Cơ sở khoa học cho việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính sách an sinh xã hội ở nước ta giai đoạn 2006 - 2015

i
BỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ
CHƯƠNG TRÌNH KH&CN TRỌNG ĐIỂM CẤP NHÀ NƯỚC KX02/06-10
“QUẢN LÝ PHÁT TRIỂN XÃ HỘI TRONG TIẾN TRÌNH ĐỔI MỚI Ở VIỆT NAM”




ĐỀ TÀI:

CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA VIỆC XÂY DỰNG,
HOÀN THIỆN HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
Ở NƯỚC TA GIAI ĐOẠN 2006-2015
MÃ SỐ: KX02.02/06-10


(
BÁO CÁO TỔNG HỢP)




Cơ quan chủ trì: Trường Đại học Kinh tế quốc dân
Chủ nhiệm đề tài: GS.TS. Mai Ngọc Cường



7819
26/3/2010

HÀ NỘI, 2009


ii

Thành viên tham gia đề tài KX 02.02/06-10
1 GS.TS. Mai Ngọc Cường Trường ĐH Kinh tế quốc dân Chủ nhiệm
2 TS. Hồ Thị Hải Yến Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thư ký
3 GS.TS. Đỗ Đức Bình Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
4 CVCC. Lương Phan Cừ UB các vấn đề xã hội Quốc hội Thành viên
5 PGS. TS. Hoàng Văn Hoa Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
6. PGS.TS. Nguyễn Văn Định Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
7 PGS.TS. Nguyễn Thị Như Liêm Trường ĐH Kinh tế Đà Nẵng Thành viên
8 PGS.TS. Đào Thị Phương Liên Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
9 PGS.TS. Nguyễn Tiệp Trường ĐH Lao động xã hội Thành viên
10
TS. Nguyễn Hữu Dũng
Bộ LĐ, TB & XH Thành viên
11
TS. Nguyễn Hải Hữu
Bộ LĐ, TB & XH Thành viên
12 TS. Bùi Văn Hồng TT NCKHBHXH- BHXHVN Thành viên
13 TS. Đào Thanh Hương Tổng cục dạy nghề Thành viên
14 BS.Tống Thị Song Hương Bộ Y tế Thành viên
15 PGS.TS. Nguyễn Thanh Hà Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
16 PGS.TS. Phạm Ngọc Linh Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
17 TS. Trần Việt Tiến Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
18 TS. Bùi Đức Triệu Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên

19 TS. Mai Ngọc Anh Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
20 Ths. Nguyễn Hữu Đoàn Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
21 Ths. Lê Thị Quế TT NCKHBHXH- BHXHVN Thành viên
22
Ths.NCS. Trịnh Mai Vân
Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
23
Ths. Mai Sơn
Tỉnh Bắc Giang Thành viên
24
HVCH. Nguyễn Đình Hưng
Trường ĐH Kinh tế quốc dân Thành viên
25
Ths. Phạm Việt Hùng
Đại học Sôgang, Hàn Quốc Thành viên


iii
MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT vi
DANH MỤC BẢNG vii
DANH MỤC HÌNH ix
DANH MỤC BIỂU ĐỒ x
DANH MỤC SƠ ĐỒ xi
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CHÍNH
SÁCH AN SINH XÃ HỘI TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 6
1.1. AN SINH XÃ HỘI VÀ CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI TRONG NỀN KINH TẾ THỊ
TRƯỜNG: ĐẶC ĐIỂM , CẤU TRÚC VÀ VAI TRÒ. 6
1.1.1. ASXH: khái niệm và đặc điểm 6

1.1.2. Cấu trúc của hệ thống ASXH 19
1.1.3. Nội dung cơ bản của các hợp phần trong hệ thống ASXH 25
1.1.4 Hệ thống ASXH: scần thiết và tầm quan trọng 46
1.2. HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI: PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ VÀ
CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG 54
1.2.1. Phương pháp đánh giá hệ thống ASXH 54
1.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng tới việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách
ASXH
59
1.3. CÁC HỆ THỐNG ASXH TRÊN THẾ GIỚI: MỘT SỐ KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT
NAM 67
1.3.1. Kinh nghiệm xây dựng hệ thống chính sách ASXH của một số nước trên thế
giới 67
1.3.2. Bài học kinh nghiệm chung.
86
CHƯƠNG 2:
THỰC TRẠNG HỆ THỐNG AN SINH XÃ HỘI VÀ CHÍNH
SÁCH AN SINH XÃ HỘI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 88
2.1. KHÁI QUÁT HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI CỦA VIỆT NAM QUA
CÁC THỜI KỲ PHÁT TRIỂN. 88
2.1.1.Các chính sách ASXH giai đoạn 1945 - 1954. 88
2.1.2. Các chính sách ASXH giai đoạn 1954 –1975 89


i
v
2.1.3. Chính sách ASXH giai đoạn 1975 – 1986 91
2.1.4. Tổng quan hệ thống chính sách ASXH giai đoạn từ 1986 đến nay 92
2.2. NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH ASXH Ở VIỆT NAM HIỆN
NAY. 94

2.2.1. Chính sách bảo hiểm xã hội 94
2.2.2. Về chính sách bảo hiểm y tế. 97
2.2.3. Về chính sách Bảo hiểm thất nghiệp ở Việt Nam 107
2.2.4. Về chính sách cứu trợ xã hội 109
2.2.5. Về chính sách ưu đãi người có công
113
2.3. ĐÁNH GIÁ NHỮNG KẾT QUẢ CHỦ YẾU TRONG VIỆC THỰC HIỆN HỆ THỐNG
CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI Ở NƯỚC TA THỜI KỲ ĐỔI MỚI 115
2.3.1. Kết quả thực hiện chính sách BHXH 115
2.3.2. Kết quả thực hiện chính sách bảo hiểm y tế ở Việt Nam từ khi đổi mới đến
nay
133
2.3.3. Kết quả thực hiện chính sách trợ giúp xã hội ở nước ta 138
2.3.4. Kết quả thực hiện chính sách ưu đãi xã hội 155
2.3.5. Nhận xét chung về thành tựu chủ yếu của hệ thống ASXH và chính sách
ASXH
158
2.4. NHỮNG TỒN TẠI, HẠN CHẾ CHỦ YẾU VÀ NGUYÊN NHÂN HẠN CHẾ CỦA HỆ
THỐNG CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI NƯỚC TA HIỆN NAY 159
2.4.1. Những tồn tại, hạn chế chủ yếu của hệ thống chính sách ASXH 159
2.4.2. Nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế. 172
CHƯƠNG III: QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP XÂY
DỰNG VÀ HOÀN THIỆN HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI
Ở NƯỚC TA TỚI NĂM 2015 206
3.1. QUAN ĐIỂM XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH AN SINH
XÃ HỘI Ở VIỆT NAM NHỮNG NĂM TỚI 206
3.1.1. Những yêu cầu của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách ASXH
ở Việt am những năm tới.
206
3.1.2. Các quan điểm cơ bản trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách

ASXH ở nước ta những năm tới.
225


v
3.2. PHƯƠNG HƯỚNG XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH AN
SINH XÃ HỘI Ở NƯỚC TA GIAI ĐOẠN 2006-2015 230
3.2.1. Phương hướng xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể của hệ thống chính
sách ASXH ở nước ta giai đoạn 2006-2015
230
3.2.2. Phương hướng mở rộng đối tượng tham gia vào hệ thống ASXH đến năm
2015
242
3.2.3. Phương hướng nâng cao mức độ tác động của hệ thống chính sách ASXH
đối với các đối tượng tham gia
248
3.2.4. Phương hướng hoàn thiện cơ chế tài chính và cơ chế huy động nguồn lực
nhằm nâng cao mức độ bền vững về tài chính cho các chương trình an sinh xã hội.
249
3.3. NHỮNG GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN HỆ THỐNG
CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI Ở VIỆT NAM NHỮNG NĂM TỚI. 250
3.3.1. Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về ASXH 250
3.3.2. Hoàn thiện cơ chế tài chính cho ASXH 258
3.3.3. Hoàn thiện tổ chức, quản lý của hệ thống ASXH
263
3.3.4. Nâng cao nhận thức xã hội về ASXH 272
3.3.5. Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ thực thi chính sách ASXH 273
3.3.6. Phối hợp xây dựng, hoàn thiện và thực hiện chính sách ASXH với xây dựng,
hoàn thiện và thực hiện các chính sách kinh tế xã hội khác.
274

3.3.7. Tăng cường vai trò của Nhà nước trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ
thống chính sách ASXH
278
3.4. LỰA CHỌN CÁC CHƯƠNG TRÌNH ƯU TIÊN TRONG QUÁ TRÌNH THỰC HIỆN
MÔ HÌNH TỔNG THỂ ASXH Ở NƯỚC TA TỚI NĂM 2015 279
KẾT LUẬN 281
TÀI LIỆU THAM KHẢO 283


vi
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Kí hiệu
ASXH An sinh xã hội
BHHT Bảo hiểm hưu trí
BHNNg Bảo hiểm nghề nghiệp
BHTNa Bảo hiểm tai nạn
BHTNg Bảo hiểm thất nghiệp
BHTT bảo hiểm thân thể
BHXH
Bảo hiểm xã hội
BHXHBB
Bảo hiểm xã hội bắt buộc
BHXHTN bảo hiểm xã hội tự nguyện
BHYT
Bảo hiểm Y tế
BHYTTNCĐ
Bảo hiểm Y tế cộng đồng
BVXH Bảo vệ xã hội
CNH, HĐH Công nghiệp hoá, hiện đại hoá

CSXH Chính sách xã hội
CTXH Cứu trợ xã hội
GDP Tổng sản phẩm quốc dân
IBRD Ngân hàng tái thiết và phát triển quốc tế
IDA Hiệp hội phát triển quốc tế
IFC Công ty Tài chính quốc tế
KH&ĐT Kế hoạch và đầu tư
KHKT Khoa học kỹ thuật
NSNN
Ngân sách nhà nước
TCXH Trợ cấp xã hội
TGXH
Trợ giúp xã hội
TGXHTX Trợ giúp xã hội thường xuyên
ƯĐXH Ưu đãi xã hội
WB Ngân hàng thế giới
XĐGN Xóa đói giảm nghèo



vii
DANH MỤC BẢNG

Bảng 1.1. Phân biệt Chính sách ASXH và CSXH 16
Bảng 1.2. Sự khác nhau giữa chính sách ASXH và chính sách XĐGN 17
Bảng 2.1: Mức đóng BHYTTN 105
Bảng 2.2. Số đơn vị sử dụng lao động tham gia BHXH thực tế theo loại hình
kinh tế 115
Bảng 2. 3. Số lao động tham gia BHXH thực tế phân theo loại hình kinh tế 116
Bảng 2.4: Đối tượng hưởng các chế độ BHXH 2001- 2007 117

Bảng 2.5. Số người hưởng và kinh phí chi trả chế độ hưu trí hàng tháng 120
Bảng 2.6. Tình hình đầu tư tăng trưởng quỹ BHXH Đơn vị : Tỷ đồng 122
Bảng 2.7. Thực trạng cân đối quỹ BHXH 122
Bảng 2.8. Tốc độ tăng (giảm) thu, chi BHXH bắt buộc 123
Bảng 2.9. Tổng hợp các nguồn thu đến tháng 8 năm 2008: 128
Bảng 2.10: Quy mô thị trường Bảo hiểm nhân thọ Việt Nam đến năm 2007 129
Bảng 2.11: Đóng góp của thị trường BHNT Việt Nam 131
Bảng 2.12. Tình hình trả
tiền bảo hiểm 2006-2007 tỷ đồng 131
Bảng 2.13: Số người tham gia và diện bao phủ BHYT 134
Bảng 2.14 Phân bố người tàn tật theo vùng lãnh thổ : 143
Bảng 2.15. Số lượng đối tượng được hưởng trợ cấp các năm 149
Bảng 2.16. Mức độ bao phủ BHXH khu vực chính thức 160
Bảng 2.17. Mức độ bao phủ chung về BHXH 161
Bảng 2.18: Tỷ lệ bao phủ của BHXH đối với đố
i tượng hết tuổi lao động 161
Bảng 2.19. Tỷ lệ lao động nữ được hưởng trợ cấp thai sản 162
Bảng 2.20: Tỷ lệ tham gia các loại hình BHXH của khu vực phi chính thức 163
Bảng 2.21: Độ bao phủ hiện tại của BH nhân thọ đối với hộ gia đình khu vực phi
chính thức (2002) 164
Bảng 2.22. Mức độ bao phủ BHYT đến năm 2006 165
Bảng 2.23. Mức độ tác động củ
a BHXH bắt buộc 166
Bảng 2.24. Mức đóng BHYT bình quân theo các nhóm đối tượng (đồng) 170
Bảng 2.25. Thu, chi hàng năm của quỹ BHYT (tỷ đồng) 171


viii
Bảng 2.26: Lý do chưa tham gia BHXH và BHYT 172
Bảng 2.27: Quá trình điều chỉnh lương hưu theo tăng lương tối thiểu 173

Bảng 2.28: Quan hệ giữa biến đổi thu nhập với số người tham gia BHYT TN 179
Biểu đồ 2.16: Tỷ lệ thất nghiệp của lao động thành thị và sử dụng thời gian lao
động khu vực nông thôn 2001-2006 182
Bảng 2.29. Kết quả của chính sách hỗ trợ việc làm. 183
Bảng 2.30: Mức độ
công việc đầy đủ thời gian và công việc bán thời gian theo số
lượng tuần làm việc trong năm 185
Bảng 2.31: Tần suất được nhận thu nhập theo loại hình công việc Đơn vị: % 186
Bảng 2.32: Một số chỉ tiêu về tiết kiệm tích lũy của chủ hộ trong khu vực PCT 187
Bảng 2.33: Số huyện có tỷ lệ hộ nghèo trên 50% 190
Bảng 2.34 Tình hình khám chữa bệnh bằng thẻ BHYT tự nguyệ
n 194
Bảng 3.1. Dự báo một số chỉ tiêu kinh tế xã hội đến năm 2015 213
Bảng. 3.2. Tỷ lệ ý kiến đề xuất theo các mức hỗ trợ của NSNN về các chế độ
ASXH khu vực PCT 236
Bảng 3.3. Số tiền hỗ trợ của nhà nước theo các hình thức tham gia BHXHTN 237
Bảng 3.4: Dự báo tỷ lệ bao phủ và số người tham gia BHYT theo nhóm đối
tượng 244
Bảng 3.5: Dự báo tỷ l
ệ bao phủ và số người tham gia BHXH đến 2015 245
Bảng 3.6: Dự báo số lượng lao động tham gia BHTNg và lao động thất nghiệp
giai đoạn 2010-2015 246
Bảng 3.7: Tổng hợp dự báo mức độ bao phủ của hệ thống tổng thể ASXH đến
2015248




ix

DANH MỤC HÌNH

Hình 1.1: Vòng đời và những rủi ro trong cuộc sống của con người 47
Hình 1.2: Sự phát triển của xã hội và vấn đề ASXH qua các giai đoạn. 50
Hình 1.3: Sử dụng nguồn vốn để đối phó với những đột biến về sức khỏe của con người 51




x


DANH MỤC BIỂU ĐỒ

Sơ đồ 2.1. Tổ chức bộ máy hệ thống bhxh việt nam hiện nay 124
Biểu đồ 2.1 Phí bảo hiểm và STBH có hiệu lực theo sản phẩm bảo hiểm
tính đến hết năm 20007 130
Biểu đồ 2.2. Tình hình thiệt hại do bão lụt hạn hán từ 2000-2007 139
Biểu đồ 2.3. Số người cao tuổi và tỷ lệ người cao tuổi 141
Biểu đồ 2.4. Cơ cấu độ tuổi của ng
ười tàn tật 144
Biểu đồ 2.5. Các dạng tật của người tàn tật . ĐV: % 144
Biểu đồ 2.6. Nguyên nhân dẫn đến tàn tật (đơn vị: %) 145
Biểu đồ 2.7. Số lượng trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt 146
Biểu đồ 2.8. Số lượng đối được trợ cấp xã hội cộng đồng giai đoạn 2001- 2007 149
Biểu đồ 2.9. Tỷ lệ đối tượng được trợ
cấp xã hội so đối tượng thuộc diện trợ cấp
giai đoạn 2000 – 2007 150
Biều đồ 2.10. Tốc độ tăng đối tượng thụ hưởng và tăng kinh phí hàng năm 151

Biểu đồ 2.11. Hậu quả chiến tranh 155
Biểu đồ 2.12. Quá trình giải quyết bất hợp lý về lương hưu 175
Biểu đồ 2.13. Điều chỉnh lương hưu theo cải cách tiền l
ương 177
Biểu đồ 2.14: Lý do chưa tham gia BHXH của lao động ngoài khu vực chính thức 178
Biểu đồ 2.15. Thu nhập bình quân 1 nhân khẩu năm 2007 179
Biểu đồ 2.16: Tỷ lệ thất nghiệp của lao động thành thị và sử dụng thời gian lao
động khu vực nông thôn 2001-2006
Biểu đồ 2.17: Sự lựa chọn cách sống khi về già của người lao động (%) 193
Biểu đồ 3.1. Số người cao tuổi và tỷ lệ người cao tuổi ở Vi
ệt Nam giai đoạn
1998 – 2007 và dự báo đến 2024 216







xi


DANH MỤC SƠ ĐỒ

Sơ đồ 3.1: Mô hình hệ thống ASXH của ESCAP 232
Sơ đồ 3.2: Mô hình tổng thể ASXH Quốc gia ở Việt Nam đến năm 2015 240
Sơ đồ 3.3: Mô hình tổng thể ASXH Quốc gia ở Việt Nam sau năm 2015 242

1
MỞ ĐẦU
1. Tình cấp thiết của vấn đề nghiên cứu
Đất nước ta đang xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Sự phát triển kinh tế thị trường đã mang lại cho đất nước những biến đổi sâu sắc về
kinh tế - xã hội. Kinh tế tăng trưởng nhanh, cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tiến
b
ộ, thu nhập bình quân của người lao động ngày càng cao, đời sống kinh tế và xã hội
của nhân dân có sự cải thiện rõ rệt.
Song cũng do tác động của kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế, nhiều
vấn đề xã hội mới nảy sinh và ngày càng phức tạp. Tình trạng phân hoá giàu nghèo có
xu hướng gia tăng đe doạ đời sống của hàng chục triệu người, sự bất bình đẳng trong
thu nhập ngày càng rõ ràng t
ạo ra khoảng cách thu nhập, mầm mống cho những xung
đột xã hội. Hơn 70% dân số sống trong khu vực nông thôn vẫn còn trong tình trạng
kém phát triển, thu nhập thấp, đời sống khó khăn. Tác động của quá trình chuyển dịch
cơ cấu kinh tế dẫn đền hàng triệu lao động di chuyển từ nông thôn ra thành thị tìm
kiếm việc làm phải chấp nhận rủi ro xã hội về điều kiện sống. Đói nghèo được thu hẹp
nhưng tái nghèo vẫn đang là nguy cơ đối với hàng chục triệu người. Một bộ phận
người lao động đang đứng trước tình trạng thiếu việc làm, thất nghiệp, đời sống gặp
khó khăn, bị đe doạ trước tình trạng mất an toàn, bệnh tật, ốm đau. Tệ nạn xã hội có xu
hướng gia tăng; sự mất ổn định trong cuộc sống gia đình, phong tụ
c, tập quán, những
truyền thống, bản sắc văn hoá có nguy cơ bị phá vỡ trong bối cảnh kinh tế xã hội
mới. Hậu quả của tình trạng xã hội trên đây đang làm cản trở sự phát triển kinh tế xã
hội của đất nước, ngăn trở mục tiêu xây dựng một xã hội dân giàu nước mạnh, xã hội
công bằng, dân chủ và văn minh.
Những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đ

ã có nhiều chủ trương giải quyết vấn đề
xã hội nói chung, vấn đề ASXH (ASXH) nói riêng. Nhiều chính sách về bảo hiểm xã
hội (BHXH), bảo hiểm y tế (BHYT) cứu trợ xã hội (CTXH), ưu đãi xã hội (ƯĐXH) đã
được nhà nước sửa đổi, bổ sung trong điều kiện nền kinh tế chuyển đổi. Tuy nhiên, hệ
thống chính sách ASXH cũng đang trong quá trình hình thành, nhiều vấn đề đòi hỏi
phải
được nghiên cứu, bổ sung và hoàn thiện. Xuất phát từ đó, nghiên cứu cơ sở khoa
học của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách ASXH ở nước ta những năm
tới là có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận lẫn thực tiễn.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu thuộc lĩnh vực của đề tài
Thuật ngữ ASXH có nguồn gốc từ các nước La tin, được dịch và sử dụng b
ởi
nhiều ngôn ngữ khác nhau, như tiếng Anh gọi là “Social security”, tiếng Pháp gọi là
“Securité”, Trung Quốc gọi là “xã hội bảo chướng”. ở nước ta, trong những năm trước
đây gọi là bảo đảm xã hội, an toàn xã hội, an ninh xã hội, ASXH


2
Vấn đề ASXH đã được nhiều nhà kinh tế học ở các nước trên thế giới nghiên
cứu một cách cơ bản. Trong các viện nghiên cứu, các trường đại học ở các nước, vấn
đề ASXH đã được xuất bản thành nhiều giáo trình, nhiều sách chuyên khảo, nhiều bài
báo công bố trên các tạp chí chuyên ngành. Ở nhiều nước trên thế giới đã xây dựng
những tổ chức nhằm thực hiện chính sách ASXH, hoạt độ
ng với các mô hình, chương
trình và nguyên tắc khác nhau.
Mặc dù không phải là vấn đề mới đối với các nước, nhất là các nước phát triển.
Nhưng đến nay, vấn đề ASXH vẫn đang thu hút sự tranh luận của các nhà nghiên cứu
cũng như các nhà quản lý ở các nước và các tổ chức quốc tế. Có thể nêu khái quát các
công trình nghiên cứu gần đây có liên quan đến vấn đề này trên các nhóm vấn đề sau đây:
Nhóm vấn đề thứ nhất

: Các nghiên cứu trên thế giới không ngừng bổ sung,
hoàn thiện phạm trù ASXH và chính sách ASXH. Sự bổ sung và hoàn thiện này
được thể hiện trên các khía cạnh như, tiếp tục làm rõ nội hàm phạm trù ASXH; tổ chức
thực hiện và thiết kế các mô hình, nguyên tắc hoạt động của ASXH, trao đổi về cơ chế
tài chính cho ASXH trong bối cảnh mới; đặt chính sách ASXH trong tổng thể phát
triển của nền kinh- xã hội, trong mối quan hệ với tăng tr
ưởng kinh tế, tăng trưởng dân
số, giải quyết việc làm, xoá đói giảm nghèo, giới tính, gia đình, tệ nạn xã hội,
Nhóm vấn đề thứ hai
: Đổi mới chính sách ASXH theo hướng đẩy mạnh tư
nhân hoá. Xuất phát từ chỗ, trong hệ thống hiện tại của ASXH, sự hoàn trả được duy
trì nhờ vào sự tăng lên của tiền lương và số người lao động. Khoản thu lại mà những
người nghỉ hưu trong tương lai nhận được từ ASXH thường thấp hơn cái mà họ có thể
kiếm được từ đóng góp của lương hư
u. Chính vì vậy, nhiều công trình nghiên cứu hiện
nay chủ trương cần đổi mới hệ thống và chính sách ASXH theo hướng đẩy mạnh tư
nhân hoá hệ thống này, đảm bảo cho hệ thống ASXH được tồn tại và tăng trưởng bền
vững. Điều này được nhiều nhà nghiên cứu trên thế giới đề xuất.
Nhóm vấn đề thứ ba
: Đặt vấn đề phát triển hệ thống chính sách ASXH
trong điều kiện toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế
Toàn cầu hoá làm cho các quốc gia phải đối mặt với vấn đề cần giảm thuế và di
chuyển lao động. Thuế là nguồn thu chính của chính phủ để chi trả cho các hoạt động
của mình. Việc giảm thuế trong điều kiện hội nhập đang đặt ra nhữ
ng thách thức cho
nguồn thu chính phủ để chi trả ASXH. Sự di chuyển lao động không những đặt ra cho
các chính phủ những vấn đề cho đảm bảo cuộc sống của người lao động nhập cư trong
tương lai, đồng thời phải tìm nguồn đảm bảo ASXH cho những người lao động nhập
cư chưa có được việc làm. Xuất phát từ đó, nhiều nghiên cứu về chính sách ASXH
hiện nay đang tập trung hướ

ng vào giải quyết vấn đề ASXH trong điều kiện hội nhập
kinh tế và toàn cầu hoá như: nhập cư lao động quốc tề và ASXH phân tích ỡ những nước
chuyển đổi, tính khả thi về tài chính cho ASXH trong điều kiện toàn cầu hóa,…


3
Ở nước ta, những năm đầu của quá trình đổi mới, có một số nghiên cứu liên quan
đến vấn đề chính sách ASXH, trong đó có đề tài cấp nhà nước: “Luận cứ khoa học cho
việc đổi mới và hoàn thiện các chính sách bảo đảm xã hội trong điều kiện nền kinh tế
hàng hoá nhiều thành phần theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam”, mã số
KX04.05, do viện Khoa học lao động và các vấn đề xã hộ
i, thuộc Bộ Lao động-TBXH
chủ trì. Kết quả nghiên cứu của đề tài đã đề cập đến một cách khá hệ thống vấn đề bảo
đảm xã hội, và thực chất, đây là đề tài đầu tiên nghiên cứu vấn đề chính sách ASXH ở
nước ta.
Trong những năm gần đây, nhiều bài viết, công trình nghiên cứu về những vấn
đề có liên quan đến chính sách ASXH. Có thể khái quát thành một số hướng sau đây:
Tr
ước hết là những vấn đề chung về ASXH và chính sách ASXH. Liên quan đến
vấn đề này là những công trình, bài viết về vấn đề bình đẳng xã hội, vấn đề xoá đói đói
nghèo, vấn đề tiền lương, thu nhập đảm bảo đời sống của con người.
Thứ hai, các công trình nghiên cứu có liên quan đến chính sách ASXH như vấn
đề BHXH, BHYT, cứu trợ xã hội, ưu đãi xã hội,
Thứ ba, một s
ố vấn đề ASXH mới được đặt ra trong bối cảnh chuyển sang kinh tế
thị trường và hội nhập quốc tế được đề cập đến như: Khuôn khổ xây dựng tổng thể
quốc gia về ASXH ở Việt Nam của Patricia Justino. Vấn đề giới và ASXH như Tạo
việc làm cho lao động nữ trong thời kỳ CNH, HĐH ,…
Các nghiên cứu trên tuy đã góp phần cung cấp cơ sở
khoa học cho việc xây dựng

hệ thống chính sách ASXH ở nước ta những năm qua, nhưng vẫn mới là những nghiên
cứu bước đầu; nhiều vấn đề về quan niệm, thực chất, nội dung còn chưa có sự thống
nhất; tính hệ thống chưa cao; đặc biệt chưa cập nhật được những xu hướng phát triển
mới của hệ thống chính sách ASXH trong bối cảnh đất nước chuy
ển mạnh sang nền kinh
tế thị trường, toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế.
3. Mục đích nghiên cứu
- Trên cơ sở tổng quan về những công trình nghiên cứu của các nhà khoa học
trên thế giới và trong nước, đặc biệt là những kết quả nghiên cứu mới, cập nhật; Đồng
thời xuất phát từ nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới và khu vự
c
trong việc xây dựng hệ thống chính sách ASXH, đề tài làm rõ những vấn đề cơ bản về
ASXH và hệ thống chính sách ASXH trong nền kinh tế thị trường.
- Đánh giá thực trạng của hệ thống ASXH và việc thực hiện chính sách ASXH
ở Việt Nam trong thời gian qua, chỉ ra những thành tựu, hạn chế, những mặt mạnh,
mặt yếu, những thuận lợi và khó khăn, những thách thức đặt ra và những nguyên nhân
củ
a tồn tại và yếu kém của hệ thống chính sách ASXH ở Việt Nam hiện nay.


4
- Phân tích xu hướng đổi mới hệ thống ASXH và hệ thống chính sách ASXH
của thế giới và những chủ trương của Đảng và Nhà nước ta về việc xây dựng hệ thống
ASXH và chính sách ASXH trong những năm tới để làm rõ các yêu cầu đặt ra đối với
các vấn đề ASXH Việt Nam và đề xuất các giải pháp xây dựng hệ thống tổng thể quốc
gia về ASXH ở Việt Nam trong giai đoạn 2006-2015.
- Đề xuấ
t với các cơ quan quản lý nhà nước lựa chọn các mục tiêu ưu tiên về
chương trình ASXH ứng dụng vào trong công tác đổi mới hệ thống ASXH và hoạch
định, thực thi hệ thống chính sách ASXH ở nước ta.

4. Phương pháp nghiên cứu, kỹ thuật sử dụng
Là đề tài thuộc lĩnh vực khoa học xã hội, đề tài áp dụng các phương pháp
truyền thống, như sử dụng phương pháp của chủ nghĩa duy vậ
t biện chứng và duy vật
lịch sử, công cụ trừu tượng hoá trong nghiên cứu, kết hợp lý luận với thực tiễn, logic
với lịch sử để làm sáng tỏ vấn đề.
Kế thừa các kết quả nghiên cứu của các công trình, tài liệu đã có, chọn lọc kết
quả các công trình đã công bố trong nước có liên quan đến chủ đề nghiên cứu. Đồng
thời, đề tài tổ chức dịch các tài li
ệu từ các nước Anh, Cộng hoà liên bang Đức, Trung
quốc, Hàn Quốc để nghiên cứu hệ thống ASXH và chính sách ASXH ở các nước trên
thế giới, từ đó phân tích, so sánh, rút ra những kinh nghiệm về tổ chức quản lý thực
hiện hệ thống ASXH và chính sách ASXH khuyến nghị cho Việt Nam
Để có cơ sở khoa học cho việc đánh giá thực tiễn hệ thống ASXH và chính
sách ASXH ở Việt Nam, đề tài đã tổ chức điề
u tra xã hội học và phỏng vấn những vấn
đề có liên quan tại các Tỉnh, Thành phố Hà Nội, Hoà Bình, Quảng Ninh, Nghệ An, Đà
Nẵng, Lâm Đồng, TP Hồ Chí Minh và Sóc Trăng. Đề tài đã điều tra xã hội học 858
người thuộc 8 nhóm đối tượng là chuyên viên, công nhân (doanh nghiệp nhà nước,
doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài), cán bộ xã phường,
cán bộ hợp tác xã, nông dân, người dân nông thôn di cư ra thành phố, lao động phi
nông nghiệp và người dân tộ
c thiểu số; phỏng vấn sâu 264 cán bộ trong ngành BHXH và
BHYT tại 6 tỉnh là thành phố Hồ Chí Minh, Sóc Trăng, Quảng Ninh, Lâm Đồng, Thành
phố Hà Nội và Hòa Bình. Kết quả điều tra, phỏng vấn đã được xử lý làm cơ sở cho đánh
giá và khuyến nghị của đề tài (Có báo cáo kết quả điều tra phỏng vấn đã xử lý).
Đồng thời, đề tài đã tổ chức một đoàn khảo sát tại Hàn Quố
c nghiên cứu kinh
nghiệm về tổ chức hệ thống ASXH và các chính sách ASXH ở nước này. Những kinh
nghiệm của Hàn quốc được đề tài tổng kết nhằm gợi ý cho việc nghiên cứu hoàn thiện

chính sách ASXH ở nước ta.
Đề tài tổ chức một cuộc hội thảo khoa học về chủ đề ASXH ở Việt Nam 2006-
2015: thực trạng và khuyến nghị với sự tham gia của các cán bộ nghiên cứu, cán bộ
quản


5
lý, các nhà doanh nghiệp, các nhà luật pháp và người lao động và thụ hưởng chính sách
ASXH để trao đổi những vấn đề thực tiễn Việt Nam, kinh nghiệm các nước và khuyến
nghị về xây dựng hệ thống ASXH và chính sách ASXH ở nước ta. Kết quả hội thảo được
biên tập thành Kỷ yếu Hội thảo khoa học. Đồng thời, đề tài đã công bố kết quả nghiên cứu
trên số đặc san tháng 10 năm 2008 của Tạp chí Kinh t
ế và phát triển với 15 bài viết và một
số bài viết đăng trên các tạp chí khoa học khác.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách
ASXH với ý nghĩa như là một chủ trương chính sách chung của Đảng và Nhà nước về
phát triển hệ thống chính sách ASXH ở nước ta.
Về phạm vi nghiên cứu: đề tài tiếp cận phạ
m trù ASXH theo cách cách hiểu
phổ biến của quốc tế hiện nay, chủ yếu theo cách tiếp cận của Tổ chức lao động thế
giới (ILO), nhìn nhận ASXH như là một hệ thống phòng ngừa, giảm thiểu và khắc
phục rủi ro đối với con người.
Về lý thuyết, đề tài chú ý đến tất cả các bộ phận cấu thành lên hệ thống ASXH,
nhưng trong phân tích đánh giá thực trạng và khuyến nghị
hệ thống ASXH ở Việt
Nam, đề tài chủ yếu nghiên cứu những bộ phận về BHXH, BHYT, hỗ trợ tích cực,
TGXH và ƯĐXH.
Về hệ thống chính sách, đề tài đặc biệt chú ý tới hệ thống luật pháp, chính sách
tài chính, năng lực thể chế quản lý thực hiện chương trình và vai trò của nhà nước

trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách ASXH.
5. Kết cấu đề tài
Đề tài gồm phần mở
đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, danh mục các
phụ lục tính toán, các số liệu, bảng biểu và 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề cơ bản về chính sách ASXH trong nền kinh tế
thị trường
Chương 2: Thực trạng hệ thống ASXH và chính sách ASXH ở nước ta
hiện nay
Chương 3: Phương hướng và giải pháp xây dựng và hoàn thiện hệ thống
chính sách ASXH ở nước ta tới năm 2015.




6
CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CHÍNH SÁCH AN SINH
XÃ HỘI TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG

1.1. AN SINH XÃ HỘI VÀ CHÍNH SÁCH AN SINH XÃ HỘI TRONG NỀN
KINH TẾ THỊ TRƯỜNG: ĐẶC ĐIỂM , CẤU TRÚC VÀ VAI TRÒ.
1.1.1. ASXH: khái niệm và đặc điểm
1.1.1.1. Khái niệm về an sinh xã hội.
ASXH được coi là vấn đề cốt lõi của sự phát triển xã hội. Tuy nhiên, mỗi quốc
gia, trong từng giai doạn lịch sử cụ thể có sự lựa chọn khác nhau đối với sự phát triển
hệ thống ASXH. Có thể khái quát một số cách tiếp cậ
n phạm trù và mô hình chủ yếu
về ASXH trên thế giới như sau:
- Theo Otto Von Bismark (1815 - 1898), ASXH được thực hiện dựa trên trụ cột

là BHXH gắn với yếu tố lao động. Chế độ BHXH được áp dụng bắt buộc với một mức
lương cụ thể, mức đóng góp và mức trả BHXH được tính căn cứ vào tiền lương và
được quản lý bởi các đối tác xã hội.
- Theo L. Berevidge, nhà kinh tế và xã hội học Anh (1879-1963) thì ASXH là s
ự
đảm bảo về việc làm khi người ta còn sức làm việc và đảm bảo một lợi tức khi người ta
không còn sức làm việc nữa. Những người theo trường phái này quan niệm, hệ thống
ASXH hoạt động dựa trên ba nguyên tắc: Bao phủ toàn diện (mọi người lần đầu được
hưởng ASXH); mức chi trả tương đương và quản lý tập trung, thống nhất.
- Trong Đạo luật về ASXH của Mỹ, ASXH đượ
c hiểu là sự đảm bảo của xã hội,
nhằm bảo tồn nhân cách cùng giá trị của cá nhân, đồng thời tạo lập cho con người một
đời sống sung mãn và hữu ích để phát triển tài năng đến tột độ.
- Trong Hiến chương Đại Tây Dương, ASXH được hiểu là sự đảm bảo thực hiện
quyền con người trong hòa bình, được tự do làm ăn, cư trú, di chuyển, phát triển chính
kiến trong khuôn khổ luật pháp;
được bảo vệ và bình đẳng trước pháp luật; được học tập,
làm việc và nghỉ ngơi, có nhà ở; được chăm sóc y tế và đảm bảo thu nhập để có thể thỏa
mãn những nhu cầu sinh sống thiết yếu khi bị rủi ro, thai sản, tuổi già,


7
- Theo Ngân hàng thế giới (WB): ASXH được xây dựng dựa trên mô hình quản
lý rủi ro xã hội. Triết lý của mô hình này là mỗi cá nhân, mọi gia đình, mọi cộng đồng
đều phải chịu những rủi ro nhất định do thiên tai hay những biến động trong đời sống
kinh tế, xã hội gây ra. Chính những rủi ro này là nguyên nhân gây ra nghèo khổ.
Người nghèo là những người chịu nhiều rủi ro nhất so với các thành phần xã hội khác
và ít có điều kiện tiếp cận các công c
ụ và phương tiện cho phép họ đối mặt với rủi ro.
Vì vậy, cần xây dựng cơ chế ASXH dành cho người nghèo để hạn chế tình trạng bấp

bênh của họ, tạo cho họ các phương tiện để thoát nghèo. Theo quan điểm mới dựa trên
khái niệm quản lý rủi ro, hệ thống ASXH được hiểu là “toàn bộ các chính sách Nhà
nước nhằm giúp đỡ các cá nhân, các gia đình và các nhóm xã hội quản lý các rủi ro
của mình và cung cấp hỗ tr
ợ cho những người nghèo khổ nhất”.
Theo WB, có ba chiến lược quản lý rủi ro, đó là: Phòng ngừa rủi ro; giảm nhẹ
rủi ro và khắc phục rủi ro. Từ quan điểm này, WB cho rằng ASXH gồm hai vấn đề
chính đó là mạng lưới BHXH và vấn đề tư nhân hóa. WB ủng hộ việc xây dựng mô
hình bảo đảm xã hội được tư nhân hóa dựa trên vai trò của Quỹ hưu trí. Ưu điểm của
mô hình này là mang tính t
ổng thể và toàn diện, chính sách ASXH được xây dựng
trong mối quan hệ chặt chẽ với các chính sách kinh tế, giáo dục, y tế mang tính vĩ mô.
Tuy nhiên, do gắn với chức năng chính của WB là xoá đói giảm nghèo, cho nên mô hình
này mới chỉ tập trung vào việc giải quyết nạn nghèo đói mà chưa chú trọng đến vai trò thúc
đẩy sự thịnh vượng, sự liên hệ của ASXH với các yếu tố kinh tế - xã hội khác.
- ILO đã đưa ra một trong những khái niệ
m được sử dụng khá rộng rãi về
ASXH. Khái niệm này là kết quả của một giai đoạn lịch sử lâu dài và dựa trên cơ sở
của một số công ước của ILO từ năm 1946. “ASXH là một sự bảo vệ mà xã hội cung
cấp cho các thanh viên của mình thông qua một số biện pháp được áp dụng rộng rãi
để đương đầu với những khó khăn, các cú sốc về kinh tế và xã hội làm mất ho
ặc suy
giảm nghiêm trọng hoặc tử vong. ASXH cung cấp chăm sóc y tế và trợ giúp cho các
gia đình có nạn nhân là trẻ em” (ILO1984).
Theo ILO, ASXH bao gồm các cấu phần: (i) chăm sóc y tế, (ii) bù đắp việc
giảm hoặc mất thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, hưu trí, mất sức lao
động, tử tuất, thất nghiệp (tức bao gồm những chế độ thuộc hệ thống BHXH), và (iii)
một số chế độ
được quy định trong một số công ước của ILO liên quan tới chăm sóc

8
trẻ em (liên quan tới lao động). Như vậy, theo ILO thì ASXH là phạm trù rộng hơn
BHXH (bao gồm BHXH, chứ không phải chỉ có BHXH).
- Ở các nước châu Âu có ba mô hình ASXH:
+ Mô hình tự do của các nước Anglo-sacxon: Theo mô hình này, mức chi trả được
thực hiện kèm theo các điều kiện gắn với thu nhập do vậy thường không cao. Mô hình
này có ưu điểm là kích thích người lao động tham gia thị trường lao động và tham gia các
loại hình bảo hiểm tư nhân khác (do mức chi trả thấp nên muốn có nhiều thu nh
ập khi về
hưu thì người lao động phải tham gia lao động hoặc tham gia loại bảo hiểm khác). Tuy
nhiên, theo mô hình này do sự vận hành của ASXH dựa trên vai trò thị trường, cho nên tỷ
lệ nghèo đói của các nước này khá cao và mức độ đảm bảo trước các biến động của thị
trường lao động thấp.
+ Mô hình dân chủ - xã hội của các nước Bắc Âu: Theo mô hình này tất cả mọi
người dân đều được hưởng ASXH nhằm m
ục tiêu công bằng xã hội, nâng cao mức sống,
tránh phân hóa giàu nghèo. Mô hình dân chủ - xã hội chủ yếu dựa vào vai trò của Nhà
nước trong việc cung cấp ASXH với hai hình thức chính là BHXH và trợ cấp gia đình.
Mô hình này có ưu điểm là phạm vi rộng, thể hiện được tính chất công bằng của ASXH.
Tuy nhiên, mô hình này không kích thích nhu cầu tham gia quan hệ lao động, mặt khác do
quá đề cao vai trò của Nhà nước cho nên nguồn ngân sách của Nhà nước đảm bảo cho
ASXH là rất lớn.
+ Mô hình phường hội (CHLB
Đức): Theo mô hình này, hệ thống ASXH được
chia theo từng ngành, từng lĩnh vực. Ưu điểm của mô hình này là rất nhạy cảm đối với
mọi sự biến động về việc làm của toàn bộ nền kinh tế nói chúng và từng ngành nói
riêng. Nhưng mô hình này lại có điểm hạn chế là không tạo ra được sự công bằng giữa
những người lao động khác nhau, trong ngành nghề khác nhau.
- Phần lớn các quốc gia ở khu vực châu Á và

đặc biệt là khu vực Đông Nam Á,
hiện vẫn chưa xác định rõ nét mô hình ASXH cho quốc gia mình. Tất cả các nước
trong khu vực này hiện đang dành ưu tiên cho việc phát triển kinh tế, chưa chú ý đày
đủ đến các vấn đề CSXH. CSXH chỉ được giới hạn ở lĩnh vực giáo dục, y tế, cơ chế
ASXH chỉ dừng lại ở mức độ tối thiểu.
Cùng với cách tiếp cận về ASXH như
trên, chúng ta còn thường gặp trên sách báo
trong và ngoài nước các cách tiếp cận khác về phạm trù có liên quan. Có thể nêu lên một
số cách tiếp cận sau đây:


9
Thứ nhất,“Trợ giúp xã hội” – Social Assistance. Nhật bản, trợ giúp xã hội
(TGXH) được dùng gần với phạm trù ASXH. Sự khác nhau cơ bản giữa ASXH và TGXH
là TGXH sử dụng phần lớn nguồn tài chính từ ngân sách nhà nước. Trong hoàn cảnh của
Việt Nam, thuật ngữ TGXH được dùng để chỉ những trợ giúp xã hội từ nguồn ngân sách
nhưng không bao gồm các đối tượng của bảo trợ xã hội và cứu trợ xã hội.
Theo định nghĩa của ILO thì TGXH là những chế
độ do NSNN bảo đảm để duy
trì thu nhập của những người không có nguồn thu nhập từ quỹ bảo hiểm cũng như
nâng mức thu nhập của những người đã có thu nhập từ quỹ bảo hiểm nhưng tổng thu
nhập cá nhân vẫn chưa đạt mức tối thiểu đảm bảo nhu cầu cơ bản của con người.
Hiện nay, chế độ này chưa được áp d
ụng ở Việt Nam một cách rộng rãi cho
toàn thể các thành viên của xã hội mà chỉ áp dụng đối với một số đối tượng đặc biệt
của xã hội như những đối tượng chính sách người có công, và một số đối tượng hay
nhóm xã hội khác. Như vậy, đối tượng của chính sách sẽ là những đối tượng trong và
ngoài độ tuổi lao động, có những thiệt thòi hoặc mất mát cần được xã hộ
i bù đắp hoặc
trợ giúp.

Tóm lại, Trợ giúp xã hội là những chính sách hỗ trợ cho những nhóm đặc biệt
trong xã hội từ nguồn ngân sách để đảm bảo mức sống tối thiểu cho họ. Tuy nhiên, do
mục đích và đối tượng của các chính sách là hoàn toàn khác nhau cho nên ở Việt Nam
vẫn nên giữ nguyên hịên trạng như hịên nay, tức là thành 2 hay 3 chính sách khác nhau
cho 3 đối tượng: người có công; các đối tượng yếu thế; đối t
ượng tệ nạn xã hội
Thứ hai, khái niệm “Phúc lợi xã hội” - Social welfare.
Phúc lợi xã hội
(PLXH) trong một số trường hợp là khái niệm để chỉ những chính sách mang tính xã
hội dùng tiền từ NSNN để phục vụ miễn phí cho các thành viên trong cộng đồng, xã
hội. Ví dụ các khoản chi từ NSNN trực tiếp cho người dân về giáo dục, y tế, văn hóa,
thể thao,… Tại một số nước, PLXH lại để chỉ khoản trợ cấp xã hội thường xuyên cho
những người thất nghiệp, ngườ
i già, tàn tật không có khả năng tự kiếm sống. Chính
sách này phổ biến ở một số nước Bắc Âu (nên những nước này còn được gọi là Quốc
gia Phúc lợi – welfare state). Trước kia, ở Hoa kỳ, Anh và một số nước phát triển cũng
áp dụng chính sách này. Nhưng sau đó người ta thấy việc duy trì chính sách này không
hiệu quả: nhà nước sẽ phải chi những khoản tiền rất lớn, còn người dân thì lại trở nên
“lười” hơ
n, không có động lực tự kiếm sống. Chính vì vậy mà từ cuối những năm 80,


10
đầu 90 của thế kỷ trước, các nước này đã chuyển sang chính sách “welfare to work”
nghĩa là Nhà nước chỉ trợ cấp hoàn toàn trong một thời gian ngắn, thường là dưới 6
tháng. Trong thời gian đó, người được trợ cấp buộc phải đi học một nghề gì đó. Nhà
nước sẽ hỗ trợ việc học nghề này và giúp tìm việc. Sau đó, người này bắt buộc phải đi
làm công việc mà Nhà nước giới thiệ
u, nếu không đi thì cũng không còn được hưởng trợ
cấp nữa. Vì thế, đối với một nền kinh tế còn nghèo như Việt Nam, không nên áp dụng

chính sách PLXH một cách rộng rãi.
Thứ ba, khái niệm “Cứu trợ xã hội” – Social Relief. Đối tượng của cứu trợ xã
hội là những người gặp rủi ro vì những nguyên nhân khách quan như thiên tai, dịch
bệnh Về khái niệm này, định nghĩa và phạm vi, đối tượng áp dụng ở Vi
ệt Nam tương
đối thống nhất với quốc tế.
Thứ tư, khái niệm “Lưới an toàn xã hội” - Social Safety Nets. Khái niệm này
để chỉ các chính sách mang tính an toàn – ngắn hạn, áp dụng trong những hoàn cảnh
và thời điểm nhất định chứ không mang tính an sinh – dài hạn, nghĩa là không áp dụng
thường xuyên và lâu dài. Để dễ hiểu, người ta thường hay ví lưới ASXH như tấm lưới
bảo hiểm sử dụng trong tiết mục nhào lộn và đu bay t
ại các rạp xiếc. Người biểu diễn
khi đu bay thì đã có dây bảo hiểm buộc vào người nhưng khi nếu sự cố xảy ra thì dù
có rơi xuống thì vẫn có tấm lưới bảo hiểm bên dưới. Tấm lưới này giúp cho người biểu
diễn không rơi xuống đất, nhưng cũng không cho phép người bị rơi vào lưới bám mãi
vào lưới mà phải bật lên trở lại. Đây chính là ý tưởng thiết kế củ
a lưới an toàn xã hội,
nó chỉ đóng vai trò bảo vệ cuối cùng, đảm bảo cho thành viên trong xã hội không bị
rơi xuống dưới mức mà xã hội đó cho là đã không an toàn, nhưng chỉ mang tính chất
tạm thời chứ không thể bám vào lưới lâu dài. Người được bảo vệ phải được trả trở lại
với những chế độ mang tính dài hạn và ổn định.
Lưới an toàn xã hội ở một số nướ
c ASEAN áp dụng gồm 4 cấu phần cơ bản
sau: (i) đảm bảo an ninh lương thực tránh để xảy ra đói, (ii) đảm bảo giáo dục không bị
ngắt quãng do ảnh hưởng về tài chính của khủng hoảng, (iii) đảm bảo những yêu cầu
tối thiểu về chăm sóc y tế, (iv) chính sách tạo việc làm và thu nhập thay thế tạm thời
cho những người bị mất việc do khủng hoảng. Lưới an toàn xã hội ch
ỉ là giải pháp tình
thế, áp dụng trong thời kỳ xảy ra khủng hoảng, chủ yếu dựa vào nguồn NSNN và
mang tính chất thụ động, đối phó.

11
Việt Nam đã từng có những chính sách mang tính chất của Lưới an toàn xã hội, ví
dụ như chính sách hỗ trợ giảm biên chế theo quyết định 176/HĐBT và gấn đây nhất là theo
Nghị định 41/CP và 110/CP đối với những lao động ở khu vực doanh nghiệp Nhà nước bị
dôi dư khi doanh nghiệp đóng cửa, tổ chức lại hay chuyển đổi hình thức sở hữu.
Thứ năm, khái niệm “Bảo vệ xã h
ội” - Social protection. Theo ILO thì bảo vệ
xã hội (BVXH) là khái niệm rộng, bao gồm hệ thống BHXH, những nhu cầu cơ bản
của ASXH về giáo dục tiểu học, chỗ ăn ở (tối thiểu), nước sinh hoạt, dinh dưỡng và
chăm sóc sức khỏe ban đầu. Hiện nay, theo ILO, khái niệm về BVXH còn bao gồm cả
nội dung về an toàn lao động.
Theo ADB thì BVXH là một hệ thống chính sách và chương trình nhằm tạo lập
một h
ệ thống thị trường lao động có kết quả và có hiệu quả, bảo vệ các cá nhân chống
lại các rủi ro trong thu nhập, và cung cấp sự bảo vệ ở mức sàn cho những cá nhân
trước những rủi ro của thị trường.
Theo ADB thì BVXH bao gồm 5 thành phần: (i) các chính sách về thị trường
lao động, (ii) bảo hiểm xã hội (bảo hiểm thất nghiệp, hưu trí, tai nạn nghề nghiệp, ),
(iii) bảo hiểm nông nghiệp và tr
ợ giá, (iv) các chương trình trợ giúp và phúc lợi xã hội
(social assistance and social welfare) bao gồm các trợ giúp đối với các nhóm yếm thế
trong xã hội như trẻ em mồ côi, trẻ em lang thang, người già cô đơn, người tàn tật,
cứu trợ thường xuyên và cứu trợ đột xuất (những đối tượng của chính sách bảo trợ xã
hội hiện nay của Việt Nam), (v) các quỹ xã hội và các chương trình tạo việc làm và thu
nhập tạm thời cho các đối tượng xã hội y
ếu thế trong xã hội.
Điều đáng chú ý là trong định nghĩa của ILO, của ADB và của một số quốc gia
thì thành phần đầu tiên của BVXH liên quan tới chính sách thị trường lao động còn

bao gồm cả tiêu chuẩn lao động như tiền lương, giờ làm việc và một số tiêu chuẩn lao
động cơ bản khác. Riêng đối với ADB, trong BVXH có một cấu phần quan trọng là
bảo hiểm mùa màng và trợ giá. Đây chính là cấu phần nhằm b
ảo hiểm thu nhập cho
nông dân và doanh nghiệp vừa và nhỏ, một bộ phận rất lớn của dân số tại các nước
đang phát triển. Như vậy, BVXH là một hệ thống CSXH nhằm bảo vệ mọi thành viên
trong xã hội trước những biến động, rủi ro ảnh hưởng tới thu nhập thường xuyên của
người lao động (tức BHXH), bảo vệ người lao động trong quan hệ lao động (tiêu
chuẩ
n lao động cơ bản), bảo vệ các nhóm yếu thế trong xã hội (tức bảo trợ xã hội), bảo


12
vệ các đối tượng xã hội chịu tác động đột biến về mặt xã hội (tức cứu trợ xã hội), bảo vệ
các đối tượng của xã hội trước nguy cơ rơi vào tình trạng dưới mức nghèo khổ (lưới an
toàn xã hội) và những trợ giúp đối với những nhóm đặc biệt trong xã hội (trợ giúp xã hội).
Như vậy, đối tượng của BVXH bao gồm toàn bộ dân số nên có thể
nói “Bảo vệ xã hội”
chính là tổng hợp hoàn chỉnh nhất của các chính sách và chương trình xã hội.
Ở nước ta phạm trù ASXH còn khá mới mẻ và cũng có nhiều cách hiểu khác
nhau. Khái niệm này lần đầu tiên được đề cập đến trong Văn kiện đại hội lần thứ IX,
Đảng cộng sản Việt Nam. Khi nói về giải quyết những vấn đề xã hội, Văn kiện đề cập:
“Khẩn trươ
ng mở rộng hệ thống BHXH và ASXH. Sớm xây dựng và thực hiện chính
sách bảo hiểm đối với người lao động thất nghiệp” (100, tr. 651). Đại hội Đảng lần thứ
X lại tiếp tục làm rõ ”Xây dựng hệ thống ASXH đa dạng; phát triển mạnh hệ thống
BHXH, BHTNg, BHYT, bảo hộ lao động” (101 tr.33).
Như vậy, ASXH và BHXH trong các văn kiện Đại hội Đảng như là những
phạm trù khác nhau. Chính vì thế, vi
ệc có những ý kiến khác nhau về vấn đề này cũng

là dễ hiểu.
Một số tác giả đặt vấn đề ASXH theo một ý nghĩa rộng rãi hơn quan niệm của
ILO. Chẳng hạn, trong cuốn người cao tuổi và ASXH, tác giả Bùi Thế Cường viết:
„Hệ thống ASXH mở rộng và phát triển theo tiến trình lịch sử, nó phụ thuộc vào động
thái các nhu cầu xã hội thiết yếu của con người và vào biế
n đổi của cơ cấu xã hội. Ngày
nay, người ta thường kể ra một số những vấn đề chủ chốt của hệ thống ASXH như dân số
và gia đình, đào tạo nghề nghiệp và công ăn việc làm, thu nhập và các cơ cấu bảo đảm
tiêu dùng của dân cư, giáo dục và chăm sóc sức khỏe, bảo hiểm và trợ giúp xã hội, môi
trường“. (19. Tr.122)
Tại Hội thảo của đề tài KX02.02/06-10, tác giả Hoàng Chí Bảo viết „

ASXH là sự an toàn của cuộc sống con người, từ cá nhân đến cộng đồng, tạo tiền
đề và động lực cho sự phát triển con người và xã hội. ASXH là những đảm bảo
xã hội cho con người tồn tại (sống) như một con người và phát triển các sức
mạnh bản chất người, tức là nhân tính trong hoạt động, trong đời sống hiện thực
của nó như một chủ thể mang nhân cách.
ASXH bao hàm trong nó cả
những đảm bảo về an ninh để con người
sống, làm việc, thực hiện được nhu cầu, lợi ích chính đáng, hợp lý của mình


13
trong quá trình phát triển; con người nhận được từ xã hội những bảo đảm về
cuộc sống, những bảo vệ trước những rủi ro, bất trắc, những tình huống bất
thường đe doạ hoặc phá huỷ trạng thái bình yên, quyền sống và sự thụ hưởng
lợi ích của họ
“. Với cách hiểu như thế, tác giả cho rằng, các vấn đề của ASXH
có thể được hình dung với 4 phương diện hợp thành trong cơ cấu nội dung của
nó là: Xoá đói giảm nghèo; Bảo hiểm xã hội; Trợ cấp xã hội, ưu đãi xã hội; và

phúc lợi xã hội. (24)

Bên cạnh đó trong một số các bài viết khác, mặc dù chưa đưa ra khái niệm cụ
thể, nhưng có xu hướng thiên về thừa nhận định nghĩa ASXH của ILO để phân tích
ASXH ở Việt Nam.Trong bài bàn thêm về thuật ngữ ASXH, tác giả Mạc Văn Tiến
viết „Theo tiếng Anh, ASXH thường được gọi là Social Securty và khi dịch ra tiếng
Việt, ngoài ASXH thì thuật ngữ này còn được dịch là bảo đảm xã hội, bảo trợ xã hội,
an ninh xã hội, an toàn xã hội, với những ý nghĩa không hoàn toàn tương đồng nhau.
Theo nghĩa chung nhất Social Securty là sự đảm bảo thực hiện các quyền con người
được sống trong hòa bình, được tự do làm ăn, cư trú, di chuyển, phát biểu chính kiến
trong khuôn khổ pháp luật; được bảo vệ và bình đẳng trước pháp luật; được học tập,
được có việc làm, có nhà ở; được đảm bảo thu nhập để thỏa mãn những nhu cầu sinh
sống thi
ết yếu khi bị rủi ro, tai nạn, tuổi già Theo nghĩa này thì tầm bao của Social
Securty rất lớn và vì vậy khi dịch ra tiếng Việt có nhiều nghĩa như trên cũng là điều dễ
hiểu. Theo nghĩa hẹp Social Securty là sự đảm bảo thu nhập và một số những điều
kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng khi họ bị giảm hoặc mất thu
nhập do họ bị giả
m hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm; cho những người
già, cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật, người nghèo đói và những người bị thiên tai
địch họa“ ( 92- tr.25, 26)
Từ đó tác giả cho rằng, “về cấu trúc, trên giác độ khái quát nhất, ASXH gồm
những bộ phận cơ bản là: BHXH, CTXH, Trợ cấp gia đình; các chăm sóc y tế và các
dịch vụ xã hội khác bằng nguồn vốn công c
ộng…”( 92- tr.26)
Như vậy, cách tiếp cận về ASXH của tác giả Mạc Văn Tiến phù hợp với cách tiếp
cận của ILO. Cách tiếp cận này cũng được một số tác giả khác ở nước ta ủng hộ như
Nguyễn Hải Hữu (52), Phạm Trọng Nghĩa (63), Kim Văn Chính (24)
Tổng hợp các ý kiến trên về ASXH, chúng tôi cho rằng, ASXH là khái niệm mở,
có thể tiếp cận phạm trù này dưới hai giác độ

là theo nghĩa rộng và theo nghĩa hẹp.


14
Theo nghĩa rộng, ASXH là sự đảm bảo thực hiện các quyền để con người
được an bình, an ninh, an toàn và an khang trong xã hội. Điều đó có nghĩa là họ
được sống trong hòa bình; được bảo vệ về thân thể và nhân cách; được bình đẳng
trước pháp luật; được hòa nhập vào cộng đồng; được có công ăn, việc làm, có nơi
cư trú, có quyền đi lại, học tập để cho họ phát triển đầy đủ nhân cách và tài năng
của một con người trong xã hội, được hưởng phúc lợi do xã hội mang lại; được
đảm bảo thu nhập để thỏa mãn nhu cầu sinh sống thiết yếu khi mất sức lao động,
bị già yếu hoặc bị rủi ro, tai nạn trước sự biến động do kinh tế, tự nhiên, xã hội
mang lại, hoặc cho những người nghèo, người già cô đơn, người tàn tật, trẻ em
mồ côi, những người yếu thế

Theo nghĩa hẹp, ASXH là sự đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu
khác cho cá nhân, gia đình và cộng đồng khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do họ bị
giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm; cho những người già, cô đơn, trẻ
em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, người bị thiên tai địch họ
a,…Cách tiếp
cận theo nghĩa hẹp này phù hợp với cách tiếp cận của ILO.
Trong nghiên cứu này chúng tôi ủng hộ cách tiếp cận ASXH theo nghĩa hẹp. Theo
đó, ASXH là sự đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác cho cá nhân, gia
đình và cộng đồng trước những biến động về kinh tế, xã hội và tự nhiên làm cho họ bị
giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc m
ất việc làm, bị ốm đau, bệnh tật hoặc tử vong;
cho những người già cô đơn, trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người yếu thế, những
nạn nhân chiến tranh, những người bị thiên tai địch họa…
1.1.1.2. Phân biệt chính sách ASXH với CSXH và chính sách xóa đói giảm nghèo
Để làm rõ đặc điểm của chính sách ASXH, cần phân biệt chính sách ASXH với một

số chính sách trong lĩnh vực xã hội khác, mà trước hết là CSXH và chính sách XĐGN.
Th
ứ nhất, phân biệt chính sách ASXH với CSXH. Mặc dù chính sách ASXH
có mối quan hệ với CSXH, nhưng chúng không phải là một. CSXH là một loại chính
sách được thể chế hoá bằng pháp luật của Nhà nước hệ thống quan điểm, chủ trương,
phương hướng và biện pháp để giải quyết những vấn đề xã hội đặt ra trong một thời
gian và không gian nhất định, trước hết là những vấn đề xã hội liên quan
đến đời sống
của con người theo nguyên tắc tiến bộ và công bằng xã hội, nhằm góp phần ổn định và
phát triển bền vững đất nước (22). Mục tiêu của CSXH theo công bố Copenhagen là