Pháp luật về bội chị ngân sách nhà nước ở việt nam thực trạng và giải pháp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

VŨ THỊ TỐ LY
LKT 11-02

PHÁP LUẬT VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP
Ngành Luật Kinh tế
Mã số: 52380107

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP

Hà Nội, 5/2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

VŨ THỊ TỐ LY
LKT 1102

PHÁP LUẬT VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM – THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

Ngành Luật Kinh tế
Mã số: 52380107

KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP

Người hướng dẫn: TS.VŨ VĂN CƯƠNG

Hà Nội, 5/2015


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
DNNN

DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC

NSNN

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

NQ

NGHỊ QUYẾT

NĐ-CP

NGHỊ ĐỊNH-CHÍNH PHỦ

NSĐP

NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG

NSTW

NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG

TT-BTC

THƠNG TƯ-BỘ TÀI CHÍNH

UBTVQH

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI

XDCB

XÂY DỰNG CƠ BẢN

1


MỤC LỤC
MỤC LỤC.............................................................................................................. 2
PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................... 4
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NUỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NUỚC .................. 6
1.1. Những vấn đề chung về bội chi ngân sách nhà nước ....................................... 6
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước & bội chi ngân sách nhà nước. ................ 6
1.1.2. Đặc điểm của bội chi ngân sách nhà nước ............................................... 8
1.1.3. Nguyên nhân của bội chi ngân sách nhà nước và cách thức xử lý bội chi
ngân sách nhà nước ........................................................................................... 9
1.1.4. Tác động của bội chi ngân sách nhà nước đối với sự phát triển kinh tế xã
hội ở các quốc gia ........................................................................................... 11
1.2. Những vấn đề chung về pháp luật bội chi ngân sách nhà nước ...................... 12
1.2.1. Khái niệm và cấu trúc pháp luật bội chi ngân sách nhà nước ................. 12

1.2.2. Các yếu tố chi phối pháp luật bội chi ngân sách nhà nước ..................... 13
1.2.3. Kinh nghiệm điều chỉnh bằng pháp luật đối với tình trạng bội chi ngân
sách nhà nước ở một số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm được rút
ra cho Việt Nam. ............................................................................................. 16
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT, THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP
LUẬT BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NUỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ
CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ...................................................................... 20
2.1. Thực trạng pháp luật bội chi ngân sách nhà nuớc ở Việt Nam....................... 20
2.1.1. Ưu điểm của pháp luật bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay.22
2.1.2. Nhược điểm của pháp luật bội chi NSNN ở Việt Nam hiện nay............. 26
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật bội chi ngân sách nhà nuớc ở Việt Nam ........... 30
2.2.1. Những thành tựu đạt được trong thi hành pháp luật về bội chi ngân sách
nhà nuớc ở Việt Nam ...................................................................................... 30
2.2.2. Những khó khăn và vướng mắc trong thi hành pháp luật về bội chi ngân
sách nhà nuớc ở Việt Nam và nguyên nhân ..................................................... 35
2.3. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật bội chi NSNN ở Việt Nam. ................... 38
2.3.1. Những định hướng cơ bản trong hoàn thiện pháp luật bội chi NSNN ở
Việt Nam......................................................................................................... 38

2


2.3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật bội chi NSNN ở Việt Nam. ............ 39
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 46
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 47

3


PHẦN MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Trong bối cảnh hội nhập kinh tế thế giới, việc tăng trưởng kinh tế và phát
triển đất nước bền vững, ổn định là mục tiêu chung của hầu hết các quốc gia. Để đạt
được những mục tiêu đó thì việc xây dựng nền tài chính tự chủ, vững mạnh là yêu
cầu cơ bản, cấp bách. Chính bởi vậy đi cùng với việc phát triển kinh tế đất nước thì
việc sử dụng tốt nguồn ngân sách Nhà nước và áp dụng các quy định của Pháp luật
để điều chỉnh tốt nguồn Ngân sách quốc gia luôn là đề tài khiến các nước trên thế
giới quan tâm.
Ngân sách nhà nước là nơi tập trung quỹ tiền tệ lớn nhất trong nền kinh tế,
nó có mối quan hệ chặt chẽ với tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân cùng
với mối quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của hệ thống tài chính quốc gia.
Chúng ta cũng khơng thể phủ định được vai trị đặc biệt của NSNN trong việc hình
thành các quan hệ trong nền kinh tế thị trường góp phần kiểm sốt lạm phát, tỷ lệ lãi
suất thích hợp để từ đó thúc đẩy nền tài chính quốc gia, đảm bảo sự ổn định và phát
triển của nền kinh tế. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực đó thì việc sử dụng
nguồn Ngân sách nhà nước chưa đúng cách, đúng lúc, sự yếu kém trong việc quản
lý thu chi ngân sách nhà nước đã cho chúng ta cái nhìn khách quan hơn và trú trọng
hơn về tình trạng thâm hụt Ngân sách Nhà nước hay còn gọi là bội chi Ngân sách
nhà nước hiện nay. Bội chi Ngân sách nhà nước không chỉ xảy ra ở các nước kém
phát triển và đang phát triển như Việt Nam hiện nay mà nó cịn xảy ra ở các nước
phát triển như Mỹ, Anh, New Zealand…
Nhận thức được những tác động mạnh mẽ của bội chi Ngân sách nhà nước
đến kinh tế - xã hội của đất nước nên em xin chọn đề tài “Pháp luật về bội chi
Ngân sách nhà nước ở Việt Nam – thực trạng và giải pháp” làm đề tài cho khóa
luận tốt nghiệp của mình.
2. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Khóa luận vận dụng lý luận về pháp luật quản lý NSNN để phân tích, đánh
giá thực tiễn cơng tác quản lý thu, chi NSNN và tình hình bội chi NSNN của Việt
Nam và một số nước trên thế giới.
Với kết quả đó, khóa luận có thể làm tài liệu tham khảo cho việc lãnh đạo,

điều hành thu chi NSNN và những phương pháp để làm giảm bội chi NSNN, góp
phần đẩy lùi thâm hụt ngân sách, thúc đẩy phát triển kinh tế -xã hội và hoàn thiện
hơn hệ thống pháp luật về bội chi NSNN.

4


3. Mục đích nghiên cứu
Với mục đích nghiên cứu sử dụng, tìm hiểu về tình hình thu chi của NSNN
để phân tích, đánh giá thực trạng bội chi NSNN. Từ đó đưa ra một số giải pháp
nhằm hồn thiện pháp luật về bội chi NSNN để phát huy ngày càng tốt vai trò của
NSNN, làm giảm tỷ lệ bội chi NSNN.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng: Đối tượng chính của đề tài là Bội chi NSNN ở Việt Nam
Phạm vi nghiên cứu: Tình hình bội chi NSNN ở Việt Nam và một số
nước trên thế giới. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật bội chi NSNN Việt Nam
5. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận được thể hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng
và sử dụng các phương pháp: phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, so sánh
giữa lý luận và thực tiễn pháp luật về bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam.
Phương pháp nghiên cứu lý thuyết là phương pháp đầu tiên được sử dụng để xây
dụng khóa luận này. Đọc, nghiên cứu tham khảo các tài liệu liên quan đến NSNN như:
giáo trình Luật Ngân sách nhà nước, luật NSNN 2002, các văn bản hướng dẫn thi hành.
Phương pháp nghiên cứu thực tiễn sử dụng để phân tích định tính qua mơ tả
bằng lời văn và các bảng biểu minh họa.
Phương pháp tổng hợp thống kê mô tả và so sánh trong quá trình nghiên cứu
nhằm đánh giá đúng thực trạng bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam.
6. Bố cục của đề tài
Trong phạm vi nghiên cứu của mình, khóa luận này ngồi phần mở đầu, kết
luận, danh mục tài liệu tham khảo thì phần nội dung sẽ bao gồm 2 chương cụ thể

như sau:
Chương1: Những vấn đề lý luận về bội chi Ngân sách nhà nước và pháp
luật về bội chi ngân sách nhà nước.
Chương 2: Thực trạng pháp luật, thực tiễn thi hành pháp luật bội chi
ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay và các giải pháp hoàn thiện.

5


CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NUỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NUỚC
1.1. Những vấn đề chung về bội chi ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước & bội chi ngân sách nhà nước
a. Khái niệm Ngân sách nhà nước (NSNN)
Trong hệ thống tài chính, NSNN là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất
quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình. Mặt khác nó cịn là cơng
cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội.
Xét theo biểu hiện bên ngoài: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể,
những khoản chi cụ thể và được định hướng các nguồn thu đều được nộp vào một
quỹ tiền tệ – quỹ NSNN và các khoản đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Những
khoản thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là các quan hệ được xác định trước, được
định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Bởi vậy,
trên phương diện kinh tế, có nhiều định nghĩa về NSNN khác nhau:
Dưới góc độ hình thức: NSNN là một bản dự tốn thu và chi tài chính hàng
năm của nhà nước do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội quyết định và giao cho
chính phủ thực hiện.
Dưới góc độ về thực thể: NSNN bao gồm các nguồn thu cụ thể, những khoản
chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ và
các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Thu chi quỹ này có quan hệ ràng
buộc nhau gọi là cân đối ngân sách đây là một cân đối lớn trong nền kinh tế thị

trường.
Xét về bản chất kinh tế chứa đựng trong NSNN: Các hoạt động thu chi Ngân
sách đều phản ánh những quan hệ kinh tế giữa nhà nước với các chủ thể khác trong
xã hội gắn với quá trình tạo lập quản lý và sử dụng quỹ NSNN. Hoạt động đó đa
dạng được tiến hành trên hầu khắc các lĩnh vực và có tác động đến mọi chủ thể kinh
tế xã hội. Những quan hệ thu nộp cấp phát qua quỹ NSNN là những quan hệ được
xác định trước, được định lượng và nhà nước sử dụng chúng để điều tiết vĩ mô kinh
tế xã hội.
Như vậy, trên phương diện kinh tế có thể hiểu NSNN phản ánh các quan hệ
kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ
chung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia
nhằm thực hiện các chức năng của mình trên cơ sở luật định.

6


Trên phương diện pháp lí, NSNN được định nghĩa khác nhau trong pháp luật
thực định và trong khoa học pháp lí.
Trong pháp luật thực định, tại Điều 1 của Luật NSNN năm 2002 có định
nghĩa: “NSNN là tồn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được
cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm
để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Với các định nghĩa này, các nhà làm luật đã đề cập tới ba vấn đề cơ bản khi
quan niệm về NSNN:
Thứ nhất, NSNN là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước nằm trong dự
toán đã được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
Thứ hai, các khoản thu, chi này chỉ được thực hiện trong thời hạn 1 năm, tính
từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12 năm dương lịch;
Thứ ba, các khoản thu, chi này được xây dựng và thực hiện nhằm mục tiêu
bảo đảm về mặt tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà

nước.
Định nghĩa này, tuy có rõ ràng và cụ thể hơn so với định nghĩa NSNN về
phương diện kinh tế nhưng vẫn chưa làm nổi bật được khía cạnh pháp lí của thuật
ngữ “NSNN”.
Trong khoa học pháp lí, NSNN được định nghĩa là “một đạo luật đặc biệt, do
Quốc Hội thông qua để cho phép Chính Phủ thi hành trong một thời hạn xác định,
thường là một năm”. Với định nghĩa này, các luật gia đã nhìn nhận NSNN ở một
góc độ khác, như là “một đạo luật đặc biệt”, chứ không phải là một bản dự toán các
khoản thu và chi tiền tệ của Nhà nước như cách quan niệm của các nhà kinh tế hay
các nhà làm luật.
Cách định nghĩa này đã làm rõ hai vấn đề cơ bản trong quan niệm về NSNN,
nhìn từ góc độ luật học:
Thứ nhất, NSNN là một đạo luật đặc biệt, do cơ quan lập pháp làm ra theo
một trình tự riêng, khơng hồn tồn giống với trình tự lập pháp thơng thường.
Thứ hai, hiệu lực về thời gian của đạo luật ngân sách bao giờ cũng được xác
định rõ là một năm, không giống với hiệu lực không xác định thời hạn của các đạo
luật thơng thường khác. Chính vì có hai yếu tố này mà người ta đã từng quan niệm
rằng NSNN là một “đạo luật ngân sách thường niên”, để phân biệt với Luật NSNN
được ban hành năm 2002. Tuy vậy, cũng cần phải hiểu một cách đầy đủ rằng đạo
luật ngân sách thường niên khơng chỉ bao gồm bản dự tốn các khoản thu chi tiền

7


tệ của quốc gia đã được Quốc Hội biểu quyết thơng qua mà cịn bao gồm cả văn bản
nghị quyết của Quốc Hội về việc thi hành bản dự toán ngân sách đó.
b/ Khái niệm bội chi NSNN
Bội chi ngân sách hay còn gọi là thâm hụt Ngân sách là tình trạng khi tổng
nguồn thu khơng đủ trang trải tổng các nhiệm chi của một Chính phủ, một địa
phương, một đơn vị trong một thời kỳ nhất định (thường là một năm). Khi nói đến

bội chi NSNN tức là các khoản chênh lệch thiếu giữa tổng thu so với tổng các
khoản chi của NSNN trong một năm.
Thâm hụt NSNN (bội chi NSNN) được phân ra làm hai loại đó là thâm hụt
cơ cấu và thâm hụt chu kỳ.
Thâm hụt cơ cấu là các khoản thâm hụt được quyết định bởi những chính
sách tùy biến của chính phủ như quy định thuế suất, trợ cấp bảo hiểm xã
hội hay quy mô chỉ tiêu cho giáo dục, quốc phòng…
Thâm hụt chu kỳ là các khoản thâm hụt gây ra bởi tình trạng của chu kỳ
kinh tế, nghĩa là bởi mức độ cao hay thấp của sản lượng và thu thập quốc
dân. Ví dụ khi nền kinh tế suy thoái, tỷ lệ thất nghiệp tăng sẽ dẫn đến thu
ngân sách từ thuế giảm xuống trong khi chi ngân sách cho trợ cấp thất
nghiệp tăng lên.
1.1.2. Đặc điểm của bội chi ngân sách nhà nước
Từ khái niệm và cơng thức tính bội chi NSNN nêu trên ta có thể đưa ra các
đặc điểm cơ bản của bội chi NSNN như sau:
Bội chi ngân sách nhà nước chỉ được tính trong một thời kỳ của NSNN:
Thời kỳ đó có thể là một năm ngân sách hoặc một chu kỳ kinh tế và số
bội chi ngân sách thực tế chỉ được xác định vào cuối năm ngân sách.
Bội chi NSNN phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN
trong một thời kì ngân sách nhà nước
Bội chi NSNN phản ánh được tình trạng NSNN: Bội chi NSNN là sự
thâm hụt của NSNN khi đó chi tiêu của ngân sách nhà nước vượt quá các
khoản thu của ngân sách nhà nước (không bao gồm các khoản thu từ vay
nợ của nhà nước).

8


1.1.3. Nguyên nhân của bội chi ngân sách nhà nước và cách thức xử lý bội chi
ngân sách nhà nước

a/ Nguyên nhân của bội chi Ngân sách Nhà nước
Có rất nhiều nguyên nhân gây ra bội chi NSNN nhưng ta có thể phân ra hai
nhóm nguyên nhân cơ bản như sau:
- Nhóm nguyên nhân thứ nhất là do tác động của chu kỳ kinh tế. Mức bội chi
Ngân sách Nhà nước do nhóm nguyên nhân này gây ra được gọi là bội chi chu kỳ
bởi vì nó phụ thuộc vào giai đoạn của nền kinh tế đó. Nếu nền kinh tế đang trong
giai đoạn phồn thịnh thì thu Ngân sách Nhà nước sẽ tăng lên, trong khi chi Ngân
sách Nhà nước khơng phải tăng tương ứng. Điều đó làm giảm mức bội chi NSNN.
Và ngược lại, nếu nền kinh tế đang trong giai đoạn khủng hoảng thì sẽ làm cho thu
nhập của Nhà nước giảm đi, nhưng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước lại tăng lên do
giải quyết những khó khăn mới của nền kinh tế và xã hội.
- Nhóm ngun nhân thứ hai là tác động của chính sách cơ cấu thu chi ngân
sách của Nhà nước. Ở nhóm nguyên nhân này mức bội chi được gọi là bội chi cơ
cấu. Khi Nhà nước thực hiện chính sách đẩy mạnh đầu tư, kích thích tiêu dùng sẽ
làm tăng mức bội chi NSNN. Ngược lại, thực hiện chính sách giảm đầu tư và tiêu
dùng của Nhà nước thì mức bội chi NSNN sẽ giảm bớt.
Trong điều kiện bình thường (khơng có chiến tranh, khơng có thiên tai lớn,…),
tổng hợp của bội chi chu kỳ và bội chi cơ cấu sẽ là bội chi NSNN.
Việc phân biệt hai loại bội chi trên đây có tác dụng quan trọng trong việc
đánh giá ảnh hưởng thực sự của chính sách tài chính khi thực hiện chính sách tài
chính mở rộng hay thắt chặt sẽ ảnh hưởng đến thâm hụt ngân sách như thế nào giúp
cho chính phủ có những biện pháp điều chỉnh chính sách hợp lý trong từng giai
đoạn của chu kỳ kinh tế.
Ngoài ra, căn cứ vào yếu tố thời gian, có sự phân chia bội chi NSNN thành
bội chi ngắn hạn và bội chi dài hạn. Dựa trên những nguyên nhân cụ thể mà dẫn đến
tình trạng bội chi NSNN. Tình trạng này được xem như là một điều tất yếu do nước
ta đang trong giai đoạn phát triển, cần thiết phải sử dụng nguồn lực của nhà nước
cho đầu tư phát triển mà các thành phần kinh tế khác khơng muốn làm hoặc chưa có
khả năng làm được. Từ đó bắt buộc phải tăng vay nợ và chấp nhận tình trạng bội chi
NSNN ở mức cao. Tuy nhiên, nền kinh tế phải chịu đựng bội chi NSNN trong bao

lâu là vô cùng quan trọng. Theo quan điểm của Phó chủ nhiệm Ủy ban tài chính và
ngân sách Quốc hội thì bội chi NSNN dài hạn sẽ ảnh hưởng rất xấu đối với an ninh

9


tài chính quốc gia và nền kinh tế nước ta chỉ chịu được bội chi NSNN ngắn hạn và
không nên duy trì quá lâu tình trạng bội chi NSNN cao như hiện nay.
b/ Cách thức xử lý bội chi NSNN
Vấn đề thiếu hụt NSNN xảy ra ở tất cả các nước trên thế giới và việc lựa
chọn cách thức xử lý bội chi NSNN sao cho phù hợp với yêu cầu phát triển thực tế
và sự phát triển trong tương lai cho một đất nước ln là bài tốn khó cho các chính
trị gia. Có nhiều cách để chính phủ bù đắp thiếu hụt ngân sách như tăng thu từ thuế,
phí, lệ phí; giảm chi ngân sách, vay nợ trong nước, vay nợ nước ngoài hoặc phát
hành tiền để bù đắp chi tiêu… Sử dụng phương pháp nào, nguồn nào tùy thuộc vào
điều kiện kinh tế và chính sách kinh tế tài chính trong từng thời kỳ của mỗi quốc gia
- Phát hành thêm tiền để xử lý bội chi NSNN: Giải pháp này đơn giản dễ
thực hiện nhưng sẽ gây ra lạm phát nếu Nhà nước phát hành thêm quá nhiều tiền để
bù đắp bội chi NSNN
- Vay nợ trong nước và vay nợ nước ngoài: Việc vay nợ nước ngoài quá
nhiều sẽ kéo theo vấn đề phục thuộc nước ngồi cả về kinh tế lẫn chính trị và còn
làm giảm dự trữ ngoại hối khi trả nợ, làm cạn dự trữ quốc gia sẽ dẫn đến khủng
hoảng tỷ giá. Còn vay nợ trong nước sẽ làm tăng lãi suất và vòng nợ - trả lãi- bội
chi sẽ làm tăng mạnh các khoản nợ công chúng và kéo theo gánh nặng chi trả của
NSNN cho các thời kỳ sau.
- Tăng các khoản thu: Việc tăng các khoản thu (đặc biệt là thuế) có thể bù
đắp thâm hụt NSNN và giảm bội chi NSNN. Tuy nhiên, đây không phải là giải pháp
cơ bản để xử lý bội chi NSNN, bởi vì nếu tăng thuế khơng hợp lý sẽ làm giá cả
hàng hóa tăng gây ảnh hưởng lớn đến sản xuất, đời sống nhân dân, đặc biệt nghiêm
trọng hơn sẽ triệt tiêu động lực của các doanh nghiệp trong các ngành sản xuất, kinh

doanh và làm mất đi khả năng cạnh tranh của nền kinh tế đối với các nước trong
khu vực và trên thế giới.
- Tiết kiệm các khoản chi đầu tư công và chi thường xuyên từ NSNN. Đây là
một giải pháp tuy mang tính tình thế nhưng vơ cùng quan trọng đối với mỗi quốc
gia khi xảy ra tình trạng bội chi NSNN và xuất hiện lạm phát. Triệt để tiết kiệm các
khoản đầu tư cơng có nghĩa là chỉ đầu tư vào những dự án mang tính chủ đạo, hiệu
quả để tạo ra những đột phá cho sự phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là những dự
án chưa hoặc khơng hiệu quả thì phải cắt giảm, thậm trí khơng đầu tư. Mặt khác,
bên cạnh việc tiết kiệm các khoản đầu tư công, những khoản chi thường xuyên của
các cơ quan nhà nước cũng cần phải cắt giảm nếu những khoản chi này không hiệu
quả và chưa thực sự cần thiết.

10


- Tăng cường vai trò quản lý của nhà nước nhằm bình ổn giá cả, ổn định
chính sách vĩ mơ và nâng cao hiệu quả hoạt động trong các khâu của nền kinh tế.
Để thực hiện vai trị của mình, nhà nước sử dụng một hệ thống chính sách và công
cụ quản lý vĩ mô để điều khiển, tác động và đời sống kinh tế - xã hội nhằm giải
quyết các mối quan hệ trong nền kinh tế cũng như đời sống xã hội, nhất là mối quạn
hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay
khi lạm phát là một vấn nạn của tất cả các nước trên thế giới thì việc tăng cường vai
trò quản lý của Nhà nước đối với quản lý NSNN nói chung và xử lý bội chi NSNN
nói riêng là vơ cùng cấp thiết
1.1.4. Tác động của bội chi ngân sách nhà nước đối với sự phát triển kinh tế
xã hội ở các quốc gia
- Ảnh hưởng lạm phát
Tình trạng bội chi NSNN có những ảnh hưởng hết sức rộng lớn trên tất cả
các lĩnh vực, các hoạt động kinh tế xã hội. Việc thâm hụt NSNN ở mức độ cao và
kéo dài sẽ làm cho Nhà nước phải tìm cách tăng các khoản thu, như vậy sẽ làm ảnh

hưởng trực tiếp đến đời sống kinh tế - xã hội của người dân. Về cơ bản, hầu hết
Chính phủ các nước đều dùng các biện pháp để khắc phục bội chi NSNN như: Vay
trong nước, vay nước ngoài hoặc phát hành tiền. Tùy vào từng điều kiện và hoàn
cảnh cụ thể mà các nguồn bù đắp bội chi được sử dụng riêng rẽ hay kết hợp nhưng
tất cả các biện pháp trên đều tác động lên nên kinh tế của đất nước.
Khi chính phủ khắc phục bội chi NSNN bằng cách phát hành trái phiếu thì
chính phủ cũng phải trả tiền nợ gốc và lãi trái phiếu trong tương lai, như vậy sẽ phải
gây áp lực lên xã hội bằng việc tăng thuế. Bằng cách này bội chi NSNN không gây
lạm phát và đặc biệt trong trường hợp bội chi được tài trợ từ các dự án đầu tư sinh
lợi thì nó lại có động lực cho sự phát triển của nền kinh tế trong dài hạn.
Khi chính phủ sử dụng giải pháp phát hành tiền thì ngay lập tức làm cho
lượng tiền cung ứng trong lưu thông tăng. Cung tiền tăng là một yếu tố quan trọng
làm tăng tổng cầu. Trong bối cảnh suy thoái kinh tế, tăng cung tiền có tác dụng kích
thích nền kinh tế, thúc đẩy tiến tới mức tiềm năng, ảnh hưởng lạm phát là tối thiểu.
Tuy nhiên bội chi kéo dài trong thời kỳ kinh tế tăng trưởng phát hành tiền sẽ gây ra
lạm phát cao, rất nguy hại cho nền kinh tế.
- Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế.
Quy mơ nợ cơng của Chính phủ tùy thuộc vào số nợ vay là để tài trợ cho tiêu
dùng hay đầu tư đó. Nếu chính phủ chấp nhận bội chi để tài trợ cho các dự án có
hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn thì chính lợi tức từ dự án lại tạo ra và

11


làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho NSNN và từ đó giúp Nhà nước chi trả được
nợ gốc và lãi cho các khoản vay tài trợ bội chi trong quá khứ. Trường hợp bội chi
NSNN được sử dụng cho mục đích tiêu dùng tức thời thì phần lớn ảnh hưởng của
nó chỉ tác động đến tổng cầu trong ngắn hạn và trong dài hạn nó khơng tạo ra một
nguồn thu tiềm năng cho ngân sách mà chính nó làm nặng nề hơn khoản nợ công
trong tương lai.

- Thâm hụt cán cân thương mại
Bù đắp bội chi NSNN bằng cách tăng vay nợ góp phần làm tăng lãi suất, sẽ
ảnh hưởng bất lợi đến cán cân thanh toán thương mại quốc tế. Lãi suất thị trường
trong nước sẽ tăng lên cao so với các đồng tiền của các nước khác trên thế giới thì
người nước ngồi sẽ tìm cách kiếm đồng nội tệ của nước có bội chi để mua các
chứng khốn chính phủ và các tài sản tài chính khác dẫn đến tình trạng nhập siêu ở
nước có ngân sách bội chi lớn.
1.2. Những vấn đề chung về pháp luật bội chi ngân sách nhà nước
1.2.1. Khái niệm và cấu trúc pháp luật bội chi ngân sách nhà nước
* Khái niệm pháp luật bội chi NSNN
Trong lĩnh vực quản lý NSNN thì bội chi NSNN là hiện tượng, tình trạng tài
chính xảy ra hàng năm ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Để đối phó và xử lý tình
trạng này trong quản lý NSNN các nhà nước cần phải có các chính sách, biện pháp
thích hợp và thực hiện nhiều hoạt động khác nhau để hạn chế tác động và ảnh
hưởng hưởng xấu của tình trạng này đến sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia
mình. Bởi vậy, các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực NSNN có liên quan đến
bội chi NSNN được pháp luật điều chỉnh. Chính vì thế, khái niệm pháp luật về bội
chi NSNN có thể hiểu là bộ phận, một chế định của pháp luật NSNN điều chỉnh các
quan hệ liên quan đến bội chi NSNN và xử lý bội chi NSNN.
* Đặc điểm của pháp luật về bội chi NSNN
- Pháp luật bội chi NSNN là bộ phận của pháp luật NSNN nên nó mang đầy
đủ các đặc điểm của pháp luật NSNN nói chung. Việc nghiên cứu xem xét pháp luật
bội chi NSNN thường được đặt trong mối quan hệ chặt chẽ với các bộ phận pháp
luật khác trong pháp luật NSNN. Bên cạnh đó pháp luật bội chi NSNN có những
đặc điểm đặc thù, cụ thể:
- Pháp luật bội chi NSNN điều chỉnh các quan hệ NSNN liên quan trực tiếp
đến vấn đề bội chi NSNN, xử lý tình trạng bội chi NSNN;

12

- Nguồn pháp luật điều chỉnh chủ yếu là Luật NSNN và các văn bản hướng
dẫn thi hành Luật NSNN bên cạnh đó cịn có văn bản pháp luật khác tham gia điều
chỉnh trực tiếp hoặc gián tiếp quan hệ bội chi NSNN như Luật quản lý nợ công,
Luật Đầu tư công; Luật Ngân hàng Nhà nước…Thông thường các quy phạm pháp
luật điều chỉnh quan hệ bội chi NSNN nằm rải rác ở một số điều trong Luật NSNN
năm 2002 và trong văn bản hướng dẫn thi hành.
* Cấu trúc của pháp luật bội chi ngân sách nhà nước
Cấu trúc pháp luật bội chi ngân sách nhà nước là cách thức sắp xếp các quy
phạm pháp luật thành các nhóm (bộ phận) khác nhau theo những tiêu chí nhất định
để phục vụ cho mục đích nào đó của nghiên cứu khoa học hoặc phục vụ cho công
tác quản lý của chủ thể quản lý.
- Bộ phận pháp luật quy định chung về bội chi NSNN và nguyên tắc xử lý
bội chi NSNN;
- Bộ phận pháp luật quy định về thẩm quyền của các chủ thể trong quản lý
bội chi NSNN.
- Bộ phận pháp luật quy định các biện pháp xử lý bội chi NSNN và trình tự
thủ tục thực hiện các biện pháp đó.
1.2.2. Các yếu tố chi phối pháp luật bội chi ngân sách nhà nước
Thứ nhất, đường lối, quan điểm, của Đảng và Nhà nước trong chiến lược
phát triển kinh tế xã hội, chính sách tài khóa trong từng giai đoạn phát triển của
đất nước
Ở nước ta, nguyên tắc Đảng lãnh đạo nhà nước là một nguyên tắc cơ bản
trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Pháp luật là công cụ quản lý của
nhà nước. Đảng đề ra đường lối, hoạch định chiến lược phát triển kinh tế xã hội
trong từng thời kỳ. Trên cơ sở đó nhà nước cụ thể hố thành chính sách, pháp luật
để đưa đường lối chủ trương của Đảng đi vào cuộc sống. Pháp luật chính là sự cụ
thể hoá đường lối, chủ trương của Đảng. Bởi vậy, pháp luật về quản lý NSNN nói
chung và pháp luật về bội chi NSNN nói riêng được xây dựng và tổ chức thực hiện
trên cơ sở đường lối của Đảng, là sự cụ thể hoá đường lối, quan điểm của Đảng

CSVN trong từng thời kỳ về chính sách phát triển kinh tế, tài chính ngân sách.
Chẳng hạn, trong từng giai đoạn phát triển của kinh tế xã hội, Đảng có định ra
đường lối, chính sách ngân sách theo hướng chính sách tài khố cân bằng, chính
sách tài khố mở rộng hoặc chính sách tài khố thắt chặt. Định hướng chiến lược
này sẽ tác động chi phối trực tiếp đến các quy định của pháp luật về bội chi NSNN.
Chẳng hạn:

13


- Nhà nước phải thực hiện chính sách tài khố cân bằng có nghĩa là chính
sách tài khố mà theo đó, tổng chi tiêu của nhà nước cân bằng với các nguồn thu từ
thuế, phí, lệ phí và các nguồn thu khác mà không phải vay nợ.
- Nhà nước phải thực hiện chính sách tài khố mở rộng (hay cịn gọi là chính
sách tài khóa thâm hụt) là chính sách nhằm tăng cường chi tiêu của nhà nước so với
nguồn thu bằng cách: (i) gia tăng mức độ chi tiêu của nhà nước mà không tăng
nguồn thu; hoặc (ii) giảm nguồn thu từ thuế mà không giảm chi tiêu; hoặc (iii) vừa
gia tăng mức độ chi tiêu của nhà nước đồng thời giảm nguồn thu từ thuế. Chính
sách tài khố mở rộng có tác dụng kích thích tăng trưởng kinh tế, tạo thêm nhiều
việc làm. Tuy nhiên, chính sách tài khố mở rộng thường dẫn đến việc Chính phủ
phải vay nợ để bù đắp thâm hụt ngân sách.
Nếu như Đảng có chủ trường theo đuổi chính sách tài khố thắt chặt (hay cịn
gọi là chính sách tài khóa thặng dư) là chính sách hạn chế chi tiêu của nhà nước so
với nguồn thu bằng cách: (i) chi tiêu của nhà nước ít đi nhưng khơng tăng thu; hoặc
(ii) khơng giảm chi tiêu nhưng tăng thu từ thuế; hoặc (iii) vừa giảm chi tiêu vừa
tăng thu từ thuế. Chính sách tài khoá thắt chặt được áp dụng khi nền kinh tế có dấu
hiệu tăng trưởng nhanh và thiếu bền vững hoặc khi nền kinh tế gặp tình trạng lạm
phát cao. Việc này có thể làm thâm hụt ngân sách ít đi hoặc thặng dư ngân sách lớn
lên so với trước đó.
Có thể nói chủ trương, đường lối phát triển kinh tế xã hội mà Đảng định ra

trong từng thời kỳ nó sẽ thể hiện rõ quan điểm của Đảng là đang muốn theo đuổi
chính sách tài khóa nào từ đó sẽ chi phối tác động đến pháp luật về NSNN nói
chung và pháp luật về bộ chi NSNN nói riêng.
Thứ hai, điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước
Pháp luật là sự phản ánh dưới hình thức pháp lý các quan hệ xã hội, một sự
phản ánh lệ thuộc vào những biến đổi của xã hội. Do đó, việc nghiên cứu đánh giá
khơng chính xác, khơng đầy đủ những yếu tố khách quan khi ban hành pháp luật
cũng dẫn đến pháp luật khơng phù hợp với những địi hỏi của cuộc sống và pháp
luật không thể phát huy được tác dụng. Để pháp luật phản ánh đúng, đầy đủ thực
tiễn khách quan, những tiến trình đang diễn ra trong đời sống xã hội thì phải thường
xun hồn thiện pháp luật trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng kinh tế - xã hội,
thực trạng pháp luật hiện hành. Từ thực trạng đó phát hiện ra những điểm không
phù hợp trong các quy định của pháp luật để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực
tiễn khách quan. Đồng thời, trên cơ sở đánh giá đúng thực trạng kinh tế - xã hội mà
phát hiện ra những nhu cầu điều chỉnh mới của pháp luật để kịp thời xây dựng và

14


ban hành pháp luật. Nếu khơng có những khảo sát, đánh giá thực trạng kinh tế - xã
hội thì khơng thể có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn xác đáng để xây dựng và thực
hiện pháp luật, pháp luật khơng thể phát huy vai trị của nó trong đời sống, thậm chí
pháp luật chỉ nằm trên giấy.
Để pháp luật đi vào cuộc sống, việc xây dựng và hoàn thiện các quy định của
pháp luật NSNN nói chung và bội chi NSNN nói riêng thì cần xuất phát từ thực
trạng kinh tế - xã hội của đất nước trong từng giai đoạn để đặt ra các quy định pháp
luật về bội chi NSNN cho phù hợp.
Khi tình hình kinh tế, chính trị - xã hội của một đất nước ổn định thì sẽ tạo
điều kiện cho người dân lao động sản xuất, thu hút các nguồn đầu tư trong và ngoài
nước để phát triển kinh tế đất nước từ đó sẽ tạo ra nhiều nguồn thu hơn cho NSNN

và giảm chi tiêu ngân sách cho các vấn đề an sinh, xã hội. Từ đó áp lực lên bội chi
NSNN cũng được giảm dần.
Về chi NSNN, cũng do nền kinh tế nước ta đang trong giai đoạn đầu phát
triển nên cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội còn nhiều bất cập, thể chế tài chính chưa
hồn thiện và do tốc độ tăng giá tương đối cao... nên áp lực tăng chi NSNN là rất
lớn. Ðặc biệt năm 2009, chi NSNN đã được điều chỉnh tăng do Chính phủ thực hiện
các chính sách kích cầu đầu tư, tiêu dùng nhằm ngăn chặn suy giảm kinh tế, bảo
đảm an sinh xã hội. Trong khi đó, nguồn thu NSNN bị giảm, nhất là thu từ dầu thô
và thu xuất nhập khẩu giảm do tác động của khủng hoảng tài chính và suy thối
kinh tế tồn cầu. Chính vì thế, áp lực cân đối NSNN là rất lớn. Thêm vào đó, với
quy trình ngân sách nhà nước truyền thống, theo năm và giới hạn bội chi NSNN là
5% GDP nên mức bội chi thực tế luôn tiệm cận ở giới hạn cho phép. Như vậy, khả
năng điều chỉnh bội chi NSNN theo chiều hướng giảm xuống theo các biến động
kinh tế - xã hội là rất hạn chế
Khủng hoảng tài chính và suy thối kinh tế tồn cầu tiếp tục ảnh hưởng trực
tiếp tới hoạt động ngoại thương của Việt Nam, gây tác động bất lợi tới nguồn thu
nội địa, thu xuất nhập khẩu. Thêm vào đó, giá dầu vẫn ở mức thấp so với mức đỉnh
điểm năm 2008 và sự suy giảm sản lượng dầu xuất khẩu, nhập khẩu (cùng với sự ra
đời của nhà máy lọc dầu trong nước) cũng làm hạn chế số thu từ dầu thô và thu thuế
nhập khẩu xăng dầu trong các năm tới. Trong khi đó, các áp lực chi có xu hướng
mạnh hơn. Một mặt, việc triển khai chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ nới
lỏng đã gây áp lực lên việc điều hành chính sách lãi suất, tỷ giá, tạo nguy cơ lạm
phát trong tương lai. Nguy cơ lạm phát cao lại tạo áp lực đối với tăng chi an sinh xã
hội, chi tiền lương. Mặt khác, các nút thắt về cơ sở hạ tầng thiết yếu như giao thông,

15


vận tải, điện, lao động có kỹ năng và trình độ quản lý... đang đặt ra các yêu cầu chi
NSNN tăng cao và việc chi NSNN tăng sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến bội chi NSNN

tạo áp lực về quy định sao cho tăng nguồn thu NSNN để bù đắp bội chi NSNN
Thứ ba, yếu tố hội nhập quốc tế
Hội nhập quốc tế là xu hướng tất yếu trong xã hội hiện đại ngày này. Để hội
nhập với khu vực và thế giới, hệ thống pháp luật nói chung và từng bộ phận pháp
luật trong từng lĩnh vực nói riêng phải được xây dựng và hoàn thiện cho phù hợp
với luật pháp, thông lệ và chuẩn mực quốc tế. Trong đó pháp luật về bội chi NSNN
khơng là ngoại lệ. chẳng hạn, về phương pháp tính bội chi ngân sách, phạm vi tính
bội chi ngân sách cần sửa đổi tiếp cận với chuẩn mực quốc tế. Chẳng hạn, Theo hệ
thống thống kê tài chính Chính phủ (GFSM 2001) được IMF đưa ra làm chuẩn mực
áp dụng cho các nước trên thế giới thì bội chi ngân sách được xác định bằng chênh
lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách. Đối với chi ngân sách: Chi đầu tư, chi
thường xuyên, chi trả nợ (chỉ chi trả nợ lãi, không bao gồm chi trả nợ gốc). Đối với
thu ngân sách: Bao gồm các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (khơng bao
gồm các khoản vay trong và ngồi nước). Phương pháp tính bội chi này đang được
phần lớn các nước áp dụng. Ở Việt Nam phương pháp tính bội chi NSNN được
pháp luật quy định cịn có sự khác biệt với chuẩn mực quốc tế…
1.2.3. Kinh nghiệm điều chỉnh bằng pháp luật đối với tình trạng bội chi ngân
sách nhà nước ở một số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm được
rút ra cho Việt Nam
Tránh phản ánh hai lần khoản vay
Ở phần lớn các nước trên thế giới, bội chi ngân sách nhà nước được tính tốn
trên cơ sở: Bội chi NSNN = Tổng thu NSNN (không bao gồm thu vay nợ) - tổng chi
NSNN (không bao gồm chi trả nợ gốc). Tuy nhiên, hiện nay Luật NSNN Việt Nam
quy định, bội chi NSNN là bội chi ngân sách trung ương và được bù đắp bằng
nguồn vay trong, ngoài nước. Chi NSNN bao gồm chi trả nợ gốc và lãi các khoản
tiền do Chính phủ vay; bội chi NSNN bao gồm toàn bộ các khoản vay để bù đắp
chênh lệch thu, chi NSNN. Với quy định này phần vay được phản ánh 2 lần trong
chi ngân sách:
Lần thứ nhất sử dụng nguồn vay để chi,
Lần thứ hai chi trả nợ gốc khi đến hạn.

Với cách tính như vậy thì mức bội chi NSNN của Việt Nam thường cao hơn
so với phương pháp tính bội chi ngân sách theo thơng lệ quốc tế. Vì vậy để phản
ánh đúng bản chất các khoản vay, phù hợp với thơng lệ quốc tế, tăng cường tính

16


minh bạch, cũng như tranh thủ các nguồn hỗ trợ từ các tổ chức quốc tế và các nước
thì chúng ta nên quy định Bội chi NSNN là bội chi ngân sách trung ương và được
xác định bằng chênh lệnh giữa tổng chi ngân sách trung ương và tổng thu ngân sách
trung ương, chi ngân sách trung ương chỉ bao gồm chi trả nợ lãi (không bao gồm
phần trả nợ gốc)
Khóa an tồn cho túi tiền quốc gia
Trên thế giới, các nguyên tắc tài khoá được đặt ra rất đa dạng, nhưng về cơ
bản, có thể chia thành 2 nhóm:
- Thứ nhất là các quy tắc dựa trên mức bội chi và/hoặc nợ công (gọi chung là
các quy tắc về bội chi)
- Thứ hai là các quy tắc về chi tiêu.
Các quy tắc dựa trên mức bội chi trên thế giới thường đưa ra các hạn chế
mang tính định lượng về số bội chi ngân sách hàng năm, có thể dưới dạng số tuyệt
đối (thí dụ bội chi bằng 0) hoặc hạn chế mức bội chi bằng tỷ trọng so với GDP. Các
ví dụ điển hình cho loại quy tắc này là Hiệp định Tăng trưởng và ổn định của Liên
minh Châu Âu (EU) và quy định về ổn định ngân sách của Mỹ (có hiệu lực từ năm
1986 đến năm 1990).
Hiệp định Tăng trưởng và ổn định của EU ấn định mức bội chi ngân sách tối
đa của các nước thành viên là 3% GDP. Vương quốc Anh đã vận hành hai quy tắc
tài khóa trong những năm gần đây.
Quy tắc thứ nhất: yêu cầu trong một chu kỳ “Chính phủ chỉ được phép vay
để đầu tư chứ khơng vay để chi thường xuyên” (một “nguyên tắc vàng”).
Quy tắc thứ hai: u cầu “Nợ rịng khu vực cơng theo tỷ lệ với GDP cần

phải giữ ổn định ở mức cẩn trọng (quy tắc đầu tư vững chắc).
Tuy nhiên, chuyện “vượt đèn đỏ” về ngân sách của nhiều nước EU vẫn xảy
ra. Năm 2013, tính chung cả EU, thâm hụt ngân sách đạt 3,3% GDP và tổng nợ
bằng 87,1% GDP. Theo thống kê, hiện Pháp và Italy được xem là "hai vấn đề lớn
nhất" trong nền kinh tế châu Âu vốn đang gặp rất nhiều khó khăn. Hai nước này
đang phải chịu áp lực rất lớn trong việc cắt giảm bội chi ngân sách và thúc đẩy cải
cách. Trong dự báo, EC cho biết mức thâm hụt của Pháp sẽ lên tới 4,5% GDP vào
năm 2015 và 4,7% trong năm tiếp theo, mức cao nhất trong khu vực đồng Euro.
Năm 2003, sau cuộc khủng hoảng tài chính- tiền tệ châu Á, Indonesia đã đặt
ra quy tắc tài khố, theo đó ấn định mức bội chi ngân sách hàng năm tối đa là 3%
GDP và dư nợ công tối đa là 60% GDP. Đối với Singapore, vấn đề ngân sách được

17


đưa vào hiến pháp. Theo đó, trong nhiệm kỳ 5 năm, Chính phủ phải đảm bảo cân
bằng ngân sách, nghĩa là thâm hụt ngân sách của bất kỳ năm nào phải được bù đắp
bằng thặng dư ngân sách tích luỹ của những năm còn lại trong nhiệm kỳ.
Vấn đề tiết kiệm chi tiêu để giảm bội chi NSNN không phải là vấn đề mới
mẻ và nó được tất cả các nước trên thế giới quan tâm. Việc cắt giảm chi tiêu, tăng
nguồn thu cho hợp lý là vô cùng cần thiết để giảm bội chi NSNN, tuy nhiên thực
hiện nó như thế nào lại phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của từng
nước. Ở Việt Nam việc mạnh tay cắt giảm chi tiêu cũng là vấn đề mà Chính phủ
Việt Nam đặc biệt chú ý chúng ta phải cải tiến các chính sách, cải tiến quản lý thu
chi để tăng nguồn thu. Thứ hai là nỗ lực tiết giảm chi, kể cả chi hành chính, chi
thường xuyên, chi trả nợ công, chi mua sắm, vay nước ngoài để giảm chi đồng thời
hạn chế việc ban hành các chính sách mới làm tăng chi và/hoặc làm giảm thuế.. Thứ
ba là nâng cao hiệu lực quản lý bộ máy hành chính, xây dựng chế tài xử lý những
trường hợp vi phạm như chi sai, lãng phí, dàn trải, chi ngân sách lớn mà khơng hiệu
quả…

Ngồi việc cắt giảm chi tiêu và tăng nguồn thu cho NSNN chúng ta cũng cần
có những quy định về mức bội chi NSNN và thời hạn để bù đắp bội chi NSNN đó
để giới hạn về thời gian bù đắp bội chi NSNN tránh để xảy ra hiện tượng bội chi
NSNN cứ kéo dài từ năm này đến năm khác. Biện pháp này còn tạo điều kiện thúc
đẩy các cơ quan trong bộ máy nhà nước tích cực hơn trong việc cắt giảm chi tiêu,
hoàn thành nhiệm vụ bù đắp thâm hụt ngân sách đúng thời hạn theo luật định.
Bên cạnh đó chúng ta cũng cần học hỏi Luật Trách nhiệm Tài khóa (1994)
của New Zealand quy định cụ thể năm nguyên tắc quan trọng mà chính phủ phải
tn thủ, trong đó có yêu cầu tổng chi thường xuyên không vượt quá tổng thu
thường xuyên...Việc ấn định mức chi tiêu như vậy cũng là một trong những cách để
chúng ta giảm bớt nguồn chi tiêu và góp phần tích lũy vào NSNN để giảm bội chi
NSNN.

KẾT LUẬN
Như vậy theo quy định của Pháp luật Việt Nam thì bội chi NSNN là bội chi
ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch thiếu giữa tổng số chi ngân
sách trung ương và tổng số thu ngân sách trung ương của năm ngân sách. Bội chi
NSNN gắn chặt với các đặc điểm của NSNN và nó phản ánh tình hình thu chi ngân
sách của một quốc gia. Bội chi NSNN xảy ra ở hầu hết các quốc gia trên thế giới.
Từ những nước nghèo, những nước đang phát triển hay những nước đã phát triển thì
tình trạng bội chi NSNN ln ln tồn tại và có những tác động khơng nhỏ tới nên

18


kinh tế, chính trị và xã hội ở các quốc gia đó. Các quốc gia trên thế giới cũng đã đưa
ra rất nhiều các giải pháp và lựa chọn cho mình những giải pháp tốt nhất để khắc
phục tình hình bội chi NSNN của mình. Tuy nhiên việc lựa chọn phương pháp nào
để khắc phục tình trạng bội chi NSNN cho phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị,
xã hội lại ln là bài tốn khó đối với Chính phủ. Bội chi NSNN là tình trạng chung

nhưng những biện pháp khắc phục bội chi NSNN lại là vấn đề riêng của mỗi quốc
gia. Chính phủ Việt Nam cũng đã đưa ra rất nhiều những biện pháp khác nhau để
cải thiện tình hình bội chi NSNN của đất nước. Những biện pháp đó đã có những
tác động tích cực và kịp thời để giảm thiểu tình trạng bội chi NSNN của nước ta. Để
có cái nhìn tổng quan hơn nữa thì chúng ta sẽ cùng tìm hiểu về thực trạng thi hành
pháp luật bội chi NSNN của Việt Nam tại chương 2.

19


CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT, THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP
LUẬT BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NUỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY VÀ
CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
2.1. Thực trạng pháp luật bội chi ngân sách nhà nuớc ở Việt Nam
Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2002 đã được Quốc hội khố XI, kỳ
họp thứ hai thơng qua ngày 16/12/2002 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách
2004. Đây là đạo Luật quan trọng trong hệ thống luật pháp về tài chính của nước
ta, tạo cơ sở pháp lý quan trọng quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, tăng
cường tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc
quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước; tăng cường kỷ cương, kỷ luật tài chính NSNN; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân,
bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại.
Triển khai thực hiện Luật NSNN, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ và
các bộ đã khẩn trương ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật, HĐND cấp
tỉnh ở địa phương đã ban hành các nghị quyết về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi
cho từng cấp ngân sách ở địa phương nhằm đưa Luật vào thực hiện kịp thời, có hiệu
quả. Hệ thống văn bản pháp lý trong lĩnh vực quản lý NSNN nói chung đã được ban
hành đầy đủ, đồng bộ và kịp thời; trong đó, những văn bản quan trọng là:
- Nghị quyết số 387/2003/NQ-UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Uỷ ban
thường vụ Quốc hội về Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán
NSNN, phương án phân bổ ngân sách Trung ương (NSTW) và phê chuẩn quyết

toán NSNN.
- Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN.
- Nghị định số 73/2003/NĐ-CP ngày 23/6/2003 của Chính phủ về Quy chế
xem xét, thảo luận quyết định dự toán, phân bổ ngân sách và phê chuẩn quyết toán
ngân sách địa phương (NSĐP).
- Nghị định số 10/2004/NĐ-CP ngày 07/01/2004 của Chính phủ quy định về
quản lý, sử dụng ngân sách và tài sản của Nhà nước đối với một số hoạt động thuộc
lĩnh vực quốc phòng, an ninh.
- Nghị định số 123/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định
một số cơ chế tài chính - ngân sách đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội; Nghị định số
124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 quy định một số cơ chế tài chính - ngân sách đặc
thù đối với Thành phố Hồ Chí Minh.

20


- Nghị định số 01/2011/NĐ-CP quy định về việc phát hành trái phiếu chính
phủ, trái phiếu do chính phủ bảo lãnh, trái phiếu chính quyền địa phương;
- Nghị định số 134/2005/NĐ-CP ngày 01 tháng 11 năm 2005 về Quy chế
quản lý vay và trả nợ nước ngoài;
- Nghị định số 53/2009/NĐ-CP ngày 04 tháng 06 năm 2009 về phát hành
Trái phiếu quốc tế.
+ Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg ngày 12/9/2006 về việc ban hành nguyên
tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN áp dụng
cho giai đoạn 2007 - 2010;
+ Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 về các nguyên tắc, tiêu
chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN giai đoạn 2011 2015;
+ Quyết định số 192/2004/QĐ-TTg ngày 16/11/2004 Ban hành Quy chế
cơng khai tài chính đối với các cấp NSNN, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ

chức được NSNN hỗ trợ, các dự án đầu tư XDCB có sử dụng vốn NSNN, các
DNNN, các quỹ có nguồn từ NSNN và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp
của nhân dân.
Bộ Tài chính, ban hành Thơng tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của
Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của
Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN; các Thơng tư của
Bộ Tài chính, quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài chính hướng dẫn chi tiết việc phân
cấp quản lý, lập, chấp hành và quyết toán NSNN.
Đối với vấn đề bội chi NSNN và xử lý bội chi NSNN được quy định cụ thể ở
nội dung một số điều, khoản trong một số văn bản pháp luật như: Điều 8; Điểm c
khoản 3, khoản 5, 6 Điều 15; Khoản 2, khoản 5 Điều 20; Khoản 1, 5 Điều 21;
Khoản 1, 2 Điều 23; Điểm đ, khoản 8 Điều 25; Khoản 3 Điều 31, Khoản 3 Điều 33
của Luật NSNN 2002;
Trong Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ quy định
chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN có đề cập đến vấn đề bội chi NSNN tại
khoản 1, Điều 4; Điểm d,e khoản 2 Điều 31…
Trong Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính
hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 có một số các
quy định đề cập đến vấn đề bội chi NSNN, xử lý bội chi NSNN.

21


Bên cạnh đó, các văn bản pháp luật có liên quan được ban hành điều chỉnh
quan hệ bội chi NSNN và xử lý bội chi NSNN như: Nghị quyết số: 12/2011/QH13
của Quốc hội ngày 09/11/2011 về kế hoạch vốn trái phiếu chính phủ, giai đoạn
2011- 2015; Các nghị định về phát hành trái phiếu chính phủ trong nước và quốc
tế; Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngồi...
Nhìn chung, pháp luật hiện hành đã làm rõ khái niệm bội chi NSNN; nguyên
tắc và biện pháp xử lý bội chi NSNN; Trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể

trong quản lý, xử lý bội chi NSNN; và trình tự, thủ tục thực hiện các biện pháp xử
lý bội chi NSNN. Bên cạnh đó, pháp luật về bội chi NSNN ở Việt Nam hiện nay
còn tồn tại bất cập cần tiếp tục hồn thiện. Sau đây khóa luận đưa ra nhận xét đánh
giá về thực trạng pháp luật về bội chi NSNN ở nước ta hiện nay.
2.1.1. Ưu điểm của pháp luật bội chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay
Pháp luật hiện hành quy định rõ nguyên tắc cân đối NSNN, làm rõ khái niệm
bội chi NSNN, cụ thể:
“Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí,
lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xun và góp phần tích luỹ ngày càng cao
vào chi đầu tư phát triển; trường hợp cịn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi
đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách1.”
Với quy định trên cho thấy rõ nguyên tắc cân đối NSNN ở nước ta hiện nay
và trong tương lai. Đồng thời, số bội chi NSNN bị khống chế luôn nhỏ hơn chi đầu
tư phát triển. Điều này có nghĩa là: Do nhu cầu đầu tư nhà nước lớn mới làm cho
NSNN bội chi, việc tìm kiếm nguồn bù đắp thâm hụt NSNN cũng chính là việc tìm
kiếm nguồn vốn đầu tư cho phát triển.
“Bội chi ngân sách nhà nước là bội chi ngân sách trung ương được xác định
bằng chênh lệch thiếu giữa tổng số chi ngân sách trung ương và tổng số thu ngân
sách trung ương của năm ngân sách2”
Theo quy đinh trên của pháp luật bội chi NSNN ở nước ta được xác định
trong một năm ngân sách là số chênh lệch giữa chi NS trung ương lớn hơn thu
NSTW ở năm ngân sách đó. Các tính chi NSTW ở Việt Nam bao gồm cả chi nợ gốc
và lãi, không bao gồm các khoản vay về cho vay lại. Theo thông lệ quốc tế thì chi
NSNN chỉ bao gồm các khoản trả nợ lãi chứ không bao gồm trả nợ gốc. Đây là quy

1

Khoản 1, Điều 8 Luật NSNN năm 2002

2

Khoản 1 Điều 4 Nghị định 60/2003/NĐ – CP ngày 06/06/2003 của Chính Phủ

22


định của pháp luật Việt nam có sự khác biệt so với thông lệ quốc tế.
Về biện pháp xử lý bội chi NSNN được pháp luật quy định rõ: “Bội chi ngân
sách nhà nước được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và ngoài nước. Vay bù đắp
bội chi ngân sách nhà nước phải bảo đảm nguyên tắc không sử dụng cho tiêu dùng,
chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển và bảo đảm bố trí ngân sách để chủ động
trả hết nợ khi đến hạn3”.
Như vậy, xử lý bội chi NSNN bằng biện pháp vay nợ, hiện tại nước ta không
sử dụng biện pháp phát hành tiền để xử lý bội chi NSNN.
Đối với ngân sách địa phương pháp luật cũng quy định rõ: “Về nguyên tắc,
ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu;
trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng cơng
trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách cấp tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục
đầu tư trong kế hoạch 5 năm đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, nhưng
vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh năm dự tốn, thì được phép huy
động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả
hết nợ khi đến hạn. Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn
đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh4”.
* Về quyền hạn, trách nhiệm của các chủ thể trong quản lý, xử lý bội chi
NSNN được pháp luật quy định khá cụ thể, rõ ràng:
- Quốc hội có thẩm quyền: “Quyết định dự toán ngân sách nhà nước; mức
bội chi ngân sách nhà nước và nguồn bù đắp; Quyết định các dự án, các cơng trình
quan trọng quốc gia được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước; Quyết định điều chỉnh
dự toán ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết...5”;
- Chính phủ có trách nhiệm: “Lập và trình Quốc hội dự toán NSNN và phương

án phân bổ ngân sách trung ương hàng năm; dự toán điều chỉnh NSNN trong trường
hợp cần thiết; Tổ chức và điều hành thực hiện NSNN được Quốc hội quyết định,
kiểm tra việc thực hiện NSNN, báo cáo Quốc hội, UBTVQH về tình hình thực hiện
NSNN, các dự án và cơng trình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển
kinh tế - xã hội, các dự án và cơng trình xây dựng cơ bản quan trọng khác 6”;

3

Khoản 2, Điều 8 Luật NSNN năm 2002

4

Khoản 3, Điều 8 Luật NSNN năm 2002

5

Điểm c khoản 3, khoản 5, 6 Điều 15 Luật NSNN năm 2002;

6

Khoản 2, 5 Điều 20 Luật NSNN năm 2002

23