đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH - CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

THANH TRA CHÍNH PHỦ
***








CÁC CHUYÊN ĐỀ NGHIÊN CỨU




ĐỀ TÀI ĐỘC LẬP CẤP NHÀ NƯỚC

KHIẾU NẠI, TỐ CÁO HÀNH CHÍNH -
CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI
PHÁP





Chủ nhiệm: TS. Lê Tiến Hào
Phó Tổng Thanh tra Chính phủ

9007-1


Hà Nội, tháng 10 năm 2011

1
MỤC LỤC

STT CHUYÊN ĐỀ
TRANG
1
Một số khái niệm cơ bản về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố
cáo hành chính
ThS. Đinh Văn Minh
Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính Phủ
7
2
Quan điểm của Đảng, Nhà nước và Tư tưởng Hồ Chí Minh về khiếu
nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
TS. Ngô Mạnh Toan
Phó Hiệu trưởng Trường Cán Bộ Thanh tra, Thanh tra Chính phủ
15
3
Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo và các yếu tố ảnh hưởng đến khiếu
nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo
TS. Trần Đức Lượng - Phó Tổng Thanh tra Chính phủ

ThS. Nguyễn Tuấn Anh - Vụ II,
Thanh tra Chính phủ
24
4
Thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo; vị trí, vai trò của các cơ quan
thanh tra nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo hành
chính
PGS.TS. Vũ Thư
Viện Nhà nước và Pháp luật
38
5
Khiếu nại, tố cáo - Quyền pháp định và định hướng đảm bảo, bảo vệ
các quyền đó
PGS.TS Đinh Văn Mậu
Học viện Hành chính Quốc gia
60
6
Yêu cầu của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong điều kiện phát
triển nền kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp và hội nhập kinh
tế quốc tế
Vũ Văn Chiến
Tổng Biên tập Tạp Chí Thanh tra, Thanh tra Chính phủ
71
7
Thực trạng pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở Việt Nam hiện nay
TS. Trần Văn Sơn
Phó Vụ trưởng Vụ II, Văn phòng Chính phủ
78

2
8
Thực trạng tố cáo, giải quyết tố cáo và thi hành quyết định giải quyết tố
cáo.
TS. Trần Ngọc Liêm
Chánh Văn phòng, Thanh tra Chính phủ
94
9
Thực trạng công tác tiếp công dân hiện nay.
ThS. Nguyễn Văn Kim
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ
103
10
Tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay
TS. Lê Tiến Hào
Phó Tổng Thanh tra Chính phủ
125
11
Thực trạng công tác xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo hiện nay
Nguyễn Kim Châu
Cục trưởng Cục I, Thanh tra Chính phủ
135

12
Thực trạng thực hiện thẩm quyền xử lý tố cáo của các cơ quan chức
năng và mối quan hệ giữa các cơ quan này trong việc giải quyết tố cáo
trong lĩnh vực hành chính
ThS. Bùi Ngọc Lam
Cục trưởng Cục II, Thanh tra Chính phủ
157

13
Thực trạng giải quyết khiếu kiện tại Tòa hành chính và việc thi hành
các quyết định, bản án của Tòa hành chính hiện nay.
Đào Xuân Lan
Chánh Toà Hành chính, Toà án nhân dân tối cao
171
14
Giải quyết khiếu nại bằng phương thức tài phán hành chính
ThS. Văn Tiến Mai
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ
184
15
Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo tại Thành
phố Hà Nội.
Nguyễn Văn Tuấn Dũng
Chánh Thanh tra Thành phố Hà Nội
197
16
Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo tại Thành
phố Hồ Chí Minh
Đỗ Duy Phức
Phó Cục trưởng Cục III, Thanh tra Chính phủ
220

3
17
Vai trò của Thanh tra Chính phủ trong công tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo
ThS. Trần Đăng Vinh
Phó Chánh Văn phòng, Thanh tra Chính phủ

236
18
Thực trạng khiếu nại, tố cáo về thi hành án dân sự và bổ trợ tư pháp –
Nguyên nhân và giải pháp
Hoàng Quốc Hùng
Phó Chánh Thanh tra, Bộ Tư pháp
252
19
Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh
vực đất đai, môi trường.
Lê Vũ Tuấn Anh
Phó Chánh Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường
271
20
Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh
vực nhà ở.
TS. Phạm Gia Yên
Chánh Thanh Tra Bộ Xây dựng
295
21
Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong việc
thực hiện các chính sách xã hội.
Tạ Văn Thiệu
Phó Chánh Thanh Tra Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội
304
22
Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ,
công chức.
ThS. Đặng Thanh Tùng
Phó Chánh Thanh tra Bộ Nội vụ

324
23
Thực trạng tiếp nhận và xử lý tố cáo hành vi tham nhũng
Ngô Mạnh Hùng
Phó Cục trưởng Cục Chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ
352
24
Thực trạng khiếu nại, tố cáo và giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo
liên quan đến tôn giáo.
TS. Nguyễn Thanh Xuân
Phó trưởng ban, Ban Tôn giáo Chính phủ
366

4
25
Kiểm tra, giám sát đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của các
cơ quan hành chính - thực trạng, những vấn đề đang đặt ra và giải pháp
hoàn thiện
TTVCC. Nguyễn Văn Sản
Phó Tổng Thanh tra Chính phủ
376
26
Kiểm tra, giám sát của Đảng đối với việc lãnh đạo và tổ chức thực hiện
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
Cao Văn Thống
Uỷ ban kiểm tra Trung ương Đảng
385
27
Tăng cường công tác giám sát của Quốc hội đối với việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo của công dân

ThS. Bùi Nguyên Suý
Phó trưởng ban, Ban dân nguyện của UBTVQH
417
28
Thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo
Đinh Thế Nghiệp
Phó Cục trưởng Cục II, Thanh tra Chính phủ
440
29
Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội,
tổ chức xã hội và nhân dân đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
của công dân
PGS.TS Bùi Xuân Đức
Phó trưởng ban Dân chủ - Pháp luật, Uỷ ban Trung ương MTTQVN
452
30
Mô hình giải quyết khiếu nại hành chính của Cộng hoà Pháp
ThS. Đinh Văn Minh
Phó Viện trưởng, Viện Khoa học Thanh tra
461
31
Mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính ở Thụy Điển
ThS. Lê Thị Thuý
Phó trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, Viện Khoa học Thanh tra
475
32
Mô hình giải quyết khiếu kiện hành chính của Vương quốc Anh, Hoa
Kỳ và Australia.
TS. Nguyễn Văn Quang
Đại học Luật Hà Nội

488

5
33
Phương thức tiếp nhận và giải quyết tố cáo tham nhũng ở một số nước
trên thế giới.
ThS. Nguyễn Sỹ Giao
Viện Khoa học Thanh tra
514
34
Định hướng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong giai đoạn hiện
nay
TS. Lê Tiến Hào
Phó Tổng Thanh tra Chính phủ
527
35
Hoàn thiện chính sách pháp luật trên một số lĩnh vực thường phát sinh
khiếu nại, tố cáo
ThS. Tạ Thu Thuỷ
Phòng Nghiên cứu khoa học, Viện Khoa học Thanh tra
538
36
Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác tiếp công dân, xử lý
đơn thư và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo đông người, vượt cấp
ThS. Lê Thị Thuý
Phó trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, Viện Khoa học Thanh tra
561
37
Các giải pháp nhằm bảo đảm thi hành các quyết định giải quyết khiếu
nại và quyết định xử lý tố cáo

TS. Đỗ Gia Thư
Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ
570
38
Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác kiểm tra, giám
sát hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo
TS. Nguyễn Quốc Hiệp - Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra
ThS. Nguyễn Sỹ Giao - Viện Khoa học Thanh tra
581
39
Những bất cập trong hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại hành
chính
TS. Nguyễn Thị Thuỷ
Đại học Luật Hà Nội
593
40
Giám sát và giải quyết khiếu nại đối với văn bản quy phạm pháp luật
TS. Hoàng Ngọc Giao
Viện Nghiên cứu Chính sách, pháp luật và phát triển
606

6
41
Các giải pháp tăng cường pháp chế trong giải quyết khiếu nại, tố cáo
hành chính
TS. Trần Văn Sơn
Phó Vụ trưởng Vụ II, Văn phòng Chính phủ
615
42
Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử và bảo đảm thi hành các

bản án, quyết định của Toà án hành chính
Th.S Nguyễn Xuân Thiện
Toà án nhân dân tối cao
630
43
Khiếu kiện hành chính trong điều kiện hội nhập quốc tế và cải cách tư
pháp ở Việt Nam hiện nay
ThS. Nguyễn Tuấn Khanh
Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra
641
44
Các mô hình giải quyết khiếu nại và vai trò của Quốc hội ở một số nước
phát triển trong giải quyết đơn thư khiếu nại, dân nguyện
Nguyễn Tuấn Nghĩa
Viện Khoa học Thanh tra
650


7
MỘT SỐ KHÁI NIỆM CƠ BẢN VỀ KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO
ThS. Đinh Văn Minh
Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra

I. Các khái niệm về khiếu nại, tố cáo hành chính
1. Khái niệm khiếu nại:
Theo cuốn Thuật ngữ pháp lý phổ thông, khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà
nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quy
ết việc vi phạm các quyền hoặc lợi
ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác. (Trang 29, 206 - "Thuật ngữ

pháp lý phổ thông").
Theo một số Từ điển Tiếng Việt, khiếu nại thường được hiểu là đề nghị cơ quan có
thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý.
Thực ra, những khái niệm nêu trên được tiếp cận trên cơ sở những qui định của
pháp luật và vì vậy nó thường hẹp hơn so với nghĩa của từ này. Theo kết quả nghiên cứu
được công bố trong phạm vi nội bộ một vài năm trước đây của Thanh tra Nhà nước thì
khái niệm "khiếu nại" được hiểu một cách rộng hơn và đầy đủ hơn như sau : “Khiếu nại
theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan
nào đó xem xét, s
ửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại
hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do
việc làm không đúng gây ra”(Thông tin khoa học số 3/2000 của Trung tâm NCKH - TT
Thanh tra ).
Về thuật ngữ "khiếu nại hành chính"
và muốn hiểu đúng đắn thuật ngữ "khiếu nại
hành chính" thì cần tìm hiểu sự ra đời và bối cảnh mà trong đó nó được sử dụng. Nghiên
cứu về phương diện lịch sử thì thuật ngữ "khiếu nại" được sử dụng lần đầu tiên trong
văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam là kể từ khi có Sắc lệnh số 64/SL thành lập
Ban Thanh tra đặc bi
ệt. Tại Điều II qui định:
“… Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền:
- Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân ”
Nếu nghiên cứu toàn bộ tinh thần và nội dung của bản Sắc lệnh này cũng như ý
nghĩa sự ra đời của Ban Thanh tra đặc biệt thì có thể thấy rằng khiếu nại ở đây chỉ sự
khiếu nại của nhân dân đối với chính quyền. Thực chấ
t như hiện nay chúng ta quan niệm
đó là khiếu nại hành chính - khiếu nại đối với hoạt động của bộ máy nhà nước và công
chức nhà nước mà trước hết là các cơ quan hành chính nhà nước. Bởi vì, tại Điều I, Sắc
lệnh đã xác định; “ Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi
giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan

của Chính phủ” và như v
ậy, việc khiếu nại vừa có ý nghĩa bảo vệ quyền lợi của người
dân tránh sự vi phạm từ phía cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước vừa tạo ra cơ chế để
giám sát hoạt động của chính quyền các cấp.
Cũng với một tinh thần như vậy và căn cứ vào những qui định của pháp luật hiện
hành, Thanh tra Nhà nước đã đưa ra khái niệm tương đối đầ
y đủ về khiếu nại hành chính
và đã chính thức được đưa vào Từ điển Bách khoa Việt Nam như sau: “Khiếu nại hành
chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa
chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó

8
không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp
của họ ”
1
.
Một loại quyết định hành chính khác có tính chất đặc biệt hơn cũng được qui định
riêng khi có khiếu nại, đó là quyết định kỷ luật cán bộ công chức.
Quyết định kỷ luật cán bộ công chức là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu
cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật là khiển trách, cảnh cáo, hạ
bậ
c lương, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền của
mình theo quy định của pháp luật về cán bộ công chức.
Như vậy quyết định kỷ luật là một chế tài để xử lý đối với những người là cán bộ,
công chức khi họ vi phạm trách nhiệm công vụ của mình. Chính vì vậy quyết định kỷ luật
sẽ có ảnh hưởng
đến quyền lợi của cán bộ, công chức cho nên pháp luật cho phép người
kỷ luật có quyền khiếu nại quyết định đó.
Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành hiện nay chủ yếu qui
định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật đối

với cán bộ, công chức. Đây là những khiếu nại đối với hoạt động c
ủa cơ quan hành chính
nhà nước, khác với những khiếu nại đối với hoạt động tư pháp như:
Khiếu nại đối với hoạt động của Điều tra viên, Kiểm sát viên (điều 144 Bộ Luật tố
tụng hình sự).
Khiếu nại đối với quyết định của Viện Kiểm sát về áp dụng biện pháp buộc chữa
bệnh (Điều 285 Bộ Lu
ật tố tụng hình sự)
Đề tài này chỉ nghiên cứu những khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành
chính thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính bởi vì đây là khiếu nại có số
lượng nhiều nhất, hơn nữa Luật Khiếu nại, tố cáo hiện nay cũng chủ yếu điều chỉnh
những vấn đề liên quan đến loại khiếu nại này. Khiếu nạ
i quyết định kỷ luật cán bộ công
chức mặc dù cũng thuộc khiếu nại hành chính nhưng không thực sự phản ánh mối quan
hệ giữa công dân và nhà nước.
2. Khái niệm tố cáo, tố cáo hành chính và sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo
Khi nghiên cứu vấn đề khiếu nại hành chính thì có một vấn đề đáng quan tâm là
trong quá trình phát triển của pháp luật Việt Nam cũng như trên thực tiễn từ trước đế
n
nay, khiếu nại luôn được nghiên cứu và quy định cùng với tố cáo, thậm chí thời gian đầu
không có sự phân biệt. Tuy nhiên, càng ngày hai vấn đề này càng được nhìn nhận một
cách độc lập với nhau và có thể thấy sự phân biệt đó qua một số yếu tố sẽ phân tích dưới
đây.
Tố cáo theo nghĩa chung nhất là ''vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước cơ quan pháp
luật hoặc trước dư luận''. Đ
ây là một quyền chính trị cơ bản của công dân, nó ngày càng
được quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ. Khoản 2, Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo ghi
nhận: ''Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ
chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ
chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại l

ợi ích của Nhà nước, quyền,
lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức".
Liên quan đến khái niệm "tố cáo", cũng cần bàn thêm về các khái niệm hiện nay
được sử dụng nhiều, có ý nghĩa gần giống với "tố cáo" song không hoàn toàn đồng nhất
với "tố cáo". Đó là các khái niệm : "tố giác","tin báo về tội phạm" qui định tại các điều
83,84 và Điều 86 của Bộ Luật tố tụng hình s
ự.
Điều 83 qui định:"Việc xác định dấu hiệu tội phạm dựa trên những cơ sở sau đây:

1
Từ điển Bách khoa Việt Nam - NXB khoa học xã hội - năm 2002, trang 506-507.

9
1. Tố giác của công dân;
2. Tin báo của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội "
Điều 84 qui định: "Công dân có thể tố giác tội phạm vói cơ quan điều tra, Viện
Kiểm sát, Toà án hoặc với các cơ quan khác của nhà nước hoặc tổ chức xã hội
Cơ quan hoặc tổ chức khi phát hiện hoặc nhận được tố giác của công dân phải báo
tin ngay về tội phạm cho cơ quan điều tra ho
ặc Viện Kiểm sát bằng văn bản."
Như vậy giữa "tố cáo" và "tố giác", "tin báo về tội phạm" có điểm chung đều là sự
phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên có những điểm khác nhau cơ bản
sau đây:
- "Tố cáo" là sự phát hiện hành vi vi phạm pháp luật nói chung, trong khi đó "tố
giác" và "tin báo về tội phạm" là sự phát hiện về các hành vi có dấu hiệu tội phạm. Như
vậy, vi
ệc tố cáo và giải quyết tố cáo trước hết phải theo qui định của pháp luật về khiếu
nại, tố cáo còn tố giác và tin báo về tội phạm được giải quyết theo qui định của pháp luật
về tố tụng hình sự. Vì tố cáo có phạm vi rộng lớn hơn nên nếu tố cáo vi phạm hành chính
thì giải quyết theo pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; nếu tố cáo hành vi phạm tội thì

được giải quy
ết theo qui định của pháp luật về tố tụng hình sự (tức là như đối với tố giác
và tin báo về tội phạm).
- Xét về chủ thể thì chủ thể của tố cáo và tố giác chỉ có thể là công dân trong khi đó
chủ thể của tin báo về tội phạm là cơ quan hoặc tổ chức. Như vậy, xét về tính chất thì tố
giác và tố cáo gần gũi nhau về chủ thể như
ng tố giác và tin báo về tội phạm lại giống
nhau ở đối tượng bị tố cáo (tội phạm).
Tố cáo hành chính : Đây là một thuật ngữ có tính chất ước lệ nhiều hơn là bảo
đảm tính khoa học. Đây chắc chắn sẽ là thuật ngữ gây nhiều tranh luận. Khái niệm « tố
cáo hành chính » chưa hề được thể hiện trong bất cứ công trình nghiên cứu cũng như một
văn b
ản pháp luật nào, nhưng xuất phát từ thực tiễn của công tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo những năm qua mà cơ quan thanh tra nhà nước tham gia thì « tố cáo hành chính »
tạm được dùng như là một từ để chỉ các tố cáo về vi phạm pháp luật của đội ngũ cán bộ
công chức trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ và thuộc phạm vi trách nhiệm của các cơ
quan hành chính nhà nước. Việc tố cáo và giải quyết tố cáo này chủ
yếu được thực hiện
theo những quy định của Luật khiếu nại, tố cáo và các văn hướng dẫn thi hành, trong đó
có trách nhiệm của các tổ chức thanh tra nhà nước. Cũng có thể hiểu theo nghĩa rộng hơn
một chút là tố cáo đối với các vi phạm hành chính, tức là vi phạm trật tự quản lý mà mức
độ nguy hiểm không cao, chưa đến mức độ tội phạm như vậy thì nó sẽ bao gồ
m cả các tố
cáo đối với đối tượng khác nữa bên ngoài xã hội. Tuy nhiên, mục tiêu và phạm vi nghiên
cứu của đề tài cấp Nhà nước mà Thanh tra Chính phủ đang triển khai chủ yếu hướng vào
tố cáo và giải quyết tố cáo đối với cán bộ, công chức khi thi hành nhiệm vụ, công vụ và
thuộc thẩm quyền trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước, trong đó có thanh tra
các cấp, các ngành mà thôi. Từ đó, có thể đưa ra khái niệm: Tố cáo hành chính là việ
c
người tố cáo báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về hành vi vi phạm của cá

nhân hay tổ chức về hành vi vi phạm pháp luật của cá nhân, tổ chức này được thực hiện
khi thi hành công vụ, nhiệm vụ mà hành vi vi phạm này chưa đến mức độ tội phạm,
thuộc trách nhiệm giải quyết của các cơ quan hành chính nhà nước.
Sự phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo
Mặc dù khiếu nại và t
ố cáo cùng được ghi nhận là một quyền, được quy định ở
cùng một văn bản, thậm chí cùng một điều luật nhưng giữa chúng có những khác biệt về
cả nội dung lẫn cách thức giải quyết. Cụ thể:

10
- Thứ nhất, theo quy định tại Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo thì chủ thể của khiếu nại
là cơ quan Nhà nước, tổ chức và công dân, còn chủ thể của tố cáo chỉ là công dân.
- Thứ hai, đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính
hoặc quyết định kỷ luật đối với cán bộ, công chức. Còn tố cáo có đối tượng rộng hơn rất
nhiều, đó là ''hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây
thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại tới lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân, cơ quan, tổ chức''.
- Thứ ba, mục đích của khiếu nại hướng tới bảo vệ và khôi phục quyền và lợi ích
hợp pháp của người khiếu nại còn mục đích c
ủa tố cáo không chỉ nhằm bảo vệ và khôi
phục quyền và lợi ích hợp pháp của người tố cáo mà còn hướng tới lợi ích của Nhà nước
và xã hội.
- Thứ tư, cách thức thực hiện của khiếu nại là việc người khiếu nại ''đề nghị'' người
có thẩm quyền giải quyết khiếu nại ''xem xét lại'' các quyết định hành chính, hành vi
hành chính… trong khi đó, cách thức thực hiện t
ố cáo là việc người tố cáo ''báo'' cho
người có thẩm quyền giải quyết tố cáo ''biết'' về hành vi vi phạm pháp luật.
- Thứ năm, giải quyết khiếu nại là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết của người giải quyết khiếu nại. Trong khi đó giải quyết tố cáo là việc người giải
quyết tố cáo xác minh, kết luận về nội dung tố cáo. Từ

đó áp dụng biện pháp xử lý cho
thích hợp với tính chất và mức độ sai phạm của hành vi chứ không ra quyết định giải
quyết tố cáo.
Từ những khác biệt nêu trên có thể thấy giữa hai khái niệm khiếu nại và tố cáo có
sự khác nhau không chỉ về nội dung mà còn khác nhau từ bản chất của chúng. Tuy nhiên,
hai khái niệm này có liên quan chặt chẽ với nhau hợp thành một quyền cơ bản của công
dân - một quyền trong l
ĩnh vực hành chính- chính trị. Khiếu nại, tố cáo là một quyền
chính trị - pháp lý của công dân, một hình thức của quyền dân chủ trực tiếp để nhân dân
thực hiện quyền quản lý hành chính nhà nước.
3. Một số khái niệm khác có liên quan đến khiếu nại hành chính: khiếu kiện
hành chính, khiếu tố.
Khái niệm khiếu kiện hành chính là một khái niệm mới ra đời và chỉ được sử
dụng đến như mộ
t khái niệm khoa học và một thuật ngữ pháp lý trong khoảng mười năm
trở lại đây. Khái niệm này xuất hiện cùng với quá trình cải cách nền hành chính nhà
nước, trong đó có vấn đề đổi mới công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Có
lẽ vì vậy mà cho đến nay, chưa có từ điển nào của Việt Nam có nêu và giải thích thuật
ngữ “khiếu kiện” hay “khiếu kiện hành chính” một cách t
ương đối chính xác, trừ một
số rất ít từ điển mới xuất bản, chẳng hạn Từ điển Tiếng Việt năm 2000 có giải thích từ
“khiếu kiện” một cách rất sơ lược và không phản ánh nội dung ngữ nghĩa “khiếu kiện là
kiện lên cơ quan có thẩm quyền”. Mặc dù vậy, khiếu kiện hành chính đã được dùng một
cách chính thức và ngày càng phổ
biến khi đề cập đến công tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo của công dân, nhất là trong các văn kiện của Đảng hay những bài nói, bài viết của
các đồng chí lãnh đạo Đảng và Nhà nước về vấn đề này.
Tại Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá VII về
“Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng
tâm là c

ải cách một bước nền hành chính” đã chỉ rõ tính cần thiết phải xây dựng, kiện
toàn bộ máy nhà nước trong sạch, có hiệu lực và hiệu quả, xây dựng Nhà nước xã hội
chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân, giữ
nghiêm kỷ cương xã hội. Để đạt được mục tiêu đó, một trong những nhiệm vụ trọng tâm
trước mắt là cần
đổi mới phương thức giải quyết các khiếu nại của công dân đối với hoạt
động của bộ máy nhà nước. Nghị quyết nhấn mạnh “đẩy mạnh việc giải quyết các khiếu

11
kiện của dân xúc tiến việc thiết lập hệ thống Toà án hành chính để xét xử các khiếu
kiện của dân đối với các quyết định hành chính”. Như vậy có thể thấy, thuật ngữ
“khiếu kiện” hay “khiếu kiện hành chính” là một thuật ngữ hoàn toàn mới, ra đời cùng
với quá trình đổi mới cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính và với sự ra đời của c
ơ chế
tài phán hành chính ở nước ta.
Thuật ngữ này xuất phát từ quan niệm rằng nền hành chính quốc gia bao gồm hai
bộ phận: hành chính hành động hay hành chính quản lý (administration active) và hành
chính tài phán (administration contentieuse). Hành chính sẽ bao gồm hai nội dung: cơ
chế, thiết chế liên quan đến hoạt động quản lý của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước
và cơ chế giải quyết các khiếu nại hành chính của công dân, thực chất là giải quyết
những tranh chấp nảy sinh gi
ữa công dân, người bị quản lý và Nhà nước với tư cách là
người quản lý trong quá trình điều hành của cơ quan quản lý nhà nước cũng như trong
quá trình công dân thực hiện quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
Trước năm 1995, việc giải quyết khiếu nại hành chính đang được thực hiện theo
qui định của Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm
1981 và sau đó là Pháp lệnh khi
ếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 mà tinh thần của
nó là các khiếu nại hành chính do chính các cơ quan hành chính nhà nước tiếp nhận và
giải quyết. Trong khi đó, ở nhiều nước trên thế giới, nhất là ở Cộng hoà Pháp và những

nước theo hệ thống pháp luật châu Âu lục địa, việc giải quyết các tranh chấp hành chính
được giải quyết bằng cả hai phương cách: giải quyết khiếu nại bằng con đường hành
chính (recours administratif) và giải quyế
t khiếu nại bằng con đường tố tụng (recours
contentieux). Chính vì vậy, để có thể thể hiện nội hàm rộng lớn hơn khi đề cập đến vấn
đề này đã xuất hiện một thuật ngữ mới là “khiếu kiện hành chính” với nội dung rộng
hơn so với khiếu nại hành chính và thuật ngữ này ngày càng được sử dụng nhiều cùng
với sự ra đời của cơ chế
tài phán hành chính sẽ đề cập một cách chi tiết hơn ở những
phần sau.
Như vậy có thể thấy, “khiếu kiện hành chính” là một từ ghép có gốc từ là khiếu
nại hành chính để chỉ việc cá nhân, tổ chức phản đối một quyết định hành chính, hành vi
hành chính tại cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền hoặc tại Toà án có thẩm
quyền theo qui định của pháp luật. Cũng thể hiể
u theo cách thứ hai đối với từ “khiếu
kiện hành chính”, nếu theo luật thực định thì chỉ bao gồm giai đoạn kiện hành chính tại
Toà án và không ít tác giả đã phân biệt khiếu nại và khiếu kiện với cách hiểu như vậy.
Tức là khiếu nại là dùng để chỉ việc tranh chấp ở cơ quan hành chính còn khiếu kiện là
việc công dân khởi kiện trước Toà.
Có một thuật ngữ khác rất gần vớ
i từ khiếu nại hay khiếu kiện là thuật ngữ “khiếu
tố”. "Khiếu tố" theo Từ điển Tiếng Việt là “khiếu nại và tố cáo ” và trong thực tế
thường được dùng như “tình hình khiếu tố”, “công tác xét khiếu tố ” Thuật ngữ khiếu
tố ở đây liên quan đến một vấn đề khá rộng lớn bắt đầu từ qui định củ
a pháp luật về
quyền khiếu nại và quyền tố cáo của công dân. Nếu như trước kia, chúng ta thường coi
khiếu nại và tố cáo như một quyền cơ bản của công dân được pháp luật ghi nhận và
không có sự phân định giữa khiếu nại và tố cáo thì hiện nay, ngày càng có sự phân biệt
giữa khiếu nại và tố cáo. Sự phân biệt này thể hiện qua quy định của Hiến pháp. Nếu
Hiến pháp năm 1959 và 1980 chỉ

qui định “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo” thì tại
Hiến pháp năm 1992, Điều 74 nhấn mạnh: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố
cáo”. Thể chế hoá qui định này của Hiến pháp, Luật khiếu nại, tố cáo đã qui định khiếu
nại, tố cáo thành hai vấn đề khác nhau: từ khái niệm, quyền và nghĩa vụ đến việc xác
định thẩm quyền, trình tự giả
i quyết giữa khiếu nại và tố cáo cũng khác nhau. Tuy nhiên,
trên thực tế thì khiếu nại và tố cáo là hai vấn đề luôn luôn đi cùng với nhau bởi lẽ khiếu
nại, tố cáo đều phát sinh từ những việc làm của cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức

12
nhà nước mà người dân cho rằng việc làm đó là trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền và
lợi ích hợp pháp của họ hay của Nhà nước hoặc một cá nhân khác. Trong nhiều trường
hợp thì giữa việc đòi lại lợi ích cho mình (khiếu nại) và việc yêu cầu cơ quan nhà nước
làm rõ những sai phạm của người có trách nhiệm để xử lý (tố cáo) có trong cùng một vụ
việc. Thông thường, đó là những vụ việc khi
ếu tố phức tạp, đông người, đôi khi còn gây
ra “điểm nóng” và trong nhiều trường hợp, việc giải quyết nó không thể tiến hành theo
một trình tự thủ tục thông thường mà cần tiến hành một cuộc thanh tra toàn diện về nhiều
vấn đề, với nhiều biện pháp khác nhau để giải quyết vụ việc đó một cách triệt để nhằm
ổn định tình hình nơi xảy ra khiế
u tố.
Chính vì có sự trộn lẫn giữa các thuật ngữ và trên thực tế như vậy nên trong quá
trình nghiên cứu, có một số vấn đề được chúng tôi giới thiệu không có sự phân biệt rạch
ròi, nhất là khi nói về quyền khiếu nại trong tổng thể quyền khiếu nại, quyền tố cáo của
công dân hayaccs số liệu liên quan đến tình thình khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết
khiếu nại, tốt cáo ở các phầ
n tiếp theo.
Tài phán hành chính: Theo quan niệm chung thì tài phán là các hoạt động xem xét
và phán quyết về tranh chấp phát sinh trong quá trình điều hành, quản lý của các cơ quan
hành chính nhà nước, trong đó chủ yếu là việc xem xét phán quyết về tính đúng đắn của

các quyết định hay hành vi quản lý của cơ quan quản lý nhà nước. Các tranh chấp này
sinh ra khi người dân phản đối quyết định hay việc làm của cơ quan hành chính nhà nước,
hay còn gọi là các khiếu nại, hành chính.
Hiện nay, ở nước ta, thuật ng
ữ tài phán hành chính thường được hiểu theo hai cách:
- Cách hiểu thứ nhất, coi tài phán hành chính chỉ là hoạt động xét xử các tranh chấp
hành chính phát sinh giữa các cơ quan hành chính nhà nước (cơ quan hành chính nhà
nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước) với các tổ chức, cá nhân
trong xã hội do Toà án nhân dân thực hiện theo trình tự tố tụng. Theo cách hiểu này thì tài
phán hành chính đồng nghĩa với xét xử hành chính.
- Cách hiểu thứ hai, coi tài phán hành chính là toàn bộ các hoạt động phán xét tính
đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quả
n lý khi nảy sinh khiếu kiện, tranh chấp.
Như vậy, tài phán hành chính sẽ bao gồm xét xử hành chính của Toà án và các cơ chế giải
quyết tranh chấp hành chính khác, đặc biệt là việc giải quyết của chính hệ thống các cơ
quan hành chính nhà nước. Việc giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay thuộc về chính
các cơ quan hành chính.
Đề án tài phán hành chính hiện nay đang được Chính phủ chỉ đạo các cơ quan có
trách nhiệm soạn thảo là nhằm thiết lậ
p một cơ chế tài phán hành chính mới, trong đó có
một cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu nại hành
Tổ chức và hoạt động tài phán hành chính ở mỗi quốc gia là rất khác nhau và phụ
thuộc vào điều kiện kinh tế- xã hội, thiết chế quyền lực Nhà nước, các yếu tố về truyền
thống pháp lý, văn hóa, tâm lý dân tộc của từng quốc gia. Tuy nhiên, trên bình diện
chung thì tổ chức và hoạt động tài phán hành chính thường đượ
c thể hiện thông qua một
số mô hình chủ yếu sau:
- Ở một số nước, tài phán hành chính được thực hiện chủ yếu bởi các toà án hành
chính. Ở những nước này toà án hành chính là một hệ thống độc lập song song với toà án
tư pháp. Điển hình là Pháp, Đức, Thuỵ Điển, Phần Lan

- Trung Quốc và một số nước khác theo mô hình của Trung quốc, việc giải quyết
tranh cháp hành chính cũng được thực hiện tại Toà án nh
ưng không tổ chức thành hệ
thống độc lập mà Toà hành chính là một bộ phận của Toà án thường (ở Trung Quốc cũng
gọi là Toà án nhân dân). Đây chính là mô hình mà Việt Nam đang thực hiện.

13
- Ở những nước chỉ có một hệ thống Toà án (Anh, Mỹ và một số nước khác theo
mô hình của Anh, Mỹ). Về nguyên tắc, ở các nước này Toà án có thẩm quyền giải quyết
mọi tranh chấp, trong đó có tranh chấp hành chính. Tuy nhiên, do nhu cầu giải quyết tranh
chấp hành chính ngày càng nhiều và tính đặc thù của tranh chấp hành chính thể hiện ở chỗ
bên bị kiện luôn là cơ quan công quyền cho nên dần dần các nước này có xu hướng thiết
lập các cơ
quan giải quyết tranh chấp trong chính hệ thống hành pháp. Các cơ quan này
được gọi là Cơ quan tài phán hành chính để phân biệt với Toà án tư pháp cũng xét xử
hành chính. Hơn nữa, những người thực hiện nhiệm vụ tài phán tại các cơ quan này, ngoài
kiến thức luật pháp cần thiết, còn phải có nhiều kinh nghiệm, kiến thức về quản lý để khi
giải quyết các vụ việc mới có thể đánh giá cả tính hợp pháp và tính hợp lý c
ủa quyết định
hay hành vi bị khiếu kiện, bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích của công dân và lợi ích chung
của cả cộng đồng theo nhu cầu quản lý.
Xuất phát từ ưu thế của mô hình này, cho nên hoạt động của cơ quan tài phán hành
chính khá hiệu quả, việc giải quyết của cơ quan tài phán hành chính nhanh gọn, không quá
phức tạp, rườm rà. Vì thế, phần lớn các tranh chấp hành chính được giải quyết tại c
ơ quan
tài phán hành chính, chỉ một số ít tiếp tục bị khởi kiện tại Toà án tư pháp và kể cả khi bị
kiện thì Toà án cũng chỉ xem xét lại việc áp dụng pháp luật chứ không xem xét lại toàn
bộ vụ việc, Toà án chỉ phán quyết một lần mang tính chất của một bản án giám đốc thẩm.
Khi có cơ quan tài phán hành chính, việc giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính
nhà nước thường chỉ được coi là m

ột giai đoạn tự xem xét lại quyết định, hành vi của
mình bị khiếu nại và không khác nhiều so với các thủ tục hành chính thông thường.
II. Các thuật ngữ về giải quyết khiếu nại và giải quyết tố cáo
Giải quyết khiếu nại: theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành thì giải
quyết khiếu nạì là việc xác minh, kết luận, kiến nghị và ra quyết định gi
ải quyết khiếu nại
của người giải quyết khiếu nại. Cách đưa ra quan niệm này xuất phát từ việc coi giải
quyết khiếu nại là một quá trình bao gồm nhiều khâu kể từ việc tiếp nhận và thụ lý các
đơn thư khiếu nại đến việc tiến hành. Việc thống nhất quan niệm về giải quyết khiếu nại
như vậy hết sức quan trọng vì nó liên quan
đến một vấn đề gây nhiều tranh luận từ trước
đến nay, đó là thẩm quyền và trách nhiệm của cơ quan thanh tra nhà nước trong công tác
giải quyết khiếu nại hành chính. Bởi vì, nếu coi giải quyết khiếu nại chỉ là việc phán
quyết về tính hợp pháp, hợp lý của một quyết định hành chính hay hành vi hành chính bị
người dân khiếu nại thì không thấy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, trong khi
đó trên thực tế thì các cơ quan này đóng vai trò h
ết sức quan trọng nếu không muốn nói
là chủ yếu trong việc tiếp nhận và xử lý các đơn thư khiếu nại hành chính để giúp thủ
trưởng các cơ quan hành chính nhà nước đưa ra các giải pháp, các quyết định giải quyết
đối với các vụ việc khiếu nại. Ngoài cơ quan thanh tra thì các cơ quan chuyên môn cũng
giữ vai trò quan trọng trong quá trình thẩm tra, xác minh vụ việc và cũng có thể coi là
một chủ thể tham gia vào việc giải quyết khiế
u nại.
Giải quyết tố cáo: theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo thì giải quyết tố cáo là
việc xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc quyết định xử lý của người giải quyết tố
cáo. Quy định này cho chúng ta về một quan niệm khá « mênh mông » của quá trình giải
quyết tố cáo cũng như rất khó xác định các chủ thể tham gia vào quá trình này. Bởi vì
khác với khiếu nại hành chính có th
ể xác định đó là những gì liên quan đến tranh chấp
trong lĩnh vực hành chính, tố cáo hay hành vi bị tố cáo là rất rộng, nó bao gồm tất cả các

hành vi vi phạm pháp luật của mọi đối tượng với mọi cấp độ khác nhau. Có một điều cần
đặc biệt lưu ý là vì tính chất rộng lớn và khó xác định như thế nên Luật không dùng khái
niệm «quyết định giải quyết tố cáo» mà dùng khái niệm «quyết định x
ử lý tố cáo». Đó có
thể là một quyết định xử phạt hành chính, một quyết định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức

14
theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức. Đó cũng có thể là một bản án hình sự đối
với các hành vi bị tố cáo được các cơ quan tố tụng xác định đã đến mức độ hình sự.
Trong số các tố cáo thì cơ quan thanh tra chủ yếu có trách nhiệm thẩm tra, xác minh
các vụ việc tố cáo hành chính với nội dung và quan niệm như đã trình bày ở phần trên.
Mục tiêu của giải quyết tố cáo là việc x
ử lý hành vi vi phạm và người có hành vi vi
phạm (nếu có) chứ không phải nhằm trả lời cho người đi tố cáo nên không nhất thiết phải
có một văn bản gọi là quyết định giải quyết như đối với khiếu nại. Tuy nhiên, do tính chất
của tố cáo là phát hiện và yêu cầu xử lý vi phạm nên nó ảnh hưởng trực tiếp đến người bị
tố cáo và để bảo đảm việc giả
i quyết tố cáo diễn ra thận trọng, tránh ảnh hưởng đến uy tín,
danh dự và quyền lợi của người bị tố cáo trước khi có kết luận chính thức của cơ quan có
thẩm quyền về việc tố cáo thì Luật quy định phải có Quyết định xác minh trong giải
quyết tố cáo. Điều 68 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: Người giải quyết tố cáo
phải ra quyết
định về việc tiến hành xác minh. Quy định này buộc người có thẩm quyền
phải cân nhắc khi nhận được một tố cáo về tính chất, mức độ hành vi bị tố cáo cũng như
mức độ tin cậy về các thông tin mà người tố cáo đã đưa ra để quyết định có tiến hành
thẩm tra xác minh hay không./.

15
QUAN ĐIỂM CỦA ĐẢNG, NHÀ NƯỚC VÀ TƯ TƯỞNG HỒ CHÍ MINH VỀ
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO

TS. Ngô Mạnh Toan
Phó Hiệu trưởng Trường Cán bộ Thanh tra

Khiếu nại, tố cáo là một hiện tượng xã hội đặc biệt, giải quyết khiếu nại, tố cáo có
vai trò quan trọng đối với ổn định xã hội và thực hiện chức năng quản lý của các cơ quan
nhà nước. Nhận thức rõ ý nghĩa, tầm quan trọng đó, Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí
Minh luôn quan tâm sâu sắc đến công tác tiế
p công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Một
mặt, xuất phát từ bản chất chính trị của Nhà nước dân chủ nhân dân, mặt khác đó cũng là
một trong những con đường để hoàn thiện công tác lãnh đạo, quản lý của các cấp, các
ngành.
Trong quá trình lãnh đạo của Đảng và thực hiện vai trò quản lý của Nhà nước, nhiều
chỉ thị, nghị quyết, văn bản pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giả
i quyết khiếu nại, tố cáo
đã được ban hành. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã có nhiều bài viết, bài nói chỉ rõ ý
nghĩa, tầm quan trọng của công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân; xác
định trách nhiệm của các cấp, các ngành trong việc tiếp nhận, giải quyết các đơn thư phản
ánh, kiến nghị của nhân dân.
Các quan điểm, tư tưởng của Người, các chỉ thị, nghị
quyết của Đảng, văn bản pháp
luật của Nhà nước đã xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đối
với việc tiếp nhận các phản ánh, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân; việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Đồng thời, chỉ rõ quyền, nghĩa vụ của công dân khi thực
hiện các quyền cơ bản này.
Qua nghiên cứ
u các bài viết, bài nói của Chủ Tịch Hồ Chí Minh, các văn kiện của
Đảng CSVN và pháp luật của Nhà nước, chúng ta có thể khái quát thành các quan điểm cơ
bản sau:
1. Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân, là một hình thức dân chủ
trực tiếp

Năm 1945, Tuyên ngôn Độc lập khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã
khẳng định nước Việt Nam có quyền hưởng tự do và độc lập, và sự th
ật đã thành một
nước tự do, độc lập. Xuất phát từ tư tưởng “lấy dân là gốc”, từ bản chất chính trị của chế
độ dân chủ nhân dân, ngay từ khi mới thành lập chính thể mới, cùng với việc thiết lập
chính quyền các cấp, Đảng, Bác Hồ và Chính phủ đã khẳng định quyền làm chủ của nhân
dân, quan tâm đến việc kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nuớc, vi
ệc giải quyết khiếu
kiện của dân, chống phiền hà, nhũng nhiễu dân, cùng phương thức thực hiện quyền năng
đặc biệt này.
Ngày 23/11/1945, Chủ Tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban
Thanh tra đặc biệt, trong đó xác định: “Chính phủ sẽ thành lập ngay một ban Thanh tra
đặc biệt có uỷ nhiệm là nhận đơn khiếu nại của nhân dân, điều tra hội chứng, xem xét các
tài liệu giấ
y tờ của uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho việc
giám sát”
2
.
Trong thư gửi đồng bào Liên khu V, Người chỉ rõ:” Nước ta là một nước dân chủ.
Mọi công việc đều vì lợi ích của dân mà làm”
3


2
Sắc lệnh 64/SL về thành lập Ban thanh tra đặc biệt
3
Thanh tra Nhà nước, Chủ tịch Hồ Chí Minh với công tác thanh tra. Hà Nội 2002, tr 48

16
Năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của nhà nước dân chủ nhân dân ở nước ta được ban

hành. Hiến pháp 1946 đã cụ thể hoá tinh thần của Tuyên Ngôn Độc lập, những quan
điểm, tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh thành các chế định pháp luật cụ thể bảo đảm
mỗi người dân đất Việt có các quyền cơ bản trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa
xã hội. Đồng thời cũ
ng từ đây các quyền con người, quyền công dân được ghi nhận là căn
cứ pháp lý cao nhất cho việc phát triển hình thành, hoàn thiện các quy định của pháp luật
khiếu nại, tố cáo sau này.
Điều 29, Hiến pháp 1959 quy định: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có
quyền khiếu nại và tố cáo với bất kỳ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi
phạm pháp luật của cán bộ, nhân viên cơ quan nhà nước. Các khiếu nại, t
ố cáo cần phải
được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp
luật gây ra có quyền được bồi thường”.
Điều 73, Hiến pháp 1980 và Điều 74, Hiến pháp 1992 đều ghi nhận với tinh thần:
“Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền về
những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã h
ội, đơn
vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan
nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định.”
Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể
và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được
bồi thường về vật ch
ất và phục hồi danh dự.
Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại,
quyền tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác”.
4

Ở nước ta, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng và giám sát
quyền lực thông qua hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Công dân sử dụng
quyền khiếu nại, quyền tố cáo với tính chất là quyền cơ bản, thực hiện quyền dân chủ trực

tiếp, là tiếng nói của người dân ở cơ sở, nơi thực hành chính sách pháp luật, nơi diễn ra
các hoạt
động hàng ngày của bộ máy quản lý nhà nước.
Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là sự thể hiện rất đặc thù của hình thức dân chủ trực
tiếp. Từ khi thực hiện đường lối đổi mới, dân chủ được mở rộng, nhiều quy định mới về
công khai hoá thông tin là điều kiện bảo đảm cho các quy định của pháp luật khiếu nại, tố
cáo được thực hiệ
n. Thực tế về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và bảo đảm quyền
khiếu nại, quyền tố cáo của công dân cho thấy, đây là một vấn đề hết sức nhạy cảm, phản
ánh trực diện, hai chiều về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Thực hành dân chủ và
quyền khiếu nại, quyền tố cáo đã tạo nên một hệ thống kiểm soát rộng lớ
n, một hệ thống
báo động dự phòng thường trực trong xã hội.
Đời sống xã hội diễn ra tại cơ sở là thôn, xã, bản, làng và các cơ quan, đơn vị. Tại
đó, phản ánh toàn diện sự tác động của chính sách pháp luật, phản ánh năng lực, hiệu quả
hoạt động của bộ máy nhà nước. Thông tin, tư liệu phản ánh từ cơ sở là yếu tố cực kỳ
quan trọng đố
i với quá trình hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ
máy nhà nước.
Thông qua khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo cho thấy dân chủ được
xác định trên những vấn đề nguyên tắc, bản chất chế độ, song chúng ta còn thiếu những
chế định cụ thể hóa về thực hiện dân chủ. Việc thực hành dân chủ có quan hệ mật thiết với
thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo. “Ở nhiều địa phương, cấp ủy đảng, chính quyền đã triển
khai thực hiện tốt quy chế dân chủ ở cơ sở và chủ động giải quyết tốt khiếu tố của dân nên
tình hình ổn định; việc giải quyết các tranh chấp trong nội bộ nhân dân và giữa những

4
Hiến pháp Việt Nam năm 1946, 1959, 1980, 1992. Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2002.

17

người dân với các cơ quan nhà nước được tiến hành đúng pháp luật, kỷ cương và có hiệu
quả, ít hoặc không có các đoàn khiếu kiện lên trung ương”
5
.
Qua tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà nước đã phát hiện ra sự thiếu hụt
trong các quy định pháp luật về dân chủ, về tổ chức, kiểm soát bộ máy ở cơ sở. Để thực
hiện quyền khiếu nại, quyền tố cáo, công dân phải được bảo đảm những điều kiện tối
thiểu: đó là việc công dân được tiếp cận thông tin về ho
ạt động của bộ máy, phải có quy
định về công khai, minh bạch tạo ra các căn cứ cho thực hiện các quyền này; có cơ chế
tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo; cơ chế xử lý vi phạm trong khiếu nại, tố cáo và giải
quyết khiếu nại, tố cáo. Những yếu tố đó đã đưa đến việc ban hành Nghị định 29/1998/NĐ
- CP về quy chế dân chủ ở xã, ph
ường (sau này được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định
79/2003/NĐ-CP và thay thế bằng Pháp lệnh dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007);
Nghị định 71/1998/NĐ-CP Ban hành quy chế dân chủ trong hoạt động của các cơ quan
nhà nước; Nghị định 07/1998/NĐ-CP Ban hành quy chế dân chủ trong các doanh nghiệp
nhà nước; Nghị định 87/2007/NĐ-CP về dân chủ trong các công ty TNHH và công ty cổ
phần.
2. Khiếu nại, tố cáo là phương thức giám sát củ
a nhân dân đối với Nhà nước và
cán bộ, công chức Nhà nước - một kênh phản hồi, cung cấp thông tin quan trọng đối
với lãnh đạo, quản lý và điều hành.
Sự kiểm tra, giám sát, phản ánh, phát hiện với Nhà nước thông qua con đường khiếu
nại, tố cáo mang tính chủ động từ phía công dân, do công dân khởi sự. Thực hiện quyền
khiếu nại, quyền tố cáo, công dân vừa tự bảo vệ mình, vừa chủ động phát hiện, đấ
u tranh
với những hành vi vi phạm pháp luật.
Khi đề cập đến quan hệ giữa nhà nước và nhân dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn đề
cao vai trò giám sát của quần chúng đối với cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức, viên

chức. Trong tác phẩm “Sửa đổi lề lối làm việc”, Người viết: “Kiểm soát có hai cách: một
cách là trên xuống. Tức là người lãnh đạo kiểm soát kết quả những công việc của cán bộ
mình. Một cách nữa là từ d
ưới lên. Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm của
người lãnh đạo và bày tỏ cái cách sửa chữa sự sai lầm đó. Cách này là cách tốt nhất để
kiểm soát các nhân viên”.
Trong “Thư gửi đồng bào Liên khu IV”, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định “Nước ta
là một nước dân chủ. Mọi công việc đều vì lợi ích của dân mà làm Khi ai có điều gì oan
ức thì có thể do các đoàn thể tố cáo lên cấp trên. Đó là quyền dân chủ củ
a tất cả công dân
Việt Nam. Đồng bào cần hiểu rõ và khéo dùng quyền ấy”. Người còn căn dặn: “Cán bộ
cấp trên phải luôn luôn đôn đốc và kiểm tra công việc cán bộ cấp dưới. Nhân dân thì giúp
Chính phủ và Đoàn thể kiểm tra công việc và hành vi của các cán bộ”.
Tư tưởng, quan điểm trên của Chủ tịch Hồ Chí Minh cũng đã được quán triệt, thể
hiện rõ trong các Chỉ thị, Nghị quyết của Đả
ng, pháp luật của Nhà nước. Đặc biệt trong
thực tế quản lý, điều hành, trong quá trình thực thi công vụ lãnh đạo các cấp, các ngành và
cán bộ, công chức phần đông đã ý thức được tinh thần công việc đều vì lợi ích của dân mà
làm xử lý, giải quyết thấu đáo những điều oan của dân. “Cán bộ cấp trên phải luôn luôn
đôn đốc và kiểm tra công việc cán bộ cấp dưới. Nhân dân thì giúp Chính phủ và Đoàn thể
ki
ểm tra công việc và hành vi của các cán bộ”.
Hiến pháp năm 1992 tại Điều 8 quy định: “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên
chức Nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với
nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của nhân dân”.

5
Chỉ thị số 09 – CT/TW, ngày 06/3/2002.

18

Trong Thông tư số 436/TTg ngày 13/9/1958, Thủ tướng Chính phủ nhấn mạnh “việc
nghiên cứu và giải quyết thư khiếu tố của nhân dân có tác dụng giúp chính quyền nắm
tình hình chấp hành chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, kịp thời uốn nắn
những lệch lạc, sai lầm của cán bộ và cơ quan nhà nước và bổ sung chủ trương, chính
sách”. Chỉ thị số 18/TTg ngày 15/1/1993 của Thủ tướng Chính phủ về công tác tổ ch
ức
tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân nêu rõ: “Trong tình hình hiện nay, việc
giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là một trong những yếu cầu cấp bách và quan
trọng nhằm góp phần vào việc ngăn chặn và bài trừ tệ nạn tham nhũng, buôn lậu, tiêu
pha lãng phí của công và các tệ nạn xã hội khác”
6
.
Thực tế cho thấy khiếu nại, tố cáo đông người, gay gắt, kéo dài tại nhiều vùng nông
thôn phản ánh sự yếu kém của tổ chức bộ máy, chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức,
những vấn đề bất cập trong chính sách, pháp luật về quản lý đất đai và tài chính tại cơ sở.
Những vấn đề đó đã được người khiếu kiện phát hiện, kiến ngh
ị với lãnh đạo các cấp, các
ngành từ kênh khiếu nại, tố cáo.
Tính chất giám sát của nhân dân đối với Nhà nước trong giải quyết khiếu nại, tố cáo
được biểu hiện ở chỗ khi khiếu nại, tố cáo nhân dân đã chuyển đến cho cơ quan nhà nước
những thông tin, phát hiện về những việc làm vi phạm pháp luật, xâm hại đến lợi ích của
Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân để trên cơ
sở đó Nhà nước kiểm tra lại
hoạt động, hành vi của các cơ quan và các viên chức của mình thông qua việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo. Qua đó, Nhà nước phát hiện được những hành vi tham nhũng, quan liêu,
tiêu cực cũng như các biểu hiện vi phạm pháp luật của các cán bộ, công chức để kịp thời
giáo dục, xử lý, loại trừ ra khỏi bộ máy nhà nước, làm cho bộ máy nhà nước trong sạch,
vững mạ
nh. Về phương diện này khi đề cập đến công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố
cáo, Lênin đã chỉ rõ: “ đấu tranh chống bệnh lề mề, quan liêu và phát hiện tốt hơn nữa

các hiện tượng lạm dụng, cũng như để vạch mặt và sa thải các công chức bất lương đã
chui vào các cơ quan Xô Viết, phải đặt ra và chấp hành những quy tắc về tiếp dân”.
Từ thực ti
ễn công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo đã đưa lại thông tin cho
các cơ quan nhà nước về những khiếm khuyết yếu kém của cơ chế, chính sách và quản lý,
điều hành; chỉ rõ, phần lớn khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai, thu hồi, bồi thường tái
định cư; nguyên nhân đưa đến khiếu kiện là do sự bất cập, chưa phù hợp của cơ chế, chính
sách; công tác quả
n lý nhà nước của các cấp, các ngành còn yếu kém, sai phạm, nhất là
trong lĩnh vực đất đai, đầu tư xây dựng. Trong khi đó, công tác tiếp công dân, giải quyết
khiếu nại, tố cáo còn những hạn chế, yếu kém, nhiều vụ việc giải quyết không đúng chính
sách pháp luật; sự phối hợp giải quyết chưa tốt, còn đùn đẩy; kỷ cương, kỷ luật chưa
nghiêm; công tác vận động tuyên truyền ch
ưa tốt; một số cấp ủy đảng chưa coi trọng công
tác tiếp dân, vận động quần chúng; công tác giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân
các cấp, Mặt trận Tổ quốc chưa thường xuyên và chưa hiệu quả.
7

3. Làm tốt công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là góp
phần củng cố mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước, củng cố lòng tin
của nhân dân vào Đảng và Nhà nước.
Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn quan tâm đến việc xây dựng, củng cố mối quan hệ chặt
chẽ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước bởi Người nhận thấy ở đó sức mạnh to lớn bả
o
đảm cho sự thành công của sự nghiệp cách mạng. Người nói: “Giữ chặt mối liên hệ với
dân chúng và luôn lắng tai nghe ý kiến của dân chúng, đó là nền tảng lực lượng của Đảng

6
Chỉ thị 18/TTg, ngày 15/01/1993 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường công tác tiếp dân, giải quyết KNTC.
7

Thông báo số 130 – TB/TW, ngày 10/01/2008 của Bộ Chính trị, Kết luận về tình hình, kết quả giải quyết khiếu
nại, tố cáo từ năm 2006 đến nay và giải pháp trong thời gian tới.


19
và nhờ đó mà Đảng thắng lợi”. Người đã nhiều lần chỉ ra ý nghĩa chính trị sâu sắc của
công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân.
Trong bài nói chuyện với cán bộ thanh tra tại Hội nghị Thanh tra toàn miền Bắc
ngày 5/3/1960, Chủ tịch Hồ Chí Minh căn dặn: “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, tố
cáo, hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại, t
ố cáo. Ta phải
giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền
lợi của họ, do đó mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ càng được củng cố
tốt hơn”.
Theo quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh, giải quyết khiếu
nại, tố cáo của người dân chính là một biện pháp quan trọng và thiết thực để c
ủng cố mối
quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước, củng cố lòng tin của nhân dân vào Đảng và
Nhà nước. Giải quyết khiếu nại, tố cáo của dân là một hình thức biểu hiện trực tiếp của
mối quan hệ giữa nhân dân với Nhà nước. Trong trường hợp các khiếu nại, tố cáo được
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, giải quyết kịp thời và thỏa đáng thì những
ng
ười dân đi khiếu nại, tố cáo và thậm chí cả những người sống xung quanh họ sẽ cảm
thấy Nhà nước đã tôn trọng, lắng nghe ý kiến của họ, quan tâm, lo lắng đến quyền lợi của
họ và cũng rất tự nhiên họ thấy Nhà nước gần gũi, gắn bó với họ và đã thực sự là Nhà
nước của dân, do dân và vì dân.
Ngược lại sẽ hình thành tâm trạng thiếu tin tưở
ng và có xu hướng xa lánh cơ quan
quản lý nếu các khiếu nại, tố cáo, các kiến nghị của dân được các cơ quan, viên chức Nhà
nước đón nhận bằng một thái độ thờ ơ, thiếu trách nhiệm. Cho nên, việc giải quyết nhanh

chóng, đúng pháp luật các khiếu nại, tố cáo của công dân, gắn liền với nó là việc khôi
phục kịp thời quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, xử lý nghiêm minh những người sai
phạm tấ
t yếu sẽ góp phần củng cố niềm tin của nhân dân vào chủ trương, đường lối, chính
sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, làm cho mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và
Nhà nước ngày càng gắn bó bền chặt.
4. Tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân là trách nhiệm của
cấp ủy, thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước. Các đoàn thể có vai trò quan
trọng trong việc bảo đảm quyề
n khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Theo quan điểm của Đảng, Nhà nước và của Chủ tịch Hồ Chí Minh, để giải quyết
nhanh chóng, kịp thời, dứt điểm các khiếu nại, tố cáo phát sinh đòi hỏi đề cao trách nhiệm
của Thủ trưởng các cơ quan nhà nước, từ Trung ương đến địa phương. Chủ tịch Hồ Chí
Minh đã nhiều lần nh
ắc nhở: Làm người lãnh đạo, làm cán bộ, viên chức Nhà nước là làm
đầy tớ của dân, là công bộc của dân. Do đó, trách nhiệm của họ là phải giải quyết những
công việc mà nhân dân đề nghị, yêu cầu. Trong bài viết đề cập đến mối quan hệ giữa cơ
quan nhà nước và nhân dân, xác định thái độ, trách nhiệm của cán bộ công chức với công
việc của nhân dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Muốn cho dân yêu, muốn cho được
lòng dân, việc gì có lợi cho dân phải ra sức làm, việc gì có hại cho dân phải hết sức tránh.
Phải chú ý giải quyết hết các vấn đề dầu khó đến đâu mặc lòng, những vấn đề quan hệ đến
đời sống của dân. Phải chấp đơn, phải xử kiện cho dân mỗi khi người ta đem đến”
8
.
Ngày 18/4/1970, Ban Bí thư ra Chỉ thị số 176/CT-TW về việc tăng cường công tác
kiểm tra, kiểm sát, thanh tra và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo, tố giác. Chỉ thị yêu cầu
các cấp, các ngành phải “coi trọng việc xét, giải quyết các đơn thư khiếu nại, tố cáo… của
quần chúng, cố gắng khắc phục tình trạng để các vụ khiếu tố ứ đọng lại nhiều và lâu ngày,
hoặc chuyể
n đơn cho cấp dưới mà không theo dõi, kiểm tra cách giải quyết”. Ban Bí thư

chỉ thị: “Từng thời gian nhất định, các đồng chí phụ trách chủ chốt của các cấp, các ngành

8
Hồ Chí Minh toàn tập, tập 4, tr.47, 48. NXB Chính trị, HN 1995

20
phải nghe báo cáo và chỉ đạo việc giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo… của nhân dân và của
cán bộ, đảng viên”
9
.
Trong các văn bản pháp luật về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo từ trước đến
nay, việc tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo luôn luôn được quy định là trách nhiệm
của Thủ trưởng các cơ quan nhà nước. Thông tư số 436/TTg của Thủ tướng Chính phủ
ngày 13/9/1958 có quy định: “Việc giải quyết các đơn thư khiếu tố chủ yếu phải do các
Bộ, Uỷ ban hành chính địa phươ
ng và các cơ quan chuyên môn ở Trung ương, ở địa
phương tự phụ trách lấy. Ban Thanh tra các cấp, các ngành có nhiệm vụ giúp đỡ cơ quan
chính quyền Trung ương và địa phương cùng cấp giải quyết”.
Sau này, trong các Pháp lệnh xét, giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân năm
1981 và Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 cũng đều có quy định về
trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyế
t các
khiếu nại, tố cáo của công dân. Theo Pháp lệnh năm 1981, trách nhiệm giải quyết khiếu
nại, tố cáo hoàn toàn thuộc về thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước, các cơ quan
thanh tra có chức năng tham mưu giúp cho các cấp, các ngành giải quyết các vụ việc
thuộc thẩm quyền. Đến Pháp lệnh năm 1991, mặc dù có quy định thanh tra là một cấp giải
quyết nhưng việc giải quyết lần đầu và việc giải quyế
t cuối cùng các khiếu nại, tố cáo vẫn
thuộc về thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước.
Trong Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung theo các Luật sửa

đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 15/6/2004 và ngày 29/11/2005,
một lần nữa, trách nhiệm giải quyết các khiếu nại, tố cáo lại tiếp tục được đề cao. Theo
tinh th
ần của Luật, trách nhiệm giải quyết các khiếu nại, tố cáo của nhân dân chủ yếu
thuộc về Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước. Đó là trách nhiệm của các Bộ
trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp, Giám đốc các Sở, ngành, thủ trưởng các phòng
ban trong bộ máy hành chính từ Trung ương đến địa phương. Không chỉ giải quyết các
khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền, Thủ trưởng cơ
quan hành chính nhà nước còn có trách
nhiệm kiểm tra, đôn đốc thủ trưởng cơ quan cấp dưới trong việc giải quyết kịp thời, đúng
pháp luật các khiếu nại, tố cáo của công dân.
Về công tác tiếp công dân, Điều 74 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: “Thủ trưởng cơ
quan nhà nước có trách nhiệm trực tiếp tiếp công dân và tổ chức việc tiếp công dân ; bố
trí cán bộ có phẩm chất tốt, có kiế
n thức và am hiểu chính sách, pháp luật, có ý thức trách
nhiệm làm công tác tiếp công dân”. Ngoài ra, trong Luật Khiếu nại, tố cáo còn có những
quy định về việc xử lý những người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo (thủ
trưởng các cơ quan nhà nước) nhưng lại thiếu trách nhiệm, gây phiền hà, sách nhiễu, cố
tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại, tố cáo
Trong những năm gần đây, trước tình hình khiếu nạ
i, tố cáo phức tạp Bộ Chính trị,
Ban Bí thư đã có những văn bản chỉ đạo và định hướng rất cụ thể về trách nhiệm của
Đảng, vai trò của nhà nước và các đoàn thể trong việc tiếp dân, giải quyết khiếu kiện góp
phần giữa ổn định an ninh chính trị và bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân.
Trong Chỉ thị số 09-CT/TW ngày 6/3/2002 về một số vấn đề
cấp bách cần thực hiện
trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện nay cũng đã tiếp tục nhấn mạnh đến trách
nhiệm của lãnh đạo cấp uỷ và chính quyền các cấp trong công tác tiếp dân, giải quyết
khiếu nại, tố cáo. Chỉ thị yêu cầu: “Cấp uỷ, chính quyền, đoàn thể các cấp phải đặc biệt
quan tâm đến việc tiếp dân, giải quyết

đúng đắn, kịp thời khiếu nại, tố cáo của công dân,
Thường vụ cấp uỷ, trước hết là đồng chí bí thư phải trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo công tác
giải quyết khiếu nại, tố cáo Các đồng chí lãnh đạo chủ chốt của cấp uỷ và chính quyền

9
Chỉ thị 176/CT – TW, ngày 18/4/1970 của Ban Bí thư về tăng cường công tác kiểm tra, kiểm sát, thanh tra và
giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo , tố giác

21
địa phương cần phân công nhau bố trí lịch tiếp dân theo quy định của pháp luật, trực tiếp
đối thoại với dân, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố
cáo của dân, trực tiếp chỉ đạo giải quyết những vụ việc đặc biệt phức tạp.
“Tăng cường và phát huy trách nhiệm của các cấp ủy đảng trong công tác giải quyết
khiếu n
ại, tố cáo. Đồng chí bí thư cấp ủy phải trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo và phân công
trách nhiệm cho các đồng chí trong ban thường vụ theo dõi, chỉ đạo công tác giải quyết
khiếu nại, tố cáo, gắn giải quyết khiếu nại, tố cáo với cải cách hành chính, đấu tranh
phòng chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, coi hiệu quả giải quyết
khiếu nại, tố cáo là một tiêu chuẩn quan trọng để
đánh giá năng lực, hiệu quả công tác của
cấp ủy, người đứng đầu cơ quan, đơn vị và cán bộ, công chức có trách nhiệm”
10
.
Những quy định này thể hiện rõ quan điểm của Đảng và Nhà nước ta trong việc xác
định: tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo là trách nhiệm chính trị của các cấp ủy Đảng
với vai trò là người lãnh đạo, đề ra chủ trương, đường lối. Đó là trách nhiệm pháp lý của
các cơ quan quản lý nhà nước trong việc tiếp nhận xử lý giải quyết các vụ việc; đó là là
trách nhiệm chính trị, trách nhi
ệm xã hội của các đoàn thể như Mặt trận tổ quốc, tổ chức
công đoàn và các đoàn thể khác trong việc vận động, giáo dục các thành viên và giám sát,

kiểm tra việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
5. Giải quyết nhanh, tốt, kịp thời các khiếu nại, tố cáo của nhân dân là yêu cầu
đối với các cấp, các ngành
Trong Huấn thị về công tác thanh tra tại Hội nghị cán bộ thanh tra toàn miề
n Bắc
ngày 19/4/1957, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ: “Trong lúc này, có những cán bộ, đảng
viên vì việc này việc khác mà kêu, cán bộ thanh tra cũng phải xét kịp thời, chóng chừng
nào, hay chừng ấy. Đối với nhân dân việc kêu nài, có lúc không kêu nài đi nữa, cán bộ
thanh tra cũng phải đi thăm dò ý kiến nhân dân”. Đặc biệt quan tâm đến việc thực hiện
nguyên tắc này trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, Chủ tịch Hồ Chí Minh trong một lần
khác, t
ại Hội nghị công tác thanh tra toàn miền Bắc ngày 5/3/1960 đã lại tiếp tục khẳng
định: “Về công tác xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo, tố giác, nhiệm vụ của các Ban
Thanh tra là phải làm cho nghiêm chỉnh, kịp thời, làm sớm chừng nào hay chừng ấy.
Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, tố cáo hoặc vì chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và
Chính phủ mà khiếu nại, tố cáo. Ta phải giải quyết nhanh, tốt, thì đồng bào thấ
y rõ Đảng
và Chính phủ luôn quan tâm lo lắng đến quyền lợi của họ, do đó mối quan hệ giữa nhân
dân với Đảng và Chính phủ càng được củng cố tốt hơn”. Người chỉ rõ: Người dân có oan
ức mới khiếu nại, tố cáo, người dân do chưa hiểu chính sách pháp luật của Đảng và Nhà
nước cũng dẫn đến khiếu nại, tố cáo. Vậy trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, các tổ
chức thanh tra là ph
ải xem xét, giải quyết nhanh chóng, kịp thời mọi khiếu nại, tố cáo của
dân, dù khiếu nại, tố cáo đó là do oan ức hay do chưa hiểu chính sách, pháp luật. Và việc
làm tốt trách nhiệm này sẽ giúp cho nhân dân thấy rõ Đảng và Nhà nước đã quan tâm lo
lắng đến quyền lợi của họ, từ đó càng củng cố thêm mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng
và Nhà nước.
Thông tư số 436/TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 13/9/1958 quy
định trách
nhiệm, quyền hạn và tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại

đơn thư khiếu nại, tố cáo, tố giác của nhân dân có chỉ rõ: “Giải quyết tốt, kịp thời thư
khiếu tố của nhân dân là biểu thị tinh thần phụ trách của các cơ quan nhà nước trước nhân
dân, là thiết thực bảo đảm quyền tự do dân chủ của nhân dân, thoả mãn những yêu cầu
thiết thân của nhân dân, nhờ đó, mối liên hệ giữa Nhà nước và nhân dân sẽ được tăng
cường”.

10
Thông báo số 130 – TB/TW, ngày 10/01/2008 của Bộ Chính trị, Kết luận về tình hình, kết quả giải quyết
khiếu nại, tố cáo từ năm 2006 đến nay và giải pháp trong thời gian tới.

22
Các Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 trong khi ghi nhận quyền khiếu nại,
tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân cũng như đã quy định: Các điều
khiếu nại, tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng (Điều 29 Hiến pháp năm
1959 và Điều 73 Hiến pháp năm 1980). Đến Hiến pháp năm 1992, nguyên tắc này tiếp tục
được phát triển và cụ thể hoá hơn qua quy định: “Việ
c khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan
nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định” (Điều 74 Hiến pháp
năm 1992).
Các Nghị quyết, Chỉ thị của Đảng khi đề cập đến công tác thanh tra, giải quyết khiếu
nại, tố cáo cũng luôn nhấn mạnh đến việc giải quyết nhanh chóng, kịp thời các khiếu nại,
tố cáo của nhân dân như là một yêu cầu, nguyên tắ
c quan trọng của công tác xét, giải
quyết khiếu nại, tố cáo. Thông tri số 210/TT-TW ngày 22/12/1967 của Ban Bí thư về việc
tăng cường tổ chức Uỷ ban kiểm tra của Đảng và đẩy mạnh công tác thanh tra của các cơ
quan nhà nước khi đề cập đến tác hại của việc giải quyết không kịp thời các khiếu nại, tố
cáo đã nhấn mạnh: “Nhiều việc khiếu nại, tố cáo trong Đảng và của nhân dân, nh
ất là
những vụ đảng viên, cán bộ làm sai đường lối, chính sách, vi phạm đến quyền lợi chính trị
và kinh tế của nhân dân, chưa được giải quyết tốt, hoặc để ứ đọng, bê trễ, gây ảnh hưởng

không tốt đến lòng tin của đảng viên và nhân dân đối với cơ quan của Đảng và Nhà
nước”. Chỉ thị số 176/CT-TW ngày 18/4/1970 của Ban Bí thư về việc tăng cường công tác
kiểm tra, kiểm sát, thanh tra và giải quy
ết các vụ khiếu nại, tố cáo đã yêu cầu các cấp, các
ngành phải “coi trọng việc xét và giải quyết nhanh, tốt các đơn khiếu nại, tố cáo, tố giác
của quần chúng, cố gắng khắc phục tình trạng để các vụ khiếu tố ứ đọng lại nhiều và lâu
ngày, hoặc chuyển đơn khiếu tố cho cấp dưới mà không theo dõi, kiểm tra cách giải
quyết”.
Thể chế hoá quan điểm c
ủa Đảng và Chủ tịch Hồ Chí Minh về tiếp công dân, giải
quyết khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh Quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công
dân năm 1981, Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 và Luật Khiếu nại, tố
cáo 1998 đã đưa ra những quy định cụ thể về quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân;
thẩm quyền, trách nhiệm giả
i quyết của các cơ quan nhà nước; trách nhiệm của các cấp ủy
đảng, các đoàn thể; quy định các điều kiện về kinh tế, chính trị, xã hội bảo đảm thực hiện
các quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại,
giải quyết tố cáo của các cơ quan nhà nước. Đặc biệt, Luật Khiếu nại, tố cáo còn có các
quy đị
nh cụ thể về thời hạn giải quyết khiếu nại, tố cáo; về việc xử lý hành vi của cơ quan
và người có trách nhiệm khi chậm trễ hoặc cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại, tố
cáo của công dân.
Từ tinh thần của các Chỉ thị, Nghị quyết, các văn bản pháp luật nêu trên đòi hỏi các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiếp nhận và giải quy
ết nhanh chóng khẩn trương,
“sớm chừng nào hay chừng ấy” các khiếu nại, tố cáo đã nhận được. Song giải quyết
“nhanh” ở đây không đồng nghĩa, thậm chí hoàn toàn đối lập với giải quyết “ẩu”, giải
quyết thiếu trách nhiệm, kém hiệu quả. Hồ Chủ tịch đặt ra yêu cầu là “phải giải quyết
nhanh, tốt”. Điều đó đòi hỏi việc giải quyế
t được tiến hành nhanh chóng, kịp thời nhưng

phải bảo đảm chất lượng của quá trình giải quyết. Vì chỉ có giải quyết nhanh, tốt, kịp thời
các khiếu nại, tố cáo mới xử lý được kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật dẫn đến
khiếu nại, tố cáo và sửa chữa, khắc phục hoặc ngăn chặn kịp thời những hậu quả mà các
hành vi trái pháp luật này đã ho
ặc sẽ gây ra./.
6. Các cơ quan thanh tra nhà nước có trọng trách đặc biệt trong tiếp dân, giải
quyết khiếu nại, tố cáo
Mặc dù, pháp luật về khiếu nại, tố cáo đều nhất quán xác định trách nhiệm, thẩm
quyền của thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước trong tiếp công dân, giải quyết khiếu
nại, tố cáo. Song dù trong điều kiện nào, giai đoạn nào Đảng, Chính phủ và Chủ tịch Hồ

23
Chí Minh đều thống nhất một luận điểm cơ bản là đề cao vai trò, vị trí của các cơ quan
thanh tra trong tiếp dân, và giải quyết khiếu kiện của dân. Điều này vừa phản ánh một sự
tin cậy cao độ của Đảng, Chính phủ và Bác Hồ với ngành thanh tra. Đồng thời, phản ánh
thực tiễn của đời sống xã hội, thực tiễn của quản lý nhà nước đối với các cơ
quan thanh tra
nhà nước. Từ Sắc lệnh 64/SL đến các chỉ thị, nghị quyết của Đảng, các văn bản pháp luật
của Nhà nước và trong các bài viết, bài nói của Hồ Chủ tịch luôn xác định thanh tra các
cấp, các ngành:
- Thực hiện thẩm quyền thanh tra, kiểm tra trách nhiệm về giải quyết khiếu nại, tố
cáo đối với các cấp, các ngành. “Các Ban thanh tra phải làm cho nghiêm chỉnh, kịp thời,
làm sớm ngày nào tốt ngày đó Các Ban thanh tra đã giúp giải quy
ết nhiều thư kêu nài
của nhân dân, cán bộ nhân viên; nhờ vậy mà họ càng nhận rõ Đảng và Chính phủ luôn
quan tâm đến lợi ích của họ”
11
.
- Thực hiện công tác tiếp dân; tiến hành thẩm tra, xác minh các vụ khiếu nại, tố cáo
của công dân;

- Cán bộ thanh tra phải ”công minh, khách quan nghe không thiên lệch”, thấu hiểu
tâm tư, nguyện vọng của dân.
Qua nghiên cứu các văn kiện của Đảng, hệ thống chính sách, pháp luật của Nhà
nước và các bài viết của Chủ tịch Hồ Chí Minh cho thấy dù trong điều kiện hoàn cảnh
nào, công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng luôn dành đượ
c sự quan tâm đặc
biệt của Đảng, Chính phủ và Hồ Chủ Tịch. Đảng, Nhà nước và Chủ Tịch Hồ Chí Minh
đều nhất quán quan điểm về xác định vai trò, vị trí của khiếu nại, tố cáo trong hệ thống
các quyền cơ bản của công dân “Khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân, là một
hình thức dân chủ trực tiếp”; Về thực hiện cơ chế giám sát, phả
n hồi nâng cao hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nước “Tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo là phương thức
giám sát của nhân dân đối với Nhà nước và cán bộ, công chức Nhà nước, một kênh phản
hồi quan trọng đối với quản lý nhà nước; “Làm tốt công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại,
tố cáo của công dân là góp phần củng cố mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Nhà
nước, củ
ng cố lòng tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước”; về xác định rõ “tiếp công
dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân là trách nhiệm của cấp ủy, thủ trưởng các
cơ quan quản lý nhà nước. Các đoàn thể có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền
khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo; Giải quyết nhanh, tốt, kịp thời các khiếu
nại, tố cáo của nhân dân, là yêu cầu đối v
ới các cấp, các ngành; Các cơ quan thanh tra nhà
nước có trọng trách đặc biệt trong tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo”.
Để đưa các quan điểm của Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh về tiếp dân,
giải quyết khiếu nại, tố cáo vào thực tế quản lý, vào hiện thực đời sống, xã hội đòi hỏi các
cấp ủy đảng, các cơ quan quản lý nhà nước và các tổ chức chính trị xã h
ội phải tiếp tục
nghiên cứu đổi mới nhận thức và có chuyển biến thực sự về trách nhiệm công vụ trong
tiếp công dân, trong xử lý, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Nhà nước tăng
cường hoàn thiện pháp luật về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nhân dân và các

tổ chức chính trị – xã hội tăng cường vai trò giám sát đối với hoạt động của bộ máy hành
chính trong th
ực hiện pháp luật khiếu nại, tố cáo./.






11
Huấn thị của Hồ Chủ Tịch, ngày 06/02/1961

24

CƠ CHẾ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG
ĐẾN KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO
TS. Trần Đức Lượng - Phó Tổng Thanh tra
ThS. Nguyễn Tuấn Anh - Vụ II,
Thanh tra Chính phủ
1. Mở đầu
Khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận tại
Hiến pháp của nước Cộng hòa xã hộ
i chủ nghĩa Việt Nam. Khiếu nại, tố cáo vừa là vấn đề
chính trị, vừa là vấn đề pháp lý. Giải quyết khiếu nại, tố cáo của cá nhân, tổ chức không
chỉ liên quan đến các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, mà còn ảnh hưởng đến phát
triển kinh tế, xã hội, đến ổn định chính trị, bảo đảm an ninh, quốc phòng.
Nhận thức sâu sắc ý nghĩa đó, ngay từ khi lãnh đạo nhân dân xây dựng chính quy
ền
cách mạng, Đảng, Nhà nước và Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn chú trọng đến vấn đề khiếu
nại, tố cáo của nhân dân. Hơn 60 năm qua, Đảng, Nhà nước đã lãnh đạo, chỉ đạo công tác

giải quyết khiếu nại, tố cáo với những định hướng cụ thể, phù hợp với điều kiện chính trị,
kinh tế, xã hội trong từng giai đoạn phát triển của đất nướ
c. Đảng và Nhà nước ta luôn
quan tâm tới việc giải quyết có hiệu quả các khiếu nại, tố cáo phát sinh trong các lĩnh vực
của đời sống xã hội. Nhiều chỉ thị, nghị quyết của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà
nước được ban hành nhằm tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc
giải quyết khiếu nại, tố cáo, bảo đảm việc giải quyết khiếu nại, t
ố cáo chính xác, khách
quan, dân chủ, kịp thời.
Qua hơn 20 năm đổi mới, quyền dân chủ, vai trò của nhân dân ngày càng thể hiện
sâu sắc trong đời sống chính trị, kinh tế, xã hội. Bên cạnh đó, thực hiện chủ trương đổi
mới toàn diện đất nước, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, mở rộng hội nhập quốc
tế, phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội ch
ủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp
quyền XHCN của dân, do dân, vì dân, đất nước ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng:
kinh tế, xã hội phát triển; an ninh, quốc phòng được đảm bảo; đời sống nhân dân được cải
thiện rõ rệt; vị thế của Việt Nam trên trường quốc tế ngày càng được nâng cao. Đây là
thành quả to lớn của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta.
Tuy nhiên, việc chuyển đổi cơ chế quản lý và một s
ố yếu tố khác cũng làm nảy sinh
nhiều khiếu nại, tranh chấp. Tệ nạn tham nhũng, tiêu cực vẫn còn nghiêm trọng, diễn ra ở
nhiều cấp, nhiều ngành là một trong những nguyên nhân dẫn đến nhiều đơn thư tố cáo đối
với cán bộ, đảng viên. Trong thời gian tới, khi tiếp tục đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp
hoá, hiện đại hoá đất nước, phát huy dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyề
n XHCN,
phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN có thể nảy sinh nhiều khiếu nại, tố
cáo, nhất là những khiếu nại liên quan đến đất đai, nhà ở, đền bù giải phóng mặt bằng…;
những tố cáo tham nhũng, tiêu cực liên quan đến cán bộ, đảng viên. Các khiếu nại, tố cáo
này nếu không được giải quyết đúng đắn, kịp thời, sẽ ảnh hưởng đến việc phát tri
ển kinh

tế, xã hội, phát triển cơ sở hạ tầng, giao thông, đô thị, xây dựng các khu công nghiệp, thu
hút các dự án đầu tư; ảnh hướng đến an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội; ảnh hưởng
đến lòng tin của nhân dân đối Đảng, Nhà nước và chế độ ta.
2. Khái niệm về cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo
Hiểu theo nghĩa chung nhất thì “Cơ chế là cách thức sắp xếp t
ổ chức để làm đường
hướng, cơ sở theo đó mà thực hiện”
12
. Xung quanh khái niệm này, hiện còn nhiều quan

12
Đại từ điển tiếng Việt, NXB Chính trị Quốc gia. Tr. 464