnh ở Việt Nam
hiện nay chiếm khoảng 60% dân số. Triển khai rộng rãi các Quỹ trợ giúp người nghèo


8
khám chữa bệnh là giải pháp tích cực để mở rộng diện tham gia BHYT và đạt mục tiêu
BHYT toàn dân vào sau năm 2010.
Cùng với việc trợ giúp người nghèo và cận nghèo tham gia bảo hiểm y tế, sẽ sửa
đổi chế độ viện phí khám, chữa bệnh ở bệnh viện công lập, trước hết là các bệnh viện ở
tuyến trên
(tuyến tỉnh và trung ương), xác định đầy đủ chi phí dịch vụ khám, chữa bệnh,
tạo điều kiện cho các bệnh viện tiến hành hạch toán và thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu
trách nhiệm, tự trang trải chi phí, trước hết là chi phí thường xuyên, trong đó có bộ phận
lớn là tiền lương, tiền công của thày thuốc, nhân viên (tương tự như đối với các trường
công lập ngoài diện phổ cập giáo dục).
4. Đổi mới căn bản chế độ học phí, viện phí:
Có thể nhận định:
- Không thể điều chỉnh học phí, viện phí theo các đề án đã trình Chính phủ; nhưng
cũng không thể để kéo dài tình trạng chế độ học phí, viện phí lạc hậu và bất hợp lý hiện
hành.
- Không thể đổi mới chế độ học phí, viện phí, nếu không đồng thời có cơ chế hữu
hiệu trợ giúp người nghèo và cận nghèo học tập và khám, chữa bệnh.

- Không thể đổi mới chế độ học phí, viện phí một cách đơn độc, tách rời đổi mới
chế độ tài chính và cơ chế quản lý nói chung đối với dịch vụ giáo dục-đào tạo và khám,
chữa bệnh.
a)
Mục tiêu chủ yếu đổi mới chế độ học phí, viện phí: Tăng thêm nguồn thu cho
trường học, bệnh viện không phải là mục tiêu chủ yếu, càng không phải là mục tiêu duy
nhất của đổi mới (hoặc điều chỉnh) chế độ học phí, viện phí. Tăng thu ở đây là tăng thu
từ những người có khả năng thanh toán, chứ không phải đối với mọi người học, người
bệnh.
Mục tiêu chủ yếu đổi mới chế độ học phí, viện phí là:
- Nâng cao chất lượng dịch vụ giáo dục- đào tạo và y tế, đáp ứng tốt hơn nhu cầu
học tập và khám, chữa bênh của nhân dân;
- Hạch toán đầy đủ giá thành dịch vụ giáo dục - đào tạo và khám, chữa bệnh; xây
dựng chế độ học phí, viện phí phù hợp với yêu cầu tách sự nghiệp khỏi hành chính và
chuyển hoạt động sự nghiệp sang cơ chế cung ứng dịch vụ không vì lợi nhuận;
- Huy động sự đóng góp nhiều hơn từ những người có khả năng thanh toán đồng
thời có cơ chế thiết thực miễn, giảm học phí, viện phí cho người thuộc diện chính sách,
người nghèo và cận nghèo; tiếp tục xoá bao cấp trong các hoạt động sự nghiệp, thực hiện
tốt hơn công bằng xã hội;
- Cơ cấu lại chi tiêu ngân sách nhà nước cho các lĩnh vực giáo dục - đào tạo và y


9
tế theo hướng: Tập trung đầu tư cho tuyến cơ sở và những vùng khó khăn, vùng núi,
vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số; dành lượng kinh phí thích đáng trợ giúp người
thuộc diện chính sách và người nghèo thụ hưởng dịch vụ sự nghiệp công; chuyển cơ chế
cấp kinh phí cho đơn vị cung ứng sang cấp kinh phí trực tiếp cho người thụ hưởng dịch
vụ; chuyển cơ chế cấp kinh phí theo đầu vào sang cấp kinh phí theo đầu ra tuỳ thuộc số
lượng và chất lượng dịch vụ cung ứng;
- Nâng cao vai trò và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc bảo đảm

công bằng xã hội, nhất là thực hiện các giải pháp trợ giúp thiết thực giúp cho những
người thuộc diện chính sách và người nghèo tiếp cận được các dịch vụ giáo dục - đào tạo
và y tế.
- Tạo điều kiện thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường học và
bệnh viện.
b) Yêu cầu đặt ra đối với học phí, viện phí:
- Học phí, viện phí trong giai đoạn từ 2006 đến 2010 cần phải được xác định trên
cơ sở quán triệt chủ trương đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động giáo dục, y tế; bảo đảm
vừa tăng kinh phí từ ngân sách nhà nước, vừa tăng cường huy động nguồn lực ngoài
ngân sách nhà nước cho phát triển y tế, giáo dục, đồng thời đổi mới cơ chế tài chính của
các cơ sở giáo dục, y tế, giao quyền tự chủ và thực hiện hạch toán bù đắp chi phí của các
cơ sở này.
- Học phí, viện phí cần phải được xác định trên cơ sở hạch toán đầy đủ toàn bộ chi
phí; bước đầu, cần thực hiện hạch toán đầy đủ chi phí thường xuyên. Trên cơ sở hạch
toán đầy đủ như vậy, sẽ làm rõ phần người học, người bệnh phải trả và phần Nhà nước
dùng tiền thuế để trợ giúp cho việc học hành và chữa bệnh của người dân. Phải gắn kết 2
phần: phần người học, người bệnh trả và phần ngân sách nhà nước chi trong một tổng thể
chi phí. Nếu một nơi nào đó, học phí viện phí được qui định ở mức thấp thì cũng có
nghĩa là ngân sách nhà nước phải cấp nhiều hơn, và ngược lại. Có như thế mới bảo đảm
chất lượng dạy học và khám, chữa bệnh không chênh lệch lớn giữa nơi khó khăn với nơi
có điều kiện thuận lợi hơn, bảo đảm được công bằng xã hội.
- Học phí, viện phí cần phải được xác định trên cơ sở ngân sách nhà nước sẽ tăng
chi cho y tế, giáo dục đến mức nào, và sẽ bố trí lại khoản chi này ra sao theo các yêu cầu
mới; không bao cấp tràn lan như hiện nay. Trong tổng số chi thường xuyên mà ngân sách
nhà nước dành cho giáo dục, y tế, cần bố trí phần trước tiên là chi cho một số mục tiêu
ưu tiên, chủ yếu là chi cho vùng đặc biệt khó khăn, vùng đồng bào dân tộc…; một phần
nữa là để thực hiện chính sách cho các đối tượng thuộc diện ưu đãi; và phần còn lại là để
nhà nước bao cấp cho các đối tượng thuộc diện phải nộp học phí, viện phí.

10
- Về miễn, giảm học phí, viện phí, ngân sách nhà nước cần phải bảo đảm nguồn
tài chính để thực hiện, và tốt nhất là tiến hành trợ giúp trực tiếp cho người sử dụng dịch
vụ.
c) Xác định mức học phí, viện phí ( mà người học, người bệnh phải trả)
Có ba phương án xác định mức học phí, viện phí có thể cân nhắc lựa chọn:
(1) Học phí, viện phí được xác định bằng với cận dưới, tức là ở mức mà tất cả
những người không thuộc diện hộ nghèo (theo chuẩn nghèo mới do Nhà nước công bố)
đều có khả năng chi trả: Mức này sẽ không khác gì mấy so với mức học phí, viện phí
hiện hành (có thể cao hơn chút ít, vì chuẩn nghèo mới được xác định cao hơn trước),
không giúp giải quyết những vấn đề bất hợp lý đặt ra, không đáp ứng được yêu đầu đổi
mới cơ bản chế độ học phí, viện phí theo hướng bảo đảm công bằng xã hội.
(2) Học phí, viện phí được xác định ở mức đủ bù đắp chi phí thường xuyên (bằng
với cận trên): Đây là phương án tốt nhất xét về hiệu quả công bằng xã hội; tuy nhiên mức
này khá cao, có thể vượt quá khả năng thanh toán của đa số dân chúng; nếu áp dụng mức
này, Nhà nước sẽ phải trợ giúp đối với số đông dân chúng. Phương án này chỉ khả thi khi
thiết lập được một hệ thống trợ giúp người nghèo hữu hiệu và có độ bao phủ rộng khắp.
(3) Học phí, viện phí được xác định ở mức mà đa số dân chúng có khả năng chi
trả (nằm giữa cận dưới và cận trên) và càng gần với chi phí thường xuyên càng tốt: Trong
điều kiện Việt Nam hiện nay, đây có thể là phương án khả thi nhất, mặc dù nó khá phức
tạp về mặt kỹ thuật nghiệp vụ (ví dụ, xác định mức học phí, viện phí nào là mức đa số
dân chúng Việt Nam có khả năng chi trả). Đồng thời, Nhà nước phải có cơ chế trợ giúp
đối với cả bộ phân dân cư cận nghèo, không có khả năng thanh toán theo mức học phí,
viện phí quy định, nhưng cũng không thuộc diện hộ nghèo theo chuẩn nghèo quốc gia.
Phương án này là tương đối hiện thực còn ở một phương diện khác nữa; đấy là yêu cầu
quy định có phân biệt mức học phí, viện phí giữa các loại hình dịch vụ chủ yếu và giữa
các vùng trong cả nước theo tinh thần: đối với một số loại dịch vụ và ở một số vùng nhất
định, học phí, viện phí có thể bù đắp được chi phí thường xuyên, trong khi đối với một số
loại dịch vụ và ở một số vùng khác thì học phí, viện phí lại chưa có thể quy định ở mức
bù đắp chi phí thường xuyên được.

d) Thực hiện những giải pháp đồng bộ để đổi mới chế độ học phí, viện phí






Phỏc ho nhng vic cn lm:



11





(2) Xác định giá
thành hợp lý của
dịch vụ giáo dục-đào
tạo và khám, chữa
b
ệ
nh
(1) Xác định nhóm
ngời cần đợc trợ
giúp: ngời thuộc
diện CS, ngời
n
g

hèo
,
c
ậ
n n
g
hèo







(4) Xác định số
kinh phí Nhà nớc
cấp cho trờng
học, bệnh viện
(3) Xác định số
kinh phí Nhà nớc
cần dành cho việc
trợ
g
iú
p
về học
p
hí,
viện phí
(5) Xác định mức

học phí, viện phí
ngời học, ngời
bệnh phải trả








(10) Chế
độ học phí,
viện phí
mới

(7) Cơ chế
và Quỹ tín
dụng đào
tạo cho
ngời
nghèo
(8) Cơ chế
và Quỹ trợ
g
iú
p
BHYT
cho ngời
nghèo

(9) Chế độ
tự chủ, tự
chịu trách
nhiệm của
TH, BV
(6) Cơ chế
và Qũy trợ
giúp học
phí cho
ngời
nghèo

IV. TR GIP NHNG NGI THUC DIN CHNH SCH V NGI
NGHẩO TH HNG DCH V CễNG
õy l vn cú ý ngha then cht, quyt nh thnh cụng ca vic i mi qun
lý dch v cụng núi chung v i mi ch hc phớ v vin phớ núi riờng.
1. Vn xỏc nh ỳng nhng ngi cn c tr giỳp: Bao gm ch yu l nhng
ngi thuc din chớnh sỏch v ngi nghốo, cn nghốo. Hin nay ó cú quy ch v kinh
nghim xỏc nh nhng ngi thuc din chớnh sỏch v ngi nghốo; riờng i vi nhúm
ngi cn nghốo cn xõy dng tiờu chun, quy ch v t chc xỏc nh c th.
2. Cỏc gii phỏp tr giỳp:






12

Trợ giúp về học phí, viện phí và tín dụng đào tạo

Đối tượng chính
sách
Người nghèo Người cận nghèo
Học phí giáo dục
(PTTH)
Miễn phí 100% Miễn phí 100% Giảm phí 50%
Học phí đào tạo
(DN, THCN, CĐ, ĐH)
Miễn phí 100% Giảm phí 50% -
Tín dụng đào tạo
(DN, THCN, CĐ, ĐH)
Được vay 50% Được vay 100% Được vay 100%
Viện phí, BHYT
Miễn phí 100% Miễn phí 100% Giảm phí 50%

3. Về phương thức trợ giúp:
Thực hiện việc miễn, giảm học phí, viện phí thông qua các Quỹ Trợ giúp học phí,
Quỹ Trợ giúp viện phí và BHYT ở các địa phương (chứ không do trường học, bệnh viện
thực hiện).
Miễn, giảm học phí bằng cách cấp ngân phiếu giáo dục (chỉ có giá trị nộp học phí,
không có giá trị thanh toán) để học sinh, sinh viên nộp cho trường học.
Tín dụng đào tạo có thể vẫn do Ngân hàng Chính sách xã hội thực hiện nhưng
chuyển về cho các địa phương trực tiếp quản lý.
Miễn, giảm viện phí chủ yếu bằng cách Quỹ Trợ giúp viện phí thanh toán toàn bộ
hoặc một phần phí BHYT cho người thụ hưởng.
4.
Trợ giúp thông qua chương trình mục tiêu quốc gia:
Phương án tốt nhất là thiết kế bổ sung vào nội dung Chương trình mục tiêu quốc

gia về giảm nghèo giai đoạn 2006-2010 một cấu phần về trợ giúp người nghèo, cận
nghèo thụ hưởng dịch vụ giáo dục-đào tạo và y tế, trước hết là trợ giúp về học phí và tín
dụng đào tạo, viện phí và BHYT.
Nếu không được như vậy thì thiết kế bổ sung vào nội dung Chương trình mục tiêu
quốc gia về giáo dục - đào tạo một cấu phần về trợ giúp những người thuộc diện chính
sách và người nghèo, cận nghèo thụ hưởng dịch vụ giáo dục - đào tạo, và thiết kế bổ sung
vào nội dung Chương trình mục tiêu quốc gia về y tế một cấu phần về trợ giúp những
người thuộc diện chính sách và người nghèo, cận nghèo thụ hưởng dịch vụ y tế.


13
Trên cơ sở đó, cần thực hiện lồng ghép giữa các Chương trình này với Chương
trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo, Chương trình 135…, nhất là về các mặt:
- Xác định người nghèo, người cận nghèo ở từng địa phương;
- Chia sẻ kinh phí giữa ngân sách giáo dục-đào tạo và ngân sách y tế của địa
phương với ngân sách của Chương trình mục tiêu quốc gia về giảm nghèo;
- Phối kết hợp trong phương thức, tổ chức thực hiện (ví dụ các Quỹ) và trong chỉ
đạo, quản lý của Chính quyền địa phương.
V. THIẾT LẬP CHẾ ĐỘ TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC TỔ
CHỨC CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG
1. Nghị định 10 là bước khởi đầu đúng hướng
Đầu năm 2002, Chính phủ ban hành Nghị định 10 về "chế độ tài chính đối với các
đơn vị sự nghiệp có thu", với nội dung chủ yếu là tăng thêm quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoạt động không hoàn toàn dựa vào ngân
sách nhà nước. Theo báo cáo của các bộ, các địa phương đến cuối năm 2005 đã có 37/43
Bộ, cơ quan ở Trung ương và 52/64 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã thực hiện
quyền tự chủ về tài chính theo quy định tại Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày
16/01/2002 của Chính phủ cho trên 5.900/13.862 đơn vị sự nghiệp có thu, đạt 42,4%.
Các bộ, cơ quan ở Trung ương đã giao quyền tự chủ được trên 530 đơn vị, đạt trên
78% (gồm: khối giáo dục, đào tạo 212 đơn vị; khối y tế 28 đơn vị; khối sự nghiệp khoa

học 97 đơn vị; khối văn hoá thông tin 75 đơn vị, các khối khác 119 đơn vị), trong đó: có
21/43 Bộ, cơ quan đã triển khai giao quyền tự chủ đạt 100% đơn vị sự nghiệp có thu trực
thuộc; 10/43 Bộ, cơ quan đạt trên 50%; 6/43 bộ, cơ quan đạt dưới 50%; còn 6 Bộ, cơ
quan chưa triển khai giao quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị sự nghiệp có thu là Bộ
Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công an, Toà án Nhân dân tối cao, Ngân hàng nhà nước, Kiểm
toán nhà nước, Ban Tôn giáo Chính phủ.
Các địa phương đã giao quyền tự chủ được 4.430 đơn vị, đạt trên 40% (gồm: khối
giáo dục, đào tạo 3.374 đơn vị, khối sự nghiệp khoa học 41 đơn vị, khối y tế 314 đơn vị,
khối văn hoá thông tin, thể dục thể thao 213 đơn vị và các đơn vị sự nghiệp khác 492 đơn
vị). Một số địa phương triển khai tốt như: Lạng Sơn, Thanh Hoá, Hải Phòng, Nam Định,
Ninh Bình, Bến Tre, TP. Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh… Có 12 tỉnh, thành phố chưa có báo
cáo tình hình triển khai thực hiện là: Cao Bằng, Sơn La, Lai Châu, Gia Lai, Hà Nam,
Long An, Nghệ An, Cà Mau, Kiên Giang, Tây Ninh, Bình Định, Tuyên Quang.
Nhìn lại 3 năm thực hiện Nghị dịnh 10, bên cạnh những tác động tích cực, thấy
nổi lên một số vấn đề tồn tại cần tiếp tục xử lý như: Thứ nhất, Nghị định 10 chỉ hạn chế
trong các đơn vị sự nghiệp "có thu", chứ chưa phải cho tất cả các tổ chức cung ứng dịch
vụ công. Thứ hai, Nghị định 10 chỉ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài


14
Thực tế đòi hỏi phải sửa đổi, thay thế Nghị định 10 theo hướng mở rộng phạm vi
áp dụng với nội dung toàn diện hơn, giải pháp khuyến khích đầy đủ hơn. Quyền tự chủ,
tự chịu trách nhiệm của các tổ chức cung ứng dịch vụ công cần bao gồm những nội dung
chủ yếu như: (1) tự chủ, tự chịu trách nhiệm thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao,
(2) tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức bộ máy và biên chế, nhân sự, và (3) tự chủ, tự
chịu trách nhiệm về tài chính.
2. Xây dựng và khuyến khích áp dụng quy chế tổ chức không vì lợi nhuận cung ứng
dịch vụ công
Tổ chức không vì lợi nhuận (not-for-profit organization) là một tổ chức hoạt động
chủ yếu không nhằm mục đích tìm kiếm lợi nhuận. Gọi là tổ chức không vì lợi nhuận

không có nghĩa là tổ chức ấy không có lợi nhuận; điều quan trọng là lợi nhuận của tổ
chức ấy được sử dụng như thế nào. Đặc điểm cơ bản của một tổ chức không vì lợi nhuận
là lợi nhuận (nếu có) của tổ chức ấy không được đem chia dưới dạng cổ tức (dividend)
cho các cá nhân góp vốn, mà chỉ được sử dụng để phát triển hoạt động và phục vụ các
mục đích công cộng. Chính vì thế, các công ty không vì lợi nhuận còn được gọi là các
công ty không cổ phần. Chính phủ dành ưu đãi đặc biệt về thuế đối với các tổ chức
không vì lợi nhuận.
Ở Việt Nam, các đơn vị công lập cung ứng dịch vụ công đều là tổ chức không vì
lợi nhuận; trong khi các đơn vị ngoài công lập được quyền lựa chọn đăng ký hoạt động
theo hình thức công ty kinh doanh vì lợi nhuận hay tổ chức không vì lợi nhuận (theo
Nghị quyết 05 của Chính phủ ngày 18-4-2005).
Đa số các nước OECD và nhiều nước phát triển khác đều dành quyền tự quyết cho
các tổ chức trong việc tự nhận và cam kết hoạt động theo hình thức công ty kinh doanh
hay tổ chức không vì lợi nhuận. Để đổi lại, nhà nước có các mức độ và hình thức ưu đãi
khác nhau nhằm khuyến khích các tổ chức tham gia cung ứng sản phẩm và dịch vụ cho
nhân dân trong những lĩnh vực cần khuyến khích. Mỗi hình thức thường có đạo luật
riêng, quy định cách thức đăng ký thành lập, tổ chức và hoạt động, các quyền và trách
nhiệm kèm theo một cách cụ thể. Yêu cầu quản lý nhà nước ở đây là thông qua các ưu
đãi về tài chính, trợ giúp và miễn thuế để khuyến khích sự đóng góp của các tổ chức
không vì lợi nhuận vào việc nâng cao đời sống vật chất, văn hóa và tinh thần của nhân
dân. Đồng thời, phải bằng các biện pháp thanh, kiểm tra và các chế tài nghiêm khắc mà
ngăn ngừa sự lợi dụng, trốn thuế của các tổ chức kinh doanh. Như vậy, để có thể đưa các
tổ chức không vì lợi nhuận đi vào hoạt động có hiệu quả, yêu cầu đặt ra rất cao về môi
trường về pháp chế nói chung, về sự hoàn thiện và thuận tiện trong tiêu chuẩn, quy định


15
Các tổ chức không vì lợi nhuận rất đa dạng và có nhiều nét khác biệt giữa các
nhóm với nhau; nhưng nhìn chung các loại hình tổ chức này đều có vai trò tham gia cung
cấp các sản phẩm và dịch vụ cần thiết cho xã hội mà cả khu vực tư nhân và chính phủ

đều chưa đáp ứng thỏa đáng. Những tổ chức này có vai trò đáng kể trong các hoạt động
kinh tế, đặc biệt là trong các lĩnh vực dịch vụ xã hội cơ bản của nhiều nước trên thế giới,
nhất là ở các nước công nghiệp phát triển và những nước công nghiệp hóa mới.
Có thể hình dung tổ chức không vì lợi nhuận kết hợp được đặc tính tối đa hóa lợi
nhuận của doanh nghiệp và đặc tính phục vụ lợi ích công cộng của chính phủ. Việc tổ
chức và quản lý được thực hiện thông qua các sáng kiến cá nhân mà không phải là quá
trình hành chính và quan liêu. Do đó, tổ chức không vì lợi nhuận vừa có thể phát huy đặc
điểm hiệu quả và đáp ứng nhanh nhạy yêu cầu xã hội của các tổ chức tư nhân, vừa có
chức năng như một tổ chức của chính phủ trong việc cung cấp các sản phẩm hoặc dịch vụ
công cộng cho nhân dân, thậm chí trong cả những hoạt động nhậy cảm, phức tạp mà khó
có cơ quan nhà nước nào thực hiện được, chẳng hạn như việc trợ giúp những nhóm dân
chúng dễ bị tổn thương. Những quy định miễn thuế, ưu đãi về tài chính là giải pháp hợp
lý nhằm khuyến khích các loại hình tổ chức này tham gia cung ứng sản phẩm, dịch vụ
cho nhân dân. Hoạt động của các tổ chức không vì lợi nhuận thực tế đã làm giảm gánh
nặng cho ngân sách nhà nước, đồng thời đáp ứng tốt hơn yêu cầu của xã hội; vì những
hoạt động xã hội đòi hỏi sự tận tụy và thường chỉ có kết quả khi chủ thể thực hiện với sự
tự nguyện và tấm lòng nhân ái.
3. Áp dụng chế độ hạch toán thu - chi không vì lợi nhuận cho các tổ chức cung ứng
dịch vụ công:
Hạch toán thu - chi không vì lợi nhuận là chế độ hạch toán áp dụng cho các tổ
chức không vì lợi nhuận cung ứng dịch vụ công, phân biệt với chế độ hạch toán kinh tế
áp dụng cho các công ty kinh doanh với mục đích tối đa hoá lợi nhuận. Yêu cầu có tính
nguyên tắc là phải xác định đầy đủ chi phí đầu vào trong giá thành dịch vụ công đồng
thời chia sẻ hợp lý trách nhiệm chi trả cho các dịch vụ đầu ra giữa Nhà nước, người sử
dụng dịch vụ và xã hội, cộng đồng. Như vậy xác định đầy đủ chi phí trong giá thành dịch
vụ không đồng nghĩa với xác định đầy đủ phí dịch vụ công; vì không thể đòi hỏi phí dịch
vụ do người sử dụng nộp có thể trang trải toàn bộ chi phí cần thiết để sản xuất ra dịch vụ
công đó, mà Nhà nước phải có trách nhiệm chi trả một phần, đồng thời huy động ngày
càng nhiều hơn sự đóng góp của cộng đồng, xã hội cho phát triển dịch vụ công.

Hạch toán đầy đủ giá thành và chia sẻ trách nhiệm chi trả



16

















Khấu hao
tài sản cố
định
Kinh phí

ngân sách
nhà nước
Đóng góp
của xã hội,
cộng đồng
Phí dịch vụ
(do người sử
dụng dịch vụ
t
r
ả
)

Chi phí
thường
xuyên khác

Tiền lương,
tiền công
GIÁ THÀNH
DỊCH VỤ

Yêu cầu hạch toán là xuất phát từ bản chất của các dịch vụ công cộng (khác với
hành chính); cho nên, về nguyên tắc, tất cả các đơn vị công lập cung ứng dịch vụ công
cộng đều phải hạch toán, bất kể nguồn kinh phí được hình thành như thế nào, kể cả
những đơn vị do ngân sách cấp 100% kinh phí, chứ không phải chỉ những đơn vị có thu
ngoài ngân sách mới tiến hành hạch toán.
Mọi khoản thu do cung ứng dịch vụ công cộng mang lại, không phân biệt là thu từ
đâu, đều là nguồn thu của đơn vị sự nghiệp; các đơn vị được chủ động bố trí kinh phí để
thực hiện nhiệm vụ, chủ động sử dụng có hiệu quả các nguồn thu tài chính, bảo toàn và

phát triển tài sản, bảo đảm lợi ích và tăng thu nhập cho người lao động.
Dịch vụ công cộng hiện nay rất đa dạng; vì vậy cần xây dựng và áp dụng chế độ
hạch toán, cơ chế quản lý tài chính, chế độ tiền lương phù hợp với từng loại hình dịch vụ
công cộng, từng lĩnh vực sự nghiệp chủ yếu, như giáo dục-đào tạo, y tế, khoa học-công
nghệ
Việc tách hoạt động sự nghiệp với hành chính, chuyển các đơn vị sự nghiệp cung
ứng dịch vụ công của Nhà nước sang hoạt động theo cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm
và thực hiện hạch toán thu - chi không vì lợi nhuận là một bước đột phá quan trọng nhằm
thúc đẩy quá trình xã hội hoá cũng như phát triển và nâng cao chất lượng dịch vụ công ở
Việt Nam hiện nay./.