Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách (Sách tham khảo)

Sách tham khảo
PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH VÀ
ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VỀ XÃ HỘI
CỦA CHÍNH SÁCH
PGS. TS. Nguyễn Thị Thái Lan (chủ biên)
TS. Bùi Thanh Minh, PGS.TS. Nguyễn Tuấn Anh,
TS. Nguyễn Thị Kim Nhung; TS. Mai Tuyết Hạnh

Hà Nội, 2021
Nhà xuất bản Hồng Đức



Sách tham khảo
PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH VÀ
ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG VỀ XÃ HỘI
CỦA CHÍNH SÁCH
PGS. TS. Nguyễn Thị Thái Lan (chủ biên)
TS. Bùi Thanh Minh, PGS.TS. Nguyễn Tuấn Anh,
TS. Nguyễn Thị Kim Nhung; TS. Mai Tuyết Hạnh

Hà Nội, 2021


4

SÁCH THAM KHẢO

Lời nói đầu
Đánh giá chính sách, đánh giá tác động về xã hội
và đánh giá tác động về giới (vấn đề bình đẳng giới) đã

và đang được quan tâm trong quy trình xây dựng chính
sách nhằm bảo đảm chính sách sẽ/đã được ban hành
đáp ứng được mục tiêu đề ra một cách hiệu quả và phù
hợp dựa trên nhu cầu và quyền của người hưởng thụ
chính sách và các bên liên quan.
Chủ đề đánh giá chính sách, đặc biệt là đánh giá
tác động xã hội và đánh giá tác động về giới của chính
sách gần đây mới được đưa vào thực hành tại Việt
Nam với nhiều nỗ lực của các cơ quan chính phủ và
các tổ chức trong nước và quốc tế. Cuốn sách tham
khảo “Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã
hội của chính sách” được biên soạn là một trong những
nỗ lực của Vụ Pháp chế, Bộ Lao động, Thương binh
và Xã hội và Dự án “Mục tiêu Xã hội trong Tăng trưởng
xanh bền vững tại Việt Nam” của tổ chức Hợp tác Phát
triển Quốc tế Đức (GIZ) tại Việt Nam nhằm hỗ trợ và
phổ biến, nâng cao năng lực cho Trường Đại học Khoa
học Xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội.
Cuốn sách tham khảo này nhằm mục tiêu cung cấp
kiến thức và phương pháp, kỹ năng cho người học
(sinh viên, học viên), người đọc và người nghiên cứu
về nội dung phân tích chính sách và đánh giá tác động
xã hội của chính sách.


Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

Nội dung chính của cuốn sách bao gồm 5 chương:
Chương 1. Những vấn đề chung về chính sách
Chương 2. Nội dung và quy trình phân tích chính sách

Chương 3. Khung phân tích và phương pháp phân
tích chính sách
Chương 4. Đánh giá tác động xã hội và đánh giá tác
động về giới của chính sách
Chương 5. Phương pháp thu thập, phân tích
dữ liệu
Cấu trúc của cuốn sách được biên soạn theo lo-gích
giới thiệu những vấn đề chung (khái niệm, ngun tắc)
đến phân tích quy trình và cách thức thực hiện.
Trong q trình biên soạn, nhóm tác giả nhận được
sự hỗ trợ của Dự án GIZ, Vụ Pháp chế, Bộ LĐTBXH, và
các chuyên gia và người học, người đọc có quan tâm.
Thay mặt nhóm biên soạn xin được trân trọng cảm ơn./.
PGS.TS. Nguyễn Thị Thái Lan

5


6

SÁCH THAM KHẢO

Danh mục từ viết tắt
Bộ LĐTBXH Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội
CTXH

Công tác xã hội

ĐGTĐCS

Đánh giá tác động chính sách

ĐGTĐG

Đánh giá tác động về giới

ĐGTĐMT

Đánh giá tác động về môi trường

ĐGTĐXH

Đánh giá tác động về xã hội

GIZ

Tổ chức Hợp tác quốc tế Đức

Luật
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
BHVBQPPL luật
MOLISA

Ministry of Labour, Invalids and Social
Affairs (Bộ Lao động - Thương binh và
Xã hội)

VBQPPL

Văn bản quy phạm pháp luật

UBND

Uỷ ban nhân dân

UNDP

United Nations Development
Programme (Tổ chức phát triển của
Liên hợp quốc)


Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

Mục lục
Lời nói đầu ................................................................. 4
Danh mục từ viết tắt .................................................. 6
Chương 1. Những vấn đề chung về Chính sách .. 12
1.1. Khái niệm chính sách ..................................... 13
1. 2. Các đặc điểm cơ bản của chính sách ........... 16
1.2.1. Chính sách là sự tập hợp của các thiết
chế - xã hội....................................................... 16
1.2.2. Chính sách tạo ra sự phân hóa xã hội .. 18
1.2.3. Chính sách tác động vào động cơ hoạt
động của con người ........................................ 21
1.3. Cấu trúc của chính sách ............................... 23
1.3.1. Mục tiêu của chính sách ........................ 23
1.3.2. Phương tiện của chính sách .................. 24
1.4. Phân loại chính sách ...................................... 25
1.4.1. Theo chủ thể ban hành chính sách ...... 26

1.4.2. Theo thời gian tồn tại của chính sách ... 27
1.4.3. Theo phạm vi ảnh hưởng ..................... 28
1.4.4. Theo các lĩnh vực .................................. 29
1.5. Vòng đời của chính sách ............................... 29
1.5.1. Xác định vấn đề chính sách .................. 30
1.5.2. Thơng báo cho cơng chúng và phân tích
tiền chính sách ................................................. 32

7


8

SÁCH THAM KHẢO

1.5.3. Xây dựng và lựa chọn phương án chính sách ..34
1.5.4. Thơng qua và quyết định chính sách .... 38
1.5.5. Tổ chức thực hiện chính sách ............... 38
1.5.6. Giám sát và đánh giá chính sách .......... 42
Tài liệu trích dẫn chương 1 ................................... 45
Chương 2. Nội dung và quy trình phân tích chính
sách .......................................................................... 49
2.1. Khái niệm phân tích chính sách ..................... 50
2.1.1. Khái niệm ............................................... 50
2.1.2. Mục đích của phân tích chính sách ....... 53
2.1.3. Chủ thể của phân tích chính sách và chủ
thể thực hiện phân tích chính sách.................. 56
2.2. Phân loại phân tích chính sách ...................... 59
2.2.1. Phân tích chính sách tương lai .............. 59
2.2.2. Phân tích chính sách hồi cứu/hậu nghiệm ....61

2.2.3. Phân tích mơ tả (theo dõi) .................... 62
2.2.4. Phân tích chuẩn tắc .............................. 64
2.2.5. Phân tích đánh giá tác động của chính sách .....67
2.3. Quy trình phân tích chính sách ...................... 70
2.3.1. Bước 1: Xác định và phân tích vấn đề .. 75
2.3.2. Bước 2: Thiết lập tiêu chí đánh giá........ 79
2.3.3. Bước 3: Xác định các chính sách thay thế ....83
2.3.4. Bước 4: Đánh giá các chính sách thay thế....86
2.3.5. Bước 5: Ban hành và lựa chọn các chính
sách thay thế.................................................... 90


Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

2.3.6. Bước 6: Giám sát và đánh giá kết quả .. 94
Tài liệu trích dẫn chương 2 ................................... 99
Chương 3. Khung phân tích và các phương pháp
phân tích chính sách ............................................. 105
3.1. Khung phân tích ứng dụng trong phân tích
chính sách ........................................................... 106
3.1.1. Phân tích lợi ích - chi phí (Cost and
benefit analysis) ............................................. 108
3.1.2. Phân tích các bên liên quan (Stakeholders
analysis) ......................................................... 113
3.1.3. Phân tích ROCCIPI (Rules, Opportunity,
Capacity, Communication, Interest, Process,
Ideology) ................................................................. 118
3.1.4. Khung thực thi chính sách từ trên xuống .... 121
3.1.5. Lý thuyết về sự thay đổi (Theory of
change) .......................................................... 125

3.2. Các phương pháp phân tích chính sách ...... 128
3.2.1. Theo dõi (Mơ tả) .................................. 131
3.2.2. Dự báo (Tiên đoán).............................. 134
3.2.3. Đánh giá (Thẩm định) .......................... 135
3.2.4. Khuyến nghị (Kê đơn chính sách) ....... 137
3.2.5. Cấu trúc vấn đề (định nghĩa) ............... 138
Tài liệu trích dẫn chương 3 ................................. 142
Chương 4. Đánh giá tác động về xã hội và đánh
giá tác động về giới của chính sách ................... 145
4.1. Những vấn đề chung .................................... 146

9


10

SÁCH THAM KHẢO

4.1.1. Sự ra đời của đánh giá tác động xã hội .. 146
4.1.2 Khái niệm đánh giá tác động về xã hội của
chính sách ...................................................... 149
4.1.3 Khái niệm về đánh giá tác động về giới
của chính sách ............................................... 151
4.1.4 Ý nghĩa và tầm quan trọng của đánh giá
tác động xã hội và đánh giá tác động giới .... 153
4.1.5 Các hoạt động của đánh giá tác động xã hội...157
4.1.6 Nguyên tắc trong đánh giá tác động về xã
hội và đánh giá tác động về giới .................... 160
4.1.7 Giá trị cốt lõi của đánh giá tác động xã hội... 164
4.2. Nội dung và các chỉ số xã hội trong thực hiện đánh

giá tác động về xã hội và đánh giá tác động giới ........ 165
4.2.1 Nội dung các vấn đề xã hội cần đưa vào
quá trình đánh giá .......................................... 165
4.2.2 Các tiêu chí xã hội cụ thể ..................... 170
4.3. Quy trình đánh giá ....................................... 191
4.3.1 Giai đoạn 1. Chuẩn bị ........................... 196
4.3.2 Giai đoạn 2. Thực hiện đánh giá tác động... 213
4.3.3. Giai đoạn 3: Tổng hợp kết quả đánh giá
và khuyến nghị ............................................... 223
4.4. Những lưu ý trong đánh giá tác động về xã hội
và đánh giá tác động về giới ............................... 229
Tài liệu trích dẫn chương 4 ................................. 232


Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

Chương 5. Phương pháp thu thập, phân tích dữ
liệu .......................................................................... 235
5.1. Phỏng vấn sâu ............................................. 238
5.1.1. Khái niệm ............................................ 238
5.1.2. Cách thức thực hiện phỏng vấn sâu ... 243
5.1.3. Lưu ý trong thực hiện phỏng vấn sâu.. 250
5.2. Thảo luận nhóm ........................................... 255
5.2.1. Khái niệm ............................................ 255
5.2.2. Cách thức thực hiện thảo luận nhóm .. 256
5.2.3. Lưu ý trong thực hiện thảo luận nhóm 269
5.3. Khảo sát xã hội học ...................................... 272
5.3.1. Khái niệm ............................................ 272
5.3.2. Cách thức thực hiện khảo sát xã hội học.... 273
5.3.3. Lưu ý trong thực hiện khảo sát xã hội học .. 285

5.4. Phân tích dữ liệu .......................................... 287
5.4.1. Phân tích dữ liệu định tính ................... 287
5.4.2. Phân tích dữ liệu định lượng ............... 290
Tài liệu trích dẫn chương 5 ................................. 296

11


12

SÁCH THAM KHẢO

Chương 1.
Những vấn đề chung về
Chính sách
Nguyễn Thị Kim Nhung


Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

Phân tích chính sách và đánh giá tác động chính
sách là chủ đề được nhiều nhà nghiên cứu, nhà hoạt
động thực tiễn quan tâm. Trước khi đi vào từng nội dung
cụ thể của phân tích và đánh giá tác động của chính
sách, nội dung chương 1 sẽ cung cấp bức tranh khái
qt về chính sách nói chung. Trên cơ sở đó, chương
1 tập trung giới thiệu các khái niệm về chính sách, đặc
điểm cơ bản của chính sách, các thành phần của chính
sách. Bên cạnh đó, dựa trên một số tiêu chí phân loại
chính sách, chúng tơi giới thiệu các loại hình chính sách

cơ bản. Cuối cùng, chúng tơi trình bày nội dung về vịng
đời của chính sách (policy circle), trong đó, một quy
trình được đưa ra gồm các bước cụ thể: xác định vấn
đề chính sách, thơng báo với cơng chung và phân tích
tiền chính sách, xây dựng và lựa chọn phương án chính
sách, thơng qua và ra quyết định chính sách, tổ chức
thực hiện chính sách và đánh giá chính sách.

1.1. Khái niệm chính sách
Bàn thảo về khái niệm chính sách, có nhiều bài viết
và nghiên cứu đã trình bày các cách hiểu về chính sách.
Song, phần nhiều trong số này tập trung giới thiệu về
chính sách cơng, mà ở đó chủ thể ban hành chính sách
là Nhà nước. Trong phần viết này, chúng tôi giới thiệu
một số định nghĩa và quan niệm về chính sách.
“Theo một nghĩa rộng nhất, chính sách bao gồm tất
cả các quyền lực tiềm ẩn có khả năng hướng dẫn và
định hướng mọi khía cạnh trong cuộc sống của chúng
ta. Một chính sách có thể tồn tại ở dạng những quy định
ngầm khơng chính thức, như trong tình huống những
người quản lý tài chính của gia đình; cho đến những
chính sách cơng khai, như việc đưa ra các quy định về

13


14

SÁCH THAM KHẢO

thuế thu nhập cá nhân” (Cummins cùng cộng sự, 2011,
tr.77). Nhóm tác giả này khẳng định chính sách là cách
thức thể hiện sự đồng thuận xã hội trong việc xác định
vấn đề; hay những vấn đề tiềm ẩn có thể ảnh hưởng
đến các cá nhân và tổ chức. Chính sách cung cấp các
quy tắc, định hướng và nguyên tắc để hướng dẫn hành
vi của các cá nhân, cộng đồng, và các tổ chức tư nhân,
cũng như các tổ chức công.
Một cách ngắn gọn hơn, James Anderson (2003)
cho rằng chính sách là “Một tập hợp hành động có mục
đích mà một cá nhân hay một nhóm theo đuổi kiên định
nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể” (tr.2).
Trong khi đó, dễ dàng nhận thấy các tác giả Việt
Nam cũng chia sẻ nhiều điểm tương đồng trong cách
hiểu về chính sách. Từ điển Tiếng Việt cho rằng chính
sách là sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một
mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung
và tình hình thực tế mà đề ra chính sách (Trích lại từ
Đinh Dũng Sỹ, 2008).
Cũng cho rằng mục đích của chính sách hướng tới
giải quyết các vấn đề, Nguyễn Ngọc Chung (2016) chỉ
ra chính sách là một tập hợp các tuyên bố phù hợp
trong sự sắp đặt về mặt thiết chế nhằm hướng tới đề
xuất giải pháp cho một tình huống và sáng tạo ra một
tập hợp các hành động mới.
Trong khi đó, từ tiếp cận mang tính tổng hợp thể
hiện các đặc điểm của chính sách, Vũ Cao Đàm (2011)
khẳng định “Chính sách là một tập hợp biện pháp được
thể chế hóa, mà một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể
quản lý đưa ra, trong đó tạo ra sự ưu đãi một số nhóm

Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định
hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu
ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ
thống xã hội” (tr.29).
Không chỉ từ góc độ nghiên cứu, từ góc độ thực
tiễn của hoạt động xây dựng hoạch định chính sách, tại
khoản 1 điều 2, nghị định 34/2016/NĐ-CP của Chính
phủ về Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi
hành luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã
định nghĩa chính sách là định hướng, giải pháp của
Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt
được mục tiêu nhất định (Chính phủ, 2016)
Như vậy, có thể thấy, dù từ góc độ lý luận hay từ góc
độ của những người làm thực tiễn, cách hiểu về chính
sách vẫn có những điểm tương đồng. Chẳng hạn, các
tác giả đều nói tới nội dung của chính sách là những
quy tắc, các giải pháp được thể chế hóa và mục đích
của chính sách là giải quyết các vấn đề trong xã hội và
những mục tiêu khác hỗ trợ trong việc đạt mục tiêu tổng
thể. Trong cuốn sách này, chúng tôi thống nhất cách
hiểu về chính sách, đó là tập hợp các quyết định của
một cá nhân/ một nhóm người có quyền lực hay chủ thể
lãnh đạo, quản lý nhằm đề xuất giải quyết các vấn đề
trong xã hội. Vấn đề đó được số đơng cơng chúng trong
xã hội thừa nhận, có thể ảnh hưởng hoặc gây nguy hại
đến một nhóm mục tiêu hay toàn thể xã hội. Với cách

hiểu này, chính sách mang một nghĩa rộng với các hình
thức biểu hiện đa dạng. Chính sách khơng chỉ tồn tại
dưới dạng các văn bản quy phạm pháp luật, mà còn
biểu hiện dưới hình thức là các chương trình, dự án,
chiến lược, các quyết định và giải pháp. Vì thế, trong
cuốn sách này, khái niệm chính sách và các khía cạnh

15


16

SÁCH THAM KHẢO

của phân tích chính sách, đánh giá tác động của chính
sách sẽ được trình bày trong cách hiểu đầy đủ và toàn
diện hơn.

1. 2. Các đặc điểm cơ bản của chính sách
1.2.1. Chính sách là sự tập hợp của các thiết
chế - xã hội
Thiết chế xã hội là một khái niệm then chốt trong
ngành khoa học Xã hội học. Từ tiếp cận của ngành
khoa học này, thiết chế xã hội là tập hợp các vị thế
và vai trò thực hiện dựa trên hệ các giá trị chuẩn mực
nhằm đáp ứng một nhu cầu của xã hội (Phạm Tất Dong
& Lê Ngọc Hùng, 2001). Theo Dovers (2005), thiết chế
được hiểu là những quy tắc ngầm định hoặc khuôn mẫu
hành vi được đa số thừa nhận trong xã hội. Các thiết
chế thường ổn định, là những điều luật, quá trình phục

vụ cho sự chuyển dịch và mối quan hệ giữa chính trị, xã
hội, văn hóa và kinh tế. Chúng có thể tồn tại một cách
chính thức hoặc phi chính thức. Với cách hiểu thiết chế
này thì chính sách có thể xem như một thiết chế xã hội.
Chính sách mang đầy đủ các đặc điểm của một thiết
chế xã hội. Ở đó, chính sách là tập hợp các giá trị và
chuẩn mực của xã hội, nằm trong phạm vi tuân thủ các
điều khoản pháp luật, được cả xã hội/ hoặc một nhóm
đối tượng thụ hưởng thừa nhận và hướng tới đáp ứng
nhu cầu cơ bản của xã hội.
Theo Vũ Cao Đàm (2011), hình thức biểu hiện của
chính sách tương đồng với các hình thức biểu hiện và
đặc điểm của thiết chế xã hội. Cụ thể, chính sách có thể
tồn tại dưới dạng các thiết chế thành văn, hoặc thiết chế


Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

khơng thành văn; thiết chế cơng bố hoặc thiết chế ngầm
định. Tác giả đã chỉ rõ đặc điểm của các loại thiết chế
này, trong đó: thiết chế thành văn là thiết chế được trình
bày rõ ràng dưới dạng các điều khoản trong những văn
bản quy phạm pháp luật. Chẳng hạn, các bộ luật được
quy định rõ ràng: Luật Giáo dục, Luật Người cao tuổi,
Luật Bảo hiểm xã hội…; còn thiết chế bất thành văn là
loại thiết chế không được viết ra thành các quy định
trong văn bản pháp luật nhưng vẫn thực hiện trên thực
tế, như việc mặc dù Nhà nước khơng có văn bản nào
quy định không được tuyển nhân viên nữ, nhưng nhiều
công ty/nhà tuyển dụng khơng muốn tuyển chọn nhân

viên nữ vì e ngại nhân viên nữ sẽ mất một khoảng thời
gian cho việc sinh con và chăm sóc con cái.
Bên cạnh đó, tác giả cịn chia chính sách tồn tại dưới
dạng thiết chế công bố và thiết chế ngầm định. Thiết
chế công bố: là thiết chế được công bố công khai. Thiết
chế cơng bố có thể là thiết chế thành văn, thể hiện qua
các điều luật, quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, thiết chế
này cũng có thể tồn tại ở dạng bất thành văn như các
chuẩn mực đạo đức hay các thiết chế văn hóa, phong
tục tập quán, lề thói… Dù các thiết chế này không được
đưa vào văn bản pháp luật nhưng lại được các thành
viên trong cộng đồng thừa nhận cơng khai và cam kết
thực hiện. Trong khi đó, thiết chế ngầm định: là thiết chế
không được viết ra. Song, có tác động một cách ngầm
định.
Nói tóm lại, chính sách có thể mang đồng thời các
hình thức biểu hiện của các dạng thiết chế xã hội khác
nhau. Ở đó, chính sách bao gồm các quy tắc được áp
đặt, các quy chuẩn được thực hiện; đồng thời nó thể
hiện các khn mẫu hành vi được các thành viên trong

17


18

SÁCH THAM KHẢO

cộng đồng chấp nhận; bất kể sự biểu hiện của các quy
tắc một cách chính thức hay phi chính thức.

1.2.2. Chính sách tạo ra sự phân hóa xã hội
Hiện nay, có nhiều quan điểm khác nhau, thậm chí
trái chiều nhau về việc chính sách có tạo ra sự phân
biệt đối xử giữa các nhóm xã hội hay khơng. Trong đó,
tồn tại hai quan điểm.
Quan điểm thứ nhất cho rằng chính sách là sự phân
biệt đối xử trong xã hội. Chính sách tạo ra sự phân
biệt đối xử giữa các nhóm xã hội; trong đó ln có một
nhóm hoặc một số nhóm được nhận sự ưu đãi – là
nhóm đối tượng mục tiêu của chính sách; trong khi đó,
các nhóm cịn lại khơng được nhận sự ưu đãi, thậm chí
cịn bị thiệt thịi ở một số tình huống nhất định. Tiếp cận
theo quan điểm này, Vũ Cao Đàm (2011) đã phân chia
các nhóm được lợi, nhóm bị thiệt và nhóm vơ can. Theo
đó, một chính sách sẽ ủng hộ một hoặc một vài nhóm
xã hội. Hệ quả ln có một hoặc một vài nhóm được lợi
khi thực thi chính sách. Trong khi đó, một hoặc một số
nhóm sẽ bị thiệt khi ban hành chính sách đó. Tác giả
nhận định:
● Nhóm được lợi: là nhóm được hưởng những lợi ích
do sự ưu đãi mà chính sách mang lại. Những lợi ích
này có thể là lợi ích vật chất, lợi ích kinh tế hoặc một
phần thưởng tinh thần. Nhóm được ưu đãi khi chính
sách ban hành là nhóm đóng vai trị động lực trong
việc thực hiện mục tiêu phát triển của xã hội. Trong
một số trường hợp, nhóm hưởng lợi khơng phải
chiếm số đơng trong xã hội. Nhóm được lợi chính
là nhóm xã hội mà chính sách hướng tới, hay cịn
gọi là nhóm thụ hưởng chính sách, nhóm hưởng lợi.

Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

● Nhóm bị thiệt: là nhóm khơng thuộc đối tượng được
ưu đãi. Là nhóm khơng được hưởng các ưu đãi
của chính sách. Nhóm này khơng phải lúc nào cũng
chiếm số nhỏ hay số đông trong xã hội.
Ví dụ: trong những cuộc vận động tranh cử cuộc
tổng thống Mỹ, các ứng viên tổng thống sẽ đưa ra các
chương trình, chính sách và những lĩnh vực ưu tiên
thực hiện khi ứng viên đó trở thành tổng thống, dựa
trên nguồn lực của những người ủng hộ. Khi ứng viên
đó trở thành tổng thống, họ sẽ thực hiện các chương
trình và chính sách như đã hứa trước đó; trong đó có
rất nhiều chính sách hỗ trợ trực tiếp cho nhóm người
đã ủng hộ họ trong cuộc vận động tranh cử tổng thống
(Cummins cùng cộng sự, 2011). Thực tế này cũng có
thể nhìn thấy ở các doanh nghiệp, và tổ chức tư nhân.
Ở đó, chủ doanh nghiệp và những người quản lý đứng
đầu tổ chức sẽ thiết lập các chính sách và chương trình
phù hợp với quan điểm và ủng hộ cho địa vị chính trị,
nhằm củng cố vị thế của họ trong tổ chức đó; đồng thời,
tranh thủ sự vận động và ủng hộ của nhóm thành viên
đã bầu cử cho họ trong quá trình tranh cử.
Ngược với quan điểm thứ nhất, quan điểm thứ hai
cho rằng việc thực thi chính sách sẽ làm giảm bất bình
đẳng trong xã hội, hướng đến sự công bằng cho tất cả
thành viên của cộng đồng, hay trong các tổ chức tư
nhân. Các nhóm xã hội với những điều kiện của bản
thân và hoàn cảnh sống khác nhau, sẽ gặp phải các vấn

đề khác nhau. Trong đó, các nhóm yếu thế, nhóm dễ bị
tổn thương, hay nhóm ngồi rìa xã hội - trong tương
quan so sánh với các nhóm xã hơi khác, là những nhóm
chịu thiệt thịi hơn trong việc tiếp cận các dịch vụ xã hội;
cũng như các cơ hội để nâng cao đời sống cá nhân.

19


20

SÁCH THAM KHẢO

Trong xã hội hiện nay, tồn tại nhiều loại bất bình
đẳng như bất bình đẳng giới, bất bình đẳng thu nhập,
cơ hội, vùng miền…Các nhóm chính sách, đặc biệt là
nhóm chính sách xã hội đang nỗ lực rút ngắn khoảng
cách phân biệt giữa các nhóm, giảm sự bất bình đẳng
giữa các nhóm xã hội, thơng qua việc đề xuất các giải
pháp hỗ trợ cho nhóm yếu thế được nâng cao năng lực
cơ bản (UNDP, 2019). Cùng chia sẻ quan điểm này về
những vấn đề cấp thiết đặt ra đối với chính sách nói
chung và chính sách xã hội nói riêng, một báo cáo khác
của UNDP (2015) cũng cho rằng đối với các quốc gia
đang phát triển, các vấn đề chính sách đặt ra nhằm giải
quyết bất bình đẳng giữa các nhóm xã hội, gồm: kiểm
sốt bất bình đẳng thu nhập, thu hẹp khoảng cách về
sức khỏe, giáo dục, dinh dưỡng; và giải quyết sự loại
trừ xã hội bằng cách thúc đẩy quyền tự quyết, chống
lại sự phân biệt đối xử. Chẳng hạn, hiện nay ở nước

ta, nhiều chính sách được ban hành hỗ trợ cho phụ nữ
trong các hoạt động tìm kiếm việc làm, thu nhập và các
hoạt động an sinh xã hội khác; nhằm thu hẹp khoảng
cách giữa nam và nữ giới trong việc tiếp cận các dịch
vụ xã hội, và cơ hội trong cuộc sống. Tương tự đó,
nhiều chính sách khác cũng hỗ trợ cho nhóm thu nhập
thấp, người nghèo, người sống ở vùng sâu vùng xa,
vùng khó khăn và đồng bào dân tộc thiểu số, như hỗ
trợ nhà ở, bảo hiểm, hay tiếp cận các dịch vụ y tế, giáo
dục, dinh dưỡng…
Như vậy, những trình bày ở trên về hai nhóm quan
điểm nhìn nhận đặc điểm của chính sách cho thấy sự
bất bình đẳng hay khơng bình đẳng khi ban hành và
thực thi một chính sách là do tiếp cận từ nhóm được
hưởng chính sách hay nhóm khơng được thụ hưởng
chính sách. Mục đích của chính sách, trong đó chủ yếu


Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

là chính sách xã hội sẽ nhằm rút ngắn khoảng cách giữa
các nhóm chịu thiệt thịi trong xã hội so với các nhóm
khác; song từ góc độ khác của những người khơng
được thụ hưởng chính sách thì trong nhiều trường hợp,
họ sẽ là những người chịu thiệt hơn, hoặc gặp khó khăn
khi chính sách được triển khai trong thực tiễn.
1.2.3. Chính sách tác động vào động cơ hoạt
động của con người
Mỗi chính sách đều hướng tới một nhóm đối tượng
xã hội cụ thể, trong đó mục tiêu là giải quyết vấn đề của

nhóm đối tượng thụ hưởng. Các vấn đề này đều gắn
liền với một hoặc một vài nhu cầu của nhóm xã hội này.
Hiển nhiên, chính sách ra đời nhằm đáp ứng các nhu
cầu cơ bản của con người. Theo Vũ Cao Đàm (2011),
“Động cơ đóng vai trị rất quan trọng trong các tư tưởng
chính sách. Chính sách cần tác động vào động cơ phù
hợp với tầng nhu cầu của các nhóm xã hội” (tr.71).
Từ quan điểm này cho thấy nhu cầu là cơ sở cho sự
hình thành các động cơ hành động của mỗi người. Khi
xây dựng và hoạch định chính sách, người làm chính
sách cần xác định rõ nhu cầu và động cơ của nhóm thụ
hưởng chính sách. Có như vậy, khi chính sách được
triển khai trong thực tế, các nhu cầu và động cơ sẽ thúc
đẩy cá nhân tuân thủ và thực hiện theo chính sách một
cách hiệu quả.
Đặc điểm chính sách gắn với nhu cầu của các nhóm
xã hội thường được thể hiện rõ rệt hơn trong các chính
sách xã hội. Chính sách xã hội, theo một nghĩa rộng
nhất quan tâm với sự phân chia hàng hóa và dịch vụ
cơng để đáp ứng các nhu cầu của con người.

21


22

SÁCH THAM KHẢO

Vấn đề được nhiều nhà hoạch định và nghiên cứu
quan tâm là dường như tồn tại một khoảng trống giữa

nhu cầu và việc đáp ứng nhu cầu, thậm chí trong nhiều
trường hợp, hai phạm trù này khơng tương thích với
nhau. Devereux và Cook (2000) đã chỉ ra rằng, những
phát hiện ở các nước nghèo cho thấy chính sách xã
hội được thiết kế và phân phối theo cách truyền thống
đã bỏ xa các nhu cầu xã hội của người nghèo. Nguyên
nhân được xác định là do (1) các mô hình chính sách
của nước phát triển khi áp dụng sang các nước nghèo
ít tính đến yếu tố địa phương, bản sắc văn hóa và các
điều kiện thực tại về kinh tế- xã hội của các nước này.
Điều này thể hiện rõ ràng ở các quốc gia nhận hỗ trợ
hay viện trợ của các nước phát triển; (2) Do tiếp cận từ
trên xuống khi xây dựng chính sách, và việc loại trừ các
nhóm đối tượng thụ hưởng chính sách ra khỏi q trình
hoạch định chính sách. Có thể thấy, việc khơng tương
thích giữa mục tiêu của chính sách xã hội và việc đáp
ứng nhu cầu của đối tượng thụ hưởng là một thực tế
diễn ra ở nhiều quốc gia, do nhiều nguyên nhân khác
nhau. Điều này sẽ không tạo được động lực phát triển
cho nhóm hưởng lợi; đồng thời cũng khơng tạo được
hiệu quả từ sự can thiệp của chính sách.
Nhiều cơng trình sử dụng tháp nhu cầu của Maslow
để phân tích thang bậc nhu cầu của các cá nhân. Theo
Maslow, thang nhu cầu đi từ nhu cầu bậc thấp, đơn
giản đến nhu cầu ở bậc cao, phức tạp, từ nhu cầu sinh
lý, an tồn, tình cảm, kính trọng đến tự khẳng định bản
thân (Nguyễn Hồi Loan & Trần Thu Hương, 2017). Theo
Maslow, cá nhân sau khi được thỏa mãn nhu cầu bậc
thấp sẽ chuyển tiếp đến việc thỏa mãn nhu cầu bậc
cao. Song, cũng có quan điểm cho rằng việc đáp ứng

các nhu cầu không nhất thiết là theo thứ bậc. Nói cách


Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

khác, tại một thời điểm các nhu cầu có thể cùng tồn tại
song hành. Và cá nhân sẽ nỗ lực để thỏa mãn các nhu
cầu đó.
Tuy nhiên, tiếp cận chính sách từ góc độ của thuyết
nhu cầu có thể xem xét nhu cầu của các nhóm xã hội
khác nhau trong xã hội. Trong xã hội sẽ có các nhóm
xã hội với những đặc điểm kinh tế, xã hội, văn hóa…
khác nhau; do vậy nhu cầu và động cơ của họ cũng sẽ
khác nhau. Việc xác định đúng và trúng nhu cầu của
các nhóm xã hội, chính là nhóm mục tiêu chính sách sẽ
giúp chính sách thực hiện có hiệu quả; bởi lẽ khi chính
sách được ban hành thực thi mà không đáp ứng đúng
nhu cầu của nhóm mục tiêu thì có nghĩa chính sách xác
định mục tiêu khơng chính xác; dẫn đến kết quả thực
hiện khơng cao.

1.3. Cấu trúc của chính sách
1.3.1. Mục tiêu của chính sách
Mục tiêu của chính sách được thể hiện trong nội
dung của chính sách. Mục tiêu chính sách phản ánh
nguyện vọng và ý chí của chủ thể chính sách. Mục tiêu
là tập hợp những giá trị và kết quả mà chủ thể chính
sách mong muốn đạt được thơng qua việc thực hiện
các giải pháp của chính sách. Mục tiêu của chính sách
thường thể hiện thành mục tiêu tổng quát và mục tiêu

cụ thể. Mục tiêu tổng quát là khái quát chung các mong
muốn và kỳ vọng, thường thể hiện ở dạng định tính.
Cịn mục tiêu cụ thể là sự cụ thể hóa các mục tiêu tổng
quát, thường được lượng hóa bằng các con số.

23


24

SÁCH THAM KHẢO

Khi xây dựng chính sách cần chú ý xây dựng các
mục tiêu thống nhất với nhau, và không xung khắc với
các mục tiêu trong các chính sách khác.
Như vây, việc xây dựng mục tiêu của chính sách cần
đảm bảo các tiêu chí: (1) Cụ thể, rõ ràng; (2) Đo lường
được – mục tiêu cần được lượng hóa, thường là các
mục tiêu cụ thể; (3) Thực tế - mục tiêu có tính khả thi
khơng, khả năng thực hiện trong thực tế như thế nào,
và mục tiêu phải được xây dựng dựa trên cơ sở phát
triển nguồn lực và điều kiện hiện tại; (4) Thời gian: mục
tiêu có thể gồm mục tiêu ngắn hạn và mục tiêu dài hạn
1.3.2. Phương tiện của chính sách
Cùng với mục tiêu, phương tiện là thành phần quan
trọng thứ hai trong xây dựng và thực hiện chính sách.
Dựa trên mục tiêu được xác định, người hoạch định
chính sách sẽ lựa chọn các phương tiện chính sách
phù hợp với các mục tiêu. Phương tiện có thể thúc đẩy
hoặc kìm hãm động cơ của con người trong việc thực

hiện các mục tiêu của chính sách. Một cách chung nhất,
phương tiện của chính sách được hiểu là các kỹ thuật
được sử dụng bởi chủ thể chính sách thúc đẩy các
chính sách đạt được mục tiêu. Chúng là những biện
pháp can thiệp được thiết kế bởi các nhà chức trách
nhằm thúc đẩy tất cả các bên liên quan tham gia vào
giải quyết vấn đề (Hettiarachchi & Kshourad, 2019).
Như vậy, có thể hiểu phương tiện chính sách chính
là các giải pháp cần thực hiện để đạt mục tiêu chính
sách. Dovers (2005) đã lưu ý rằng khi xác định phương
tiện chính sách cần xem các phương tiện chính sách có


Phân tích chính sách và đánh giá tác động về xã hội của chính sách

vai trị quan trọng như nhau trong việc hướng đến đạt
mục tiêu chính sách. Khơng có phương tiện nào cần
ưu tiên hơn các phương tiện khác. Đồng thời, khi thực
hiện cần phối hợp các phương tiện để đạt hiệu quả
cao nhất.
Mục tiêu và phương tiện có mối quan hệ khăng khít
với nhau, quyết định đến hiệu quả của q trình thực
hiện chính sách. Mục tiêu là cơ sở để xác định phương
tiện. Mục tiêu có tổng quát và cụ thể thì các giải pháp
cũng phân theo tổng quát và cụ thể.
Chẳng hạn trong chính sách đảm bảo cơng bằng
trong giáo dục đối với nhóm học sinh tốt nghiệp vùng
sâu vùng xa, vùng miền núi và đặc biệt khó khăn. Mục
tiêu là tạo sự cơng bằng, bình đẳng cho các em học
sinh tốt nghiệp trung học phổ thông trong việc thi tuyển

vào các trường Đại học, Cao đẳng cơng lập. Trên cơ sở
đó, phương tiện của chính sách được đưa ra là cộng
điểm cho các em học sinh khi tham gia thi tuyển Đại
học, Cao đẳng. Mức điểm được cộng dựa theo từng
khu vực, vùng miền.

1.4. Phân loại chính sách
Có nhiều cách phân loại chính sách. Dựa trên các
tiêu chí khác nhau, nhiều tác giả đã phân loại chính
sách theo nhiều dạng, đa dạng về hình thức, hiệu lực,
phạm vi ảnh hưởng, hay theo lĩnh vực. Trong phần này,
chúng tôi giới thiệu một số cách phân loại chính sách
phổ biến dựa trên các tiêu chí cụ thể.

25