Các mô hình hành chính và liên hệ thực tiễn nền hành chính Việt Nam | Tiểu luận

BỘ NỘI VỤ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI

TÊN ĐỀ TÀI:
TÌM HIỂU CÁC MƠ HÌNH HÀNH CHÍNH VÀ LIÊN HỆ THỰC TIỄN
NỀN HÀNH CHÍNH TẠI VIỆT NAM

TIỂU LUẬN KẾT THÚC HỌC PHẦN
Học phần : Cải cách hành chính nhà nước
Mã phách:.………………………….

Hà Nội – 2021


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành đề tài và kết thúc học phần, em xin bày tỏ lòng biết ơn tới
trường Đại học Nội vụ Hà Nội đã tạo điều kiện cho em có mơi trường học tập tốt
trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu tại trường.
Em xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến giảng viên giảng dạy học phần “
Cải cách hành chính nhà nước ” trong suốt quá trình giảng dạy học phần đã rất tâm
huyết và nhiệt tình. Do điều kiện thời gian cũng như trình độ của bản thân cịn hạn
chế nên bài tiểu luận cịn có những sai sót, rất mong q thầy cô thông cảm.
Em xin chân thành cảm ơn !
Hà Nội, ngày 21 tháng 07 năm 2021


LỜI CAM ĐOAN
Em xin cam đoan những nội dung trong bài tiểu luận này đều có thật và được
thu thập trong quá trình làm bài. Em xin cam đoan đã thực hiện tiểu luận một cách
đúng đắn, trung thực. Em xin chịu hồn tồn trách nhiệm nếu có sự khơng trung
thực về nội dung trong bài tiểu luận này.

MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN
LỜI CAM ĐOAN
MỞ ĐẦU...................................................................................................................1
1. Lý do chọn đề tài...................................................................................................1
2. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu...........................................................1
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu.........................................................................1
4. Phương pháp nghiên cứu.......................................................................................1
5. Kết cấu bài tiểu luận..............................................................................................1
PHẦN NỘI DUNG...................................................................................................2
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC................2
1.1. Khái quát về nền hành chính nhà nước...........................................................2
1.1.1. Khái niệm hành chính nhà nước..............................................................2
1.1.2. Bản chất của hành chính nhà nước..........................................................2
1.2. Đặc điểm của hành chính nhà nước Việt Nam...............................................3
Tiểu kết...................................................................................................................... 5
CHƯƠNG 2. CÁC MƠ HÌNH HÀNH CHÍNH TRÊN THẾ GIỚI...........................6
2.1. Các mơ hình hành chính chủ yếu...................................................................6
2.1.1. Mơ hình hành chính cơng truyền thống...................................................6
2.1.2. Mơ hình hành chính cơng mới................................................................8
2.2. Một số mơ hình hành chính cơng khác.........................................................16
2.2.1. Mơ hình quản trị cơng mới....................................................................16
2.2.2. Mơ hình cơng vụ mới............................................................................16
2.3. Cách tiếp cận tổng thể chính phủ..................................................................17
Tiểu kết.................................................................................................................... 18
CHƯƠNG 3. THỰC TIỄN NỀN HÀNH CHÍNH VIỆT NAM...............................19
3.1. Thực tiễn nền hành chính Việt Nam.............................................................19
Tiểu kết.................................................................................................................... 23

KẾT LUẬN.............................................................................................................24
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.................................................................25


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Trong thời kỳ hội nhập và phát triển kinh tế như hiện nay, việc cải cách hành
chính là một trong những nhiệm vụ vơ cùng cấp thiết để xây dựng một nền hành
chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp lấy dân làm gốc. Tuy nhiên
muốn cải cách hành chính được thì phải thực sự hiểu rõ về nó cũng như nắm bắt
được đâu là hướng đi tốt nhất cho nền hành chính.
Nhận thấy tầm quan trọng của vấn đề này, em xin lựa chọn chủ đề “Các mơ
hình hành chính và liên hệ thực tiễn nền hành chính Việt Nam”. Thơng qua đề tài,
em mong muốn rằng có thể hiểu rõ hơn nữa về bản chất nền hành chính cũng như
thực tiễn nền hành chính mà Việt Nam đang áp dụng, từ đó có thể đề xuất một số
giải pháp giúp cải cách nền hành chính của đất nước phù hợp với bối cảnh hiện nay.
2. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Các mơ hình hành chính nhà nước chủ yếu trên thế
giới và mơ hình hành chính ở Việt Nam hiện nay
Phạm vi nghiên cứu:
+ Trình bày cơ sở lý luận về các mơ hình hành chính nhà nước chủ yếu
+ Phân tích rõ đặc điểm của các mơ hình hành chính cũng như mơ hình thực
tế mà Việt Nam áp dụng, từ đó đưa ra một số giải pháp giúp cho nền hành chính của
nước ta phù hợp hơn với bối cảnh hiện nay.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu: Biết và hiểu rõ hơn các mơ hình hành chính nhà nước
trên thế giới cũng như mơ hình hành chính mà thực tế Việt Nam đang áp dụng
Nhiệm vụ nghiên cứu: Phân tích rõ các mơ hình hành chính nhà nước trên
thế giới và mơ hình hành chính nhà nước mà Việt Nam đang áp dụng
4. Phương pháp nghiên cứu

Các phương pháp : thu thập tài liệu, phân tích, tổng hợp, phương pháp logic
thu thập tài liệu, phân tích, tổng hợp, phương pháp logic trong quá trình thực hiện.
5. Kết cấu bài tiểu luận
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính
của bài tiểu luận gồm 3 chương chính:
Chương 1. Cơ sở lý luận về nền hành chính nhà nước
Chương 2. Các mơ hình hành chính trên thế giới
Chương 3. Thực tiễn nền hành chính Việt Nam hiện nay

1


PHẦN NỘI DUNG
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.1. Khái qt về nền hành chính nhà nước
1.1.1. Khái niệm hành chính nhà nước
Hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, là
hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước để quản lý xã
hội theo khuôn khổ pháp luật nhà nước nhawfm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn
định và phát triển của xã hội
1.1.2. Bản chất của hành chính nhà nước
Hành chính nhà nước là một bộ phận của quản lý nhà nước, nói cách khác
hành chính nhà nước có phạm vi hẹp hơn so với quản lý nhà nước ở hai điểm cơ
bản:
Thứ nhất: hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của
nhà nước tức là hoạt động chấp hành và điều hành.
Thứ hai: chủ thể của hành chính nhà nước là các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền
trong hệ thống hành chính nhà nước.
Trên thực tế, những biểu hiện về nội dung và hình thức của hành chính nhà
nước khá phong phú và phức tạp. Bởi bản thân hành chính nhà nước có liên quan

đến nhiều lĩnh vực khác nhau và cũng ứng dụng nguyên lý của nhiều khoa học khác
nhau trong quá trình vận động và phát triển. Năm 1986, Rosenbloom đã chỉ ra:
“hành chính nhà nước là sự vận dụng các lý thuyết pháp lý, chính trị, quản lý và các
q trình để thực thi quyền lực nhà nước được ủy quyền theo pháp luật và các chức
năng phục vụ toàn xã hội hoặc từng bộ phận của xã hội”. Như vậy, hành chính nhà
nước vừa chứa đựng trong mình bản chất chính trị, tính pháp lý và là hoạt động
mang tính chuyên mơn, nghề nghiệp:
+ Hành chính nhà nước mang tính chính trị
+ Hành chính nhà nước mang tính pháp lý
+ Hành chính nhà nước mang tính quản lý
+ Hành chính nhà nước mang tính nghề nghiệp

2


1.2. Đặc điểm của hành chính nhà nước Việt Nam
a. Hành chính nhà nước Việt Nam lệ thuộc vào chính trị và phục vụ
chính trị:
Nhà nước là một bộ phận hợp thành của hệ thống chính trị, là cơng cụ để
thực hiện ý chí của giai cấp cầm quyền và phục vụ các nhu cầu của người dân trong
xã hội dân chủ dưới sự lãnh đạo của chính đảng chính trị. Hành chính nhà nước là
bộ phận nịng cốt để thực thi quyền hành pháp, thực hiện sứ mệnh chính trị của
Đảng và nhà nước đối với xã hội. Theo đó, hành chính ln mang bản chất chính
trị, thực hiện các nhiệm vụ chính trị, phục tùng ý chí chính trị và phục vụ lợi ích
chính trị. Ở Việt Nam, chủ thể hành chính nhà nước phải chấp hành các quyết định
của các cơ quan quyền lực nhà nước, dưới sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của Đảng
Cộng sản Việt Nam. Tuy nhiên, hệ thống hành chính nhà nước cũng có tính độc lập
tương đối với chính trị, thể hiện ở tính chun mơn, nghiệp vụ hành chính. Cán bộ,
cơng chức trong bộ máy hành chính nhà nước vận dụng tri thức khoa học tiên tiến
vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính như: quản trị học,

khoa học quản trị nhân sự, kinh tế học, luật học, chính trị học, tâm lý học, xã hội
học...
b. Hành chính nhà nước mang tính pháp quyền
Trong một xã hội dân chủ, để bảo vệ quyền tự do, quyền làm chủ của người
dân, cần phải xây dựng thành công một nhà nước pháp quyền. Trong nhà nước pháp
quyền thì hệ thống pháp luật là tối cao, mọi chủ thể xã hội đều phải hoạt động trên
cơ sở pháp luật và tuân thủ pháp luật. Với tư cách là chủ thể kiến tạo chính sách và
điều hành xã hội theo pháp luật, hành chính nhà nước phải làm gương trong việc
tuân thủ pháp luật và có trách nhiệm đảm bảo cho pháp luật được thực thi trong đời
sống xã hội. Tính pháp quyền địi hỏi các chủ thể hành chính, cơng chức nhà nước
sử dụng đúng đắn quyền lực, thực hiện thẩm quyền theo chức năng, nhiệm vụ được
trao một cách nghiêm minh. Đồng thời mỗi người cần chú trọng nâng cao uy tín
chính trị, phẩm chất đạo đức và năng lực thực thi. Phải kết hợp hài hòa giữa quyền

3


và uy để không ngừng nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính cơng hướng
đến phục vụ nhân dân.
c. Hành chính nhà nước hoạt động liên tục, ổn định tương đối và thích
ứng
Nền hành chính nhà nước có nghĩa vụ đảm bảo sự ổn định và phát triển xã
hội theo định hướng, lấy phục vụ nhân dân là mục tiêu của cơng việc thường ngày.
Muốn vậy, hành chính nhà nước phải hoạt động thường xuyên, liên tục mới thỏa
mãn nhu cầu ngày càng tăng của người dân và xã hội; phải đảm bảo được sự ổn
định tương đối về tổ chức để hoạt động hành chính khơng bị gián đoạn trong bất kỳ
tình huống nào. Đồng thời, hành chính nhà nước cũng cần được điều chỉnh về cả
nội dung, hình thức, phương pháp để thích ứng với sự thay đổi của môi trường trong
nước và quốc tế.
d. Hành chính nhà nước mang tính chuyên nghiệp

Hành chính nhà nước phải điều hành các quá trình kinh tế-xã hội, phải đảm
bảo cung ứng dịch vụ công cho người dân trong xã hội, phải giải quyết các mối
quan hệ giữa nhà nước với tổ chức, công dân, phải ứng dụng công nghệ tiên tiến
vào thực thi nhiệm vụ… Vì thế hành chính nhà nước địi hỏi cơng chức phải có
chun mơn nghề nghiệp nhất định, có kinh nghiệm và các kỹ năng hành chính,có
kiến thức trên nhiều lĩnh vực. Ngồi ra, cơng chức hành chính cịn phải có phẩm
chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị vững vàng, có tác phong làm việc khoa học,
có thái độ cầu thị trong phục vụ nhân dân và xã hội…
e. Hành chính nhà nước tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ
Bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ, được thiết kế
theo hình tháp, gồm nhiều cơ quan hành chính được cấu trúc theo hệ thống ngang
(tổ chức các cơ quan chức năng) và hệ thống dọc (cấp hành chính) từ trung ương
đến cơ sở. Do tính “hành chính” chi phối nên các bộ phận trong hệ thống này có
tính trật tự, kỷ luật cao kết thành hệ thống thông suốt từ trên xuống dưới theo
nguyên tắc: Cấp dưới phục tùng mệnh lệnh, thi hành nhiệm vụ và chịu sự kiểm soát
thường xuyên của cấp trên trực tiếp.

4


f. Hành chính nhà nước khơng vụ lợi trong hoạt động
Hành chính nhà nước bao gồm một hệ thống cơ quan công quyền được thành
lập ở trung ương và địa phương để thực hiện công việc quản lý nhà nước. Hành
chính nhà nước tồn tại khơng vì bản thân mình, mà vì sự phát triển xã hội, phục vụ
lợi ích của người dân và tồn xã hội. Trong q trình tồn tại, chủ thể hành chính
cơng được sử dụng nguồn ngân sách nhà nước để đảm bảo các hoạt động diễn ra
thường xuyên, liên tục. Do vậy, các cơ quan hành chính nhà nước khơng theo đuổi
lợi nhuận như các doanh nghiệp, cơng chức hành chính khơng được địi hỏi “khách
hàng” trả thù lao.
g. Hành chính nhà nước mang tính cơng khai, minh bạch

Theo đó, nhà nước với tư cách là chủ thể của quyền lực công phải công khai,
minh bạch hoạt động của mình với tồn thể xã hội và công chúng. Đây là biện pháp
quan trọng để ngăn ngừa tham nhũng, công khai minh bạch tạo điều kiện cho người
dân cũng như toàn xã hội tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Tiểu kết
Qua việc tìm hiểu về cơ sở lý luận về nền hành chính nhà nước, ta cũng có
thể nhận thấy rằng hành chính nhà nước là một dạng của quản lý nhà nước, được
hiểu là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, đó là hoạt động chấp
hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước trong quản lý xã hội theo
khuôn khổ pháp luật nhà nước nhằm phục vụ nhân dân, nhằm duy trì sự ổn định và
phát triển của xã hội. Khi nghiên cứu nền hành chính của bất cứ quốc gia nào trên
thế giới, bên cạnh việc tìm hiểu về các yếu tố như bản chất, vai trò, nguyên tắc tổ
chức và hoạt động… thì mơ hình hành chính là một trong những nội dung cơ bản và
được nhiều nhà khoa học, nhà quản lý chú trọng.

5


CHƯƠNG 2. CÁC MƠ HÌNH HÀNH CHÍNH TRÊN THẾ GIỚI
2.1. Các mơ hình hành chính chủ yếu
2.1.1. Mơ hình hành chính cơng truyền thống
1. Đặc điểm mơ hình hành chính cơng truyền thống
Mơ hình hành chính cơng truyền thống bao gồm những đặc trưng cơ bản sau:
Bộ máy hành chính là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ trên
xuống dưới, mang tính ổn định và bền vững. Tính chặt chẽ và thơng suốt của hệ
thống thứ bậc được thể hiện ở cách tổ chức bộ máy nhà nước theo hình tháp, mỗi cơ
quan cấp dưới chịu sự kiểm soát của cơ quan cấp trên liền kề nó.
Bộ máy hành chính của Việt Nam là ví dụ điển hình nhất về bộ máy nhà
nước theo mơ hình hình tháp. Ở Việt Nam, hình thành một hệ thống chặt chẽ từ
Trung ương gồm Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ đến địa phương bao gồm các

Uỷ ban nhân dân các cấp và các cơ quan trực thuộc. Các cơ quan ở địa phương phải
chịu sự quản lý và kiểm tra của các cơ quan Trung ương.
Quản lý nhà nước bằng xã hội, luật lệ và thực hiện các chính sách do các nhà
chính trị ban hành. Các quyết định được viết chính thức bằng văn bản và áp dụng
một cách nhất quán.
Viên chức nhà nước làm việc mang tính chuyên nghiệp và phi chính trị. Các
hoạt động trong nền hành chính Nhà nước có nội dung phức tạp, đa dạng nên nó địi
hỏi rất cao đến các kiến thức xã hội và chuyên môn của các nhà hành chính. Vì vậy
tiêu chuẩn về kiến thức chun mơn và năng lực quản lý phải trở thành một tiêu
chuẩn cơ bản của cơng chức. Chính điều này đã góp phần tạo nên tính chuyên
nghiệp trong cách thức làm việc của cơng chức. Ngồi ra tính chun nghiệp trong
hoạt động của cơng chức nhà nước cịn thể hiện qua tinh thần trách nhiệm – dám
nhận sai và sửa sai, sự chun tâm với cơng việc trên cơ sở hồn thành chức trách
và nhiệm vụ được giao bằng sự tận tâm tận lực, tinh thần tự giác và yêu nghề.Tinh
thần kỷ luật cao và tác phong công nghiệp thể hiện được sự chuyên nghiệp của đội
ngũ công chức viên chức nhà nước.

6


Tính phi chính trị hay cịn gọi là tính trung lập về chính trị của cơng chức.
Đặc điểm này thể hiện ở việc cán bộ, công chức được đề bạt giữ một chức vụ, vị trí
nhất định tùy theo năng lực của người đó cao hay thấp. Trong q trình làm việc,
cơng chức viên chức nhà nước sẽ hồn thành công việc và nhiệm vụ được giao đúng
với chức vụ của mình mà khơng dựa trên cơ sở ủng hộ đảng phái hay tổ chức nào.
Mỗi tổ chức có đội ngũ nhân sự với những quy định nội bộ riêng biệt. Các tổ
chức không những phải tuân theo các quy định chung của pháp luật và nhà nước mà
còn cần có những quy định nội bộ riêng biệt nhằm phù hợp với tính chất, đặc trưng
của từng tổ chức đó nhằm nâng cao tính kỷ luật chặt chẽ.
Q trình thực hiện công việc khách quan, công bằng, không thiên vị. Đây là

đặc điểm thể hiện rõ nét tính vơ nhân xưng của cơng chức. Tính vơ nhân xưng có
nghĩa là cơng chức, viên chức làm việc khơng đem tình cảm cá nhân vào việc giải
quyết cũng như quản lý nhà nước.
2. Ưu nhược điểm của mơ hình hành chính cơng truyền thống
a. Ưu điểm
Với những đặc điểm trên, mơ hình hành chính cơng đảm bảo cho nền hành
chính có hiệu lực cao với thủ tục làm việc chặt chẽ, chính xác, đảm bảo tính hiệu
lực, hiệu quả của yếu tố đầu vào.
Việc quản lý nhà nước dựa trên cơ sở là pháp luật và các chính sách do các
nhà chính trị ban hành nên mơ hình này tạo được sự tin cậy rất lớn đối với nhân
dân.
Tạo cơ hội đối xử công bằng với mọi công dân trong xã hội. Do có cấu trúc
thứ bậc và mức chun mơn hóa sâu sắc cùng sự kiểm soát tốt đầu vào và các bước
của quy trình nên nó cho phép các cơng chức hoạt động trong một hành lang pháp
lý hẹp và ít tạo nên rủi ro, tùy tiện và sai sót của các quyết định hành chính là rất
thấp.
b. Nhược điểm
Mơ hình hành chính cơng chứa đựng trong lịng nhược điểm:

7


Bộ máy hình tháp nhiều nấc nhiều tầng làm tăng mức độ quan liêu của bộ
máy
Các hoạt động trong hệ thống hành chính diễn ra chậm chạp và cứng nhắc do
phải tuân thủ quy trình, thủ tục chặt chẽ, đồng thời dẫn tới suy giảm tính sáng tạo và
phát triển.
Chưa kiểm soát được hiệu quả của hoạt động (yếu tố đầu ra) – một trong
những yêu cầu quan trọng nhất của nền hành chính hiện đại.
2.1.2. Mơ hình hành chính cơng mới

1. Sự ra đời của lý ḷn hành chính công mới
Vào thập niên 60 của thế kỷ XX, các nước phương Tây đều đối mặt với sức
ép của cải cách và đổi mới; nhiều vấn đề kinh tế, chính trị và xã hội xuất hiện đặt ra
yêu cầu mới đối với quản lý hành chính nhà nước. Giới chính trị học và hành chính
học đã chỉ ra nhiều hạn chế và thiếu sót của lý luận hành chính cơng, chẳng hạn như
né tránh những vấn đề lớn của thời đại; trong lĩnh vực hành chính cơng vẫn duy trì
quan niệm và lý luận trước thập niên 60; không thấy được những hạn chế của mơ
hình hành chính cơng truyền thống, không quan tâm đầy đủ đến nhu cầu của người
dân... Năm 1968, với sự khởi xướng của D.Waldo, tại Trung tâm Hội nghị Minnow
Brook, Đại học Syracuse (Hoa Kỳ), một nhóm học giả trẻ về hành chính cơng đã có
cuộc hội thảo nhằm đánh giá lại hành chính cơng truyền thống, chỉ ra những thách
thức có tính thời đại mà hành chính cơng đang phải đối mặt, vạch ra phương hướng
phát triển cho khoa học hành chính cơng. Hội nghị này đánh dấu sự ra đời của lý
luận hành chính cơng mới (HCCM).
Trong q trình phát triển của lý luận HCCM, học giả Frederickson có vai
trị đặc biệt quan trọng. Nếu D.Waldo là người khởi xướng HCCM thì Frederickson
là người tiên phong đối với sự phát triển của lý luận này. Tại Hội thảo được tổ chức
vào năm 1968, Frederickson đã trình bày bài viết có tên “Hướng tới hành chính
cơng mới”. Đến năm 1980, trên cơ sở tổng kết nhiều năm nghiên cứu về hành chính
cơng, Frederickson đã cho xuất bản tác phẩm “Hành chính cơng mới”. Trong tác
phẩm này, Frederickson đã trình bày một cách hệ thống các quan niệm và chủ

8


trương của lý luận HCCM (2). Tác phẩm “Hành chính cơng mới” của Frederickson
đã có ảnh hưởng lớn đối với hành chính cơng hiện đại. Với tinh thần “nhập thế” và
nhân văn, Frederickson tiếp tục cho ra đời nhiều bài viết và tác phẩm, điển hình là
“Cơng bằng xã hội với hành chính cơng” (1989), “Hướng tới lý luận cơng của hành
chính cơng” (1989), “Tinh thần của hành chính cơng” (1989)...

2. Chủ trương của hành chính cơng mới
Thứ nhất, cơng bằng xã hội là một trong những giá trị cốt lõi của hành chính
cơng. Hành chính cơng mới cho rằng, hành chính cơng truyền thống coi trọng giá trị
hiệu quả và kinh tế của hành vi quản lý là không sai, nhưng chưa đủ. Ngoài giá trị
hiệu quả và kinh tế, hành chính cơng cịn có mục đích căn bản khác là thực hiện
công bằng xã hội. Đây là điểm cốt lõi của lý luận hành chính cơng mới và là yếu tố
quan trọng nhất thể hiện sự khác biệt giữa hành chính cơng mới với hành chính
cơng truyền thống. Frederickson viết: “Hành chính cơng truyền thống cố gắng theo
đuổi hai vấn đề: 1) Trong điều kiện nguồn lực hiện có, làm thế nào để cung cấp
nhiều dịch vụ hơn? (hiệu quả); 2) Làm thế nào để sử dụng nguồn lực tài chính nhỏ
hơn duy trì mức độ phục vụ hiện có? (kinh tế) . Theo lý luận hành chính công mới,
việc theo đuổi hiệu quả cao trong quản lý hành chính dẫn đến sự gia tăng về người
nghèo ở nước Mỹ và hiện tượng người da đen không được chăm lo tốt về giáo dục.
Vì vậy, chính phủ Mỹ cần trả lời: Hiệu quả phục vụ cao của chính phủ là phục vụ
cho ai? Từ lý luận, hành chính cơng mới chủ trương: ngồi giá trị hiệu quả và kinh
tế, một giá trị đặc biệt quan trọng khác của hành chính cơng là thực hiện cơng bằng
xã hội, tức phục vụ của hành chính cơng có thúc đẩy cơng bằng xã hội hay không ?.
Theo quan điểm của Frederickson, cơng bằng xã hội có nghĩa là sự cơng
bằng trong việc thụ hưởng quyền lợi của công dân và phản đối hiện tượng đặc
quyền; là sự công bằng về cơ hội, không chấp nhận hiện tượng phân biệt và kỳ thị;
là sự công bằng trong phân phối và hạn chế tối đa sự phân hóa hai cực; là sự cơng
bằng giữa các thế hệ. Công bằng xã hội nhấn mạnh tính cơng bằng trong cung cấp
dịch vụ của chính phủ; nhấn mạnh trách nhiệm và nghĩa vụ của nhà quản lý cơng
trong q trình hoạch định chính sách và trong điều hành tổ chức. Công bằng xã hội

9


nhấn mạnh sự thay đổi của quản lý hành chính cơng; nhấn mạnh việc đưa ra những
phản ứng tích cực đối với những yêu cầu của công dân, mà không phải là theo đuổi

việc thỏa mãn nhu cầu của bản thân tổ chức... Nói chung, nhấn mạnh cơng bằng xã
hội chính là thúc đẩy việc dịch chuyển quyền lực chính trị và phúc lợi kinh tế sang
cho những người thiếu sự trợ giúp về nguồn lực chính trị và kinh tế, có hồn cảnh
khó khăn” Thứ hai, chủ trương khoa học hành chính cơng cải cách, nhập thế, gắn
liền với thực tiễn xã hội.
Theo lý luận hành chính cơng mới, việc nghiên cứu đối với hành chính cơng
cần thích ứng với yêu cầu của xã hội hiện đại, cần có sự đột phá trong lĩnh vực
nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu. Về lĩnh vực nghiên cứu, hành chính cơng
mới chủ trương vượt quá phạm vi nhỏ hẹp của hành chính cơng truyền thống, xác
định trọng điểm nghiên cứu là những vấn đề liên quan đến môi trường xã hội, đến
cơng chúng, đến sứ mệnh của hành chính cơng, “tính chất cơng” của hành chính
cơng, mà khơng phải chỉ quan tâm đến những vấn đề mang tính kỹ thuật. Bên cạnh
đó, cần xác lập hệ thống phương pháp nghiên cứu phù hợp. Hành chính cơng truyền
thống nhấn mạnh “trung lập giá trị”, trốn tránh việc đưa ra những phán đoán giá trị
“tốt” và “xấu”, “nên” và “không nên” đối với việc nghiên cứu các vấn đề hành
chính; sử dụng một cách phổ biến phương pháp nghiên cứu của “chủ nghĩa thực
chứng”. Theo hành chính cơng mới, trung lập giá trị làm cho người nghiên cứu rời
xa đời sống xã hội, thiếu sự phê phán mang tính xây dựng, làm cho nghiên cứu
khơng thể ảnh hưởng đến q trình chính sách. Hành chính cơng mới nhấn mạnh
việc sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa “hậu thực chứng”, coi trọng vai trị
phán đốn về giá trị. Vì thế, hành chính cơng mới chủ trương: 1) cải cách, tức cải
cách những chính sách và thể chế hiện có đang cản trở việc thực hiện công bằng xã
hội; 2) nhập thế, tức thông qua phương thức tích cực để quan tâm hơn đến những
chính sách ảnh hưởng đến chất lượng cuộc sống của tất cả mọi người; 3) điều chỉnh
về tiếp cận nghiên cứu. Theo đó, cần có sự điều chỉnh cần thiết đối với giả thuyết cơ
bản, khung khổ lý luận, hệ giá trị, phạm trù và phương pháp nghiên cứu của hành

10

chính cơng truyền thống, coi trọng việc nghiên cứu “tính chất cơng” của hành chính
cơng.
Thứ ba, chủ trương xây dựng tổ chức hành chính “mở”:
Hành chính cơng truyền thống chú trọng nghiên cứu bản thân tổ chức hành
chính, đặc biệt là các nguyên tắc hoạt động, cơ cấu tổ chức và biên chế hành chính.
Khác với hành chính cơng truyền thống khi coi hệ thống hành chính là một hệ thống
khép kín và cơ học, HCCM nhấn mạnh tính “mở” của hệ thống hành chính và tổ
chức hành chính. Nó vận dụng phương pháp sinh thái học để nghiên cứu sự vận
hành của hệ thống hành chính và tổ chức hành chính. Lý luận này cho rằng, có bốn
q trình trong q trình vận hành của tổ chức hành chính, đó là q trình phân
phối, q trình tích hợp, q trình tương tác với mơi trường và q trình tình cảm.
Q trình phân phối là việc bố trí và điều tiết các nguồn lực nhằm đảm bảo hiệu quả
xã hội của các dự án công cũng như trong hoạt động của tổ chức hành chính. Q
trình tích hợp là việc điều tiết hoạt động các bộ phận và các thành viên trong tổ
chức để quy tụ sức mạnh của cả tổ chức vào việc thực hiện mục tiêu. Quá trình
tương tác với bên ngồi là q trình kết nối và trao đổi giữa tổ chức hành chính
cơng với các tổ chức có liên quan và cơng chúng, bao gồm cơ quan lập pháp, cơ
quan tư pháp, các tổ chức nghiên cứu chính sách, các tổ chức xã hội và cơng dân.
Quá trình tình cảm được hiểu là quá trình rèn luyện tính nhạy bén, nhạy cảm của tổ
chức hành chính, nhân viên hành chính trước các nhu cầu của xã hội và công dân.
Trên cơ sở coi sự vận hành của tổ chức hành chính là một q trình động và
mở, lý luận hành chính cơng mới cho rằng, động lực phát triển của hành chính cơng
đương đại bắt nguồn từ việc cải cách, đổi mới tổ chức hành chính. Vì tổ chức hành
chính là thực thể đảm nhận việc cung ứng các dịch vụ công, nên chức năng và cơ
cấu tổ chức của tổ chức hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng phục vụ
công. Mặt khác, do tổ chức hành chính cơng truyền thống có những hạn chế như
thiếu linh hoạt, phản ứng thiếu kịp thời và tích cực trước sự thay đổi của mơi trường
xã hội nên việc cải cách và đổi mới tổ chức hành chính cơng theo quan điểm mở là
rất cần thiết. Bên cạnh đó, tổ chức hành chính cơng truyền thống có xu hướng lấy

11


bản thân làm trung tâm, coi việc thực hiện lợi ích của bản thân tổ chức làm mục tiêu
hoạt động, mà coi nhẹ nhu cầu của đối tượng phục vụ - công chúng; nhấn mạnh
hiệu quả của tổ chức nhưng lại coi nhẹ việc thực hiện các quyền của công dân, chưa
quan tâm đúng mức đến lợi ích của nhóm yếu thế. Do đó, lý luận hành chính cơng
mới cho rằng, cải cách tổ chức hành chính cơng là một nội dung cốt lõi trong phát
triển hành chính cơng đương đại. Vì vậy, lý luận hành chính cơng mới đề xuất hai
mục tiêu của việc thiết kế tổ chức hành chính, đó là: 1) lấy khách hàng làm trung
tâm hay hướng tới khách hàng, theo đó, tổ chức hành chính lấy nhu cầu của công
dân làm cơ sở cho sự tồn tại và phát triển của mình; 2) thích ứng linh hoạt với sự
thay đổi, việc thiết kế tổ chức cần hướng đến tăng cường tính linh hoạt, tạo điều
kiện thuận lợi để tổ chức đưa ra sự phản ứng nhanh chóng, tích cực và có trách
nhiệm trước các u cầu, đòi hỏi của xã hội.
Thứ tư, nêu lên tư tưởng về hành chính dân chủ:
Lý luận hành chính cơng mới không chỉ kỳ vọng sự thay đổi về nhận thức,
quan niệm và hành vi của chính phủ để giải quyết có hiệu quả các vấn đề xã hội, mà
cịn mong muốn thiết lập nên mơ hình hành chính cơng phù hợp với u cầu và địi
hỏi của hành chính dân chủ. Hành chính dân chủ coi cơng dân là gốc, bản thân
chính phủ khơng phải là mục đích, mà là cơng cụ. Lý do chính đáng duy nhất cho
sự tồn tại của chính phủ là ở việc bảo đảm và nâng cao phẩm giá con người của
công dân; chức trách của chính phủ bảo đảm việc thực hiện quyền chính trị, kinh tế
và xã hội của cơng dân, thỏa mãn nhu cầu cơ bản của công dân, nhất là của nhóm
yếu thế; cung ứng dịch vụ cơng cơ bản, từ đó cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc
sống của người dân. Để thực hiện điều đó, chính phủ cần: 1) coi trọng việc thực
hiện công bằng xã hội, đảm bảo việc thực hiện các quyền của công dân; đồng thời
quan tâm đến lợi ích của các nhóm yếu thế; 2) đảm bảo tính đại diện của hành chính
cơng thông qua cải cách chế độ nhân sự và mở rộng sự tham gia của công dân và
các tổ chức vào q trình hoạch định chính sách; 3) chính phủ cần quan tâm nhiều

hơn đến nhu cầu của công chúng và có hành động tích cực trước các nhu cầu chính
đáng của cơng chúng; 4) lấy cơng dân làm trung tâm, khích lệ sự tham gia rộng rãi

12


của cơng dân vào q trình hành chính cơng và coi trọng tiếng nói của người dân; 5)
nhà quản lý cơng cần có ý thức đạo đức, đặt lợi ích cơng, lợi ích của đa số cơng dân
lên trên hết và trước hết, thực hiện tốt trách nhiệm công, cung cấp dịch vụ công đảm
bảo chất lượng cho công chúng.
Thứ năm, hành chính cơng cần thể hiện đầy đủ “tính chất cơng”:
Hành chính cơng mới cho rằng, một sự khác biệt mang tính bản chất giữa
quản lý hành chính với quản lý của doanh nghiệp trong khu vực tư là ở chỗ, hành
chính cơng mang “tính chất cơng”. Vì vậy trong bài viết “Khoa học hành chính
cơng”, Robert Alan Dahl phản đối khoa học hành chính cơng khơng thể hiện rõ sự
khác biệt giữa công và tư, cho rằng “hành chính cơng khơng chỉ là thực thi mục
đích cơng, hơn nữa cịn tạo ra mục đích cơng”. Cụ thể, “tính chất cơng” của hành
chính cơng được thể hiện ở một số phương diện: 1) tính cơng dân, có nghĩa, duy trì
và thực hiện lợi ích của cơng dân là sứ mệnh của chính phủ; trong q trình thực thi
nhiệm vụ của mình, chính phủ cần đảm bảo quyền được biết của công dân, coi trọng
sự tham gia của công dân vào q trình chính sách. Ngồi ra, do “tinh thần và trách
nhiệm công dân là cơ sở để đảm bảo tính hiệu quả của hành chính cơng”, nên chính
phủ phải có trách nhiệm bồi dưỡng, giáo dục tinh thần và trách nhiệm cơng dân; 2)
lợi ích cơng, mục đích của quản lý hành chính là nhằm duy trì và thực hiện lợi ích
cơng, hành chính cơng phải quan tâm chăm lo cho lợi ích của đại đa số người dân
trong xã hội và nhóm yếu thế. Frederickson viết: “Hành chính cơng khơng được
mang bất cứ lợi ích đặc thù nào, nó vì lợi ích của tồn thể cơng dân mà duy trì giá
trị của chính thể”; 3) hành động cơng (hay hành động tập thể) có nghĩa hành chính
cơng là hành động của công cộng mà không phải là hành vi và lựa chọn của một tổ
chức đơn nhất; quản lý nhà nước khơng chỉ là việc của chính trị gia, quan chức

chính phủ và cơng chức, mà cịn là việc của xã hội và công dân. Frederickson cho
rằng: “Những người tiền bối đã rất thông minh khi lựa chọn từ “hành chính cơng”
mà khơng phải là “hành chính nhà nước” để nói rõ tính chất của lĩnh vực này. Hành
chính cơng bao gồm hoạt động của nhà nước, đích thực là bắt nguồn từ nhà nước.
Nhưng phạm vi của nó rộng hơn, hơn nữa cần rộng hơn”. Điều này có nghĩa, chính

13


phủ cần chú trọng sự tham gia của công dân và xã hội vào q trình quản lý cơng
việc nhà nước và xã hội, thực hiện sự phối hợp giữa nhà nước, thị trường và xã hội
trong quản lý công; 4) tính tham gia. Hành chính cơng là hành động cơng, chính
phủ về bản chất là “đối tác của cơng dân”, chính phủ cần tơn trọng và bảo đảm sự
tham gia của công dân; 5) trách nhiệm công. Theo quan điểm của Frederickson,
“Suy đến cùng, trách nhiệm cơng của chính phủ chính là chính phủ chịu trách
nhiệm trước cơng dân” và “Trong điều kiện chính trị dân chủ, nhà quản lý công cần
chịu trách nhiệm đến cùng trước công dân. Cũng chính vì trách nhiệm này mà cơng
việc của chúng ta mới thể hiện sự thiêng liêng cao cả”. Trách nhiệm cơng ở đây
chính là trách nhiệm cơng vụ. Trách nhiệm cơng vụ địi hỏi hành chính nhà nước
phải đảm nhận tốt trách nhiệm chính trị, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm pháp
luật và trách nhiệm đạo đức.
3. Sự phê phán của mơ hình hành chính cơng mới đối với hành chính
cơng truyền thống
Một là, phê phán quan niệm “hiệu quả là trên hết” của hành chính cơng
truyền thống: Vào đầu thế kỷ XX, trong lĩnh vực kinh tế và hoạt động của doanh
nghiệp, vấn đề hiệu quả rất được coi trọng. Trong lĩnh vực hành chính cơng, do
nguồn lực của chính phủ có hạn, nhu cầu của cơng dân ngày càng tăng, nên vấn đề
hiệu quả cũng được hành chính cơng coi trọng. Thơng thường, có hai loại hiệu quả:
hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. HCCM phê phán quan điểm có hiệu quả kinh tế
là trên hết của hành chính cơng truyền thống và cho rằng, các đề xuất của hành

chính cơng truyền thống coi hành chính là lĩnh vực “trung lập” với chính trị, thiết kế
tổ chức bộ máy theo phương thức trực tuyến – chức năng, nhấn mạnh kỹ thuật quản
lý, tính chuyên nghiệp và phi nhân cách hóa của nhân viên hành chính... là nhằm
hướng tới mục tiêu hiệu quả kinh tế. Trong bối cảnh này, nhân viên hành chính sẽ
mất đi năng lực tự chủ, thiếu tinh thần sáng tạo và sự phát triển lành mạnh về nhân
cách, rất dễ tạo nên sự “vơ cảm” của nhân viên hành chính đối với đối tượng phục
vụ (công dân), làm suy giảm năng lực thích ứng của tổ chức hành chính trước sự
biến đổi và phát triển của xã hội. Bên cạnh đó, quan điểm hiệu quả của hành chính

14


công truyền thống cũng thúc đẩy một số nhà nghiên cứu lấy hiệu quả kỹ thuật để
đánh giá hiệu quả phục vụ cơng; các tiêu chí đánh giá phục vụ công thường nhấn
mạnh vào yếu tố hiệu quả kinh tế mà coi nhẹ các yếu tố quan trọng khác như tính
trách nhiệm, tính cơng bằng...
Lý luận hành chính cơng mới cho rằng, “Giá trị là linh hồn của hành chính
cơng. Quan niệm cho rằng, hoạch định chính sách (chính trị) là q trình thể hiện
giá trị, cịn hành chính cơng chỉ đơn thuần là thực thi chính sách một cách trung lập
và hiệu quả là không sát với thực tế. Hoạt động nghiên cứu và hoạt động thực tiễn
hành chính của bất cứ ai cũng đều liên quan đến việc phân phối giá trị; thực tiễn
hành chính là một quá trình phân phối giá trị”. Theo lý luận hành chính cơng mới,
hành chính cơng khơng chỉ là cơng cụ để thực thi chính sách, mà cịn là nhân tố
quan trọng ảnh hưởng có tính quyết định đối với đời sống và phúc lợi của cơng dân.
Mục đích của hành chính cơng là tạo ra phúc lợi cho con người. Vì thế, hành chính
cơng cần đảm nhận một trách nhiệm xã hội lớn hơn. Lý luận này chủ trương tăng
cường sự tương tác và đối thoại giữa tổ chức hành chính với cơng dân để tăng
cường sự phản ứng tích cực của các tổ chức hành chính trước các nhu cầu của dân
chúng. Có nghĩa là, lý luận hành chính cơng mới nhấn mạnh phương diện giá trị,
việc quan tâm đến nhu cầu của công dân, nâng cao hiệu quả xã hội và cải thiện đời

sống của con người.
Hai là, phê phán cách tiếp cận dựa trên giả thuyết về sự phân tách giữa chính
trị và hành chính của hành chính cơng truyền thống. Lý luận hành chính cơng
truyền thống cho rằng, sự ra đời của khoa học hành chính cơng được thiết lập dựa
trên cơ sở sự phân tách giữa chính trị và hành chính. Willson cho rằng: chức năng
của chính trị là hoạch định chính sách, cịn chức năng của hành chính là thực thi
chính sách. Sau đó, Goodnow tiếp tục đi sâu luận giải sự khác biệt giữa chính trị và
hành chính, đồng thời chỉ rõ: “chính trị liên quan đến việc thể hiện ý chí của nhà
nước (hoạch định chính sách), cịn hành chính liên quan đến việc thực thi ý chí của
nhà nước (thực thi chính sách)”. Goodnow viết: “Trong tất cả chính thể nhà nước
đều tồn tại hai chức năng chủ yếu: chức năng thể hiện ý chí của nhà nước và chức

15


năng thực thi ý chí của nhà nước. Hai chức năng này chính là chính trị và hành
chính” . Từ nhận thức đó, Goodnow tiến hành phân tách hai chức năng của nhà
nước, đó là chức năng chính trị và chức năng hành chính. Hành chính cơng truyền
thống thiết lập trên cơ sở chủ trương thực hiện sự phân tách giữa chính trị và hành
chính, coi hành chính cơng là lĩnh vực “trung lập” với chính trị, tức là hoạt động
thực thi chính sách mà khơng phải là hoạt động hoạch định chính sách.
2.2. Một số mơ hình hành chính cơng khác
2.2.1. Mơ hình quản trị cơng mới
Trước những vấn đề đặt ra về mặt lý luận và thực tiễn đối với hai mơ hình
hành chính cơng truyền thống và quản lý công mới, đầu thế kỷ XXI, một số nhà lý
thuyết xây dựng nên khung lý luận mới, hướng tới cách tiếp cận đồng bộ đối với
chính phủ. Khác với sự chú trọng vào thứ bậc và lợi ích của bộ máy hành chính của
mơ hình hành chính cơng truyền thống và khác với quyền tự quyết trong quản lý và
cơ chế hợp đồng của mơ hình quản lý cơng mới, cách tiếp cận của mơ hình quản trị
cơng mới coi cơng dân (chứ khơng phải chính phủ) là trung tâm. Cách tiếp cận này

không chỉ đơn thuần đưa ra một mơ hình hành chính cơng mà chú trọng làm rõ vai
trị của cơng dân trong xây dựng chính sách cũng như tham gia vào quá trình sản
xuất (cung ứng) dịch vụ. Trên thực tế, cách tiếp cận trên mới xuất hiện ở Hoa Kỳ và
một số nước thuộc Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD). Tuy vậy, cách
tiếp cận này vẫn còn nhiều điểm cần tiếp tục nghiên cứu về mặt lý luận để phục vụ
cho quá trình thiết kế các nội dung CCHC của các nước đang phát triển, trong đó có
Việt Nam.
2.2.2. Mơ hình cơng vụ mới
Hiện nay, đây là mơ hình tổng hợp, rõ nét nhất của các cách tiếp cận nêu
trên. Mơ hình này được xây dựng dựa trên cơ sở xác định trọng tâm của quản lý
công là công dân, cộng đồng và xã hội; cơng chức có vai trị chủ yếu là giúp các
(nhóm) cơng dân đạt được nguyện vọng và nhu cầu chung thay vì kiểm sốt và định
hướng xã hội. Cách tiếp cận này khác với giả thuyết của mơ hình hành chính cơng
truyền thống và quản lý cơng mới ở chỗ, mơ hình cơng vụ mới nhấn mạnh đến vai

16