Chế độ quản lý tài sản của nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước

PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
CHẾ ĐỘ QUẢN LÝ TÀI SẢN CỦA NHÀ NƯỚC
ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

I. Khung khổ pháp lý của cơ chế quản lý tài sản nhà nước đầu tư
vào doanh nghiệp

I.1. Quy định về sở hữu tài sản:
I.1.1. Quy định Hiến pháp 1992

Do tính chất và chức năng, Hiến pháp không có những quy định trực tiếp, cụ
thể về quản lý tài sản của Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước. Tuy
nhiên, có một số quy định chung về quyền tài sản của Nhà nước có liên
quan. Xin dẫn ra m
ột số điều chủ yếu sau:
“Điều 17: Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng
đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do
Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực
kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh
cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở
hữu toàn dân
.
Điều 18: Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai
* theo quy hoạch và
pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả. Nhà nước giao
đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và cá nhân
có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được
chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp
luật”.
[* Đất đai ở đây đượ

c hiểu là một nguồn lực, một tài sản nhà nước, được
nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và trở thành vốn sở hữu nhà nước của
doanh nghiệp]
Quyền tài sản của nhà nước, bao gồm vốn và tài sản do nhà nước đầu tư vào
các doanh nghiệp, theo quy định trên được quy gọn lại trong khái niệm “sở
hữu toàn dân”. Nó được cụ thể hóa và cơ chế hóa thành các quy định cụ thể
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
trong Luật Quản lý, sử dụng tài sản Nhà nước (Quốc hội thông qua ngày
3/6/2008), Nghị định của Chính phủ về Quản lý Tài sản Nhà nước. Đối với
một loại hình tài sản cụ thể là tài sản nhà nước đầu tư vào các DNNN, những
quy định chung về quản lý tài sản nhà nước được nêu trong Luật Doanh
nghiệp Nhà nước và các Văn bản luật liên quan.
Tuy nhiên, việc khẳng định sở hữu tài sản nhà nước là
sở hữu toàn dân,
như các cuộc thảo luận lý luận và kinh nghiệm thực tiễn kéo dài nhiều năm ở
những nước đã trải qua chế độ XHCN với cơ chế kế hoạch hóa tập trung chỉ
ra, về mặt pháp lý, là thiếu các căn cứ xác đáng. Thực chất vấn đề là ở chỗ
khái niệm “sở hữu toàn dân” không có nội hàm chặt chẽ, trong đó, nổi bật
nhất là không xác định rõ chủ thể sở hữu hiện thực với quyền, nghĩa vụ,
trách nhiệm đối với tài sản cũng như lợi ích kinh tế có được do chức năng
sở hữu một cách cụ thể, tường minh. Diễn đạt theo ngôn ngữ pháp lý, sở
hữu toàn dân không có một chủ thể - pháp nhân cụ thể để thực hiện các
chức năng sở hữu trên thự
c tế.
Tình trạng không rõ ràng như vậy của một khái niệm pháp lý, hàm nghĩa
tính không rõ ràng của các quan hệ pháp lý nẩy sinh khi vận hành (quyền) sở
hữu (sử dụng tài sản và thu lợi ích từ đó), dẫn đến chỗ các nội dung kinh tế
của “sở hữu toàn dân” khó có thể, thậm chí không thể vận hành thông suốt.
Trên thực tế, xuất phát từ khái niệm pháp lý nền tảng như vậy (tài sản nhà

nước là sở hữ
u toàn dân), trong nhiều năm qua, ở nước ta, vẫn chưa thể thiết
kế một cơ chế kinh tế bảo đảm sự vận hành hiệu quả của tài sản nhà. Nhận
định này được minh chứng trong đời sống thực tiễn. Cho dù các quy định
pháp lý về sở hữu đối với tài sản nhà nước được dày công nghiên cứu, sửa
chữa hoàn thiện không ngừng trong nhiều năm, với sự góp sức củ
a rất nhiều
Nghị định và đạo luật, trong đó, nổi bật là Luật Doanh nghiệp Nhà nước, cho
dù nền kinh tế đã đạt được nhiều bước tiến lớn theo hướng thị trường với sự
rành mạch hơn về các quyền sở hữu thì một thực tế cơ bản không thể phủ
nhận là quản lý nhà nước đối với tài sản nhà nước đầu tư vào doanh nghi
ệp
vẫn còn nhiều yếu kém, bất cập; vốn đầu tư nhà nước vẫn bị sử dụng một
cách lãng phí, bị chiếm dụng, bị bòn rút, dẫn tới chỗ hiệu quả của vốn đầu tư
nhà nước thấp và ngày càng thấp. Hoàn toàn không ngẫu nhiên mà tại thời
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
điểm hiện nay, cùng với việc xem xét lại các khái niệm nền tảng – ví dụ như
sở hữu toàn dân, vai trò chủ đạo của doanh nghiệp nhà nước, v.v.-, yêu cầu
tái cơ cấu đầu tư công, tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước lại trở nên bức
thiết, mang tính sống còn đối với nền kinh tế nước ta.
Biểu thống kê sau đây, tuy chưa phản ánh thật đầy đủ và chân thực các
đường nét chi tiết củ
a tinh hình, song nó cho phép nhận diện một cách tổng
quát xu hướng dài hạn, mang tính bản chất của hiệu quả sử dụng vốn nhà
nước – thấp so với các nguồn vốn do các chủ thể sở hữu khác sử dụng và
liên tục suy giảm.


Tuy hiệu quả kinh tế của việc sử dụng vốn nhà nước thấp kéo dài thường

được biện minh một cách có lý rằng “vốn nhà nước phải gánh vác chức năng
xã hội, phải đảm đương những nhiệm vụ và dự án mà các loại vốn tư nhân
không muốn làm hoặc không thể làm”, rằng thời gian thu hồi vốn, do tính
chất đầu tư (đầu tư hạ tầng, dự án lớn), thường kéo dài, v.v., song nhiề
u
bằng chứng sống động và công trình nghiên cứu cho thấy tình trạng hiệu quả
sử dụng vốn nhà nước thấp có nguyên nhân sâu xa, cơ bản từ chính sự lỏng
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
lẻo, không rõ ràng, không phù hợp với các yêu cầu mang tính khách quan,
tất yếu của nền kinh tế đã chuyển sang cơ chế thị trường trong các quy định
về sở hữu tài sản nhà nước và về cơ chế quản lý, vận hành nó được ghi trong
Hiến pháp, các đạo Luật và các văn bản luật.
Chủ đề của nghiên cứu có định hướng làm rõ các chế độ quản lý tài sản nhà
nước đầu tư vào các doanh nghiệp và các dự
án, không giới hạn chỉ trong
doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, do bản chất vấn đề là cơ chế quản lý tài
sản nhà nước là chung nhau vì đều là tài sản thuộc sở hữu toàn dân nên dù
tài sản nhà nước được đầu tư vào các loại hình doanh nghiệp khác nhau thì
cơ chế quản lý vẫn cùng chung nguyên lý, có khác chăng chỉ là những quy
định cụ thể về mức độ can dự quản lý của nhà nước. Vì vậy, có thể tập trung
làm rõ các quy định về
tài sản nhà nước thể hiện trong Luật Doanh nghiệp
Nhà nước.
I.1.2. Quy định của Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003:
Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003 đã hết hiệu lực vào ngày 30/06/2010. Từ
ngày 1/7/2010, theo quy định luật pháp, doanh nghiệp nhà nước phải hoạt động
như các công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần theo Luật Doanh
nghiệp 2005. Về mặt pháp lý, điều đó có nghĩa là ở nước ta, từ tháng 7/2010,
doanh nghiệp nhà nước không còn tồn tại như một loại hình doanh nghiệp có chế

độ pháp lý riêng biệt, khác với các loại hình doanh nghiệp thu
ộc hình thức sở hữu
khác.
Tuy nhiên, mặc dù trên thực tế không còn khái niệm doanh nghiệp nhà nước như
một khái niệm phân biệt doanh nghiệp về tư cách pháp lý và cơ chế vận hành,
song nền kinh tế vẫn duy trì các doanh nghiệp do nhà nước đầu tư 100% vốn hoặc
chiếm một phần vốn lớn, ít nhất cũng đủ để kiểm soát công ty; những doanh
nghiệp này đang tiếp tục vận động ít nhiều trong mộ
t môi trường khác biệt, với
một số quyền “đặc biệt”, bị chi phối bởi một số nguyên tắc, chính sách và quy
định pháp lý riêng biệt. Biểu hiện tập trung nhất của sự khác biệt này là việc trong
các Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ XI, kinh tế nhà nước, với lực lượng trụ cột là
các doanh nghiệp nhà nước, xương sống là các Tập đoàn, Tổng Công ty nhà nước,
vẫn được ghi nh
ận là lực lượng kinh tế chủ đạo.
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
Vì vậy mà cho dù đã có sự thừa nhận về nguyên tắc pháp lý sự không tiếp tục tồn
tại các doanh nghiệp nhà nước với tư cách là một loại hình doanh nghiệp “đặc
biệt”, có nhiều quyền (ưu quyền) hơn so với các loại doanh nghiệp khác, thì việc
tái khẳng định vai trò chủ đạo của khu vực kinh tế nhà nước như vậy, thêm vào đ
ó,
trên thực tế lại chưa hề có những thay đổi căn bản trong các nguyên tắc hiến định,
trong cơ chế vận hành và thực hiện sở hữu về mặt kinh tế (Hiến pháp 1992 vẫn
tiếp tục phát huy hiệu lực), thì mọi sự phân biệt đối xử thực tế giữa các doanh
nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân, về nguyên tắc, vẫn được duy trì.
Điều đó cũng có ngh
ĩa là việc mổ xẻ các quy định luật pháp có liên quan tới vấn
đề này, tại thời điểm hiện nay, vẫn giữ nguyên giá trị.
Theo cách tiếp cận như vậy, cần thiết có sự phân tích – so sánh các điều khoản

pháp lý về đầu tư, quản lý vốn đầu tư của nhà nước trong các doanh nghiệp nhà
nước của Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003 và xu hướng vận động thực tiễn của
loạ
i vốn đầu tư đó để rút ra những nhận định và đề xuất ở tầm Hiến pháp.

Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003:
“Điều 62. Chủ sở hữu công ty nhà nước
Nhà nước là chủ sở hữu công ty nhà nước. Chính phủ thống nhất tổ chức thực
hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với công ty nhà nước theo quy định của
Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan.
Điều 63. Đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước và vốn nhà nước ở doanh
nghiệp khác
1. Các tổ chức, cá nhân sau đây thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu công ty
nhà nước:
A) Chính phủ trực tiếp thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với công
ty nhà nước theo quy định tại khoản 1 Điều 65 của Luật này; Thủ tướng Chính phủ
trực tiếp thực hiện hoặc uỷ quyền cho các bộ liên quan thực hiện một số quyền và
nghĩa vụ của chủ sở hữu đối với công ty nhà nước đặc biệt quan trọng do Thủ
tướng Chính phủ quyết định thành lập;
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
B) Bộ quản lý ngành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là đại diện chủ sở hữu công ty
nhà nước không có Hội đồng quản trị theo quy định tại Điều 66 của Luật này;
C) Bộ Tài chính thực hiện một số quyền, nghĩa vụ đại diện chủ sở hữu công ty
nhà nước theo quy định tại Điều 67 của Luật này;
D) Hội đồng quản trị là đại diện trực tiếp chủ sở hữu tại công ty nhà nước có
Hội đồng quản trị và đại diện chủ sở hữu đối với công ty do mình đầu tư toàn bộ
vốn điều lệ theo quy định tại các điều 29, 30 và 33 của Luật này.
2. Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối
với công ty do mình đầu tư toàn bộ vốn điều lệ và đại diện chủ sở hữu phần vốn

do mình đầu tư ở doanh nghiệp khác theo quy định tại Điều 60 và Điều 61 của
Luật này.
3. Công ty nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với phần vốn của công ty đầu tư
ở doanh nghiệp khác”.
Cấu trúc sở hữu tài sản nhà nước nêu trên tuy xác định chủ sở hữu là nhà
nước nhưng tư cách sở hữu đó được thực hiện bằng một loạt chủ thể đại diện
chủ sở hữu cụ thể riêng biệt khác nhau. Cấu trúc sở hữu này – và được thể
chế hóa bằng các quyền chủ thể cụ thể được nêu ở các điều m
ục sau của
Luật - hầu như không đề cập và xác định rõ vai trò tham gia sở hữu của
người dân – xã hội để thể hiện tính chất “toàn dân” của chế độ sở hữu. Tài
sản sở hữu toàn dân được Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước vận
hành trong một cấu trúc “khép kín”, trong đó, không có sự tham gia của dân
– cộng đồng xã hội.
Trên quan điểm pháp lý, chức năng đại diện sở h
ữu cũng như cấu trúc quyền
đại diện được nêu trong luật chưa bảo đảm sự tường minh về quyền và
trách nhiệm. Với quy định này, vẫn không rõ tính tối cao của quyền (tính
toàn quyền) và của nghĩa vụ chịu trách nhiệm (trách nhiệm đến cùng - toàn
bộ) đối với tài sản nhà nước thuộc về chủ thể nào. Trong khi đó, về nguyên
tắc, mỗi đại diện chủ sở
hữu cụ thể được giao phó và phải đảm nhận một
khâu quyền lực và trách nhiệm (vai trò sở hữu chức năng) cụ thể (không đầy
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.
Chuyên đề nghiên cứu
đủ), mặc dù tài sản nhà nước là một khối duy nhất và thống nhất trong khái
niệm “sở hữu toàn dân”, song sự phân chia chức năng thực hiện sở hữu
trong Luật Doanh nghiệp Nhà nước được quy định rất không rõ ràng. Sự
không rõ ràng kết cấu tổng thể của các chức năng sở hữu; tình trạng chồng
chéo hoặc để tồn tại những khoảng trống chức năng giữa các chủ thể

là điều
không tránh khỏi. Và chính đây là cơ sở pháp lý hỗ trợ cho tình trạng vô
trách nhiệm đối với tài sản nhà nước, được quan niệm như một khối sở hữu
thống nhất – duy nhất trong quan hệ với hiệu quả sử dụng.
Từ một góc nhìn khác, lại dễ nhận thấy rằng trong cấu trúc sở hữu tài sản
nhà nước nêu trên, tuy sở hữu là “toàn dân” nhưng khối tài sản nhà nướ
c lại
được vận hành bằng chỉ bằng một số xác định các cơ quan chức năng nhà
nước. Tuy nhiên, điều đáng lưu ý nhất ở đây là sự toàn quyền sở hữu của
một số cơ quan nhà nước lại không gắn với chế độ “trách nhiệm toàn bộ”.
Hiến pháp và Luật Doanh nghiệp Nhà nước cũng không nêu ra các nguyên
tắc xác định cơ chế thực thi chế độ “trách nhi
ệm toàn bộ” này. Thêm vào đó,
cái gọi là “toàn quyền sở hữu” cho một số cơ quan nhà nước chức năng, do
không có những quy định và ràng buộc trách nhiệm rõ ràng, đầy đủ, lại được
“cá nhân hóa” để các cá nhân có thẩm quyền lợi dụng và lạm dụng, kiếm
chác từ tài sản nhà nước.
Cũng với quy định về quyền như trên, trên thực tế, quyền sở hữu toàn dân là
thứ quyền bị “đóng” đố
i với người dân và xã hội. Người dân và cộng đồng
xã hội hầu như không được coi là một khâu có quyền “sở hữu chức năng” để
có thể can dự thực tế vào sự vận hành của tài sản nhà nước. Luật cũng không
quy định một cơ chế để người dân, với tư cách là một lực lượng sở hữu tài
sản nhà nước, có thể tham gia trực tiếp, cụ thể và h
ữu hiệu vào quá trình vận
hành sở hữu. Người dân và cộng đồng xã hội chỉ được can dự rất ít, chỉ ở
một số khâu ít quan trọng, mang tính hình thức; thậm chí, có thể nói họ bị
loại khỏi quá trình thực hiện sở hữu toàn dân. Điều này đặc biệt rõ đối với
khâu phân phối lợi ích thu được từ quá trình vận động của sở hữu. Cách thức
PGS.TS. Trần Đình Thiên. Viện Kinh tế Việt Nam.

Chuyên đề nghiên cứu
thu hồi đất của nông dân – nhân danh sở hữu toàn dân - để thực hiện các
nhiệm vụ xã hội lớn lao – giải tỏa để xây đô thi, làm khu công nghiệp, cho
các dự án vì lợi ích quốc gia -, chỉ đền bù cho họ một phần rất nhỏ trong khi
lợi ích thu được từ sự chuyển hóa hình thái tài sản của đất là lớn gấp hàng
trăm, hàng ngàn lần – mà sự chênh lệch khủng khiếp này, giống như một sự
tướ
c đoạt sở hữu đối với nông dân hơn là thực hiện quyền sở hữu của họ một
cách công bằng và phù hợp với nguyên tắc thị trường, rất đáng tiếc, lại được
diễn ra “phù hợp với các quy định của luật pháp” - là những minh chứng cho
tính bất cập của các quy định tài sản này.
Vì sao lại như vậy? Vì Hiến pháp và Luật không quy định rõ tư cách pháp lý
và chức nă
ng của các yếu tố chủ thể tham gia thực hiện sở hữu trong cơ cấu
sở hữu nói trên: Ai là chủ đích thực, toàn quyền, ai là người được ủy nhiệm
thực thi quyền (đại diện sở hữu) và ai là người được thuê quản trị và vận
hành tài sản (bộ máy quản lý, điều hành).
Khoảng cách giữa sự “toàn quyền” và tình trạng “không toàn nhiệm” như
vậy, tuy không được ghi rõ thành các điề
u khoản luật, song ẩn chứa trong
các quy định cụ thể về “quyền” và “trách nhiệm” sở hữu. Chính khoảng cách
đó chứa đựng nguy cơ dẫn tới sự “tự sụp đổ” của hệ thống. Trong khoa học
tự nhiên, nguy cơ này được gọi là xu hướng “tự suy biến” của một hệ đóng
kín. Đối với hệ thống sở hữu toàn dân, biểu hiện thực tế củ
a xu hướng đóng
kín và suy biến là cách thức vận hành khép kín, hướng tới độc quyền, lẩn
tránh cạnh tranh của các doanh nghiệp nhà nước và xu hướng suy giảm liên
tục hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng vốn đầu tư nhà nước.

Điều 15. Quyền kinh doanh của công ty nhà nước

1. Chủ động tổ chức sản xuất, kinh doanh, tổ chức bộ máy quản lý theo yêu cầu
kinh doanh và bảo đảm kinh doanh có hiệu quả.
2. Kinh doanh những ngành, nghề mà pháp luật không cấm; mở rộng quy mô
kinh doanh theo khả năng của công ty và nhu cầu của thị trường trong nước và
ngoài nước.