Bài hoàn thiện địa vị pháp lý của kiểm toán nhà nước

HOÀN THIỆN ĐỊA VỊ PHÁP LÝ CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
TS. Đinh Trịnh Hải
Phó Chủ nhiệm Uỷ ban TCNS cña Quèc héi
Luật Kiểm toán Nhà nước được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 7 thông qua
ngày 14 tháng 6 năm 2005, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2006, là
một trong những đạo luật quan trọng của hệ thống pháp luật về kinh tế. Luật
KTNN đã khẳng định địa vị pháp lý của cơ quan Kiểm toán Nhà nước là cơ quan
chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt
động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Theo đó, vị thế của cơ quan Kiểm toán
Nhà nước đã được đề cao, phù hợp với xu hướng chung của thế giới, ngang tầm
với yêu cầu về nhịêm vụ và quyền hạn trong việc thực hiện các quy định pháp
luật về kiểm tra, kiểm soát kinh tế - tài chính của đất nước.
Bên cạnh những kết quả đạt được, Luật KTNN đã bộc lộ một số bất cập
cần được sửa đổi và hoàn thiện, hoạt động Kiểm toán Nhà nước vẫn còn một số
tồn tại chủ yếu như: quy mô hoạt động kiểm toán của KTNN còn hạn chế so với
yêu cầu, loại hình và chất lượng kiểm toán còn chưa đáp ứng thích đáng các đòi
hỏi của công tác quản lý nhà nước, hiệu lực kiểm toán còn chưa cao. Xuất phát từ
yêu cầu xây dựng và phát triển KTNN trở thành công cụ kiểm tra, giám sát quan
trọng hữu hiệu của Đảng và Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và
tài sản nhà nước, phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội và xu thế phát triển
trong điều kiện hội nhập quốc tế và khu vực, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã có
Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 ban hành Chiến lược phát
triển Kiểm toán Nhà nước đến năm 2020. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng để
hoàn thiện địa vị pháp lý của KTNN và phát triển KTNN trong thời gian tới, đáp
ứng yêu cầu quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của Đảng, Quốc hội,
Chính phủ và nguyện vọng của nhân dân.
I. Về địa vị pháp lý của KTNN
1. Trước ngày 01/01/2006
KTNN là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng kiểm toán, xác
nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp
và báo cáo tổng quyết toán ngân sách nhà nước; báo cáo quyết toán, báo cáo tài

chính của các cơ quan, đơn vị, tổ chức có sử dụng ngân sách nhà nước; kiểm toán
tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế trong việc quản lý, sử dụng ngân sách nhà
nước và tài sản công theo kế hoạch kiểm toán hàng năm được Thủ tướng Chính
24
phủ phê duyệt và các nhiệm vụ kiểm toán đột xuất do Thủ tướng Chính phủ giao
hoặc do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền yêu cầu.
Tổng Kiểm toán Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn
nhiệm, cách chức; là người đứng đầu và lãnh đạo Kiểm toán Nhà nước, chịu trách
nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ về toàn bộ hoạt động của Kiểm
toán Nhà nước.
Với chức năng, nhiệm vụ của mình, KTNN đã xác nhận tính trung thực,
đúng đắn của Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, chỉ ra những sai phạm, bất
cập trong việc thực hiện ngân sách nhà nước, kiến nghị với Chính phủ các giải
pháp để quản lý, điều hành ngân sách nhà nước phục vụ cho phát triển kinh tế -
xã hội; cung cấp thông tin để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách
nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước và quyết định các vấn đề
quan trọng trong lĩnh vực kinh tế - ngân sách.
Với địa vị pháp lý của KTNN và Tổng KTNN như vậy, vị thế của cơ quan
KTNN có những hạn chế nhất định như: hoạt động theo văn bản dưới Luật, tính
pháp lý thấp, chưa bao quát hết chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan
KTNN. Hoạt động của cơ quan KTNN mang nặng tính nội kiểm, mới thực hiện
kiểm toán báo cáo tài chính gắn một phần với kiểm toán tuân thủ; chưa tương
xứng với vị thế và vai trò của KTNN trong bối cảnh nâng cao năng lực giám sát
tài chính - ngân sách ở tầm vĩ mô; cơ chế hoạt động phụ thuộc Chính phủ, không
có tính độc lập và tính công khai báo cáo kiểm toán, cơ chế phối hợp giữa Quốc
hội và các cơ quan của Quốc hội với KTNN còn nhiều hạn chế và chưa chặt chẽ,
thiếu sự ràng buộc trách nhiệm, hiệu quả chưa được như mong muốn. Mặt khác,
với địa vị pháp lý và chức năng như trên thì hoạt động của KTNN có sự chồng
chéo với hoạt động của Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tài chính...
2. Từ ngày 01/01/2006 đến nay

Theo pháp luật hiện hành, địa vị pháp lý của cơ quan KTNN được quy
định trong Luật KTNN là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính
nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Với mô hình KTNN được quy định như Luật KTNN hiện hành đã đảm bảo tính
độc lập, khách quan, trung thực của hoạt động kiểm toán và khá phù hợp với điều
kiện kinh tế - xã hội của Việt Nam.
Qua 5 năm hoạt động theo Luật KTNN, KTNN đã ngày càng khẳng định
được vị trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước; khẳng định được sự
cần thiết, tính tất yếu khách quan của công cụ kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản
lý kinh tế - tài chính nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa và vai trò quan trọng trong công cuộc phòng chống tham nhũng, thực hành
tiết kiệm, chống lãng phí ở Việt Nam. Với khuôn khổ pháp lý dần hoàn thiện,
25
hoạt động KTNN ngày càng mở rộng về quy mô, đa dạng về loại hình và phương
thức kiểm toán, tiến bộ về chất lượng kiểm toán, đảm bảo công khai về kết quả
kiểm toán theo quy định của pháp luật. Thông qua hoạt động kiểm toán, nhiều sai
phạm trong quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản nhà nước được xử lý, chấn
chỉnh, làm lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, cung cấp thông tin và hỗ trợ
cho Quốc hội, Hội đồng Nhân dân các cấp quyết định dự toán NSNN và phê
duyệt quyết toán NSNN hàng năm.
Về Tổng KTNN, Luật KTNN đã quy định Tổng Kiểm toán Nhà nước là
người đứng đầu Kiểm toán Nhà nước, chịu trách nhiệm về tổ chức và hoạt động
của Kiểm toán Nhà nước trước pháp luật, trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội và Chính phủ. Tổng Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội bầu, miễn nhiệm
và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống
nhất với Thủ tướng Chính phủ; tiêu chuẩn Tổng Kiểm toán Nhà nước do Uỷ ban
thường vụ Quốc hội quy định. Nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là bảy
năm, có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ. Lương và các chế độ
khác của Tổng Kiểm toán Nhà nước như lương và các chế độ khác của Chủ
nhiệm Uỷ ban của Quốc hội do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định trên cơ sở

chính sách, chế độ tiền lương của Nhà nước. Trách nhiệm và quyền hạn của Tổng
KTNN được quy định rõ tại điều 18 và điều 19 của Luật KTNN. Với những quy
định như vậy, địa vị pháp lý, trách nhiệm, thẩm quyền của Tổng KTNN đã khá rõ
ràng và phù hợp với điều kiện thực tế, tạo điều kiện thuận lợi để thực hiện tính
độc lập, trung thực, khách quan trong hoạt động kiểm toán và hoàn thành tốt
nhiệm vụ theo Luật định.
Bên cạnh đó còn nổi lên vấn đề bất cập về địa vị pháp lý của cơ quan
KTNN, đó là:
Thứ nhất, Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam chưa có quy định về
cơ quan KTNN, không quy định việc Quốc hội thành lập cơ quan KTNN, Quốc
hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm Tổng KTNN.
Thứ hai, Luật KTNN hiện hành chưa làm rõ được KTNN nằm trong hệ
thống cơ quan nào trong 3 hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp
của bộ máy nhà nước đã được quy định trong Hiến pháp, hay là KTNN nằm độc
lập với 3 hệ thống thi hành quyền lực nhà nước hiện nay.
3. Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam
- Vấn đề xác định địa vị pháp lý và tính độc lập của cơ quan KTNN được
khẳng định tại Điều 5, Tuyên bố Lima: "Sự thiết lập các cơ quan kiểm toán tối
cao và tính độc lập của nó phải được đảm bảo trong Hiến pháp và các đạo luật
khác". Có thể xem đây là một nguyên tắc quan trọng trong việc thiết lập cơ quan
KTNN ở tất cả các Quốc gia trên thế giới. Nội dung của nguyên tắc này như sau:
26
+ Trước hết cần khẳng định sự tồn tại và hoạt động KTNN là nhu cầu thiết
yếu của Nhà nước pháp quyền.
+ Cơ quan KTNN phải có vị trí tương xứng trong bộ máy quyền lực Nhà
nước, dù nó nằm ở nhánh quyền lực nào. Tùy thuộc mỗi quốc gia, tổ chức cơ
quan kiểm toán tối cao được xác lập theo hình thức thích hợp. Nhưng điều quan
trọng là mọi hoạt động của nó phải được đảm bảo bằng pháp luật và được trao
quyền theo luật định để có thể thực thi nhiệm vụ của mình.
+ Cơ quan KTNN phải được xem như là một tổ chức kiểm tra tài chính

công cao nhất của một Quốc gia.
- Tùy theo từng quốc gia, Cơ quan Kiểm toán Tối cao với nhiều tên gọi
khác nhau. Ví dụ Tòa Thẩm kế ở Cộng Hòa Pháp; Cơ quan Tổng Kế toán Hoa
Kỳ; Viện Kiểm toán Liên bang Nga; Uỷ ban Kiểm toán và Thanh tra Hàn Quốc;
Cơ quan Tổng Kiểm toán và Kiểm soát Ấn Độ; Uỷ ban Kiểm toán Nhật Bản; Bộ
Kiểm toán và Kiểm tra Cuba, v.v...Nhưng có thể thấy đặc trưng cơ bản về địa vị
pháp lý của cơ quan kiểm toán tối cao đó là:
Thứ nhất, Mọi hoạt động của KTNN đều được chế định trong Đạo luật cơ
bản (Hiến pháp), Luật KTNN và các đạo luật khác có liên quan đến hoạt động
kiểm toán nhà nước. Theo thống kê của INTOSAI, thì hầu hết các nước trên thế
giới quy định chức năng, quyền hạn của cơ quan KTNN trong Hiến pháp. Nội
dung quy định trong Hiến pháp là những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt
động của KTNN bảo đảm cơ quan kiểm toán tối cao chỉ hoạt động theo luật pháp,
không bị chi phối bởi các quyền năng từ bên ngoài. Các quy định cụ thể được thể
hiện trong luật KTNN và các luật có liên quan.
Thứ hai, Nguyên tắc quan trọng và cơ bản nhất trong hoạt động của KTNN
là sự đảm bảo tính độc lập bằng pháp luật. Địa vị pháp lý của KTNN dù trực
thuộc ngành lập pháp, hành pháp, hay độc lập với cả hai ngành này hay trực
thuộc Tổng thống (hay Nhà Vua) cũng đều thực hiện nhiệm vụ một cách độc lập
theo quy định trong Hiến pháp và các đạo luật khác. Mặc dù khó có thể đạt được
một sự độc lập tuyệt đối vì cơ quan kiểm toán tối cao là một bộ phận thuộc cơ
cấu trong bộ máy Nhà nước, nhưng về nguyên tắc cơ quan kiểm toán tối cao phải
được trao quyền độc lập cần thiết về mặt chức năng và tổ chức để có thể hoàn
thành nhiệm vụ. Mức độ độc lập cần thiết này phải bảo đảm được sự bảo vệ đầy
đủ của pháp luật để chống lại mọi sự can thiệp từ bên ngoài bởi các quyền năng
chính trị.
- Đa số các nước trên thế giới có cơ quan KTNN trực thuộc Quốc hội, một
số nước có cơ quan KTNN trực thuộc Chính phủ hoặc trực thuộc nguyên thủ
quốc gia, còn lại một phần nhỏ thì đứng độc lập trong hệ thống các cơ quan nhà
nước. Khác với các nước trên thế giới, ở Việt Nam quyền lực Nhà nước thống

27
nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư
pháp, trong đó Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan
quyền lực Nhà nước cao nhất và đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng (không thực hiện
tam quyền phân lập). Do đó, khi xây dựng Luật KTNN, chúng ta đã nghiên cứu
và trao đổi nhiều về các mô hình tổ chức của KTNN và đi đến thống nhất không
tiếp tục thực hiện mô hình KTNN trực thuộc Chính phủ mà quy định như hiện
nay. Điều đó cho thấy, dù cơ quan KTNN thuộc cơ quan nào cũng thuộc cơ cấu
nhà nước thống nhất dưới sự lãnh đạo của Đảng, thực thi nhiệm vụ mà Đảng,
Quốc hội và nhân dân giao phó.
Để hoàn thiện địa vị pháp lý của cơ quan KTNN trong thời gian tới, chúng
ta cần nghiên cứu, xem xét kinh nghiệm của các nước trên thế giới và thực tế
trong nước để quyết định mô hình tổ chức KTNN theo một trong hai mô hình cơ
bản dưới đây để đảm bảo tính độc lập, khách quan của hoạt động KTNN, tính
đồng bộ của hệ thống pháp luật và phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, xã
hội, lịch sử nước ta.
a) Mô hình tổ chức KTNN trực thuộc Quốc hội
1
Theo mô hình này, cơ quan KTNN là cơ quan của Quốc hội, do Quốc hội
lập, Quốc hội quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm người đứng đầu và trong một số
trường hợp Quốc hội quyết định cả thành viên Ban lãnh đạo của cơ quan KTNN.
Cơ quan KTNN có nghĩa vụ báo cáo kết quả hoạt động trước Quốc hội, chịu sự
giám sát, điều hành của Quốc hội. Quốc hội quyết định ngân sách hoạt động của
cơ quan KTNN.
Tổ chức theo mô hình thuộc Quốc hội này dựa trên lý luận cơ bản là
“Người kiểm tra và người được kiểm tra không phải là một”. Có nghĩa là tách rời
việc quản lý, sử dụng với người thực hiện kiểm tra. Việc tách rời người “bị” kiểm
tra với người “được” kiểm tra nhằm bảo đảm cho cơ quan KTNN có vị trí độc lập
với cơ quan quản lý (cơ quan hành pháp) cũng như cơ quan thực hiện quyền công
tố, xét xử. Cơ quan KTNN thực hiện kiểm tra và cung cấp thông tin cho Quốc hội

cũng như các cơ quan chức năng.
Đặc trưng nổi bật của mô hình này là cơ quan KTNN gắn liền với Quốc
hội, hoạt động theo pháp luật và theo yêu cầu của Quốc hội. Cơ quan Kiểm toán
thực hiện chức năng kiểm tra tài chính từ bên ngoài gắn liền và phục vụ trực tiếp
cho việc giám sát của Quốc hội. Xuất phát từ nguồn gốc của ngân sách và yêu cầu
giám sát ngân sách. Ngân sách là tiền của nhân dân, Quốc hội là cơ quan đại diện
của dân nên có nhiệm vụ giám sát việc sử dụng ngân sách. Quốc hội cần có công
cụ hỗ trợ Quốc hội thực hiện chức năng quyết định và giám sát ngân sách.
1
Các nước có mô hình này gồm: Bulgaria; Croatia; Đan Mạch; Gru-zi-a; Hungary; Ailen; Lít-va; Balan;
Rumania; Nga; Slovak; Tây Ban Nha; Thuỵ Điển; Anh; Macedonia; Áo...
28