Báo cáo khoa hoc Chính quyền cơ sở ở các tỉnh tây nguyên thực trạng và giải pháp

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH




BÁO CÁO TỔNG KẾT

ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2007


CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ
Ở CÁC TỈNH TÂY NGUYÊN
– THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP


Chủ nhiệm đề tài: Tiến sĩ Vũ Anh Tuấn
Thư ký đề tài : Thạc sĩ Võ Công Khôi
Cơ quan chủ trì: Học viện Chính trị - Hành chính khu vực III

7015
21/10/2008



Đà Nẵng, tháng 5 - 2008



1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài:
1.1. Chính quyền là vấn đề cốt lõi của mọi cuộc cách mạng. Sự tồn tại
và phát triển của chế độ xã hội chủ nghĩa (XHCN) ở nước ta trước tiên,
phụ thuộc vào sự vững mạnh và hoàn thiện của hệ thống chính quyền từ
trung ương tới cơ sở. Từ sau Cách mạng tháng Tám đến nay, hệ thống
chính quyền các cấp không ngừng được củng cố và ngày càng hoàn thiện,
thể hiện tính ưu việt của một thể chế chính trị mới và đảm bảo thực hiện
quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Trong hệ thống chính quyền hiện
nay, chính quyền cơ sở là cấp cuối cùng, nơi trực tiếp tổ chức cho nhân
dân thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của
Nhà nước; là nơi trực tiếp thực hiện các vấn đề dân sinh, dân quyền, dân
chủ, dân trí; đồng thời, giải quyết mối quan hệ trong nội bộ nhân dân và
mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước. Vì thế, chính quyền cơ
sở chính là nền móng căn bản của bộ máy nhà nước. Thực tế cho thấy, ở
đâu và bao giờ, chính quyền cơ sở vững mạnh thì ở đó, quyền làm chủ của
nhân dân được đảm bảo; ổn định chính trị; kế hoạch kinh tế, văn hoá, xã
hội của địa phương được thực hiện thành công và, ngược lại.
1.2. Trong thời gian qua, chính quyền cơ sở ở nước ta đã không ngừng đổi

mới tổ chức và phương thức hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình. Chính quyền cơ sở
ở nhiều nơi đã triển khai
Quy chế dân chủ có hiệu quả, phát huy được hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, tạo nên những thay đổi rõ rệt
của địa phương không chỉ ở thành thị, nông thôn mà còn ở hải đảo.

2
Tuy nhiên, cho đến nay, chính quyền cơ sở đã và đang bộc lộ không ít
những yếu kém, bất cập cả về tổ chức và hoạt động mà nguyên nhân của
chúng có thể nhận thấy rất rõ. Trước hết, do vị thế của mình, chính quyền
cơ sở thường được ví là “chiếc túi” mà mọi chủ trương, chính sách, pháp
luật đều dồn xuống để tổ chức thực hiện. Đồng thời, mọi “tình huống có vấn
đề” lại cũng từ cơ sở mà phát sinh. Trong khi đó, chính quyền cơ sở từ
nhiều năm nay lại là nơi ít được quan tâm trên nhiều phương diện mà quan
trọng nhất là cơ chế hoạt động và đội ngũ cán bộ, công chức. Đó là lý do
giải thích vì sao chính quyền ở cấp này nhìn chung còn kém năng động;
quản lý, điều hành còn nặng về thói quen, tình cảm; chỉ đạo việc chuyển đổi
cơ cấu kinh tế, phát triển sự nghiệp văn hoá, giáo dục, y tế còn lúng túng;
tình trạng quan liêu, tham nhũng, buông lỏng quản lý, mất đoàn kết, vi
phạm quyền làm chủ của nhân dân còn tồn tại, thậm chí, nghiêm trọng.
Trình độ, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức ở cơ sở chưa đáp ứng được
yêu cầu, nhất là ở các xã vùng sâu, vùng xa, ở những nơi có đông đồng bào
dân tộc thiểu số. Để tiếp tục cải cách bộ máy máy nhà nước, nhất là cải cách
chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, tập trung quyền lực hành
pháp trên cơ sở phân cấp và phân quyền mạnh, hợp lý, sau Nghị quyết Hội
nghị TƯ lần thứ ba (khóa VIII), Đảng ta đã có Nghị quyết Hội nghị TƯ lần
thứ 5 (khóa X) trong đó có những quan điểm, gi
ải pháp mang tính đột phá,
có những thay đổi căn bản. Tổ chức thực hiện các quan điểm, giải pháp đó

đòi hỏi phải tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa
phương nói chung, nhất là chính quyền cấp cơ sở trong phạm vi cả nước.
1.3. Tây Nguyên là địa bàn có vị trí chiến lược quan trọng của cả nước
về chính trị, kinh tế, xã hộ
i và an ninh, quốc phòng; đồng thời cũng là
vùng đất giữ gìn được truyền thống văn hoá của cộng đồng cư dân bản địa

3
lâu đời với những sắc thái riêng, đặc thù và độc đáo mà tiêu biểu là không
gian văn hoá cồng chiêng đã được UNESCO công nhận là di sản văn hoá
phi vật thể và truyền khẩu của thế giới. Cho đến nay, các yếu tố văn hoá
truyền thống, đặc biệt là các thiết chế xã hội cổ truyền, vẫn còn chi phối
khá mạnh mẽ cả tích cực lẫn tiêu cực đến mọi mặt đời sống của người dân
Tây Nguyên. Mặt khác, những yếu tố kinh tế-xã hội trong nền kinh tế thị
trường đang tác động mạnh mẽ vào đời sống của ngưòi dân theo những
chiều hướng khác nhau, trong đó, có những xu hướng rất đáng lo ngại cho
quản lý nhà nước. Trong khi đó, xây dựng hệ thống chính quyền cơ sở ở
đây, chúng ta đã áp dụng nguyên si mô hình chung của cả nước (ngay cả
khi mô hình này đã trở nên bất cập với thực tế) mà không tính toán một
cách đầy đủ các yếu tố địa lý, xã hội, văn hoá, tâm lý của vùng này. Bởi
thế, tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở Tây Nguyên hiện nay
lại càng trở nên bất cập và kém hiệu quả, thậm chí bất lực trước nhiều đòi
hỏi của quản lý nhà nước ngày càng phức tạp, cấp bách. Trên thực tế, hiệu
lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở Tây Nguyên rất thấp so
với yêu cầu hiện tại cũng như xu hướng phát triển. Chính quyền cơ sở ở
một số vùng tỏ ra yếu kém, không thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ
của mình, quan liêu hoá, hành chính hoá làm suy giảm lòng tin, sức
mạnh đoàn kết, đồng thuận của người dân. Tình trạng dân không tin vào
chính quyền, tìm cách tự bảo vệ lấy quyền và lợi ích của mình theo các
khả năng mà họ có được là một thực tế ở nhiều địa phương của Tây

Nguyên.
Đáng lưu ý là trong những năm gần đây, ở Tây Nguyên có những
diễn biến hết sức phức tạp về chính trị - xã hội: hiện tượng di dân tự do
vẫn tiếp tục phát triển; các tổ chức tôn giáo, nhất là đạo Tin Lành, tăng

4
cường các hoạt động truyền giáo nhằm lôi kéo đồng bào dân tộc theo đạo;
các thế lực phản động, thù địch trong và ngoài nước đẩy mạnh thực hiện
“diễn biến hoà bình”, chống phá sự nghiệp đổi mới của chúng ta. Đặc biệt,
lợi dụng một số thiếu sót, khuyết điểm trong việc thực hiện chính sách dân
tộc, tôn giáo, đất đai của Đảng và Nhà nước ta, bọn chúng đã kích động,
lôi kéo một bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số gây ra 2 cuộc bạo loạn
chính trị vào các năm 2001 và 2004. Thực tiễn đó đã và đang là bài học
đắt giá đối với chúng ta trong việc ổn định chính trị, xã hội và con đường
phát triển của Tây Nguyên.
Thực hiện Nghị quyết 10/NQ-TƯ (ngày 18-01-2002) của Bộ Chính trị
về phát triển kinh tế, xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh vùng Tây
Nguyên đến năm 2010, trong khi Đảng và Nhà nước ta đã tập trung đầu tư
phát triển kinh tế, xã hội ở Tây Nguyên cho xứng với những tiềm năng và
vị thế của nó thì những yếu kém, bất cập trong tổ chức và hoạt động của
chính quyền cấp cơ sở ở đây đã thật sự trở thành một vấn đề hết sức lớn và
cấp thiết. Trong bối cảnh đó, việc khảo sát thực trạng, tìm ra những
nguyên nhân yếu kém, bất cập để tiếp tục kiện toàn, đổi mới tổ chức và
hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên lại càng trở nên
cấp bách hơn bao giờ hết.
2. Tình hình nghiên cứu:
Trong những năm qua, nhất là khi có Nghị quyết TƯ 5 khoá IX,
vấn đề xây dựng và hoàn thiện chính quyền cơ sở ở Việt Nam nói chung
và ở Tây Nguyên nói riêng đã trở thành
đề tài thu hút sự quan tâm, nghiên

cứu của nhiều nhà khoa học trong nước. Cho đến nay, đã có nhiều công
trình nghiên cứu vấn đề này ở nhiều góc độ tiếp cận, phạm vi và cấp độ

5
nghiên cứu khác nhau. Có thể nêu một số công trình nghiên cứu đáng lưu
ý trong thời gian gần đây như:
+ Hệ thống chính trị cơ sở - thực trạng và một số giải pháp đổi mới,
Viện nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ;
+ Hệ thống chính trị ở cơ sở nông thôn nước ta hiện nay do GS, TS.
Hoàng Chí Bảo (chủ biên);
+ Thực hiện Quy chế dân chủ và xây dựng chính quyền cấp xã ở nước
ta hiện nay do TS. Nguyễn Văn Sáu và GS Hồ Văn Thông (đồng chủ
biên);
+ Giải pháp đổi mới hoạt động của hệ thống chính trị ở các tỉnh miền
núi nước ta hiện nay do PGS,TS Tô Huy Rứa; PGS, TS Nguyễn Cúc;
PGS, TS Trần Khắc Việt (đồng chủ biên), Nxb CTQG, HN, 2003
+ Một số vấn đề về xây dựng hệ thống chính trị ở Tây Nguyên do
PGS,TS. Phạm Hảo và PGS, TS. Trương Minh Dục (đồng chủ biên);
+ Vài suy nghĩ về đổi mới và nâng cao hiệu lực của chính quyền cơ sở
theo tinh thần Nghị quyết TW 5 khoá IX, của TS. Nguyễn Kim Sơn đăng
trên Tạp chí Quản lý nhà nước số 2 năm 2002;
+ Chính quyền cấp xã, của Bùi Xuân Đức và Đặng Đình Tân, T/chí
Nghiên cứu lập pháp, số 1/2002.
+ Tổ chức quản lý ở thôn, ấp, bản của Phạm Hữu Nghị, T/chí Nghiên
cứu lập pháp, số 2/2002.
+ Cán bộ cấp xã, của Đỗ Văn Dương, T/chí Nghiên cứu lập pháp số
7/2002

6
+ Quy mô xã và mô hình chính quyền xã: cần một sự đổi mới cơ bản,

của PGS, TS. Bùi Xuân Đức đăng trên Tạp chí Lập pháp số 8 năm 2002;
+ Về cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở nước ta
hiện nay, của TS. Nguyễn Minh Đoan đăng trên Tạp chí Luật học số 2
năm 2003;
+ Một số yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền
cấp xã, của Bùi Xuân Phái đăng trên tạp chí Luật học số 3 năm 2004
+ Một số vấn đề về hoạt động của tổ chức chính quyền địa phương
hiện nay của PGS.TS Bùi Tiến Quý và Dương Danh My, Nxb Chính trị
quốc gia, HN.2005
+ Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền
địa phương ở nước ta hiện nay của PGS.TS Lê Minh Thông (Hội thảo đề
tài khoa học cấp nhà nước K.X 04.01 tại Đà nẵng ngày 22/9/2003)
+ Một số giải pháp góp phần ổn định và phát triển ở Tây Nguyên hiện
nay do PGS, TS Phạm Hảo chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, HN, 2007.
Trong những năm gần đây, vì nhiều lý do mà việc nghiên cứu về hệ
thống chính trị nói chung cũng như bộ máy chính quyền của các tỉnh Tây
Nguyên càng được quan tâm hơn. Tuy nhiên, nhìn tổng thể, các công trình
nghiên cứu trên đây, tuy ở những góc độ, phạm vi tiếp cận khác nhau, đã
đạt được những kết quả nhất định trong việc làm sáng tỏ vị trí, vai trò của
chính quyền cơ sở trong hệ thống chính trị, đặc biệt, đã đánh giá thực
trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở trong thời gian qua, xác
định những mặt yếu kém, h
ạn chế và bước đầu đưa ra phương hướng, giải
pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây
Nguyên. Trong số đó, có những công trình có giá trị thực tế không nhỏ.

7
Tuy nhiên theo chúng tôi, chưa có một công trình khoa học nào nghiên
cứu một cách trực tiếp, toàn diện, có hệ thống và tương đối có quy mô về
chính quyền cơ sở ở một địa bàn đặc thù và có nhiều thách thức về ổn định

chính trị - xã hội như Tây Nguyên trong bối cảnh cải cách bộ máy nhà
nước theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Mặt
khác, nhiều vấn đề bức xúc, nổi cộm về chính trị, kinh tế, xã hội của vùng
này từ sau sự kiện năm 2001, 2004 đã không được đề cập, luận giải thoả
đáng. Vì thế, đây là đề tài có khả năng kế thừa và phát huy được những
kết quả nghiên cứu của các công trình đi trước và khắc phục được những
khiếm khuyết của việc nghiên cứu vấn đề này.
3. Mục tiêu, nội dung phạm nghiên cứu:
3.1. Mục tiêu nghiên cứu:
Từ việc xây dựng những luận cứ khoa học của việc hoàn thiện chính
quyền cơ sở, đề tài nghiên cứu về chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây
Nguyên (mà thực chất là tập trung khái quát, phân tích, đánh giá thực
trạng tổ chức và hoạt động của hệ thống đó) trong thời gian qua ở cả thành
tựu, hạn chế và những nguyên nhân của chúng. Trên cơ sở đó, phát hiện
những vấn đề đặt ra và đề xuất phương hướng, giải pháp góp phần hoàn
thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở ở khu
vực này.
3.2. Nội dung nghiên cứu:
- Làm rõ khái niệm, lịch sử hình thành và phát triển cũng như vị trí, vai
trò của chính quyền cơ sở ở Việt Nam. Đồng thời, phân tích các chức
năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của những cơ quan cấu thành chính quyền cơ

8
sở ở nước ta hiện nay; chứng minh tính cấp thiết và cơ sở của việc đổi mới
tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên.
- Khảo sát, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của chính
quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên hiện nay trên các khía cạnh thành tựu
và những yếu kém, bất cập cùng với những nguyên nhân của chúng. Đặc
biệt, phải chỉ ra được những nguyên nhân ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp
tới hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên.

- Rút ra những bài học kinh nghiệm; đề xuất phương hướng, giải pháp và
những kiến nghị cụ thể góp phần hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả
hoạt động của chính quyền cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên trong thời gian tới.
3.3. Phạm vi nghiên cứu:
- Đề tài nghiên cứu cả về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp
cơ sở ở các tỉnh Tây Nguyên thông qua 2 cơ quan trọng yếu, tiêu biểu của
nó là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Tuy vậy, các mối quan hệ
của chúng với các bộ phận khác trong hệ thống chính trị cơ sở (Đảng, tổ
chức chính trị-xã hội), với chính quyền cấp trên…vẫn được xem xét thỏa
đáng trong những phạm vi và mục đích được xác định.
- Do đề tài có phạm vi rộng trong điều kiện có hạn nên tập thể nghiên
cứu chỉ tập trung khảo sát chính quyền cơ sở ở một số xã, phường, thị trấn
thuộc 3 tỉnh: Đắc Lắc, Gia Lai và Kon Tum là những địa phương có khả
năng đại diện cho các tỉnh Tây Nguyên.
4. Phương pháp nghiên c
ứu:
Trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng mácxít; tư tưởng
Hồ Chí Minh; đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của nhà nước,

9
các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau đây được áp dụng cho đề tài:
phương pháp phân tích, so sánh, điều tra xã hội học, khảo sát và nghiên
cứu thực tế, thống kê và phân tích số liệu, quy nạp và diễn giải.
5. Kết cấu, nội dung của đề tài:
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham
khảo, nội dung của đề tài được trình bày trong 3 chương, 10 tiểu mục.
Sau đây là nội dung của Báo cáo tổng hợp nội dung kết quả nghiên
cứu đề tài:

10
CHƯƠNG 1
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ
CHÍNH QUYỀN CẤP CƠ SỞ Ở VIỆT NAM
– MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN

1.1. Chính quyền địa phương, chính quyền cấp cơ sở và mô hình
tổ chức, hoạt động của chúng trên thế giới
Trong tiếng Việt, khái niệm “chính quyền” được quan niệm tương đối
thống nhất. “Từ điển tiếng Việt” (Hoàng Phê chủ
biên) của Viện ngôn ngữ
học, định nghĩa chính quyền là: “1/ quyền điều hành, điều khiển bộ máy
nhà nước, 2/ bộ máy điều khiển, quản lý công việc của nhà nước”
1
.
Theo “Đại từ điển tiếng Việt” (Nguyễn Như Ý chủ biên) thì chính
quyền là: “bộ máy điều hành, quản lý công việc của nhà nước ở các cấp”

2
.
Trong khi đó, “Từ điển Luật học” của Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư
pháp lại định nghĩa chính quyền là “bộ máy điều hành, quản lý công việc của
nhà nước. Chính quyền được phân chia thành chính quyền trung ương và các
cấp chính quyền địa phương. Chính quyền trung ương là tập hợp tất cả các
cơ quan nhà nước trung ương. Chính quyền địa phương là tập hợp tất cả các
cơ quan nhà nước địa phương. Chính quyền địa phương gồm có chính quyền
cấp tỉnh, chính quyền cấp huyện và chính quyền cấp xã”
3
.
Như vậy, khái niệm chính quyền có thể được hiểu theo nghĩa rộng và
theo nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, chính quyền là khái niệm gắn với quyền
lực nhà nước - bộ phận trọng yếu của quyền lực chính trị, gắn với bộ máy

1
Viện ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng & Trung tâm từ điển học, 2002
2
Trung tâm biên soạn từ điển, Đại từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hoá-thông tin, HN, 1998
3
Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp - Từ điển Luật học - Nxb

11
nhà nước từ trung ương đến cơ sở với tư cách là “trụ cột” của hệ thống
chính trị các cấp. Theo cách hiểu này, chính quyền là hệ thống các cơ quan
nhà nước từ trung ương đến cơ sở được tổ chức theo Hiến pháp, luật nhằm
thực thi quyền lực nhà nước trên cả 3 lĩnh vực: lập pháp, hành pháp, tư
pháp. Với ý nghĩa đó, khái niệm chính quyền được đồng nhất với khái
niệm “bộ máy nhà nước”. Còn theo nghĩa hẹp, chính quyền được hiểu chỉ
là hệ thống các cơ quan nhà nước các cấp thực hiện quyền hành pháp.

Cách hiểu chính quyền theo nghĩa này không những phân biệt được nó với
khái niệm “hệ thống chính trị” mà còn với khái niệm “bộ máy nhà nước”.
Theo đó, khái niệm “chính quyền” không bao hàm các cơ quan lập pháp,
tư pháp, các tổ chức của Đảng cộng sản Việt Nam, các tổ chức chính trị-
xã hội, tổ chức xã hội- nghề nghiệp…mặc dù giữa chúng có mối liên hệ rất
mật thiết. Trong hệ thống chính quyền nói chung thì chính quyền địa
phương (CQĐP) được hiểu là một hệ thống bao gồm những cơ quan nhà
nước thực thi quyền hành pháp ở cấp mình. Trên thực tế, đó là Hội đồng
nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp với các cơ quan
trực thuộc của 2 cơ quan đó. Cách hiểu này hiện nay đã trở thành chính
thức và được sử dụng phổ biến với những lý do:
- Thứ nhất, về phương diện lý luận, việc mở rộng khái niệm “chính
quyền” theo hướng đồng nhất nó với khái niệm “bộ máy nhà nước” và
thậm chí, với khái niệm “hệ thống chính trị” sẽ không cho phép tạo ra một
giới hạn cần thiết về nội hàm của khái niệm chính quyền. Từ đó có thể dẫn
tới những nhầm lẫn đáng tiếc giữa các quyền của quyền lực nhà nước (lập
pháp, hành pháp, tư pháp); giữa bộ máy nhà nước nói chung với hệ thống
cơ quan hành pháp; giữa chính quyền trung ương với CQĐP và thậm chí,
giữa CQĐP với hệ thống chính trị cùng cấp…

12
- Thứ hai, những nhầm lẫn nói trên có thể dẫn tới những sai lầm
không đáng có trong hoạt động thực tiễn, nhất là với việc nhận thức và
thực thi nguyên tắc “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và
phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp, tư pháp”. Điều đó có thể xảy ra trong hoạch định đường
lối, chính sách, pháp luật cũng như trong tổ chức thực hiện chúng và nhất
là xử lý các vấn đề có liên quan nảy sinh trong thực tế, chẳng hạn, trong
việc xác định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của các cơ quan trong bộ
máy nhà nước; trong việc thực hiện nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa

chính quyền trung ương với CQĐP; trong việc phân công và phối hợp
giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp…
- Thứ ba, trong thời gian gần đây, các văn kiện chính trị của Đảng (từ
Đại hội VIII đến nay) và văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước ta đã
chính thức sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương” với quan niệm
như trên. Nghị quyết lần thứ ba của Ban Chấp hành Trung ương Đảng
(khoá VIII) ngày 18/6/1997 tại phần III, mục 4 về tiếp tục cải cách hành
chính nhà nước đối với CQĐP chỉ đề cập tới việc kiện toàn củng cố
HĐND và UBND các cấp và hướng cải cách tổ chức và hoạt động của hai
cơ quan này mà không đề cập tới các cơ quan nhà nước khác trong hệ
thống các cơ quan nhà nước ở địa phương. Và gần đây, Nghị quyết Hội
nghị trung ương lần thứ 5 (khoá X) trong chuyên đề về cải cách nền hành
chính nhà nước cũng tiếp tục sử dụng khái niệm này. Trở về quá khứ, ở
nước ta cũng đã từng có luật về tổ chức CQĐP vào thời kỳ sau Hiến pháp
năm 1946. Như vậy, việc sử dụng khái niệm này không chỉ trong lĩnh vực
nghiên cứu lý luận mà còn trong hoạt động thực tiễn của toàn xã hội hiện
nay là có lý do chính đáng.

13
Không giống với chế độ tự quản địa phương của một số nước trên thế
giới, CQĐP của nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà
nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương
do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác
được thành lập trên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy
định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội ở
địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hoà
giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Khái
niệm CQĐP là khái niệm phái sinh từ khái niệm “hệ thống các cơ quan
nhà nước ở địa phương”. Khái niệm này được sử dụng khá phổ biến trong
nhiều văn bản pháp luật của nhà nước trước đây. CQĐP là khái niệm được

sử dụng nhiều trong tổ chức và hoạt động của nhà nước và trong đời sống
nhưng cho đến nay vẫn chưa có một văn bản pháp luật nào định nghĩa khái
niệm này cũng như chỉ ra nó bao gồm những thiết chế nào, mối quan hệ và
cơ chế hoạt động cụ thể của các bộ phận cấu thành. Do vậy, từ những góc
độ nghiên cứu lý luận và thực tiễn không giống nhau mà các nhà nghiên
cứu khi tiếp cận khái niệm này thường tập trung vào 3 quan niệm sau: i/
CQĐP là khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan nhà nước đóng
trên địa bàn địa phương ii/ CQĐP gồm hai phân hệ cơ quan – cơ quan
quyền lực nhà nước ở địa phương (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương (Uỷ ban nhân dân) iii/ CQĐP bao gồm 4
phân hệ cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước (HDND); cơ quan hành
chính nhà nước (UBND); cơ quan xét xử (Toà án nhân dân) và cơ quan
kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân).
Từ những phân tích trên đây, trong đề tài này, các khái niệm CQĐP và
chính quyền cấp cơ sở (CQCS) được hiểu như sau:

14
CQĐP là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, là một hệ thống
bao gồm các cơ quan nhà nước: cơ quan quyền lực (HĐND) và cơ quan
chấp hành, hành chính nhà nước (UBND) các cấp (tỉnh, huyện, xã) cùng
các cơ quan trực thuộc chúng được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp
và các luật hiện hành nhằm thực thi quyền hành pháp trong phạm vi địa
phương mình.
Trong hệ thống CQĐP thì CQCS là chính quyền ở cấp hành chính
cuố
i cùng, được tổ chức và hoạt động ở các địa bàn xã, phường, thị trấn (
ở nông thôn, đô thị, miền núi, hải đảo). Cũng như CQĐP ở các cấp khác,
CQCS bao gồm HĐND và UBND cùng với các bộ phận chuyên môn, giúp
việc của các cơ quan này.
Hiện nay, ở cấp cơ sở còn có tổ chức thôn, khối phố, bản, buôn…Đó

là những tổ chức tự quản của dân cư, là “v
ệ tinh”, là “cánh tay nối dài” của
CQCS chứ không phải là cấp chính quyền cuối cùng. Tuy nhiên, trên thực
tế, các tổ chức này đang được CQCS uỷ nhiệm tiến hành một số hoạt động
quản lý hành chính nhà nước (tuyên truyền, thu các khoản phí, thuế đất…)
và do đó, tính chất, vai trò của chúng đang ngày càng khác hơn so với ban
đầu. Đó là lý do khiến cho một số người có ý kiến về việc thành lập thêm
một cấp hành chính sau cấp xã, phường, thị trấn.
Trên thế giới, tuỳ theo đặc điểm của từng quốc gia (địa lý, dân cư, tập
quán, bản chất hệ thống chính trị…) mà quan niệm cũng như việc tổ chức
CQĐP nói chung cũng như CQCS là không giống nhau. Ở nhiều nhà nước
đơn nhất, CQĐP là khái niệm dùng để chỉ tổ chức và hoạt động của các cơ
quan nhà nước trong một vùng lãnh thổ của nhà nước được gọi là đơn vị
hành chính các cấp. Việc tổ chức các đơn vị hành chính và CQĐP như thế

15
thoạt tiên là nhằm thực hiện chức năng quản lý của nhà nước trung ương ở
các địa phương (vùng lãnh thổ) của mình. Theo đó, CQĐP nằm dưới sự
chỉ đạo tập trung, thống nhất của nhà nước trung ương. Cũng vì thế, mối
quan hệ giữa nhà nước trung ương với chính quyền địa phương ở một số
nhà nước đơn nhất không được quy định trong hiến pháp mà chỉ được quy
định trong các văn bản luật hoặc thậm chí, trong văn bản pháp quy của
chính phủ. Trong những trường hợp như vậy, người ta muốn tạo ra một cơ
chế nhằm tăng cường tính trực thuộc của CQĐP vào chính quyền trung
ương. Trái lại, ở nhiều nhà nước liên bang, CQĐP còn được hiểu là nhà
nước tiểu bang, được tổ chức và hoạt động theo quy định của hiến pháp.
Do đó, mối quan hệ và ranh giới quyền lực giữa nhà nước liên bang với
nhà nước tiểu bang cũng được xác định khá rạch ròi bằng luật thành văn
mà trước tiên và quan trọng nhất là thông qua hiến pháp. Còn lại, chức
năng, thẩm quyền của chính quyền vùng (địa phương) trong trong từng

tiểu bang là do luật pháp của tiểu bang quy định. Điển hình nhất cho mô
hình này là chính quyền Mỹ với sự hiện diện của bản Hiến pháp năm 1787
bất hủ. Nhìn tổng thể, lịch sử hình thành và phát triển của CQĐP trên thế
giới cho thấy có 2 mô hình cơ bản là: tản quyền và phân quyền. Tản quyền
là mô hình tập trung quyền lực ở nhà nước trung ương và nhà nước trung
ương bổ nhiệm đại diện của mình về các lãnh thổ địa phương trực thuộc
để tổ chức thực hiện quyền lực và giám sát việc thực hiện quyền lực nhà
nước ở đó. Khi có vấn đề nảy sinh giữa 2 cấp nói trên, nhà nước trung
ương đễ dàng giải quyết bằng việc rút đại diện của mình tại địa phương.
Mô hình này được áp dụng phổ biến trong các nhà nước phong kiến, tư
sản độc tài và hiện nay vẫn còn ảnh hưởng tới cách thức tổ chức chính
quyền ở một số nước trên thế giới…

16
Mô hình phân quyền cho phép phân chia (phân định) khá rõ ràng về
quyền lực giữa nhà nước trung ương với nhà nước địa phương bằng những
nguyên tắc cụ thể. Trong phạm vi được phân quyền, nhà nước địa phương
có những điều kiện để phát huy tính tự trị, chủ động theo quy định của
pháp luật. Về phía mình, nhà nước trung ương chỉ cần giám sát việc tuân
theo pháp luật của nhà nước địa phương và thực hiện một số nghĩa vụ
được xác định trước. Đây là mô hình được đánh giá là tiến bộ và đang
được áp dụng ở nhiều quốc gia phát triển như Anh, Pháp, Mỹ, Đức…
Theo tổng kết của “Hiệp hội quốc tế các chính quyền địa phương” thì
trong lịch sử đã có 3 cách thức tổ chức CQĐP trên thế giới. Thứ nhất,
CQĐP không đại diện (Non- representative local government) là loại
CQĐP do cấp trên bổ nhiệm chứ không do nhân dân địa phương bầu ra.
Nét đặc thù của nó là cơ quan dân cử hoạt động theo chế độ hội nghị và có
quyền ban hành các quyết định. Loại CQĐP này tồn tại phổ biến trong các
nhà nước phong kiến tập quyền khi mà mọi quyền lực nhà nước cao nhất
tập trung trong tay nhà vua và hệ thống chính quyền địa phương không có

tính độc lập của nó so với chính quyền trung ương. Do những điều kiện
kịch sử, loại CQĐP này không còn lý do để tồn tại trong thời đại ngày nay
cho dù vẫn còn ảnh hưởng nhất định tới một số ít quốc gia như Cô-oét và
trong chừng mực nhất định, ở Lào
4
. Thứ hai, CQĐP bán đại diện (Quasi-
representative local government) là loại CQĐP trong đó, một cơ quan hoạt
động theo chế độ hội nghị được thành lập nhưng cơ quan này có 2 đặc
điểm đáng lưu ý là: không do nhân dân địa phương bầu ra và chỉ có quyền
tư vấn chứ không có quyền quyết định. Với tính chất đó, loại CQĐP này

4
Xem: TS Nguyễn Sỹ Dũng, Một số mô hình tổ chức chính quyền địa phương cơ bản trên thế giới, T/c Nghiên
cứu lập pháp, Đặc san số 1/4/2001

17
cũng chỉ tồn tại trong những giai đoạn lịch sử trước đây và nay hầu như
không tồn tại. Thứ ba, CQĐP đại diện, tức là loại CQĐP được tổ chức
theo nguyên tắc: mọi quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, do nhân dân
địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước trước nhân dân địa phương.
Nét đặc thù của loại CQĐP này là hoạt động theo chế độ hội nghị và có
quyền quyết định. Trên thế giới ngày nay, đây là mô hình phổ quát cho
việc tổ chức chính quyền địa phương ở hầu hết các quốc gia. Tuy nhiên,
với cách thức thứ 3 này các nhà nghiên cứu lại chia chúng thành 4 mô
hình cơ bản, đó là: mô hình kiểu Anh (British model), mô hình kiểu Pháp
(Franch model), mô hình kiểu Đức (Germanic model) và mô hình kiểu Xô-
viết (Soviet model). Theo đó, một số đặc thù cơ bản của từng mô hình
CQĐP này được chỉ ra như sau:
- Những quốc gia theo mô hình kiểu Anh (Hoa kỳ, Ôxtrâylia, Niu
Zilan, Canađa…) lấy cách thức tổ chức CQĐP của nước Anh làm tiêu

chuẩn với những đặc điểm đáng lưu ý: i/ CQĐP có tính độc lập rất cao so
với chính quyền trung ương do mối liên hệ khá lỏng lẻo và phân cách giữa
các cấp chính quyền đã tồn tại từ lâu trong lịch sử. Do vậy, chính quyền
trung ương không trực tiếp quản lý và điều hành đối với CQĐP và các cấp
CQĐP ở đó cũng không phụ thuộc lẫn nhau vì chúng hoạt động theo chức
năng, thẩm quyền chứ không theo mệnh lệnh hành chính. Trong điều kiện
đó, người ta cũng không thành lập trong bộ máy nhà nước nhằm điều phối
hoạt động của hệ thống CQĐP (kiểu như Bộ nội vụ ở Việt Nam). ii/
CQĐP ở Anh thực chất chỉ là sự tồn tại của các Hội đồng do cử tri địa
phương bầu ra, rất có thực quyền và toàn năng đến mức không cần đến
một cơ quan kiểu như UBND ở ta. Nói cách khác ở Anh, Hội đồng địa
phương vừa là cơ quan đại diện đồng thời, kiêm nhiệm luôn chức năng

18
quản lý, điều hành ở địa phương. Để làm được điều đó, các Hội đồng địa
phương phải thành lập rất nhiều cơ quan giúp việc (uỷ ban, ban) để nghiên
cứu, đưa ra các kiến nghị để Hội đồng quyết định và trực tiếp thực hiện
chức năng quản lý, điều hành cho Hội đồng. Người đứng đầu các cơ quan
giúp việc này rất có thực quyền. Còn nhân vật có vai trò gần giống như
Chủ tịch UBND ở ta thì đó chính là lãnh tụ của đảng nắm đa số ghế ở Hội
đồng địa phương và do đó, có quyền chi phối hoạt động của đa số các cơ
quan giúp việc và những người đứng đầu các cơ quan đó của Hội đồng địa
phương. Nhìn chung, mô hình Anh được tổ chức gọn nhẹ trên c
ơ sở gần
như tuyệt đối hoá vai trò, chức năng của cơ quan đại diện, đến mức để
người ta gọi đó là mô hình “chính quyền của các ban/uỷ ban”. Đây là điểm
có thể tham chiếu trong tổ chức CQĐP của chúng ta.
- Mô hình Pháp (Pháp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Ý, Thái Lan) có
những đặc điểm cơ bản: một là, ở những cấp được tổ chức đầy đủ thì
đều

có cơ quan đại diện và cơ quan chấp hành của nó. CQĐP được tổ chức
theo nguyên tắc “song trùng giám sát” (dual supervision), tức là Bộ nội vụ
giám sát về hành chính còn các bộ chuyên ngành giám sát về chuyên môn;
các dịch vụ công do các bộ chuyên ngành cung cấp và họ có cơ quan đại
diện của mình ở các cấp địa phương; hai là, có đại diện của chính quyền
trung ương ở tất cả các cấp CQĐP trên cấp xã (gọi là Prefecturate) do Bộ
nội vụ thành lập và điều hành. Ở cấp liên xã do không có CQĐP thì sự
hiện diện của cơ quan này có vai trò rất quan trọng là nhằm điều phối hoạt
động của các xã. Tóm lại, mô hình CQĐP của Pháp khá phức tạp nên
không tránh khỏi sự chồng chéo về chức năng, thẩm quyền giữa các cơ
quan của nó, có sự cân bằng đáng kể giữa chức năng đại diện với chức
năng quản lý, điều hành nhưng trên thực tế, số lượng các chức năng ít hơn

19
so với mô hình của Anh. Mô hình Pháp vốn đã có ảnh hưởng không nhỏ
tới tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam kể từ khi thực dân Pháp
xâm chiếm nước ta cho tới nay.
- Theo mô hình Đức (Đức, Nhật và một số nước Bắc Âu), chính
quyền gồm 5 cấp (liên bang, bang, tỉnh, huyện, xã) được tổ chức căn cứ
vào một đặc điểm cơ bản, đó là: trong việc cung cấp các dịch vụ cho nhân
dân thì chính quyền liên bang phụ thuộc vào chính quyền bang, chính
quyền bang lại phụ thuộc vào CQĐP. Đặc điểm này chi phối tổ chức
CQĐP theo mô hình Đức được thể hiện rõ nhất ở tính phân cấp và phân
quyền rất mạnh theo nguyên tắc: “cái gì địa phương làm tốt hơn thì trung
ương không làm và ngược lại, trung ương chỉ làm những gì mà địa phương
không thể làm hoặc làm không tốt hơn”. Theo đó, có sự phân công nhiệm
vụ, thẩm quyền và lợi ích rất rõ ràng, cụ thể ở từng cấp, từng cơ quan
trong CQĐP mà nhờ đó, các cấp CQĐP rất chủ động trong việc thực thiện
các chức năng, nhiệm vụ của mình cũng như chủ động về ngân sách cho
các hoạt động của nó. Đặc điểm này rất đáng tham khảo, vận dụng với

Việt Nam nhằm tạo ra sự độc lập, năng động cho CQĐP trong xu thế phát
triển của thời đại ngày nay. Tuy nhiên, để thực hiện sự phân cấp và phân
quyền mạnh cho CQĐP thì điều căn bản là phải tạo lập được những tiền đề
thuận lợi về tổ chức, cơ chế, các nguồn lực và sự phân bổ chúng…giữa
chính quyền trung ương với CQĐP một cách hợp lý.
- Mô hình Xô viết (Liên Xô trước đây và các nước XHCN trong đó có
Việt Nam) có đặc thù là cấp chính quyền nào cũng bao gồm 2 loại cơ
quan: cơ quan đại diện/quyền lực (Xô viết/HĐND) và cơ quan chấp hành
(Uỷ ban chấp hành/UBND). Toàn bộ hệ thống chính quyền là một thể
thống nhất và CQĐP là một bộ phận cấu thành của hệ thống đó nên tính

20
độc lập, tự chủ không cao. Theo mô hình này, vai trò của cơ quan quyền
lực/đại diện về phương diện lý thuyết là rất quan trọng nhưng trên thực tế,
cơ quan này có ít thực quyền nên hoạt động rất hình thức. Trong điều kiện
đó, thực quyền nằm trong tay cơ quan chấp hành của nó. Nhưng bao trùm
lên tất cả là sự chi phối quyền lực chính trị của Đảng cộng sản cầm quyền
đối với cơ quan quyền lực cũng như với cơ quan chấp hành của CQĐP. Sự
lãnh đạo của Đảng trong hệ thống này đối với chính quyền nói chung cũng
như với CQĐP nói riêng là toàn diện và tuyệt đối, nhất là trong thời kỳ
đầu. Tuy nhiên, càng về sau và đặc biệt là trong quá trình cải cách, đổi
mới ở những quốc gia theo mô hình này thì sự lãnh đạo của Đảng cũng
như các nguyên tắc đi liền với nó đã và đang được nhận thức lại một cách
phù hợp hơn theo hướng phân định rõ ràng, hợp lý giữa sự lãnh đạo chính
trị của Đảng với chức năng quản lý của nhà nước và vai trò của các tổ
chức chính trị - xã hội.
Một đặc thù nữa của CQĐP theo mô hình Xô viết là nó được tổ chức
theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc” (dual subordination). Nguyên tắc
này đòi hỏi một cơ quan nào đó trong CQĐP vừa phải chịu sự chỉ đạo của
cơ quan cấp trên trực tiếp (theo chiều dọc) lại vừa lệ thuộc vào cơ quan

quyền lực cùng cấp đã bầu ra mình (theo chiều ngang). Thực tế cho thấy
với những đặc thù nói trên, mô hình Xô viết theo đuổi một mục tiêu lớn
lao trong tổ chức CQĐP là “tập quyền dân chủ”- quyền lực nhà nước phải
tập trung và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Tuy nhiên, trong một
thời gian khá dài, đã xuất hiện những sai lầm, bất cập nảy sinh từ mô hình
được tạo dựng mà cơ bản nhất là: hoạt động hình thức của cơ quan đại
diện/quyền lực và sự “lấn sân” của cơ quan chấp hành so với cơ quan này;
sự bao biện, làm thay của các tổ chức đảng đối với chính quyền; sự lệ

21
thuộc và chịu sức ép quá lớn của các cơ quan chính quyền theo nguyên tắc
“song trùng trực thuộc” đã làm mất đi tính chủ động của chúng trong thực
thi nhiệm vụ…
Tóm lại, nhìn ra bên ngoài, tổ chức CQĐP rất đa dạng, phong phú về
mô hình và những biến dạng từ những mô hình cơ bản nói trên. Thực tế
cho thấy không có mô hình nào là lý tưởng mà trái lại, mỗi mô hình đều có
những ưu thế bên cạnh những bất cập dễ nhận thấy. Bởi vậy, việc tham
khảo hay theo đuổi một mô hình nào đó còn tuỳ thuộc vào nhiều đặc điểm,
điều kiện khách quan và chủ quan của từng quốc gia. Điều đáng nói là cần
tránh những cách nhìn nhận, đánh giá chủ quan, phiến diện, định kiến
hoặc sao chép nguyên si đối với một mô hình cụ thể nào. Với tư duy đó,
hoàn toàn có cơ sở để chấp nhận một mô hình được tạo lập bằng cách
chọn lọc và vận dụng hợp lý những ưu điểm của nhiều mô hình khác.
Trong điều kiện hiện nay của nước ta, việc tham chiếu cách tổ chức và
phương thức hoạt động của CQĐP nói chung cũng như của CQCS nói
riêng là rất cần thiết, nhất là của những nước trong khu vực, có nhiều đặc
điểm giống Việt Nam.
1.2. Chính quyền địa phương và chính quyền cơ sở ở Việt Nam –
quá trình hình thành, phát triển và những đặc điểm cơ bản:
Trong lịch sử, tổ chức và hoạt động của CQĐP ở Việt Nam theo

từng thời kỳ, đều có những đặc điểm gắn với thể chế chính trị, thể chế nhà
nước của thời kỳ đó.
Trong các triều đại phong kiến ở nước ta nhìn chung, CQĐP đều
được tổ chức theo mô hình trung ương tập quyền chuyên chế. Theo đó,
chính quyền trung ương mà đứng đầu là nhà vua nắm giữ tối cao quyền

22
lực nhà nước, chi phối và quyết định tất cả mọi lĩnh vực của quyền lực nhà
nước. Mặc dù trong bộ máy nhà nước phong kiến vẫn có sự tồn tại của các
cơ quan phụ trách từng loại công việc (lĩnh vực) như các ban (văn – võ),
bộ (bộ binh, bộ lại, bộ hộ, bộ hình, bộ lễ, bộ công), các khoa (cơ quan
giám sát các bộ)…song người có thẩm quyền quyết định cao nhất và cuối
cùng vẫn là nhà vua. Trong điều kiện đó, CQĐP ở mỗi triều đại phong
kiến được tổ chức không hoàn toàn giống nhau nhưng đều có điểm chung
là phải phù hợp với nguyên tắc tập quyền chuyên chế. Vì thế, tuy vẫn có
một số thẩm quyền riêng theo sự phân cấp, phân quyền hành chính song
CQĐP vẫn là những cấp thực thi quyền lực tối cao và tập trung của chính
quyền trung ương tại địa phương. Riêng với CQCS trong nhiều thời kỳ
lịch sử, đều thể hiện chức năng tự quản và đi liền với điều đó là tính tự
chủ, tự trị khá lớn (phép vua thua lệ làng/quan có cần nhưng dân chưa
vội…) vì nó gắn liền với thiết chế làng – xã cổ truyền. Đây là một đặc
điểm rất đáng lưu ý trong tổ chức và hoạt động của CQĐP nói chung và
đặc biệt là với CQCS ở nước ta, kể cả trong giai đoạn hiện nay.
Trong thời kỳ Pháp thuộc, bộ máy nhà nước được tổ chức theo một
nguyên tắc khác hẳn để phù hợp với tính chất của một nước thuộc địa nửa
phong kiến. Trong thời kỳ này, do tồn tại 2 thiết chế chính quyền song
song (chính quyền thuộc địa nhằm đô hộ của thực dân Pháp và chính
quyền của triều đình phong kiến nhà Nguyễn) nên tổ chức của CQĐP cũng
chịu sự chi phối đó. Tuy nhiên, việc tổ chức các cấp hành chính mà tương
ứng với nó là bộ máy cai trị ở từng cấp, từng vùng có nhiều điểm rất khác

biệt với trước đó. Trước hết, cả nước được chia thành 3 kỳ: Bắc, Trung,
Nam (trong đ
ó, Nam Kỳ là xứ bảo hộ, theo một quy chế không giống với 2
kỳ còn lại) mà đứng đầu là Thống sứ, Khâm sứ hoặc Thống đốc với một

23
bộ máy có sự can thiệp trực tiếp của Toàn quyền Đông dương. Dưới kỳ là
tỉnh (hoặc thành phố cấp I, cấp II) do Tổng đốc, Tuần phủ, Đốc lý với một
bộ máy giúp việc riêng. Tỉnh chia thành phủ đứng đầu là Tri phủ; Phủ chia
thành huyện, đứng đầu là Tri huyện; huyện chia thành xã, đứng đầu là Lý
trưởng. Riêng ở Nam kỳ thì không có cấp phủ, huyện như ở Bắc Kỳ và
Trung Kỳ mà dưới cấp tỉnh/thành phố là cấp tổng do Chánh tổng đứng đầu
và dưới cùng là cấp xã.
Theo cách tổ chức đó, có thể nhận thấy rằng: một mặt, thực dân Pháp
có cách tổ chức CQĐP ở nước ta trong thời kỳ này phù hợp với chính sách
đô hộ của chúng nhưng mặt khác, chúng có nghiên cứu rất kỹ những đặc
điểm truyền thống trong tổ chức CQĐP ở nước ta để có thể kế thừa và vận
dụng cho phù hợp với chính sách cai trị. Việc thực hiện “phân quyền địa
phương” ngoài nhu cầu khách quan của hoạt động quản lý thì còn để phù
hợp với chính sách “chia để trị” của thực dân Pháp. Trong mô hình tổ chức
đó, công bằng mà nhìn nhận thì việc tổ chức CQCS bằng cách duy trì mô
hình của chế độ phong kiến nhà Nguyễn với những đặc điểm vốn có là
xuất phát từ những lý do khách quan có cội nguồn từ những đặc điểm
truyền thống của dân tộc. Trong đó, nổi bật là mô hình làng – xã cổ truyền
mà đi liền với nó là tính độc lập, tương đối khép kín của làng, xã so với
chính quyền nhà nước trung ương và những cấp hành chính trên nó; sự tồn
tại và can thiệp rất sâu vào hoạt động quản lý nhà nước của các yếu tố họ
tộc, lệ làng (hương ước), của những nhân vật có uy tín hoặc thế lực nhất
định… Theo chúng tôi, đây là những đặc điểm cần được lưu ý trong quá
trình cải cách bộ máy nhà nước nói chung cũng như với nền hành chính

nhà nói riêng hiện nay để phù hợp với đặc điểm của đối tượng quản lý.

24
Từ khi thể chế nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà được thành
lập (9/1945) cho đến nay, hệ thống chính quyền các cấp từ trung ương
xuống cơ sở đã có những thay đổi theo từng giai đoạn lịch sử. Theo Hiến
pháp năm 1946, chính quyền ở Việt Nam trong giai đoạn đầu gồm có 5
cấp: trung ương, bộ, tỉnh/thành phố (gọi tắt là cấp tỉnh), huyện, xã/thị xã
(gọi tắt là cấp xã). Trong đó, chính quyền cấp bộ chỉ có ở 3 kỳ (miền):
Bắc, Trung, Nam; ở cấp bộ và huyện, chính quyền chỉ có Uỷ ban hành
chính (UBHC) mà không có Hội đồng nhân dân (HĐND) như ở cấp tỉnh
và xã. Theo quy định, chính quyền cấp xã là cấp cơ sở gồm có “HĐND do
đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra” và “HĐND xã cử ra UBHC”
(điều 58). Với chức năng của mình, HĐND “quyết nghị những vấn đề
thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị
của cấp trên”. Còn UBHC chịu trách nhiệm “i/ thi hành các mệnh lệnh của
cấp trên, ii/ thi hành các nghị quyết của HĐND địa phương mình sau khi
được cấp trên chuẩn y, iii/ chỉ huy các công việc hành chính trong địa
phương” (điều 59). Với sự tồn tại trong gần 15 năm, hệ thống chính quyền
các cấp ở nươc ta lúc đó đã thực hiện vẻ vang sứ mệnh lịch sử của mình
trong công cuộc xây dựng và bảo vệ nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà
còn non trẻ.
Hiến pháp năm 1959 ra đời trên cơ sở sửa đổi Hiến pháp năm 1946
cho phù hợp với tình hình mới, quy định hệ thống chính quyền các cấp ở
nươc ta trong giai đoạn đó bao gồm: cấp trung ương; cấp tỉnh, khu tự trị (ở
Tây Bắc và Việt Bắc), thành phố trực thuộc trung ương; cấp huyện, thành
phố, thị xã; cấp xã, thị trấn. Riêng với các thành phố không trực thuộc
trung ương có thể được chia thành khu phố, có HĐND và UBHC do Hội
đồng Chính phủ Quyết định. Khác với quy định của Hiến pháp năm 1946,