Quyền khiếu nại Tố tụng hành chính

ĐẶT VẤN ĐỀ
Quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, từ lâu đã được ghi
nhận trong nhiều văn bản pháp luật, trước hết là Hiến pháp – đạo luật cơ bản của nước ta.
Bên cạnh đó, Luật khiếu nại 2011 cũng là cơ sở pháp lý quan trọng để công dân thực hiện
quyền khiếu nại của mình. Việc mở rộng và bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại của công
dân là một sự phản ánh khách quan, đầy đủ, hiện thực nền dân chủ, tạo điều kiện để nhân
dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Mặt khác, nó cũng chính là thước đo giá trị
nền dân chủ, phản ánh bản chất giai cấp của nhà nước ta.
GIẢI QUYẾT VẤN ĐỀ
I. Cơ sở lý luận
Pháp luật đã đưa ra định nghĩa khái quát về khiếu nại: “Khiếu nại là việc công dân,
cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành
chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, cơng chức khi có căn cứ cho rằng quyết
định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.”
Bên cạnh đó, quyết định hành chính và hành vi hành chính cũng được pháp luật định
nghĩa một cách chi tiết như sau: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính
nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để
quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp
dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”; “Hành vi hành chính là hành vi
của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà
nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.”
Các định nghĩa trên cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi quyền, lợi ích
hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành
chính. Cơng dân thực hiện quyền khiếu nại của mình bằng cách gửi đơn hoặc trực tiếp đến
các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội hay tổ chức kinh tế hay người đứng đầu các cơ


quan, tổ chức đó trình bày ý kiến, nguyện vọng và những đề nghị cụ thể của mình. Trong
mỗi khiếu nại không chỉ chứa đựng thông tin về sự vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của

cá nhân, cơ quan, tổ chức, đơn vị, những người có chức vụ và những người khác mà hành
động hoặc không hành động của họ, theo quan điểm của người khiếu nại, dẫn đến vi phạm
các quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại.
Dựa trên việc xem xét khách quan và thận trọng nội dung vụ việc với đầy đủ tài liệu
có liên quan, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải đưa ra kết
luận tính hợp pháp và hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu
nại.
II. Các quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định
hành chính, hành vi hành chính.
Quyền khiếu nại là một trong những quyền của công dân, mang bản chất là quyền bảo
vệ hay quyền bảo về quyền, tồn tại xuyên suốt qua tất cả các bản Hiến pháp của nước ta.
Đến Hiến Pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định, ghi nhận và đảm bảo quyền khiếu nại của
công dân. Hiến pháp quy định rõ công dân có quyền khiếu nại với “cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền”. Quy định này đã xác định rõ: trong các cơ quan Nhà nước phải có sự phân
định cụ thể thẩm quyền thụ lý, giải quyết khiếu nại, mặt khác cũng ràng buộc công dân khi
thực hiện quyền khiếu nại của mình phải gửi đơn đến đúng cơ quan có thẩm quyền giải
quyết. Trên cơ sở những quy định của Hiến pháp, Luật khiếu nại ra đời nhằm cụ thể quyền
khiếu nại của công dân một cách rõ ràng và chi tiết.
Sự phân cơng giữa các cơ quan hành chính Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực
chính là việc xác định, phân bổ, khẳng định rõ ràng thẩm quyền cho các cơ quan Nhà nước
trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Các cơ quan hành chính Nhà nước là
một hệ thống cơ quan được thành lập từ trung ương đến cơ sở, đứng đầu là Chính phủ, tạo
thành một chỉnh thể thống nhất, được tổ chức và hoạt động theo hệ thống thứ bậc, có mối
quan hệ mật thiết, phụ thuộc nhau về tổ chức và hoạt động nhằm thực thi quyền quản lý
hành chính Nhà nước. Luật khiếu nại không trực tiếp quy định nguyên tắc về thẩm quyền


giải quyết khiếu nại, song qua các quy định từ điều 17 đến điều 26 của luật này thì có thể
thấy thẩm quyền giải quyết khiếu nại được xác định theo nguyên tắc: khiếu nại đối với
quyết định hành chính của nhân viên thuộc quyền quản lý của cơ quan nào thì thủ trưởng

cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. Khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính của thủ trưởng cơ quan nào thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải
quyết. Những khiếu nại đã quá thời hạn mà không giải quyết hoặc người khiếu nại không
đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại lên cấp trên trực tiếp của người đã
giải quyết để yêu cầu được giải quyết.
Trên cơ sở nguyên tắc trên, Luật khiếu nại có các quy định về thẩm quyền giải quyết
khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của thủ trưởng cơ quan hành chính
nhà nước từng cấp như sau:
 Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã);
Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh
(sau đây gọi chung là cấp huyện) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết
định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý
trực tiếp.
 Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết
định hành chính, hành vi hành chính của mình; Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết
định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ
quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc
khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
 Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ,
cơng chức do mình quản lý trực tiếp.
 Giám đốc sở và cấp tương đương giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định
hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, cơng chức do mình quản lý trực
tiếp; Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của


Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu
nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
 Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết
định hành chính, hành vi hành chính của mình; Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết

định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc
sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu
đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
 Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc
Chính phủ (sau đây gọi chung là Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ) có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, cơng
chức do mình quản lý trực tiếp.
 Bộ trưởng giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi
hành chính của mình, của cán bộ, cơng chức do mình quản lý trực tiếp; Giải quyết khiếu
nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan
thuộc bộ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn
nhưng chưa được giải quyết; Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính,
hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền
quản lý nhà nước của bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại
lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
III. Pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành
chính – Những điểm tích cực và hạn chế.
Khi đánh giá về một vấn đề, chúng ta cần nhìn nhận chúng một cách khách quan, đa
chiều nhất để có thể nhận ra những điểm mạnh, điểm yếu. Qua đó có thể có những giải
pháp khắc phục những yếu điểm cịn tồn tại. Pháp luật nói chung và pháp luật về thẩm
quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính cũng vậy, ln ln
có tính hai mặt: Thành tựu và hạn chế.
 Những thành tựu


Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính được quy định ngày càng hợp lý, phù
hợp với phương hướng cải cách hành chính, cải cách tư pháp, nâng cao hiệu quả quản lý
hành chính nhà nước và đảm bảo quyền khiếu nại của công dân. Thẩm quyền giải quyết
khiếu nại được Luật quy định cho người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước từ cấp cơ
sở đến cấp cao nhất. Quy định này phù hợp với chế độ thủ trưởng trong nguyên tắc tổ chức

và hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Một khiếu nại hành chính về
nguyên tắc được xem xét, giải quyết qua hai cấp: lần đầu là thủ trưởng cơ quan hành chính
Nhà nước, lần hai là thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp của người
giải quyết lần đầu. Pháp luật quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu là nhằm tạo
điều kiện và cơ hội để người bị khiếu nại tự xem xét lại quyết định, hành vi của mình, kịp
thời sửa chữa những sai lầm khi khiếu nại là đúng. Cấp trên giải quyết khiếu nại tiếp theo
là Thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước cấp trên trực tiếp của người đã giải quyết
khiếu nại lần đầu. Quy định này phù hợp với phương thức tổ chức đặc thù của nền hành
chính là theo thứ bật, hoạt động liên tuc, thơng suốt để quản lý các lĩnh vực của đời sống
xã hội. Hơn nữa, quy định như vậy nhằm xác định và tăng cường trách nhiệm của cấp trên
trong việc kiểm tra, giám sát hoạt động của cấp dưới
 Những hạn chế
Mỗi năm, các cơ quan hành chính từ trung ương đến cơ sở các cấp, các ngành phải
tiếp nhận và giải quyết hàng chục nghìn vụ khiếu nại. Tuy nhiên, công tác giải quyết khiếu
nại liên quan đến thẩm quyền giải quyết của các cơ quan hành chính cịn nhiều vướng
mắc, bất cập về cơ chế giải quyết khiếu nại, dẫn đến nhiều vụ việc giải quyết chưa đảm
bảo dân chủ, công khai; chưa khách quan, công bằng, hợp lý và tính khả thi thấp; nhiều
quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật song vẫn khơng được thi hành
nghiêm chỉnh; tình trạng khiếu nại đơng người vượt cấp vẫn diễn ra ở nhiều nơi. Cụ thể là:
Đối với trường hợp giải quyết khiếu nại lần hai, pháp luật hiện hành quy định nếu
người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của người giải quyết
khiếu nại lần đầu thì có quyền khiếu nại lên Thủ trưởng cơ quan quản lý cấp trên của


người đó. Pháp luật khơng quy định bắt buộc người giải quyết khiếu nại phải gặp gỡ, đối
thoại trực tiếp với người khiếu nại để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của người khiếu
nại nên nhiều quyết định giải quyết khiếu nại chưa thấu tình, đạt lý, thậm chí có biểu hiện
thiên vị, bao che, dung túng cho cấp dưới khi có sai phạm. Bên cạnh đó, pháp luật hiện
hành chưa xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan hành chính, của Thủ trưởng cơ quan
hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, chưa quy định rõ các biện pháp chế

tài xử lý đối với cơ quan hành chính, thủ trưởng cơ quan hành chính, cán bộ, công chức
nhà nước để chậm trễ hoặc không giải quyết khiếu nại của người dân. Do vậy, thủ trưởng
cơ quan hành chính nhà nước ở một số địa phương chưa thực sự quan tâm tới việc lãnh
đạo, chỉ đạo cơng tác giải quyết khiếu nại hành chính, cịn thiếu trách nhiệm trong việc chỉ
đạo tiếp nhận và giải quyết khiếu nại kịp thời cho người dân nhưng không bị xử lý.
IV. Phương hướng hoàn thiện
Cần phải hoàn thiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính theo hướng phân
định rành mạch trách nhiệm, thẩm quyền của người ban hành quyết định hành chính, hành
vi hành chính và thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên trong việc giải quyết khiếu nại
hành chính. Căn cứ vào kết quả nghiên cứu, Thanh tra Chính phủ đã thấy rằng, cần đổi
mới thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính theo hướng sau: cơng dân, cơ quan, tổ
chức có quyền u cầu thủ trưởng cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ
quan đó xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính do họ ban hành nếu cho
rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình.
Việc xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khơng phải là một cấp giải
quyết khiếu nại mà là giai đoạn tự xem xét lại quyết định hành chính theo thủ tục hành
chính thơng thường. Nếu cơng dân khơng đồng ý với việc xem xét của cơ quan hành chính
hoặc quá một thời hạn nhất định mà cơ quan hành chính khơng xem xét lại quyết định của
mình, thì cơng dân có quyền khiếu nại lên thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên.
Cơ chế giải quyết này sẽ khắc phục được tình trạng vừa đá bóng, vừa thổi cịi trong
giải quyết khiếu nại hành chính (người ra quyết định hành chính khơng phải là người giải


quyết khiếu nại hành chính), đảm bảo được tính nhanh, gọn trong việc giải quyết khiếu nại
(việc xem xét lại quyết định hành chính được thực hiện theo thủ tục đơn giản hơn so với
thủ tục giải quyết khiếu nại), nâng cao trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính
khi ban hành các quyết định hành chính và bảm đảm quyền được tự sửa chữa các quyết
định, hành vi hành chính sai sót của cơ quan hành chính nhà nước.
Việc giải quyết khiếu nại của thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên được thực hiện
theo một trình tự, thủ tục đảm bảo việc giải quyết khiếu nại được khách quan, dân chủ,

cơng khai, minh bạch và có sự đối thoại, tranh luận giữa các bên có sự tham gia của luật sư
và đại diện các tổ chức chính trị - xã hội trong q trình giải quyết. Trường hợp cần thiết,
thủ trưởng cơ quan hành chính thành lập Hội đồng tư vấn giải quyết những vụ việc khiếu
nại phức tạp. Trường hợp không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại thì cơng dân
tiếp tục khởi kiện vụ án tại Toà án.
Cơ chế này cũng giúp tăng cường trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan hành chính
nhà nước, tăng cường sự tham gia của các tổ chức chính trị - xã hội trong cơng tác giải
quyết khiếu nại hành chính, tạo sự đồng thuận trong quá trình giải quyết khiếu nại và
thuận lợi cho việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại khiếu nại.
KẾT LUẬN
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, việc ghi nhận quyền khiếu
nại thể hiện bản chất tốt đẹp của chế độ ta, bản chất nhà nước của dân, do dân và vì dân.
Để tạo thuận lợi cho cho người dân thực hiện quyền hiến định này, địi hỏi phải có nhiều
giải pháp như tăng cường trách nhiệm của cơ quan nhà nước để xảy ra khiếu nại, trách
nhiệm thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong cơng tác giải quyết khiếu nại hành
chính, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc giám sát hoạt động giải quyết khiếu
nại... Tuy nhiên, đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính, tạo thuận lợi
cho người khiếu nại, khiếu kiện sẽ góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả cơng tác giải
quyết khiếu nại, khiếu kiện của các cơ quan nhà nước trong giai đoạn hiện nay.