Điều kiện tài chính công

Ở các nước đang phát triển, mô hình quản lý tập trung của nhà nước bộc lộ những
yếu kém như bộ máy quá cồng kềnh, trì trệ, quan liêu, tham nhũng. Những nước này đã
nhìn nhận lại vai trò của chính quyền địa phương, trao nhiều quyền hơn cho chính quyền
địa phương và tăng cường sự tham gia của người dân. Theo một tài liệu, 80% các nước
đang phát triển và chuyển đổi tiến hành phân cấp ở các mức độ khác nhau. Như một nhà
nghiên cứu nhận xét một cách tổng quan, phương Tây coi phân cấp như một cách thức
cung cấp dịch vụ công một cách hiệu quả hơn. Các nước đang phát triển tiến hành cải
cách phân cấp để khắc phục sự thiếu hiệu quả kinh tế, bất ổn về kinh tế vĩ mô, quản lý
nhà nước thiếu hiệu quả. Các nước chuyển đổi coi phân cấp như một bước dĩ nhiên
chuyển sang thị trường và dân chủ. Các nước Nam Mỹ tiến hành phân cấp một phần vì
sức ép dân chủ hóa quản lý nhà nước. Các nước châu Phi coi phân cấp là con đường dẫn
đến sự thống nhất ở cấp quốc gia. Giữa các nước phát triển và đang phát triển cũng có sự
khác biệt trong phân cấp. Ở các nước phát triển, phân cấp chủ yếu là những cải cách ở
khu vực công nhằm tăng hiệu quả cung cấp dịch vụ công, giảm gánh nặng ngân sách nhà
nước. Còn ở các nước đang phát triển, phân cấp gắn liền với việc chuyển giao chức
năng, tăng quyền hạn cho các cấp chính quyền địa phương. Như vậy, ngày nay, nhiều
Chính phủ xem phân cấp quản lý như là một con đường phát triển.
Ở Việt Nam, phân cấp là cũng thuật ngữ ngày càng được sử dụng khá nhiều trong
các văn bản quy phạm pháp luật. Theo nguyên lý chung, phân cấp trong hoạt động quản
lý nói chung và quản lý hành chính nói riêng là một phạm trù hay mô hình tương phản
với mô hình mang tính chất tập trung. Trong mô hình phân cấp, nét đặc trưng chung là
quyền quyết định được phân chia cho nhiều người, nhiều cấp. Mỗi một cấp căn cứ vào
quy định chung của tổ chức được quyền ra các quyết định nhất định trên những lĩnh vực
cụ thể. Về cơ bản, phân cấp là khái niệm để chỉ sự tái phân bổ thẩm quyền để tạo ra cơ
chế cùng chịu trách nhiệm giữa các thiết chế cấp trung ương và địa phương theo nguyên
tắc phụ thuộc nhau. Theo đó, nhiều chức năng, nhiệm vụ trước đây thuộc các thiết chế
quản trị trung ương được chuyển cho các cấp thấp hơn, có khả năng hoặc có tiềm năng
thực hiện. Phân cấp chỉ mối quan hệ giữa các thiết chế trung ương và địa phương gồm cả
khu vực công và tư. Cách tiếp cận này tạo điều kiện cho nhà nước hoạt động hiệu quả
hơn khi san sẻ bớt gánh nặng của các cơ quan trung ương cho các cấp chính quyền địa
phương, tăng chất lượng và hiệu quả cung cấp dịch vụ, giảm gánh nặng ngân sách.

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước (thực thi quyền hành pháp), thuật
ngữ phân cấp (decentralization) được hiểu là một phương pháp quản lý trong đó chức
năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền
hành pháp được phân chia, phân công một cách cụ thể thông qua hệ thống văn bản quy
phạm pháp luật theo nguyên tắc trao quyền cho cơ quan cấp dưới nhiều quyền ra quyết
định các vấn đề có liên quan và tăng cường sự giám sát hoạt động của các cơ quan đó
thông qua hệ thống trách nhiệm báo cáo. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của các cơ
quan thực thi quyền hành pháp, phân cấp quản lý được xem xét trên một số lĩnh vực sau:
(Việc phân chia các hình thức phân cấp thành các loại nêu trên không có nghĩa đó là
những hình thức phân cấp riêng rẽ. Bản chất của hoạt động quản lý hành chính nhà nước
mang tính chính trị, hành chính, kinh tế, lãnh thổ nên các hình thức trên đều có sự liên hệ
với nhau)
- Phân cấp gắn liền với việc mở rộng sự tham gia của nhân dân trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nước.
- Phân cấp nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước hay phân cấp hành chính.
- Phân cấp việc sử dụng ngân sách nhà nước – nguồn thu và quyền chi trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nước.
- Phân cấp hoạt động cung cấp dịch vụ công hay phân cấp chức năng thứ hai của
các cơ quan hành chính nhà nước.
Như vậy, cùng với xu thế của công cuộc cải cách hành chính nhà nước nói chung
và xu thế đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền địa
phương, phân cấp việc sử dụng ngân sách nhà nước - nguồn thu và quyền chi trong hoạt
động quản lý hành chính đang được xem là phương thức quan trọng nhằm góp phần phát
huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền địa phương, khai thác các nguồn lực
góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã
hội của địa phương, giảm gánh nặng quản lý cho chính quyền trung ương, phục vụ tốt
hơn nhu cầu và lợi ích của nhân dân.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là xác định phạm vi, quyền hạn, trách
nhiệm của các cấp chính quyền nhà nước trong quản lý, thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân
sách (Quản lý nhà nước về tài chính, Học viện hành chính quốc gia, 2007). Còn theo GS,

TS. Nguyễn Đăng Dung và ThS Vũ Công Giao - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội:
“Phân cấp quản lý về ngân sách là sự phân bổ trách nhiệm quản lý và nguồn ngân sách
giữa các cấp chính quyền. Phân cấp quản lý về ngân sách thể hiện dưới nhiều dạng, bao
gồm: tự chủ tài chính hay tự hạnh toán kinh doanh; chính quyền trung ương và địa
phương cùng làm; cho phép chính quyền địa phương được đặt ra một số khoản thuế, lệ
phí hoặc hưởng toàn bộ hay một phần các khoản thu từ thuế, lệ phí... ở địa phương;
chuyển một phần khoản thu từ thuế mà chính quyền trung ương thu được cho chính
quyền địa phương; bảo lãnh hoặc cho chính quyền địa phương vay…”. Trên cơ sở đó, có
thể thấy phân cấp quản lý ngân sách chính là một yêu cầu quan trọng trong hoạt động
quản lý nhằm xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn và tính chủ động trong phạm vi quyền
hạn được giao của các cấp chính quyền để thực hiện nhiệm vụ thu chi ngân sách.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được nhiều quốc gia xem như là một tất yếu
khách quan, đặc biệt là ở Việt Nam, khi tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước nhiều cấp
và cơ chế phân cấp quản lý hành chính; mặt khác phát huy tính độc lập, năng động, sáng
tạo trong quá trình tổ chức triển khai các nhiệm vụ về xây dựng và phát triển kinh tế - xã
hội của từng địa phương; là phương thức tốt nhất để gắn hoạt động của ngân sách nhà
nước với hoạt động kinh tế - xã hội một cách cụ thể và phát huy được nguồn lực, phân
phối và sử dụng nguồn lực tài chính một cách công bằng, hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả
trong việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội; thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế - xã
hội ngày càng hoàn thiện hơn, đặc biệt là trong xu hướng cải cách hoạt động của bộ máy
nhà nước từ “cai trị” sang “phục vụ”.
Nhận thức rõ tầm quan trọng của vấn đề này, ở Việt Nam, chế độ phân cấp quản
lý ngân sách ở nước đã sớm được định hình từ sau ngày giải phóng miền Nam thông qua
việc triển khai “Điều lệ phân cấp quản lý tài chính - ngân sách cho các tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương” theo Nghị định số 118 CP ngày 01/8/1967. Tiếp đó, để tăng
cường quản lý kinh tế, tăng cường hiệu quả về tài chính, tạo điều kiện cho chính quyền
địa phương các cấp phát huy tính chủ động sáng tạo trong lĩnh vực phát triển kinh tế - xã
hội, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 108/CP ngày 13/5/1978 quy định trách
nhiệm, quyền hạn của chính quyền Nhà nước cấp tỉnh và cấp huyện về quản lý tài chính
và quản lý Ngân sách; đồng thời chỉ ra nhiệm vụ và nội dung công tác lãnh đạo, chỉ đạo

của chính quyền mỗi cấp đối với các quỹ tiền tệ không tập trung trong khu vực kinh tế
quốc doanh, kinh tế tập thể, cá thể cũng như các quỹ tiền tệ tập trung là Ngân sách, bảo
hiểm và tín dụng - ngân hàng. Cho đến nay, vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
giữa Trung ương và chính quyền địa phương dần dần được bổ sung và hoàn thiện, đặc
biệt với sự ra đời của Luật ngân sách nhà nước 2002. Theo các tài liệu tổng hợp – thống
kê trong công tác quản lý ngân sách nhà nước, về cơ bản, sau khi có Luật ngân sách nhà
nước, các địa phương đã xác định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của mình trong việc
đảm bảo nguồn thu và nhiệm vụ chi trên cơ sở gắn với tăng trưởng và phát triển kinh tế -
xã hội ở địa phương; đảm bảo cân đối ngân sách giữa Trung ương và địa phương…
Tuy nhiên, trên thực tế, vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước vẫn còn tồn
tại nhiều bất cập, hạn chế làm ảnh hưởng đến hiệu quả chung của công tác quản lý nhà
nước cũng như toàn bộ tiến trình phát triển kinh tế- xã hội nói chung. Theo Econet, việc
phân cấp cũng còn có điều chưa phù hợp như: Công tác phân bổ, giao nhiệm vụ ngân
sách nhà nước còn chậm; phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, các khoản thu
phân chia tỷ lệ phần trăm giữa các cấp, các địa phương vẫn còn bất cập, chưa đảm bảo
công bằng, phù hợp; việc phân cấp hầu như chưa thực sự định rõ những loại việc địa
phương toàn quyền quyết định, những việc trước khi địa phương quyết định phải có ý
kiến của Trung ương và những việc phải thực hiện theo quyết định của Trung ương;
nhiều địa phương thụ động trong khai thác nguồn thu của mình, để tồn đọng thu nhiều
năm, không tự cân đối được ngân sách… Như vậy, mặc dù đã có nhận thức sâu sắc về
tầm quan trọng và ý thức rõ về những hiệu của tích cực của vấn đề phân cấp quản lý
ngân sách nhà nước, quá trình triển khai vấn đề này vẫn bộc lộ nhiều hạn chế cần được
kịp thời điều chỉnh, bổ sung nhằm nâng cao hiệu quả và hoàn thiện công tác quản lý
ngân sách nhà nước. Ngoài các giải pháp mang tính tổng thể, trong quá trình phân cấp
quản lý ngân sách nhà nước cần gắn liền với cải cách hoạt động bộ máy nhà nước và đặc
biệt chú trọng các biện pháp sau:
- Về phân cấp quản lý thu, cần phân cấp theo hướng mở rộng ủy nhiệm thu cho
chính quyền phường, xã, phân cấp thu cho quận, huyện.
- Việc phân cấp phải thực hiện đúng luật, đi đôi với hai điều kiện là vừa nâng cao
trình độ cho cán bộ, vừa tăng cường kiểm tra giám sát.

- Việc phân cấp không nên cào bằng mà phải có sự phân biệt đối với các đơn vị
hành chính ngang cấp nhưng có trình độ phát triển và điều kiện về kinh tế xã hội, nhân
tài vật lực ở vị trí khác nhau, phải phù hợp với năng lực tiếp nhận phân cấp.
- Xây dựng một cơ chế hữu hiệu, khả thi để nhân dân thật sự làm chủ, giám sát
việc thực thi phân công giữa các quyền, phân cấp trung ương - địa phương một cách hiệu
quả. Tiến hành thiết thực công tác thanh tra, kiểm tra tài chính - ngân sách nhằm phát
hiện ngăn chặn nhiều sai phạm trong việc quản lý, sử dụng ngân sách, góp phần chống
lãng phí, thất thoát.
Ngày nay, cải cách hành chính là vấn đề mang tính toàn cầu, trở thành một
chương trình cấp thiết, thường xuyên, lâu dài và bền bỉ của các Chính phủ ở nhiều khu
vực nói chung và khu vực Đông Nam Á nói riêng. Cả các nước đang phát triển và các
nước phát triển đều xem cải cách hành chính như một động lực mạnh mẽ để thúc đẩy
tăng trường kinh tế, phát triển dân chủ và các mặt khác của đời sống xã hội. Đối mặt với
làn sóng nhu cầu kinh tế và tiến bộ xã hội ngày càng tăng lên, và trước sự mong muốn
ngày càng lớn về một chất lượng cuộc sống tốt đẹp hơn của mọi tầng lớp dân cư, nhiều
Chính phủ đã chủ động thực hiện những sáng kiến cải cách để đạt được hiệu quả, hiệu
suất và khả năng đáp ứng trong hệ thống hành chính của mình. Trong đó, phân cấp quản
lý đã trở thành một trong những lĩnh vực quan trọng của nhiều quốc gia, đặc biệt là các
quốc gia đang phát triển. Kinh nghiệm ở các nước đạt nhiều thành công trong cải cách
hành chính cho thấy, với mục đích phân chia quyền lực, nâng cao khả năng giải quyết
các vấn đề, cũng như thúc đẩy sự tham gia của các tổ chức địa phương, phân cấp quản lý
được coi là một trong những lĩnh vực có tác động mạnh mẽ đến các hoạt động chính trị
trong nước và thu hút nhiều sự quan tâm của các hoạt động hợp tác phát triển.
Ở Việt Nam, cải cách hành chính hiện là chính sách lớn được Đảng và Nhà nước
hết sức quan tâm chỉ đạo và tổ chức thực hiện. Cải cách hành chính được đánh giá như là
một bước đột phá góp phần hỗ trợ đắc lực cho sự phát triển đất nước trên con đường
công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Trong công cuộc đổi mới vừa qua, cùng với những thành
tựu mà đất nước ta đã đạt được, quản lý hành chính cũng từng bước được đổi mới theo
hướng hiện đại và phát triển. Để phù hợp với xu thế phát triển, đáp ứng nhu cầu công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc phân cấp quản lý hành chính nhà nước là một

trong những biện pháp nhằm thúc đẩy quá trình cải cách hành chính mang hiệu quả thiết
thực. Đồng thời, công tác đổi mới phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước
là một trong những vấn đề quan trọng thuộc phạm vi cải cách tổ chức bộ máy của nền
hành chính quốc gia - một trong bốn lĩnh vực của cải cách hành chính trong giai đoạn
hiện nay ở nước ta trên cơ sở tăng cường phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa
phương và giữa các cấp chính quyền địa phương để phát huy mạnh mẽ hơn tính năng
động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp
trong quản lý, điều hành các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Phân cấp
thực chất là việc chuyển dần các công việc, nguồn lực do chính quyền trung ương nắm
giữ cho chính quyền địa phương các cấp một cách lâu dài, ổn định bằng các văn bản luật,
dưới luật, nhằm mở rộng dân chủ, phát huy tính chủ động sáng tạo của chính quyền địa
phương. Trong xu hướng phân cấp, bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương sẽ tập
trung vào việc xây dựng chính sách, bảo đảm sự thống nhất về thể chế, việc giải quyết
những vấn đề lớn của quốc gia, còn những việc thuộc phạm vi cộng đồng lãnh thổ do
cộng đồng lãnh thổ giải quyết. Vấn đề phân cấp, căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của
các cơ quan thực thi quyền hành pháp, được tiến hành trên nhiều lĩnh vực, trong đó có
hoạt động quản lý ngân sách nhà nước – nguồn thu và quyền chi cần đặc biệt được chú
trọng và phát huy được những mặt tích cực của vấn đề này nhằm hướng đến việc sử
dụng tiết kiệm và hiệu quả nguồn ngân sách nhà nước.