Đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng đất của các tổ chức kinh tế khi được nhà nước giao đất, cho thuê đất trên địa bàn tỉnh Yên Bái

i

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC

BÙI BẰNG ĐOÀN

“ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT CỦA CÁC
TỔ CHỨC KINH TẾ KHI ĐƯỢC NHÀ NƯỚC GIAO ĐẤT, CHO
THUÊ ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH YÊN BÁI”

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

Thái Nguyên - 2023


ii

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT CỦA CÁC TỔ
CHỨC KINH TẾ KHI ĐƯỢC NHÀ NƯỚC GIAO ĐẤT, CHO THUÊ
ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH YÊN BÁI

Chuyên Ngành: Quản lý Tài nguyên và Môi trường
Mã số : 8850101

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Mai Văn Trịnh

Thái Nguyên - 2023


i

LỜI CẢM ƠN

Để có thể hồn thành luận văn này, em xin chân thành gửi lời cảm ơn đến
các thầy, cô trong khoa Khoa học Tài nguyên và Môi trường, trường Đại học Khoa
học - Đại học Thái Nguyên, các cơ quan, tổ chức tạo điều kiện và hỗ trợ em trong
q trình thực hiện đề tài, giúp em tích lũy thêm kinh nghiệm và kiến thức thực tế.
Em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến thầy giáo, PGS.TS Mai Văn Trịnh
người đã trực tiếp hướng dẫn, tận tình chỉ bảo, góp ý để em hồn thành luận văn
tốt nghiệp.
Em cũng xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Sở Tài nguyên và Môi
trường tỉnh Yên Bái và một số tổ chức sử dụng đất trên địa bàn tỉnh đã chia sẻ
kiến thức, thảo luận, cung cấp tài liệu thơng tin thực tiễn, giúp em hồn thành tốt
luận văn của mình.
Em xin chân thành cảm ơn!
Thái Nguyên, tháng

năm 2023

Học viên

Bùi Bằng Đoàn


ii

MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN................................................................................................................. i
MỤC LỤC.....................................................................................................................ii
DANH MỤC BẢNG....................................................................................................iv
MỞ ĐẦU.......................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài.............................................................................................1
2. Mục tiêu nghiên cứu..................................................................................................2
2.1. Mục tiêu chung của đề tài.......................................................................................2
2.2. Mục tiêu cụ thể của đề tài.......................................................................................2
3. Đóng góp của đề tài...................................................................................................2
4. Cấu trúc luận văn thạc sĩ............................................................................................2
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU................................................4
1.1. Cơ sở lý luận về quản lý sử dụng đất của các tổ chức kinh tế được nhà nước cho
thuê đất.................................................................................................................. 4
1.1.1. Đất đai, sở hữu đất đai.........................................................................................4
1.1.2. Giao đất, cho thuê đất..........................................................................................8
1.1.3. Quản lý sử dụng đất...........................................................................................10
1.1.4. Tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất.....................................................11
1.2. Cơ sở thực tiễn về quản lý sử dụng đất của các tổ chức kinh tế được nhà nước cho
thuê đất................................................................................................................ 12
1.2.1. Kinh nghiệm quản lý đất đai trên giới................................................................12
1.2.2. Quản lý sử dụng đất đối với các tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất ở
Việt Nam.............................................................................................................15
1.3. Đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh n Bái có ảnh hưởng đến
cơng tác giao đất và thuê đất...............................................................................24
1.3.1. Điều kiện tự nhiên..............................................................................................24
1.3.2. Thực trạng phát triển kinh tế - xã hội.................................................................27
1.3.3. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội......................................33
1.3.4. Tiềm năng kinh tế..............................................................................................35
CHƯƠNG 2. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN

CỨU....................................................................................................................38
2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.........................................................................38
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu........................................................................................38
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu...........................................................................................38


iii

2.2. Nội dung nghiên cứu.............................................................................................38
2.3. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu....................................................38
2.3.1. Phương pháp luận..............................................................................................39
2.3.2. Phương pháp nghiên cứu....................................................................................39
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN......................................41
3.1. Tình hình quản lý và sử dụng đất của tỉnh Yên Bái giai đoạn 2018 - 2022...........41
3.1.1. Tình hình quản lý đất đai tỉnh Yên Bái giai đoạn 2018-2022.............................41
3.1.2. Hiện trạng sử dụng đất tỉnh Yên Bái năm 2022.................................................54
3.1.3. Đánh giá chung về tình hình quản lý, sử dụng đất tại tỉnh Yên Bái...................56
3.2. Đánh giá thực trạng công tác giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức kinh tế tại tỉnh
Yên Bái giai đoạn 2018-2022..............................................................................57
3.2.1. Căn cứ để tỉnh Yên Bái thực hiện công tác giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức
kinh tế giai đoạn 2018-2022................................................................................57
3.2.2. Tình hình giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức kinh tế trên địa bàn tỉnh Yên
Bái đến năm 2022...............................................................................................59
3.2.3. Đánh giá tình hình quản lý và sử dụng đất của các tổ chức kinh tế trên địa bàn
tỉnh Yên Bái........................................................................................................65
3.2.4. Đánh giá chung về tình hình quản lý sử dụng đất của các tổ chức kinh tế.........75
3.3. Những giải pháp nhằm giải quyết các bất cập, nâng cao hiệu quả của công tác giao
đất và cho thuê đất với các tổ chức kinh tế tại tỉnh Yên Bái................................78
3.3.1. Giải pháp về kinh tế...........................................................................................78
3.3.2. Giải pháp về xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai......................................................79

3.3.3. Giải pháp về tổ chức thực hiện...........................................................................79
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ.....................................................................................81
1. KẾT LUẬN.............................................................................................................81
2. KIẾN NGHỊ.............................................................................................................81
TÀI LIỆU THAM KHẢO...........................................................................................84
PHỤ LỤC....................................................................................................................86


iv

DANH MỤC BẢNG
Bảng 3.1. Hiện trạng sử dụng đất tỉnh Yên Bái năm 2022...........................................55
Bảng 3.2. Hiện trạng quản lý, sử dụng đất của các tổ chức kinh tế tại tỉnh Yên Bái giai
đoạn 2018-2022...................................................................................................64
Bảng 3.3. Tình hình quản lý sử dụng đất của các tổ chức kinh tế được giao đất và cho
thuê đất giai đoạn 2018 -2022.............................................................................65
Bảng 3.4. Tình hình quản lý, sử dụng đất của các tổ chức kinh tế được điều tra........66
Bảng 3.5. Tình hình sai phạm trong quản lý sử dụng đất của 6 tổ chức kinh tế được
điều tra................................................................................................................67
Bảng 3.6. Tình hình cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các tổ chức kinh tế
được giao và cho thuê đất trong giai đoạn 2018-2022 trên địa bàn tỉnh Yên Bái 70
Bảng 3.7. Đánh giá của các cán bộ về q trình thực hiện cơng tác giao đất, cho thuê
đất....................................................................................................................... 72
Bảng 3.8. Nguyên nhân công tác giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức kinh tế chưa
được thuận lợi.....................................................................................................72
Bảng 3.9. Đánh giá của cán bộ về giá thuê đất, giao đất cho các tổ chức kinh tế.........73


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Theo Luật Đất đai năm 2013, chính sách giao đất và cho thuê đất được thiết lập
nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội và an ninh-quốc phòng. Việc giao đất,
cho th đất cho các cơng trình và dự án đã được triển khai để thúc đẩy quá trình
chuyển dịch cơ cấu kinh tế và đơ thị hóa nơng thơn. Đồng thời, việc này cũng đóng
góp vào tăng nguồn thu ngân sách nhà nước từ kinh tế đất. Theo số liệu thống kê năm
2020 từ Bộ Tài nguyên và Môi trường, tổng diện tích đất đã được giao cho các đối
tượng sử dụng là 26.842.798 ha, chiếm 81,04% tổng diện tích tự nhiên. Các tổ chức
trong nước sử dụng 10.568.289 ha, chiếm 31,91% tổng diện tích tự nhiên và bằng
39,37% diện tích đất đã giao cho các đối tượng sử dụng. Các tổ chức nước ngồi (bao
gồm doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và tổ chức ngoại giao) sử dụng 46.490
ha, chiếm 0,14% tổng diện tích tự nhiên và bằng 0,17% diện tích đất đã giao cho các
đối tượng sử dụng.
Yên Bái là một tỉnh miền núi, nằm ở phía Tây Bắc của Việt Nam. Trong những
năm gần đây, tỉnh Yên Bái đã chứng kiến nhiều chuyển biến tích cực trong phát triển
kinh tế xã hội. Việc hình thành các khu, cụm công nghiệp và các dự án đầu tư lớn đã
đóng góp quan trọng vào sự phát triển kinh tế xã hội của địa phương. Tuy nhiên, với
sự phát triển nhanh chóng như vậy, nhu cầu về đất đai tại Yên Bái cũng tăng cao. Điều
này tạo ra khó khăn trong cơng tác giao đất và cho th đất cho các tổ chức kinh tế. Để
đáp ứng nhu cầu này, cần có các chính sách và quy trình quản lý đất đai hiệu quả, đồng
thời cần đảm bảo công bằng, minh bạch và tuân thủ theo quy định của Luật Đất đai và
các quy định pháp luật liên quan khác. Do đó việc tổng kết, đánh giá hiệu quả của công
tác giao đất, cho thuê đất đối với các tổ chức kinh tế trên địa bàn tỉnh, từ đó đề xuất giải
pháp nhằm nâng cao hiệu quả cơng tác quản lý nhà nước về đất đai nói chung và công tác

giao đất và cho thuê đất trên địa bàn tỉnh nói riêng là hết sức cần thiết.
Xuất phát từ những yêu cầu thực tiễn nêu trên, tôi tiến hành thực hiện đề tài:
“Đánh giá thực trạng quản lý và sử dụng đất của các tổ chức kinh tế khi được
nhà nước giao đất, cho thuê đất trên địa bàn tỉnh Yên Bái”.

2. Mục tiêu nghiên cứu
- Thực trạng quản lý và sử dụng đất của tỉnh Yên Bái giai đoạn 2018 - 2022


2

- Đánh giá thực trạng công tác giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức kinh
tế tại tỉnh Yên Bái giai đoạn 2018-2022
- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của công tác giao đất và
cho thuê đất của các tổ chức kinh tế tại tỉnh Yên Bái
3. Ý nghĩa
- Kết quả nghiên cứu góp phần làm cơ sở đánh giá về hệ thống chính sách
giao đất và cho thuê đất hiện tại. Bằng cách phân tích, đánh giá và so sánh các
quy định và quy trình liên quan, những điểm hợp lý và chưa hợp lý trong hệ
thống này đã được xác định. Điều này giúp cho các nhà quản lý có cái nhìn rõ
hơn về những khía cạnh cần cải thiện và điều chỉnh trong việc giao đất và cho
thuê đất cho các tổ chức kinh tế.
- Thông qua việc hiểu rõ hơn về quyền lợi và nghĩa vụ của mình khi được
Nhà nước giao đất và cho thuê đất, các tổ chức có thể tham gia vào quy trình
này một cách chủ động và hiệu quả hơn. Họ có thể đánh giá được mức độ hợp lý
của các điều khoản hợp đồng và yêu cầu bổ sung hoặc thay đổi nếu cần thiết, từ
đó bảo vệ quyền lợi và tối đa hóa lợi ích của mình.


3

CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Cơ sở lý luận
1.1.1. Đất đai, sở hữu đất đai
1.1.1.1. Đất đai

“Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao gồm tất cả các cấu
thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như: khí hậu bề mặt,
thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước, các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước
ngầm vá khống sản trong lịng đất, tập đồn động thực vật, trạng thái định cư
của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại để lại
(san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường sá, nhà cửa...)” (Hội
nghị quốc tế về Môi trường ở Rio de Janerio, Brazil, 1993).
Đất đai là tài sản vì đất đai có đầy đủ thuộc tính của một tài sản như: đáp
ứng được nhu cầu nào đó của con người tức là có giá trị sử dụng; con người có
khả năng chiếm hữu và sử dụng; là đối tượng trao đổi mua bán (tức là có tham
gia vào giao lưu dân sự)... “Đất đai còn được coi là tài sản quốc gia vô cùng quý
giá, được chuyển tiếp qua các thế hệ, và được coi là một dạng tài sản trong
phương thức tích luỹ của cải vật chất của xã hội. Đồng thời, đất đai còn được coi
là một tài sản đặc biệt vì bản thân nó khơng do lao động làm ra, mà lao động tác
động vào đất đai để biến nó từ trạng thái hoang hố trở thành sử dụng vào đa
mục đích. Đất đai cố định về vị trí, có giới hạn về không gian và vô hạn về thời
gian sử dụng.
Đất đai là “địa điểm, là cơ sở của các thành phố, làng mạc, cơng trình cơng
nghiệp, giao thơng, thủy lợi và các cơng trình khác. Đất đai cung cấp ngun
liệu cho ngành cơng nghiệp, xây dựng như gạch, ngói, xi măng, gốm, sứ…
Trong ngành nông, lâm nghiệp, đất đai là yếu tố tích cực của q trình sản xuất,
là điều kiện vật chất, cơ sở không gian, đồng thời là đối tượng lao động (ln
chịu sự tác động của q trình sản xuất như cày, bừa, xới đất…) và công cụ hay
phương tiện lao động (sử dụng để trồng trọt, chăn ni…). Q trình sản xuất
nơng - lâm nghiệp ln liên quan chặt chẽ với độ phì nhiêu quá trình sinh học tự


4

nhiên của đất. Trong các ngành phi nông nghiệp, đất đai giữ vai trò thụ động với

chức năng là cơ sở khơng gian và vị trí để hồn thiện q trình lao động, là kho
tàng dự trữ trong lịng đất (các ngành khai thác khống sản). Q trình sản xuất
và sản phẩm được tạo ra không phụ thuộc vào đặc điểm, độ phì nhiêu của đất,
chất lượng thảm thực vật và các tính chất tự nhiên có sẵn trong đất”.
Thực hiện quản lý và sử dụng đất theo quan điểm phát triển bền vững là
một xu hướng đang được thực hiện trên tồn cầu. Mục tiêu chính là loại bỏ đói
nghèo, thay đổi các mơ hình sản xuất và tiêu thụ, bảo vệ và quản lý tài nguyên
thiên nhiên để đảm bảo phát triển kinh tế và xã hội bền vững (Đỗ Hậu và
Nguyễn Đình Bồng, 2012).
1.1.1.2. Sở hữu đất đai
Tại Điều 4. Sở hữu đất đai Luật đất đai 2013 quy định về sở hữu đất đai
như sau: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất
theo quy định của Luật này.”
Nhà nước là đại diện cho nhân dân quản lý, là công cụ để nhân dân thực
hiện quyền lực nhân dân dưới hình thức dân chủ đại diện, là chủ thể của quyền
lực chính trị, là tổ chức chính trị thể hiện tập trung nhất quyền lực nhân dân, nhà
nước có sức mạnh cưỡng chế tồn diện, ban hành và sử dụng pháp luật để quản
lý các q trình xã hội và có thể thơng qua pháp luật mà các chủ trương, chính
sách của Nhà nước được triển khai một cách rộng rãi và thống nhất trên quy mơ
tồn xã hội.
Sở hữu tồn dân về đất đai là sở hữu chung của tồn dân, nhưng có sự phân
chia việc thực hành quyền sở hữu giữa người sử dụng đất với Nhà nước. Về bản
chất, sở hữu tồn dân về đất đai khơng phải là nguồn gốc của thực tế phức tạp
hiện nay về đất đai, sở hữu tồn dân khơng phải là “sở hữu nhà nước về đất đai.
Sở hữu toàn dân về đất đai là điều kiện nền tảng để người lao động Việt Nam có
cơ sở pháp lý bảo vệ lợi ích của chính mình, tạo điều kiện để Nhà nước xã hội
chủ nghĩa bảo vệ lợi ích của người lao động tốt nhất” (Phan Thị Thanh Huyền,
2015).

5

Xuyên suốt quá trình đổi mới, Đảng và Nhà nước ta ln xác định đất đai
thuộc sở hữu tồn dân, đây là vấn đề tất yếu bởi đất đai là thành quả của sự
nghiệp dựng nước và giữ nước lâu dài của dân tộc nên phải thuộc sở hữu chung
của tồn dân và được sử dụng cho mục đích chung của toàn dân tộc, của nhân
dân. “Việc xác lập chế độ sở hữu toàn dân về đất đai là khẳng định quyền của
toàn dân đối với việc định đoạt, khai thác, sử dụng, phát triển và bảo vệ đất đai
và các tài sản gắn liền với nó theo cơ chế dân chủ. Chế độ sở hữu toàn dân về
đất đai cũng sẽ đảm bảo cho các quan hệ trong xã hội được vận hành trên nền
tảng của quyền sở hữu chung, song dưới những hình thức cụ thể được thể chế
hóa bằng pháp luật, chính sách. Ngồi ra, chế độ sở hữu tồn dân về đất đai cịn
có ý nghĩa trong quan hệ giữa Việt Nam với các quốc gia khác, tạo sự tương
đồng với khái niệm chủ quyền về đất đai, biên giới, lãnh thổ của quốc gia”” (Vũ
Văn Phúc và cs, 2013).
Tóm lại, sở hữu đất đai là quan hệ xã hội qua đó xác định đất đai thuộc về
ai, do ai sở hữu, sử dụng và định đoạt. Quyền sở hữu đất đai cũng như quyền sở
hữu tài sản bao gồm quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai và quyền
định đoạt đối với đất đai.
1.1.2. Giao đất, cho thuê đất
1.1.2.1. Giao đất
Nhà nước là đại diện “sở hữu toàn dân về đất đai, đây là cơ sở nền tảng để
thực hiện chế độ công hữu đối với đất đai, là một tư liệu sản xuất chủ yếu và
quan trọng. Nhà nước có đầy đủ quyền của chủ sở hữu nhưng trên thực tế nhà
nước không trực tiếp quản lý đối với các thửa đất mà nhà nước thực hiện việc
phân phối quỹ đất cho người sử dụng đất thông qua các quy định về giao đất,
cho thuê đất để đảm bảo cho việc quản lý đất đai được tập trung, thống nhất”,
đồng thời sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm và mang lại hiệu quả.
Theo quy định tại khoản 7 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013: “Nhà nước giao

quyền sử dụng đất (Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết định
giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”. Như
vậy, giao đất là căn cứ pháp lý phát sinh quyền sử dụng đất, xác lập quan hệ


6

pháp luật đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất, làm phát sinh quyền,
nghĩa vụ của các bên. “Mặc dù vậy, quy định này vẫn chưa đầy đủ vì có trường
hợp đối tượng được giao đất khơng phải vì có nhu cầu sử dụng và chỉ được giao
quản lý đất trong một khoảng thời gian nhất định khi đất chưa được giao hay
được cho thuê. Đối tượng giao đất quản lý đất có trách nhiệm phải thực hiện
đúng các quy định của pháp luật để đất không bị lấn, chiếm”.
“Từ những phân tích trên có thể hiểu một cách đầy đủ, giao đất là trao
quyền sử dụng đất từ phía Nhà nước cho cá nhân, hộ gia đình, tổ chức, cộng
đồng dân cư có nhu cầu sử dụng đất (gọi chung là người sử dụng đất) hoặc trao
quyền quản lý cho đối tượng có trách nhiệm quản lý đất (gọi chung là người
quản lý đất) bằng quyết định hành chính”.
1.1.2.1. Cho thuê đất
Tại nhiều nước trên thế giới, cũng như các loại tài sản khác, đất đai được
coi là một loại hàng hóa, các đối tượng có nhu cầu sử dụng đất có thể mua đất
hoặc thuê đất. Tuy nhiên, tại Việt Nam hiện nay đất đai thuộc sở hữu toàn dân
do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu nên khi đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thì
ngồi hình thức được Nhà nước giao đất còn được Nhà nước cho thuê đất.
Theo quy định tại khoản 8, Điều 3 Luật Đất đai năm 2013: “Nhà nước cho
thuê quyền sử dụng đất là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho
đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng
đất”. Như vậy, cho thuê đất là một trong những hình thức Nhà nước trao quyền
cho người sử dụng đất bằng hợp đồng.
Về bản chất, hợp đồng thuê đất là một dạng của hợp đồng thuê tài sản nên

có thời hạn xác định, khi hết thời hạn thuê thì bên thuê quyền sử dụng đất phải
“trả quyền sử dụng đất cho bên cho thuê (Nhà nước) nếu bên th khơng có nhu
cầu th tiếp hoặc khi có nhu cầu thuê tiếp nhưng không được gia hạn hợp đồng
thuê. Khi thuê đất, người thuê đất phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước trong thời
gian thuê đất, trừ trường hợp được miễn tiền thuê đất và phải thực hiện các
nghĩa vụ của người sử dụng đất. Ngồi hình thức cho th đất từ phía Nhà nước,
cịn có hình thức cho thuê đất và cho thuê lại đất từ phía người sử dụng đất


7

thông qua hợp đồng với sự khác biệt về chủ thể cho thuê đất không phải là Nhà
nước” mà là người sử dụng đất.
1.1.3. Quản lý sử dụng đất
Theo định nghĩa của “Liên Hợp Quốc, quản lý đất đai là q trình lưu giữ
và cập nhật những thơng tin về sở hữu, giá trị, sử dụng đất và những thông tin
liên quan đến đất (United Nations, 1996); là quá trình đảm bảo theo luật pháp
cho việc sử dụng, phát triển quỹ đất, khai thác lợi nhận thu được từ đất (thông
qua thuế, cho thuê, bán) và giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai. Đối
tượng quản lý đất đai liên quan đến cả 2 đối tượng đất công và đất tư bao gồm
các công việc: đo đạc đất đai, đăng ký đất đai, định giá đất đai, giám sát sử
dụng”, lưu giữ và cập nhật các thông tin đất đai, cung cấp các thông tin đất đai
và giải quyết tranh chấp đất đai (Engelke and Vancutsem, 2012; Georgia, 2001).
Nhà nước phải đóng vai trị “chính trong việc hình thành chính sách đất đai
và các nguyên tắc của hệ thống quản lý đất đai bao gồm pháp Luật đất đai và
pháp luật liên quan đến đất đai. Đối với công tác quản lý đất đai, Nhà nước xác
định một số nội dung chủ yếu: sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước; tập trung
và phân cấp quản lý; vị trí của cơ quan đăng ký đất đai; vai trị của lĩnh vực cơng
và tư nhân; quản lý các tài liệu địa chính; quản lý các tổ chức địa chính, quản lý
nguồn nhân lực; nghiên cứu; giáo dục và đào tạo”; trợ giúp về chuyên gia tư vấn

và kỹ thuật; hợp tác quốc tế.
Quản lý sử dụng đất liên quan đến chức năng hoặc mục đích của loại đất
được sử dụng. Việc sử dụng đất có thể được định nghĩa là “những hoạt động của
con người có liên quan trực tiếp tới đất, sử dụng nguồn tài nguyên đất hoặc có
tác động lên chúng”. Quản lý sử dụng đất là sự kết hợp của tất cả các công cụ và
kỹ thuật được sử dụng bởi chính quyền để quản lý cách mà đất được sử dụng và
phát triển (Peter, 2008; World Bank, 2010). Phạm vi sử dụng đất, cơ cấu và
phương thức sử dụng đất một mặt bị chi phối bởi các điều kiện và quy luật sinh
thái tự nhiên, mặt khác bị kiềm chế bởi các điều kiện, quy luật kinh tế - xã hội
và các yếu tố kỹ thuật. Vì vậy có thể khái qt một số điều kiện và nhân tố ảnh


8

hưởng đến việc quản lý sử dụng đất: Điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế - xã
hội và yếu tố không gian.
Chủ thể của quản lý sử dụng đất là “người sử dụng đất” bao gồm: “Tổ
chức kinh tế (trong nước, nước ngồi), các cơ quan hành chính, đơn vị sự
nghiệp, đơn vị quân đội, các tổ chức chính trị, xã hội, hộ gia đình, cá nhân. Bên
cạnh đó, khách thể của quản lý sử dụng đất là các loại đất đã được xác định các
mục đích sử dụng: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp. Khi Nhà nước có
quyết định giao đất, cho thuê đất, người sử dụng đất được cấp giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất thì các quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất được
bảo đảm, đi đơi với quyền lợi thì người sử dụng đất cũng cần phải thực hiện đầy
đủ các nghĩa vụ của mình đối với Nhà nước. Người sử dụng đất thực hiện đầy
đủ nghĩa vụ của người sử dụng đất là họ đã góp phần vào việc quản lý sử dụng
đất cũng như duy trì bộ máy quản lý Nhà nước về đất đai. Mặt khác, đất đai là
nguồn tài nguyên đặc biệt và có hạn, mọi hoạt động của con người đều trực tiếp
hoặc gián tiếp gắn bó với đất đai. Quản lý đất đai phải đảm bảo nguyên tắc tập
trung thống nhất trong cả nước. Việc quản lý nhằm kết hợp hiệu quả giữa sở hữu

và sử dụng đất trong điều kiện hệ thống pháp luật nước ta quy định đất đai thuộc
sở hữu toàn dân”, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và Nhà nước thống nhất
quản lý về đất đai.
1.1.4. Tổ chức kinh tế được Nhà nước cho thuê đất
Tổ chức kinh tế: “Theo Điều 3 Luật Đầu tư năm 2014, tổ chức kinh tế là tổ
chức được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật Việt Nam, gồm
doanh nghiệp, hợp tác xã, liên hiệp hợp tác xã và các tổ chức khác thực hiện
hoạt động đầu tư kinh doanh. Tổ chức kinh tế bao gồm doanh nghiệp, hợp tác xã
và tổ chức kinh tế khác theo quy định của pháp luật về dân sự, trừ doanh nghiệp
có vốn đầu tư nước ngồi. Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngồi là tổ chức
kinh tế có nhà đầu tư nước ngồi là thành viên hoặc cổ đơng” (Quốc hội nước
CHXHCN Việt Nam, 2014).
Theo T”hông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14 tháng 12 năm 2018 của
Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản


9

đồ hiện trạng sử dụng đất, tổ chức sử dụng bao gồm” (Bộ Tài nguyên và Môi
trường, 2014):
- Tổ chức trong nước gồm: (1) “Tổ chức kinh tế gồm các doanh nghiệp và
các hợp tác xã; (2) Cơ quan, đơn vị của Nhà nước gồm cơ quan nhà nước (kể cả
Ủy ban nhân dân cấp xã); tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đơn vị
quốc phịng, an ninh; (3) Tổ chức sự nghiệp công lập gồm các đơn vị sự nghiệp
do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã
hội thành lập, có chức năng thực hiện các hoạt động dịch vụ công theo quy định
của pháp luật; (4) Tổ chức khác gồm tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề
nghiệp, tổ chức khác (không phải là cơ quan, đơn vị của Nhà nước, tổ chức sự
nghiệp công lập, tổ chức kinh tế)”.
- Tổ chức nước ngồi gồm: (1) “Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài

gồm doanh nghiệp 100% vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp liên doanh,
doanh nghiệp Việt Nam mà nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần, sáp nhập, mua
lại theo quy định của pháp luật về đầu tư; (2) Tổ chức nước ngồi có chức năng
ngoại giao gồm cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự, cơ quan đại diện
khác của nước ngồi có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa
nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên hợp quốc, cơ quan hoặc tổ chức
liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ”.
1.2. Cơ sở thực tiễn về quản lý sử dụng đất của các tổ chức kinh tế được
nhà nước cho thuê đất
1.2.1. Kinh nghiệm quản lý đất đai trên giới
1.2.1.1. Trung Quốc
Hiến pháp năm 1982 quy định: “Không tổ chức, cá nhân nào được phép
chiếm đoạt, mua bán, cho thuê hay chuyển nhượng đất đai dưới bất kỳ hình thức
nào”. Ở thời kỳ này, “Trung Quốc khơng thừa nhận trao đổi đất đai như một loại
hàng hóa theo quan hệ thị trường. Luật Đất đai năm 1986 quy định cơ cấu sử
dụng đất đai thông qua việc giao đất và cho thuê đất có đền bù, từ đây đã tạo nền
tảng cho việc hình thành thị trường đất đai. Hiến pháp sửa đổi năm 1988 đã đưa
đất đai ở Trung Quốc vào quan hệ thị trường, chấm dứt chế độ phân phối đất đai


10

không thu tiền và không xác định thời hạn, đất đai được chính thức được tham
gia vào thị trường như một loại hàng hóa. Hiến pháp sửa đổi năm 1988 cũng đã
bổ sung quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất, đồng thời hủy bỏ quy định
cấm cho thuê đất. Để cụ thể Hiến pháp, Hội đồng nhà nước Trung Quốc đã ban
hành Quy chế tạm thời về việc giao và chuyển quyền sử dụng đất của Nhà nước
tại đô thị, trong đó quy định rõ về quyền sử dụng đất có thể chuyển nhượng bằng
hợp đồng, đấu thầu và đấu giá”. Đến nay, Trung Quốc đã ban hành, sửa đổi một
số Luật đất đai và quy định về quản lý đất đai ở hầu hết các huyện và tỉnh thành

đều được chuyển giao theo phương thức phải trả tiền cho Nhà nước.
1.2.1.2. Ơxtraylia (Úc)
Ở nước Úc có 03 hình thức sở hữu về đất: Sở hữu nhà nước, sở hữu đất đai
tư nhân và Quyền đất đai của người bản xứ.
Chế độ sở hữu nhà nước: “Đất vương quyền theo luật Anh - Úc nghĩa là
nhà vua có tồn quyền về đất đai nên đất đai gọi là đất vương quyền. Trong khi
lịch sử phát triển luật BĐS ở Úc lại dựa trên giả định ngay từ ban đầu rằng đất
đai sẽ là đối tượng của sở hữu tư nhân, đất đai phải được sử dụng có hiệu quả
nhất thơng qua thị trường và thực tế đã khẳng định xu hướng này. Chế độ sở hữu
đất đai tư nhân: Sở hữu tư nhân về đất đai được thiết lập tương ứng với khái
niệm về tài sản mà học thuyết về tài sản thì tài sản là khái niệm trừu tượng được
đặt giữa đất đai và người sử dụng đất. Như vậy nhiều người có thể có lợi trên
cùng một mảnh đất. Hơn nữa các lợi ích có thể phân theo thời gian và ứng với
nó có những loại tài sản khác nhau được thiết lập. Theo phương thức này thì chủ
thể được cấp đất được đảm bảo lợi ích tuyệt đối về đất còn Vương quyền chỉ là
danh nghĩa, tài sản không được thừa kế và các tài sản khác theo phương thức
thuê”.
Nhìn chung, “việc quản lý sử dụng đất nói chung và đất của các tổ chức
kinh tế nói riêng ở các nước phát triển dựa trên cơ chế thị trường nhưng có sự
điều tiết vĩ mơ của nhà nước, nhà nước chủ yếu thực hiện trao quyền sử dụng
đất, quyền sở hữu đất thông qua bán đấu giá đất và cho thuê đất theo giá thị
trường. Nhờ có giá đất sát giá thị trường nhà nước mới có kết quả tính tốn tài


11

chính đúng liên quan đến đất đai và qua đó dùng cơng cụ tài chính (đánh thuế)
để điều khiển sự vận động lưu thông đất đai theo kế hoạch vĩ mơ của mình,
người sử dụng đất có cơ sở để tính tốn những bài tốn kinh tế của mình trên giá
cả đất đai sát với giá thị trường. Nhờ đó đất đai được vận động, tự động phân

phối vào các quy trình khai thác hợp lý, có hiệu quả, sự vận động này là sự vận
động tự giác điều tiết qua cơ chế thị trường nhưng có sự điều khiển quản lý vĩ
mơ của nhà nước”.
1.2.1.3. Mỹ
“Nước Mỹ có diện tích tự nhiên khoảng 9,8 triệu km 2, dân số hơn 300 triệu
người, đất đô thị và chuyên dùng chiếm 11,9% diện tích tự nhiên. Là một quốc
gia phát triển, Mỹ có hệ thống pháp luật về đất đai rất phát triển, có khả năng
điều chỉnh được các quan hệ xã hội đa dạng và phức tạp nhất. Luật đất đai của
Mỹ quy định cơng nhận và khuyến khích quyền sở hữu tư nhân về đất đai; các
quyền này được pháp luật bảo hộ rất chặt chẽ như là một quyền cơ bản của cơng
dân. Cho đến nay có thể thấy, các quy định này đang phát huy rất có hiệu quả
trong việc phát triển kinh tế đất nước, trong đó có hiệu quả đầu tư để nâng cao
giá trị của đất đai và làm tăng đáng kể hiệu quả sử dụng đất trong phạm vi toàn
xã hội”.
Về chế độ giao đất: “Trước năm 1862 pháp luật đất đai ở Mỹ chủ yếu dùng
hình thức cơng khai đấu giá bán đất cơng (tương tự như hình thức giao đất có
thu tiền ở nước ta hiện nay); còn từ giai đoạn 1862 trở về sau thì trọng tâm của
việc phân phối đất đai chuyển sang việc cho tặng đất miễn phí đối với người
khai hoang (tương tự như hình thức giao đất không thu tiền ở nước ta hiện
nay)”.
Về chế độ thuê đất: “Luật pháp Mỹ quy định quan hệ chủ đất (Land Lord)
và người thuê (Tenant) là tương đối chi tiết, cụ thể: người th khơng có đất mà
chỉ có một số quyền lợi, đồng thời còn phải mang quyền lợi cho chủ đất; thuê
mướn là có kỳ hạn cố định, nếu quá một năm thì phải thỏa thuận bằng hợp đồng,
đáo hạn thì quan hệ thuê mướn mặc nhiên hết hiệu lực. Kỳ hạn sử dụng cũng có
thể căn cứ vào việc tính tốn tiền th và phương pháp chi trả để xác định, nếu


12

một bên không thông báo việc kết thúc trước theo thời gian quy định thì việc
thuê mướn đương nhiên vẫn tiếp tục. Ngồi ra, cịn có các hình thức th tùy ý,
th đất khơng chiếm hữu, th đất có chiếm hữu, thuê đất thả nổi … phân biệt
bằng tiền thuê và nghĩa vụ của các bên (chủ đất, người thuê) khi có sự sai khác
về chiếm hữu và sử dụng” [6].
1.2.2. Quản lý sử dụng đất đối với các tổ chức kinh tế được Nhà nước cho
thuê đất ở Việt Nam
1.2.2.1. Quản lý sử dụng đất đối với các tổ chức kinh tế được Nhà nước cho
thuê đất ở Việt Nam qua các thời kỳ
a. Trước năm 1954
Trước thế kỷ XV ở Việt Nam hệ thống địa chính mang tính chất hành chính
của quản lý đất đai thể hiện qua việc chính quyền thu các loại thuế bằng hình
thức cống nạp. Các hệ thống địa chính hiện đại được hình thành dần trong nhiều
giai đoạn, bị xáo trộn phức tạp qua nhiều cuộc chiến tranh ở Việt Nam.
* Hệ thống địa chính sơ khai
Trong thời kỳ Nhà Trần, “Nhà nước phong kiến đã có tư tưởng thành lập
hệ thống địa bạ để quản lý đất đai. Vào cuối Nhà Trần và đầu thời kỳ Nhà Hồ
(1398 - 1402) nhà nước đã có những cải cách táo bạo của Hồ Quý Ly về hạn
danh điền, hạn nô và đo đạc lập sổ ruộng đất. Hệ thống địa chính đầu tiên được
thiết lập chính thức có quy mơ tồn quốc do vua Lê Thái Tổ khởi xướng (năm
1428) và được hoàn chỉnh dưới thời Lê Thánh Tông (1460 - 1491) cùng với việc
ban hành luật Hồng Đức”. Hệ thống này bao gồm một số nội dung chủ yếu như
sau:
- Đo đạc các thửa đất, làm sổ ruộng đất toàn quốc vào năm 1428
- Ban hành Quốc triều hình luật hay cịn gọi là Luật Hồng Đức năm 1483
gồm 722 điều, trong đó 59 điều quy định về ruộng đất.
- Thực hiện phép “Quân điền” (bắt đầu từ năm 1429) theo đó các làng xã
phải thực hiện việc chia cấp ruộng công cho các dân đinh sử dụng theo thời
gian, nhân khẩu và quy chế của Nhà nước.
- Có chính sách cụ thể về xác định quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai.

13

Hệ thống địa chính thời Hậu Lê đã góp phần tăng cường quyền lực cho nhà
nước phong kiến, tăng cường quyền lực cho bộ máy hành chính, điều chỉnh
được mối quan hệ giữa đất đai của nhà vua và đất đai tập thể của làng xã và đất
đai tư nhân của giai cấp địa chủ, gia tăng thuế cho quốc gia, phát triển kinh tế và
sức sản xuất phong kiến.
* Hệ thống địa chính của Nhà Nguyễn
Ban hành “Hồng Việt luật lệ” hay còn gọi là “Luật Gia Long” vào năm
1815 gồm 398 điều trong đó có 14 điều về ruộng đất
- Thực hiện phép “Quân điền” mới vào năm 1804, trong đó có chính sách
thu hẹp quỹ đất cơng, quan lại từ nhất phẩm trở xuống cũng được phân cấp đất
công theo định kỳ và nhân khẩu do nhà nước quy định.
- Thực hiện cải cách ruộng đất vào thời Minh Mạng với nội dung xác lập
quyền sở hữu tuyệt đối của Nhà vua về đất đai, thiết lập chế độ hạn điền, giảm
bớt quyền lực kinh tế của địa chủ (nhưng chỉ được thực hiện ở tỉnh Bình Định,
không triển khai được ra quy mô rộng do trở ngại ở tầng lớp địa chủ, quan lại).
- Phát triển mạnh mẽ quỹ đất đai tồn quốc thơng qua khai khẩn đất hoang,
tổ chức dồn điền và dinh điền.
* Thời thực dân Pháp
Người Pháp điều chỉnh mối quan hệ đất đai ở Việt Nam theo 3 chế độ cai
trị cho Bắc, Trung và Nam Kỳ.
Ở Nam Kỳ, thực dân Pháp điều chỉnh trực tiếp các mối quan hệ đất đai theo
Luật Napoleon công nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân tuyệt đối về đất đai,
khuyến khích sở hữu tư bản tư nhân trong sản xuất nông nghiệp. Người Pháp
đánh thuế thổ canh rất cao song thổ cư lại rất thấp.
Ở Bắc Kỳ, Pháp áp dụng chế độ bảo hộ
Từ năm 1925 cả Nam Kỳ và Bắc Kỳ đều thành lập hệ thống địa chính với

chế độ điền thổ và bảo thủ điền thổ mà theo đó các chủ sở hữu đất sau khi đăng
ký được cấp bằng khoán điền thổ.
Ở Trung Kỳ, Pháp áp dụng chế độ cai trị nửa bảo hộ. Từ năm 1930 hoạt
động địa chính là công tác “Bảo tồn điền trạch”.


14

b. Thời kỳ 1954-1986
Ngày 4 tháng 12 năm 1953, Quốc hội nước Việt Nam Dân chủ cộng hồ
thơng qua Luật Cải cách ruộng đất. Ngày 19/12/1953, Chủ tịch nước Hồ Chí
Minh ký Sắc lệnh số 179/SL ban hành Luật Cải cách ruộng đất.
“Ngày 01 tháng 7 năm 1980, Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số
201/CP về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý
ruộng đất trong cả nước. Giao đất là một trong bảy nội dung cơ bản về công tác
quản lý ruộng đất trong Quyết định số 201/CP năm 1980. Theo đó, việc giao đất
được thực hiện theo nguyên tắc chung là phải căn cứ vào quy hoạch đã được cấp
có thẩm quyền xét duyệt; tránh việc lấy đất nông nghiệp, nhất là đất trồng cây
lương thực thực phẩm, cây công nghiệp để dùng vào mục đích khơng sản xuất
nơng nghiệp. Thời kỳ này nhà nước chưa có chính sách nào quy định về việc cho
thuê đất”.
c. Thời kỳ 1986-1993
Luật Đất đai năm 1987 quy định: “Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá
nhân sử dụng ổn định lâu dài và có thời hạn. Theo Luật Đất đai năm 1987, chưa
có quy định về việc cho thuê đất. Việc Nhà nước giao đất cho các tổ chức, cá
nhân sử dụng vào các mục đích trong giai đoạn này chủ yếu mang tính chất hành
chính, dân sự mà chưa mang tính kinh tế. Nhà nước chỉ có hình thức giao đất
không thu tiền sử dụng đất (chưa công nhận đất có giá); người sử dụng đất khơng
cịn nhu cầu sử dụng thì Nhà nước thu hồi, khơng có đền bù về đất. Giao đất chưa
quy định việc thu tiền sử dụng đất nên dẫn đến tình trạng giao đất, sử dụng đất

cịn lãng phí”.
d. Thời kỳ 1993-2003
“Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội khóa IX thơng qua ngày 14/7/1993,
đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường, giải quyết đồng thời mối quan hệ
hành chính, dân sự, xã hội và kinh tế trong sử dụng đất. Luật quy định thẩm
quyền giao đất, cho thuê đất thuộc Chính phủ đối với đất quốc phòng, an ninh và
trường hợp tổ chức sử dụng đất từ 1 ha trở lên, thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
đối với trường hợp tổ chức sử dụng đất dưới 1ha. Đất đai có giá và Nhà nước