LUẬN VĂN: Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam pot

LUẬN VĂN:

Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong
hoạt động kiểm toán nhà nước ở
Việt Nam







Mở đầu

1. Tính cấp thiết của đề tài
Điều 12 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992 (sửa đổi,
bổ sung năm 2001) khẳng định: "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng
tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và

mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và
chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp, pháp luật.
Mọi hành động xâm phạm lợi ích nhà nước quyền và lợi ích hợp pháp của tập
thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật".
Để hiện thực hoá điều này của Hiến pháp trong thực tiễn, ngày nay giới khoa
học pháp lý Việt Nam không chỉ tiếp tục nghiên cứu khẳng định những giá trị của Học
thuyết Pháp chế XHCN, mà còn hướng đi sâu nghiên cứu pháp chế trong từng lĩnh vực
cụ thể. Đến nay, đã có nhiều công trình khoa học về pháp chế XHCN đã được công bố
nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu về pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm
toán nhà nước.
ở Việt Nam, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) được thành lập và hoạt động theo
Nghị định số 70/CP ngày 11/07/1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ quan KTNN
và Quyết định số 61/TTg ngày 24/1/1995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành
Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là cơ sở pháp lý cho sự ra đời và hoạt
động của Kiểm toán Nhà nước - một cơ quan mới, không có tổ chức tiền thân và chưa
có tiền lệ hoạt động trong cơ cấu tổ chức bộ máy của Nhà nước ta. Trong 15 năm xây
dựng và phát triển, các văn bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà
nước không ngừng được bổ sung hoàn thiện, đặc biệt tại Kỳ họp thứ bảy, Quốc hội khoá
XI đã thông qua Luật Kiểm toán nhà nước là một bước tiến to lớn về phương diện lập
pháp đối với lĩnh vực kiểm toán nhà nước. Trên cơ sở các văn bản pháp luật này, tổ
chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước ngày càng đáp ứng yêu cầu của công cuộc
đổi mới, tăng cường kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách,

tiền và tài sản nhà nước; đồng thời, góp phần củng cố, tăng cường pháp chế XHCN
trong tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước hiện nay.
Thực tiễn cho thấy, thời gian qua, pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán
nhà nước không ngừng được tăng cường nhằm xây dựng Kiểm toán Nhà nước trở
thành công cụ mạnh của Nhà nước về kiểm tra tài chính nhà nước và tài sản công;
bảo đảm cho pháp luật kiểm toán nhà nước đi vào cuộc sống và được tuân thủ
nghiêm chỉnh. Kiểm toán Nhà nước đã tiến hành hàng nghìn cuộc kiểm toán với quy

mô lớn nhỏ khác nhau tại các đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) trên hầu
khắp các lĩnh vực, kể cả lĩnh vực dự trữ quốc gia, an ninh, quốc phòng và ngân sách
Đảng mà trọng tâm là kiểm toán báo cáo quyết toán của các bộ, ngành, các tỉnh và thành
phố trực thuộc trung ương, các Tổng công ty Nhà nước và các chương trình mục tiêu
quốc gia, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) trọng điểm của Nhà nước. Kết quả
kiểm toán không chỉ giúp cho các bộ, ngành, địa phương điều chỉnh số liệu kế toán và
báo cáo quyết toán, chỉ ra nhiều sai phạm chính sách, chế độ quản lý kinh tế, tài chính,
kiến nghị tăng thu, tiết kiệm chi và đưa vào quản lý qua NSNN hàng chục nghìn tỷ
đồng; mà điều quan trọng hơn là qua kiểm toán đã giúp các đơn vị được kiểm toán nhìn
nhận và đánh giá đúng đắn thực trạng tình hình tài chính, khắc phục được những yếu
kém sơ hở trong quản lý kinh tế và sản xuất kinh doanh, cải tiến và hoàn thiện hệ thống
quản lý và kiểm soát nội bộ; đề xuất, kiến nghị với Chính phủ và các cơ quan chức năng
về những sơ hở trong công tác quản lý, những bất cập nảy sinh trong cơ chế, chính sách
hiện hành để kịp thời sửa đổi, bổ sung cho phù hợp; đồng thời, hoạt động của Kiểm toán
Nhà nước đã góp phần đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát công quỹ và tài
sản quốc gia, xác lập trật tự, kỷ cương trong quản lý kinh tế, tài chính.
Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hoá,
hiện đại hoá đất nước, pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước vẫn còn
nhiều tồn tại, khiếm khuyết, như:
- Hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước vẫn còn
có nhiều bất cập: các chế định pháp luật về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền
và trách nhiệm của KTNN còn chưa tương xứng với vị trí, vai trò của Kiểm toán Nhà

nước, còn thiếu không ít các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ với các bên có
liên quan và chưa đồng bộ, giữa nội dung và hình thức các văn bản pháp luật còn có
những bất cập ; chưa đáp ứng kịp thực tiễn đổi mới, mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế,
chưa hoàn toàn phù hợp với khuyến cáo của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối
cao và thông lệ quốc tế.
- Sự tuân thủ pháp luật và chấp hành pháp luật kiểm toán nhà nước của một bộ
phận cán bộ, công chức Kiểm toán Nhà nước, đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá

nhân có liên quan vẫn còn không nghiêm dẫn đến phát sinh tiêu cực, phiền hà; tham
nhũng, gian lận trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; không thực
hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các kết luận, kiến nghị kiểm toán điều này đã làm
giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động của KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài
chính nhà nước cao nhất của quốc gia.
- Cơ chế đảm bảo cho việc tuân thủ và chấp hành nghiêm minh pháp luật, pháp
chế kiểm toán nhà nước còn thiếu rõ ràng, minh bạch, chưa hiệu quả, cũng như chưa đủ
tính cưỡng chế đảm bảo duy trì việc tuân thủ và thực hiện pháp luật kiểm toán nhà nước
một cách thường xuyên, liên tục và đồng bộ
Từ những lý do trên đây việc tăng cường pháp chế trong lĩnh vực kiểm toán nhà
nước ở nước ta hiện nay là vấn đề có tính cấp thiết cả về lý luận và thực tiễn, do vậy, tác
giả chọn đề tài: " Phỏp chế xó hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở
Việt Nam " làm luận văn tốt nghiệp cao học, chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước
và pháp luật.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Pháp chế XHCN là một trong những phạm trù pháp lý cơ bản có ý nghĩa cả về
mặt lý luận và thực tiễn của đời sống chính trị, kinh tế và xã hội. Vì vậy được nhiều học
giả quan tâm nghiên cứu, xem xét trên nhiều bình diện và nhiều khía cạnh khác nhau.
Các công trình nghiên cứu về pháp chế XHCN tiêu biểu cả trong và ngoài nước
có thể chia thành hai nhóm:
Nhóm một là các công trình nghiên cứu về pháp chế nói chung:

Đến nay đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về pháp chế XHCN đề cập
đến những vấn đề lý luận chung về pháp chế như khái niệm các mối quan hệ, nguyên
tắc của pháp chế XHCN. Điều đó được thể hiện ở một số công trình khoa học như:
- GS.TS Trần Ngọc Đường, Suy nghĩ về một trong những luận điểm của
V.I.Lênin, Dân chủ và pháp luật, số 11, Hà Nội, 1997, tr.2-3.
- Hồ Chủ tịch và pháp chế, TP. Hồ Chí Minh, Nxb Hội Luật gia Việt Nam,
1985, 266 trang. Sách giới thiệu những nội dung tư tưởng và yêu cầu của pháp chế của
Hồ Chí Minh.

- Triệu Tử Bình (Trung Quốc), Học tập quán triệt văn kiện Đại hội Đảng toàn
quốc lần thứ XVI - "Nghiên cứu sâu sắc Luật học, đẩy mạnh xây dựng nền pháp chế
toàn diện", Tạp chí Luật học Trung Quốc số 1/2006 Bắc Kinh, Nxb Tạp chí Luật học
Trung Quốc.
Võ Khánh Vinh: "Pháp chế xã hội chủ nghĩa - một phương thức thể hiện và
thực hiện quyền lực của nhân dân", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 1/1991;
Hoàng Văn Hảo: "Vấn đề giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa dân chủ và pháp
chế trong quá trình đổi mới ở nước ta", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 2/1992;
Đào Trí úc: "Tăng cường tính thống nhất của pháp chế, nghiêm chỉnh tuân theo và
chấp hành pháp luật", Tạp chí Cộng sản, số 3/1995
Nhóm hai là các công trình tiêu biểu nghiên cứu pháp chế XHCN trên từng
lĩnh vực cụ thể gồm có:
- "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động của lực lượng công
an nhân dân trên lĩnh vực bảo vệ an ninh quốc gia ở nước ta hiện nay", Luận án Phó
tiến sĩ luật học của Nguyễn Phùng Hồng, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh,
1994;
- "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa về kinh tế trong quản lý nhà nước nền
kinh tế thị trường định hướng pháp chế xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay", Luận án
Phó tiến sĩ Luật học của Quách Sĩ Hùng, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh,
1996;

- "Tăng cường pháp chế trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở nước ta hiện
nay", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Huy Bằng, Học viện Chính trị quốc gia Hồ
Chí Minh, 2001;
- "Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động thực hành quyền
công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện Kiểm sát nhân dân thành phố Hà
Nội", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Chí Dũng, Học viện Chính trị quốc gia Hồ
Chí Minh, 2003 ;
- "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực thi đua khen thưởng ở tỉnh Thanh
Hoá hiện nay", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Xuân Hà, Học viện Chính trị –

Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2008
Các công trình đều đưa ra khái niệm pháp chế XHCN nói chung và khái niệm,
đặc trưng và giải pháp tăng cường pháp chế XHCN trên từng lĩnh vực cụ thể.
Từ tình hình nghiên cứu trên cho thấy, đến nay chưa có công trình khoa học nào
trực tiếp nghiên cứu "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước
ở Việt Nam". Mặc dù vậy, các công trình đã công bố nêu trên là tài liệu tham khảo có
giá trị để nghiên cứu và viết hoàn thiện đề tài luận văn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Mục đích của luận văn:
Luận văn có mục đích nghiên cứu là trên cơ sở nghiên cứu lý luận và đánh giá
thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước, đề xuất các quan điểm
và giải pháp nhằm bảo đảm và tăng cường pháp chế trong hoạt động kiểm toán nhà
nước ở nước ta hiện nay.
Nhiệm vụ của luận văn:
Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên nhiệm vụ của luận văn là:
- Xây dựng khái niệm, đặc trưng của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm
toán nhà nước.
- Phân tích vai trò của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
- Phân tích các yếu tố bảo đảm pháp chế trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
- Đánh giá thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước.

- Đề xuất các quan điểm và giải pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt động kiểm
toán nhà nước ở nước ta hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Về đối tượng nghiên cứu của luận văn:
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về pháp chế XHCN, luận văn nghiên cứu đặc
điểm và nội dung của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước; nghiên
cứu thực trạng, tìm hiểu nguyên nhân của thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt
động kiểm toán nhà nước; luận giải các giải pháp nhằm bảo đảm tăng cường pháp
chế trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.

- Phạm vi nghiên cứu của luận văn:
Luận văn nghiên cứu pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán của Kiểm
toán Nhà nước từ khi được thành lập (11/7/1994) đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận của luận văn: luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của
chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt
Nam về pháp luật và pháp chế XHCN.
- Phương pháp nghiên cứu của luận văn: dựa trên phương pháp luận duy vật
biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, luận văn đã sử dụng các phương
pháp nghiên cứu cụ thể như: lịch sử - cụ thể, phân tích - tổng hợp, kết hợp với phương
pháp xã hội học, thống kê, so sánh.
6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Là luận văn là chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu tương đối toàn diện và hệ thống
"Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam". Vì
vậy, có những điểm mới cụ thể sau:
- Xác định khái niệm, nội dung của pháp chế trong hoạt động kiểm toán nhà
nước.
- Chỉ ra được những đặc trưng của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán
nhà nước.

- Chỉ ra được những ưu điểm, tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại về thực
trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
- Xác lập hệ thống giải pháp có tính khả thi nhằm bảo đảm pháp chế XHCN
trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở nước ta hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được
kết cấu thành 3 chương, 7 tiết.

Chương 1
Cơ sở lý luận về pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong hoạt động kiểm toán nhà nước

1.1. Khái niệm, đặc trưng của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động
kiểm toán nhà nước
1.1.1. Những vấn đề cơ bản về kiểm toán và Kiểm toán Nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm, sự cần thiết khách quan, chức năng và phân loại kiểm toán
a) Khái niệm kiểm toán
Nhiều nhà nghiên cứu lịch sử cho rằng kiểm toán ra đời từ thời La Mã cổ đại vào
thế kỷ thứ III trước Công Nguyên. Chính vì vậy, kiểm toán có gốc từ La tinh"Audit",
nguyên bản là "Audire", gắn liền với nền văn minh của Ai Cập và La Mã cổ đại. Tuy
kiểm toán ra đời đã hơn 2000 năm qua, nhưng nó cũng chỉ phát triển mạnh mẽ từ giữa
thế kỷ XIX. Từ "Audire" có nghĩa là nghe. Hình ảnh kiểm toán cổ điển thường được
tiến hành bằng cách người ghi chép về tài sản đọc to lên cho một bên độc lập "nghe" rồi
sau đó chấp nhận thông qua việc chứng thực. ở Việt Nam, thuật ngữ "Kiểm toán" xuất
hiện trở lại và được sử dụng nhiều từ những năm đầu của thập kỷ 90. Trước năm 1975,
ở miền Nam Việt Nam đã có hoạt động của các công ty kiểm toán nước ngoài. Cho đến
nay ở Việt Nam cũng như trên thế giới còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về kiểm
toán. Tuy nhiên quan niệm về kiểm toán được chấp nhận phổ biến hiện này là: "Kiểm
toán là quá trình các kiểm toán viên độc lập và có năng lực tiến hành thu thập và đánh
giá các bằng chứng về các thông tin được kiểm toán nhằm xác nhận và báo cáo về mức
độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập" [23, tr.5].
Như vậy, thực chất của kiểm toán nói chung là việc kiểm tra và cho ý kiến nhận
xét về mức độ phù hợp của thông tin được kiểm toán so với các tiêu chuẩn, chuẩn mực
của thông tin đã được thiết lập; việc kiểm tra này được thực hiện bởi người độc lập và
có năng lực. Nói cách khác, hoạt động kiểm toán là hoạt động thẩm định thông tin của

kiểm toán viên.
b) Sự cần thiết khách quan của kiểm toán trong nền kinh tế thị trường

Kiểm toán ra đời, phát triển do yêu cầu quản lý và phục vụ cho quản lý. Kiểm
toán là một công cụ quản lý phát triển từ thấp đến cao, gắn liền với hoạt động kinh tế
của con người. Xã hội càng phát triển, nền kinh tế thị trường càng phức tạp, thông tin
kinh tế càng có nguy cơ chứa đựng nhiều rủi ro, sai lệch, thiếu tin cậy. Có nhiều nguyên
nhân dẫn đến rủi ro thông tin: do sự cách trở thông tin, người ra quyết định khó có khả
năng tiếp cận trực tiếp với thông tin được cung cấp; do động cơ của người cung cấp
thông tin, các thông tin đôi khi bị méo mó do người cung cấp thông tin nhằm có lợi cho
họ; do mức độ phức tạp của thông tin bởi dữ liệu quá nhiều hay mức độ phức tạp của
các nghiệp vụ kinh tế mà người cung cấp thông tin không đủ khả năng xử lý. Để hạn
chế rủi ro thông tin, người sử dụng thông tin có thể tự kiểm tra trước khi sử dụng. Điều
này sẽ rất tốn kém và không thực tế bởi không phải người sử dụng thông tin nào cũng
đủ điều kiện và thời gian để tự kiểm tra thông tin trước khi ra quyết định. Sẽ rất lãng phí
khi mỗi người sử dụng thông tin đều phải tự mình đi kiểm tra. Đôi khi trên thực tế sẽ
không thể kiểm tra được do sự cách trở về thời gian, không gian hay bởi trình độ nghiệp
vụ. Để khắc phục yếu tố này một phương cách tốt nhất là các thông tin trước khi công
bố cho bên thứ ba (người sử dụng thông tin) sẽ có một cơ quan, tổ chức kiểm toán để
xác nhận mức độ tin cậy. Các tổ chức kiểm toán sẽ thực hiện kiểm toán các thông tin,
xác nhận mức độ tin cậy và cung cấp cho người sử dụng. Người sử dụng thông tin có
thể yên tâm tiếp nhận các thông tin phục vụ cho công tác quản lý của mình với mức rủi
ro thấp nhất. Nếu chủ thể sử dụng thông tin là Nhà nước (Chính phủ, Quốc hội) thì sẽ
thành lập cơ quan kiểm toán thuộc cơ cấu nhà nước (cơ quan Kiểm toán Nhà nước) để
kiểm toán các thông tin trước khi sử dụng cho hoạt động quản lý của Nhà nước. Nếu là
các tổ chức khác, các hãng kinh doanh sẽ phải sử dụng các dịch vụ kiểm toán được cung
cấp bởi các doanh nghiệp kiểm toán. Các doanh nghiệp kiểm toán sẽ thực hiện kiểm
toán theo yêu cầu của khách hàng và cung cấp thông tin xác thực phục vụ khác hàng.
Với các cơ quan, đơn vị hay tổ chức kinh doanh có quy mô lớn, để phục vụ quản lý nội
bộ sẽ thành lập bộ phận kiểm toán nội bộ trực thuộc ban lãnh đạo để kiểm toán các

thông tin phục vụ cho việc ra quyết định quản trị nội bộ. Như vậy, với sự ra đời của
kiểm toán, hoạt động kiểm toán đã góp phần hạn chế rủi ro về thông tin, chuẩn hoá

thông tin, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế, góp phần đảm bảo cho nền kinh
tế tăng trưởng và phát triển. Đây là vai trò hết sức quan trọng của kiểm toán và chỉ có
hoạt động kiểm toán mới có thể thực hiện được vai trò này.
c) Chức năng của kiểm toán
Từ định nghĩa chung về kiểm toán đã được nêu ở phần trên, ta có thể rút ra hai
chức năng cơ bản của kiểm toán như sau:
Thứ nhất: Chức năng xác nhận ( hay còn gọi là chức năng xác minh)
Đây là chức năng được hình thành đầu tiên gắn liền với sự ra đời, hình thành và
phát triển của kiểm toán. Bản thân chức năng này không ngừng phát triển mạnh mẽ
cùng với sự phát triển của xã hội loài người nói chung và kiểm toán nói riêng, đồng thời
chức năng này luôn thể hiện ở các mức độ khác nhau trong từng giai đoạn lịch sử nhất
định. Ngay từ thời kỳ đầu, khi kiểm toán ra đời, chức năng kiểm tra và xác nhận được
thể hiện dưới dạng chứng thực báo cáo tài chính (kiểm toán cổ điển), về sau chức năng
này phát triển mạnh mẽ và được thể hiện cao hơn dưới dạng báo cáo kiểm toán.
Thứ hai: Chức năng tư vấn (hay còn gọi là chức năng trình bày ý kiến)
Đây là chức năng phát sinh và hình thành sau chức năng xác nhận. Chức năng tư
vấn cũng có quá trình phát sinh và phát triển riêng của nó. Cùng với quá trình phát triển
của kiểm toán, chỉ một chức năng xác nhận, kiểm toán không thể đáp ứng được yêu cầu
của nhà quản lý. Chính từ yêu cầu thực tiễn quản lý đặt ra, đã xuất hiện chức năng tư
vấn. ở thời kỳ ban đầu khi mới hình thành, chức năng này biểu hiện dưới dạng thư quản
lý. Trong quá trình phát triển, sự biểu hiện của tư vấn cũng rất khác nhau theo từng giai
đoạn lịch sử nhất định. Thực tế chức năng này chỉ phát triển mạnh mẽ vào giữa thế kỷ
XX, nhưng lại giữ một vị trí đặc biệt quan trọng trong một nền kinh tế thị trường phát
triển cao như hiện nay.
Qua hai chức năng của kiểm toán ta thấy kiểm toán nhìn nhận đánh giá một cách
toàn diện cả về quá khứ và tương lai. Về quá khứ, đối với các sự kiện đã nảy sinh, kiểm
toán với tư cách là người kiểm tra xác nhận sự việc đã hoàn thành nhằm đáp ứng yêu

cầu của người sử dụng thông tin. Như vậy, chức năng kiểm toán xác nhận hay xác minh
là chức năng hướng về quá khứ. Mặt khác, để đáp ứng yêu cầu của người sử dụng thông

tin trong tương lai, kiểm toán lại có thêm chức năng thứ hai đó là chức năng tư vấn hay
chức năng trình bày ý kiến, chức năng này hướng về tương lai. Hai chức năng của kiểm
toán hình thành và phát triển hoàn toàn khác nhau tuỳ theo từng giai đoạn lịch sử nhất
định. ở thời kỳ đầu, người ta thường chỉ tập trung quan tâm đến chức năng kiểm tra xác
nhận. Nhưng khi xã hội càng phát triển, người ta càng quan tâm nhiều hơn đến chức
năng tư vấn của kiểm toán, đó là việc nhìn nhận, định hướng cho một tương lai đúng
đắn để có những quyết định tối ưu và giành được thắng lợi trong cạnh tranh.
d) Phân loại kiểm toán
Việc phân loại kiểm toán thường được thực hiện theo hai cách cơ bản sau đây:
Một là: Theo mục mục đích của kiểm toán (hay theo đối tượng trực tiếp của
kiểm toán)
Căn cứ vào mục đích cụ thể (hay đối tượng trực tiếp) của kiểm toán, người ta
thường chia kiểm toán thành ba loại là: kiểm toán hoạt động (Performance Audit), kiểm
toán tuân thủ (Compliance Audit) và kiểm toán báo cáo tài chính (Audit of Financial
Statements).
- Kiểm toán hoạt động
Kiểm toán hoạt động là loại kiểm toán nhằm để xem xét và đánh giá về tính kinh
tế, tính hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động được kiểm toán.
Tính kinh tế là sự tiết kiệm các nguồn lực. Hay đây còn gọi là nguyên tắc tối
thiểu, nghĩa là để đạt được mục tiêu nhất định cần dùng một lượng nguồn lực ít nhất.
Tính hiệu lực là khả năng về mức độ hoàn thành các nhiệm vụ và mục tiêu đã xác
định của đơn vị.
Tính hiệu quả là việc đạt được kết quả cao nhất với một lượng nguồn lực nhất
định, hay đây còn gọi là nguyên tắc tối đa.
Có rất nhiều lĩnh vực khác nhau cần phải kiểm tra và theo dõi về tính kinh tế,
tính hiệu lực và hiệu quả nên đối tượng của kiểm toán hoạt động cũng rất phong phú và
đa dạng. Chúng không chỉ giới hạn trong lĩnh vực tài chính mà còn có thể bao gồm

nhiều lĩnh vực và hoạt động khác như việc đánh giá cơ cấu tổ chức, một phương án kinh
doanh, một quy trình công nghệ, một hệ thống máy tính, hay một loại tài sản, thiết bị

mới đưa vào hoạt động Việc xác định các tiêu chuẩn, chuẩn mực để đánh giá về tính
kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động là việc làm rất khó khăn, việc lượng
hoá các mặt trên thành các tiêu chuẩn để đánh giá là việc làm mang nặng tính chủ quan.
Do vậy, việc đánh giá kết quả trong kiểm toán hoạt động cũng hết sức chủ quan. Để thực
hiện cuộc kiểm toán hoạt động đòi hỏi người kiểm toán viên phải am hiểu nhiều lĩnh vực
khác nhau như kế toán, tài chính, kinh tế, khoa học, kỹ thuật “Sản phẩm” của kiểm toán
hoạt động là một bản báo cáo cho người quản lý về kết quả kiểm toán và những ý kiến đề
xuất cải tiến hoạt động.
- Kiểm toán tuân thủ
Kiểm toán tuân thủ là loại kiểm toán nhằm để xem xét đơn vị được kiểm toán có
tuân thủ các quy định mà các cơ quan có thẩm quyền cấp trên hoặc cơ quan chức năng của
Nhà nước hoặc cơ quan chuyên môn đề ra hay không.
Đối tượng của kiểm toán tuân thủ cũng khá linh hoạt. Nó có thể là việc tuân thủ
các quy tắc do các cơ quan nhà nước cấp trên đề ra, như kiểm tra đánh giá về việc tuân
thủ các quy định về thuế giá trị gia tăng, hay các quy định về bảo vệ môi trường, bảo vệ
người lao động , hoặc việc tuân thủ những quy định do người quản lý cấp trên trong
đơn vị đề ra, hoặc nó còn là việc tuân thủ những quy định của cơ quan chuyên môn đề
ra như việc tuân thủ các quy trình và thủ tục giải ngân của kho bạc nhà nước, việc tuân
thủ các điều kiện và thủ tục vay vốn của ngân hàng Các tiêu chuẩn, chuẩn mực để
đánh giá thông tin ở loại kiểm toán này không phức tạp như kiểm toán hoạt động, chúng
thường được xác định một cách dễ dàng gắn liền với các thủ tục, quy tắc được kiểm
toán. Thông thường loại kiểm toán này được thực hiện để phục vụ cho nhu cầu của bản
thân các đơn vị, hoặc nhu cầu của cơ quản lý cấp trên nên kết quả của kiểm toán tuân
thủ nói chung được báo cáo cho người có trách nhiệm trong đơn vị được kiểm toán hoặc
cơ quan quản lý cấp trên hơn là cho một phạm vi rộng người sử dụng. Trường hợp việc
kiểm toán do một khách hàng, không phải đơn vị được kiểm toán có nhu cầu, như việc
kiểm tra tính tuân thủ các quy định về thuế thu nhập doanh nghiệp ở một đơn vị do cơ

quan thuế thuê, thì kết quả kiểm toán sẽ được báo cáo cho cơ quan thuế đã thuê kiểm
toán đó.

- Kiểm toán báo cáo tài chính
Kiểm toán báo cáo tài chính là loại kiểm toán nhằm kiểm tra và xác nhận về tính
trung thực, hợp lý của các báo cáo tài chính được kiểm toán.
Báo cáo tài chính được kiểm toán thường là bảng cân đối kế toán, báo cáo kết
quả kinh doanh, báo cáo lưu chuyển tiền tệ và bản thuyết minh báo cáo tài chính của các
đơn vị tổ chức kinh doanh. Ngoài ra, các báo cáo tài chính của các đơn vị khác như
bảng cân đối kế toán, báo cáo quyết toán vốn, ngân sách của các đơn vị hành chính, sự
nghiệp, của các dự án đầu tư cũng là những đối tượng thông tin của kiểm toán báo
cáo tài chính. Tiêu chuẩn, chuẩn mực cho việc đánh giá thông tin của loại kiểm toán này
thường là các chuẩn mực kế toán, các quy định pháp lý về kế toán và những quy định
khác có liên quan.
Hai là: Theo loại hình tổ chức kiểm toán (theo chủ thể thực hiện kiểm toán)
Theo cách phân loại này, kiểm toán được chia làm ba loại là Kiểm toán Nhà
nước, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ.
- Kiểm toán Nhà nước: là cơ quan kiểm tra tài chính tối cao của quốc gia, thực
hiện việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà nước ở
các đơn vị.
- Kiểm toán độc lập: được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp kiểm toán (công ty
hay hãng kiểm toán) nhằm cung cấp dịch vụ kiểm toán và các dịch vụ khác có tính
chuyên môn cho xã hội.
- Kiểm toán nội bộ: được tổ chức bên trong mỗi đơn vị, thực hiện kiểm tra và
cho ý kiến về các đối tượng được kiểm toán nhằm giúp đơn vị thực hiện tốt các chức
năng và nhiệm vụ của mình.
Hiện nay, ở nước ta trong nền kinh tế quốc dân có cả 3 loại kiểm toán là Kiểm
toán Nhà nước, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ. Ba loại kiểm toán này rất khác
nhau về tổ chức bộ máy, phạm vi, đối tượng kiểm toán, hoạt động kiểm toán và giá trị
pháp lý của báo cáo kiểm toán. Các tổ chức kiểm toán độc lập hoạt động dưới hình thức

doanh nghiệp kiểm toán cung cấp dịch vụ kế toán kiểm toán có thu phí theo nguyên tắc
tự nguyện của kinh tế thị trường; hoạt động theo chuẩn mực kiểm toán do Bộ Tài chính

ban hành dựa trên chuẩn mực kiểm toán Quốc tế do Liên đoàn kế toán Quốc tế (IFAC)
ban hành. Đối với kiểm toán nội bộ, đây là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của các
đơn vị, của doanh nghiệp, kết quả kiểm toán không có giá trị pháp lý đối với bên ngoài.
Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, thực hiện kiểm toán
tất cả các cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước. Tổ chức và hoạt động của KTNN theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước.
1.1.1.2. Kiểm toán Nhà nước
a) Bản chất và vai trò của Kiểm toán Nhà nước
Sự hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nước gắn liền với sự hình thành,
ra đời và phát triển của tài chính nhà nước mà chủ yếu là ngân sách nhà nước; xuất phát
từ yêu cầu đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công quỹ quốc
gia từ phía nhà nước. Kiểm toán Nhà nước trên thế giới đã có lịch sử phát triển hàng
trăm năm nay ở các nước phát triển, kinh nghiệm của các nước đã khẳng định sự hiện
diện và hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nước đã góp phần hữu hiệu vào việc thiết
lập và giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham
nhũng, thất thoát, lãng phí tiền, tài sản của Nhà nước, của nhân dân. Kiểm toán Nhà nư-
ớc thực sự đã trở thành bộ phận hợp thành không thể thiếu được trong hệ thống kiểm
tra, kiểm soát của Nhà nước. Với bản chất là cơ quan kiểm tra tài chính công của Nhà
nước, vị trí, tác dụng của nó đã được xã hội công nhận và không một cơ quan chức năng
nào khác thay thế được trong việc tăng cường kiểm soát, thực hiện mục đích sử dụng
hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tài chính của các cơ quan công quyền, các tổ chức,
đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nước. Kiểm toán Nhà nước được khẳng định như một
chức năng, một công cụ quan trọng không thể thiếu được của hệ thống quyền lực Nhà
nước hiện đại. Xuất phát từ tầm quan trọng của hoạt động kiểm toán nhà nước, tuyên bố
Lima của INTOSAI đã nhấn mạnh:
Trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản công
quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử dụng hợp lý các

nguồn tài chính công và hiệu năng các quyết định của các cơ quan có thẩm
quyền; … Để đạt được mục tiêu này, không thể phủ nhận được rằng, mỗi

quốc gia cần có một Cơ quan Kiểm toán Tối cao được pháp luật bảo đảm tính
độc lập; trong bối cảnh các Cơ quan Kiểm toán Tối cao đang ngày càng trở
nên cần thiết hơn khi nhà nước đã và đang mở rộng hoạt động của mình sang
lĩnh vực kinh tế, xã hội và vì vậy, phải hoạt động tuân theo những quy định
của khuôn khổ tài chính vốn có [60].
Tuy nhiên, sự quản lý, chỉ đạo và điều hành hoạt động đối với tổ chức Kiểm toán
Nhà nước ở từng quốc gia lại tuỳ thuộc luật pháp cụ thể của từng nước. ở Việt Nam, cơ
quan Kiểm toán Nhà nước được thành lập từ năm 1994 theo Nghị định số 70/CP ngày
11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ và là cơ quan thuộc Chính phủ. Trải qua hơn mười
lăm năm hoạt động, Kiểm toán Nhà nước Việt Nam đã từng bước phát triển vững chắc,
đóng góp quan trọng cho việc chấn chỉnh công tác quản lý tài chính nói riêng và việc
chấp hành pháp luật nói chung. Hiện nay, theo Luật Kiểm toán nhà nước đã được Quốc
hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ bảy Quốc hội
khoá XI; “Kiểm toán Nhà nước là một cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài
chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”
[50].
Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước: “Hoạt động kiểm toán của Kiểm
toán Nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo
cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý,
sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước” [50].
Hoạt động kiểm toán nhà nước phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà
nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần
thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và
ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản nhà nước [50].
Việc kiểm toán của KTNN được thực hiện dưới hình thức Đoàn kiểm toán. Đoàn
kiểm toán do Tổng KTNN thành lập gồm có Trưởng đoàn, Phó trưởng đoàn, các Tổ

trưởng, các kiểm toán viên và các thành viên khác. Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm

của các thành viên Đoàn kiểm toán được quy định tại các điều 45, 46, 47, 48, 49 của
Luật Kiểm toán nhà nước.
b) Chức năng của KTNN
Để thực hiện được mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao
tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và
sử dụng ngân sách nhà nước, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả
ngân sách nhà nước và tài sản nhà nước, ở hầu hết các quốc gia trên thế giới đều cần
phải thiết lập một cơ quan Kiểm toán Nhà nước, mà theo thuật ngữ quốc tế thường gọi
là cơ quan Kiểm toán tối cao (Supreme Audit Instutions = SAI). Vì vậy, Kiểm toán Nhà
nước là một cơ quan trong bộ máy quyền lực của Nhà nước. Tuỳ thuộc vào thể chế chính
trị và sự phân chia quyền lực của mỗi nước mà Kiểm toán Nhà nước có thể trực thuộc cơ
quan lập pháp (Quốc hội), hành pháp ( Chính phủ) hoặc đứng độc lập với cả Quốc hội và
Chính phủ, nhưng hoạt động của nó nhằm phục vụ cho cả ngành lập pháp và hành pháp.
Tính đa dạng đó được thể hiện qua địa vị pháp lý và mô hình tổ chức các cơ quan Kiểm
toán Nhà nước các nước trên thế giới. Là một trong ba phân hệ kiểm toán, Kiểm toán Nhà
nước có đầy đủ các chức năng cơ bản của kiểm toán nói chung, bao gồm:
- Chức năng xác nhận: nhằm khẳng định mức độ trung thực của số liệu, tài liệu
và tính hợp pháp của các thông tin được kiểm toán;
- Chức năng tư vấn: mục đích của kiểm toán không dừng lại ở chức năng "xác
nhận", do yêu cầu phát triển kinh tế ngày càng đa dạng, các loại hình sở hữu tư liệu sản
xuất ngày càng phong phú, các hình thức kinh doanh cũng như việc quản lý và sử dụng
các nguồn kinh phí ngân sách nhà nước của chính phủ và các tổ chức đòi hỏi phải có
hiệu quả hơn. Do đó chức năng tư vấn ngày càng đóng vai trò quan trọng.
Ngoài hai chức năng cơ bản trên đây, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị, tổ chức nhà
nước và lịch sử, ở một số nước, Kiểm toán Nhà nước còn có những chức năng đặc thù
như ở Cộng hoà Pháp và một số nước Châu Âu Kiểm toán Nhà nước (Toà Thẩm kế)
còn có chức năng xét xử như một quan toà đối với các vi phạm của tổ chức và cá nhân
trong việc quản lý và sử dụng công quỹ, hay như ở Mỹ Kiểm toán Nhà nước còn có

chức năng của cơ quan điều tra tội phạm kinh tế

ở Việt Nam, theo quy định tại điều 14, Luật Kiểm toán Nhà nước: “Kiểm toán
Nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt
động đối với mọi cơ quan, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước [50].
Như vậy, Kiểm toán Nhà nước có chức năng thực hiện kiểm toán các tài liệu, số
liệu kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
trước khi trình Hội đồng nhân dân và báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước của Chính
phủ trước khi trình Quốc hội; báo cáo quyết toán của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ, cơ quan thuộc Quốc hội, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân,
các đơn vị sự nghiệp công, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh
phí ngân sách nhà nước; báo cáo quyết toán của các chương trình dự án, các công trình
đầu tư của Nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước, v.v Để xác nhận tính trung thực,
hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách nhà
nước; báo cáo tài chính của các doanh nghiệp phục vụ cho việc phê chuẩn quyết toán.
Ngoài việc thực hiện chức năng xác nhận, Kiểm toán Nhà nước kiến nghị với các cơ
quan của Nhà nước sửa đổi, bổ sung các cơ chế chính sách về quản lý kinh tế, tài chính
phù hợp với điều kiện cụ thể trong từng thời kỳ thông qua việc báo cáo kết quả kiểm
toán với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ; Chủ tịch nước; Chính phủ và Thủ
tướng Chính phủ theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước, Luật Ngân sách nhà
nước.
c) Phạm vi đối tượng của Kiểm toán Nhà nước
Là công cụ giúp cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện việc kiểm soát nền tài
chính nhà nước, đối tượng của Kiểm toán Nhà nước trước hết và đương nhiên là các
hoạt động của các cơ quan, đơn vị, tổ chức liên quan tới thu - chi ngân sách và các công
quỹ nhà nước, quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước, tiền và tài
sản nhà nước. Nói một cách khác, ở đâu có hoạt động liên quan đến thu, chi quản lý và
sử dụng ngân sách nhà nước, các công quỹ và tài sản nhà nước thì ở đó phải thực hiện
kiểm tra nhà nước. Các cơ quan, đơn vị, tổ chức có hoạt động là đối tượng của Kiểm toán

Nhà nước bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước các cấp, các cơ quan chức năng làm

nhiệm vụ thu, chi và quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, các tổ chức sự nghiệp
nhà nước và tổ chức khác có sử dụng ngân sách nhà nước (các đơn vị thụ hưởng ngân
sách), các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp được ngân sách nhà
nước cấp một phần hoặc toàn bộ kinh phí, các doanh nghiệp nhà nước, các doanh nghiệp và
tổ chức khác được ngân sách nhà nước trợ cấp, bảo lãnh, góp cổ phần Về nguyên tắc,
phạm vi của các hoạt động thuộc đối tượng của Kiểm toán Nhà nước không bị giới hạn,
không có vùng cấm. Tuy nhiên, do phạm vi của các hoạt động đó rất rộng lớn và đa dạng,
mặt khác do một số yếu tố đặc thù về chính trị - xã hội, pháp luật, ở nhiều nước phạm vi đối
tượng của Kiểm toán Nhà nước có những giới hạn nhất định, đặc biệt là ở các lĩnh vực
nhạy cảm và lĩnh vực tối mật quốc gia (an ninh, quốc phòng).
ở nước ta, đối tượng của Kiểm toán Nhà nước được xác định xuất phát từ đặc
điểm tổ chức ngân sách nhà nước (NSNN) theo nguyên tắc tập trung, thống nhất. Mỗi
đơn vị dự toán là một bộ phận cấu thành của một cấp ngân sách, ngân sách cấp dưới là
một bộ phận của ngân sách cấp trên. NSNN là số liệu tổng hợp toàn bộ số thu - chi của
ngân sách trung ương và ngân sách của các cấp chính quyền địa phương. Do đó phạm vi
kiểm toán rộng liên quan đến tất cả các bộ, ngành trung ương và ngân sách các tỉnh,
thành phố, quận, huyện và ngân sách xã, phường; các đơn vị sử dụng ngân sách và có
nguồn gốc từ NSNN, ngoài ra Kiểm toán Nhà nước còn có nhiệm vụ kiểm toán các quỹ
ngoài ngân sách và các quỹ công khác.
Điều 5, Luật Kiểm toán Nhà nước, quy định: “Đối tượng kiểm toán của Kiểm
toán Nhà nước là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài
sản nhà nước [50], bao gồm các đơn vị được kiểm toán sau: các bộ, cơ quan ngang bộ,
cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương; các cơ quan được giao
nhiệm vụ thu, chi ngân sách nhà nước các cấp; Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân
các cấp, cơ quan khác ở địa phương; các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, kể
cả Toà án Quân sự và Viện kiểm sát quân sự; các đơn vị quản lý quỹ dự trữ của Nhà
nước, quỹ dự trữ của các ngành, các cấp, quỹ tài chính khác của Nhà nước; các tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội

nghề nghiệp có sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước; các đơn vị sự nghiệp được ngân

sách nhà nước đảm bảo một phần hoặc toàn bộ kinh phí; các tổ chức quản lý tài sản
quốc gia; các ban quản lý dự án đầu tư có nguồn kinh phí ngân sách nhà nước hoặc có
nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; các hội, liên hiệp hội, tổng hội, các tổ chức khác
được ngân sách nhà nước hỗ trợ một phần kinh phí hoạt động; doanh nghiệp nhà nước.
Ngoài các cơ quan, đơn vị, tổ chức theo quy định trên, các đơn vị nhận trợ giá, trợ cấp
của nhà nước, các đơn vị có công nợ được nhà nước bảo lãnh mà không phải là doanh
nghiệp nhà nước có thể thuê doanh nghiệp kiểm toán kiểm toán nhưng các doanh
nghiệp kiểm toán phải thực hiện theo chuẩn mực, quy trình Kiểm toán Nhà nước và gửi
báo cáo kiểm toán cho cơ quan Kiểm toán Nhà nước [50].
d) Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước ở tất cả các quốc gia
trên thế giới dù được thiết kế khác nhau như thế nào nhưng đều phải tuân thủ nguyên tắc
hoạt động là độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật.
ở 180 quốc gia là thành viên của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán Tối cao
(INTOSAI) mô hình tổ chức Kiểm toán Nhà nước rất đa dạng và có thể phân chia thành
3 mô hình cơ bản sau: mô hình Kiểm toán Nhà nước trực thuộc cơ quan lập pháp, mô
hình Kiểm toán Nhà nước trực thuộc cơ quan hành pháp và mô hình Kiểm toán Nhà
nước đứng độc lập với cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Hệ thống tổ chức có thể
là một cấp (đơn tuyến) tập trung thống nhất bao gồm Kiểm toán Nhà nước ở trung ương
và Kiểm toán Nhà nước khu vực trực thuộc Kiểm toán Nhà nước trung ương, không lập
Kiểm toán Nhà nước ở địa phương hoặc có thể là tổ chức đa cấp, ở mỗi cấp chính quyền
đều lập cơ quan Kiểm toán Nhà nước của cấp mình, cơ quan kiểm toán các cấp hoàn
toàn độc lập với nhau.
Cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nước các nước trên thế giới cũng chia ra
làm 2 dạng: cơ chế thủ trưởng và cơ chế hội đồng (đồng sự). Với cơ chế thủ trưởng mọi
hoạt động Kiểm toán Nhà nước đều do người đứng đầu (thủ trưởng) cơ quan Kiểm toán
Nhà nước quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật. Với cơ chế hội đồng, mọi
hoạt động của kiểm toán đều do các uỷ viên Hội đồng quyết định tập thể theo đa số. Các

uỷ viên hội đồng là người có vị trí pháp lý độc lập như một thẩm phán. Mỗi cơ chế hoạt

động đều có những ưu điểm nhất định và do từng nước lựa chọn áp dụng. Để đảm bảo
chất lượng kiểm toán, trung thực và khách quan của mọi kết luận kiểm toán, mỗi cơ chế
hoạt động đều có những quy tắc ứng xử cần thiết và thích hợp trong lãnh đạo và điều
hành hoạt động của cơ quan Kiểm toán Nhà nước.
ở Việt Nam Kiểm toán Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống
nhất bao gồm Kiểm toán Nhà nước trung ương và Kiểm toán Nhà nước các khu vực, tạo
điều kiện cho Kiểm toán Nhà nước hoạt động độc lập, không chịu sự chi phối của chính
quyền các cấp. Đây là một trong những điều kiện quan trọng đảm bảo tính độc lập,
trung thực, khách quan. Qua thời gian thực hiện mô hình tổ chức này thể hiện khá ưu
việt, với hệ thống tổ chức theo phương pháp trực tuyến là Kiểm toán Nhà nước trung
ương và Kiểm toán Nhà nước các khu vực thể hiện tính tập trung, thống nhất cao, tạo
điều kiện để khai thác triệt để những ưu điểm của phương pháp quản lý trực tuyến, giảm
bớt những ách tắc qua nhiều khâu trung gian, bảo đảm thu nhận thông tin được thực
hiện nhanh chóng. Đồng thời mỗi Kiểm toán Nhà nước khu vực được giao nhiệm vụ
kiểm toán trên phạm vi khu vực (bao gồm một số tỉnh), vừa giảm chi phí cho hoạt động
kiểm toán lại vừa có điều kiện am hiểu điều kiện hoạt động của các đơn vị được kiểm
toán, nhất là các đặc điểm ảnh hưởng đến hoạt động kinh tế - tài chính và thu - chi ngân
sách hàng năm.
Đến nay cơ cấu tổ chức của KTNN gồm có 25 đơn vị cấp Vụ và tương đương
trực thuộc gồm 6 đơn vị tham mưu thuộc bộ máy điều hành, 7 KTNN chuyên ngành
(kiểm toán các Bộ, ngành, cơ quan ở trung ương, tập đoàn, tổng công ty 90, 91, các
ngân hàng, tổ chức tài chính, dự án nhóm A ), 9 KTNN khu vực (kiểm toán ngân sách
địa phương) và 3 đơn vị sự nghiệp.
đ) Kiểm toán viên nhà nước
Kiểm toán viên trong bộ máy Kiểm toán Nhà nước thường được gọi là Kiểm
toán viên nhà nước (State Auditors). Kiểm toán viên nhà nước thuộc hệ thống công
chức của Nhà nước, phải đảm bảo những tiêu chuẩn về chuyên môn cũng như các tiêu
chuẩn khác ở một mức độ nhất định. Tuỳ theo luật pháp của từng quốc gia, Kiểm toán

viên nhà nước có thể được tuyển dụng hay bổ nhiệm. Hoạt động chuyên môn của Kiểm

toán viên nhà nước phù hợp với luật pháp và với quy định chuyên môn.
e) Hiệp hội nghề nghiệp kiểm toán
Tổ chức Kiểm toán Nhà nước ở các quốc gia đều hình thành trên phạm vi quốc
gia. Vì vậy, hiệp hội nghề nghiệp chỉ được thành lập trên phạm vi khu vực và thế giới.
Hiệp hội quốc tế và hiệp hội khu vực hoạt động chủ yếu là cầu nối chung giữa các cơ
quan Kiểm toán Nhà nước và là diễn đàn chung cho các nước tham gia cung cấp thông
tin về hoạt động, trao đổi chuyên môn và kinh nghiệm hoạt động.
Trên phạm vi toàn thế giới, hiệp hội nghề nghiệp được hình thành từ năm 1963,
đó là Tổ chức quốc tế các Cơ quan kiểm toán tối cao (International Organisation of
Supereme Audit Institute – INTOSAI), hiện nay đã có 180 nước tham gia. Tháng
7/1996 KTNN Việt Nam trở thành thành viên chính thức của INTOSAI.
Đại hội lần thứ IX của các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) tổ chức tại
Lima, thủ đô của Pêru đã thông qua chỉ dẫn hoạt động kiểm toán của các cơ quan Kiểm
toán tối cao gọi tắt là Tuyên bố Lima. Tuyên bố Lima đã được Đại hội lần thứ IX của
INTOSAI thông qua vào tháng 10/1977. Nội dung của bản Tuyên bố này là kết quả của
sự hợp tác nghiên cứu giữa các thành viên của INTOSAI, đây là những định hướng cơ
bản và đã được thừa nhận như là những thông lệ phổ biến đối với việc thiết lập và tổ
chức cơ quan Kiểm toán tối cao, tổ chức kiểm tra tài chính từ bên ngoài đối với nền tài
chính công ở mọi quốc gia. Mặc dù Tuyên bố Lima không bị ràng buộc về mặt pháp lý
quốc tế, nhưng nó được xem như là một văn kiện chung thích hợp với mọi hình thức tổ
chức hệ thống kiểm tra tài chính ở các nước thành viên.
Trên phạm vi khu vực cũng hình thành hiệp hội nghề nghiệp, ví dụ ở khu vực
châu á, Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao Asian (Asian Organisation of Supereme
Audit Institute - ASOSAI) đã thành lập từ 1979, hiện đã có hơn 40 thành viên. Tháng
01/1997 KTNN Việt Nam trở thành viên chính thức của Tổ chức các Cơ quan kiểm toán
tối cao Châu á (ASOSAI).
1.1.2. Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà
nước

Để tiếp cận vấn đề pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà
nước, trước hết ta tìm hiểu khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa nói chung và từ đó
nhận diện nó trong hoạt động kiểm toán nhà nước.
Pháp chế XHCN là một khái niệm khoa học được hình thành trong nền khoa
học pháp lý XHCN. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác-Lênin qua các tác phẩm của
mình đã quan niệm pháp chế XHCN là một hiện tượng xã hội tồn tại vận động theo các
nguyên lý sau đây:
- Pháp chế là một chế độ đặc biệt của đời sống chính trị, kinh tế-xã hội trong đó
mọi thành viên quan hệ với nhau theo pháp luật;
- Pháp chế là một nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nước xã hội
chủ nghĩa;
- Pháp chế là một phương pháp quản lý nhà nước, phương pháp thực hiện những
nhiệm vụ chuyên chính giai cấp, một bộ phận cấu thành của nền dân chủ chân chính.
- Pháp chế có quan hệ chặt chẽ với dân chủ, như là một bộ phận của nền dân chủ
xã hội chủ nghĩa.
- Pháp chế có mối liên hệ chặt chẽ với văn hoá, với ý thức tôn trọng, xử sự bằng
pháp luật, niềm tin vào giá trị, tác dụng của pháp luật đối với người dân, đối với Nhà
nước.
Đến nay đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu phát triển và làm phong phú
học thuyết Mác-Lênin về pháp chế. Có thể thấy rằng khái niệm pháp chế XHCN được
sự quan tâm nghiên cứu của nhiều tác giả trong và ngoài nước. Song cho đến nay định
nghĩa về pháp chế XHCN chưa phải đã đồng nhất về nội dung của khái niệm này giữa
các công trình nghiên cứu.
Theo V.N. Kyđriaxép: "pháp chế là chế độ nhất định của đời sống xã hội, là
phương pháp lãnh đạo của Nhà nước trong việc tổ chức các quan hệ xã hội bằng
phương thức ban hành và thực hiện các đạo luật và các văn bản pháp luật khác" [68, tr.
4]. Theo quan điểm này pháp chế có nội dung khá rộng. Pháp chế là chế độ của đời sống xã
hội bao hàm cả việc ban hành pháp luật và thực hiện pháp luật, song quan điểm này chưa
đề cập đến vấn đề vi phạm pháp luật và xử lý vi phạm pháp luật để bảo vệ pháp luật.

Một ý kiến khác của G.B Atamantruc, ông cho rằng "pháp chế là hệ thống các
quy tắc, quy phạm phương tiện và các bảo đảm pháp lý tương ứng với chúng mà các cơ
quan nhà nước thừa nhận đảm bảo thực hiện thực tế các đạo luật và các văn bản dưới
luật [21, tr. 310] Như vậy, quan điểm này cũng cho rằng pháp chế bao gồm cả pháp
luật, các bảo đảm pháp lý để bảo đảm pháp luật được thực hiện trong thực tế.
Từ những quan điểm được phân tích trên đây, chúng tôi nhận thấy, dù tiếp
cận ở những khía cạnh khác nhau nhưng trong quan niệm của các nhà luật học được
đề cập trên đây đều thống nhất ở một điểm chung là: pháp chế là chế độ của đời sống
xã hội bao hàm cả việc ban hành pháp luật và thực hiện pháp luật.
ở nước ta, khái niệm pháp chế cũng được đề cập trong nhiều công trình nghiên
cứu về pháp luật hoặc trong các từ điển.
- Từ điển tiếng Việt giải thích: “Pháp chế được hiểu là chế độ tuân thủ nghiêm
chỉnh Hiến pháp và pháp luật của mọi chủ thể các quan hệ pháp luật” [62, tr. 159]. Từ
điển Luật học cho rằng: “Pháp chế là sự tôn trọng, tuân thủ, chấp hành nghiêm chỉnh
Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan, nhân viên nhà nước, của các tổ chức xã hội và
mọi công dân” [55, tr. 603].
Như vậy, Từ điển tiếng Việt và Từ điển Luật học đều đã đưa ra định nghĩa pháp
chế với nội hàm tương tự như nhau. Điều này cho thấy các nhà ngôn ngữ học nước ta
quan niệm pháp chế là sự tôn trọng, tuân thủ, chấp hành nghiêm chỉnh Hiến pháp, pháp
luật của các cơ quan, nhân viên nhà nước, của các tổ chức xã hội và mọi công dân.
- Trong tài liệu học tập nghiên cứu môn lý luận chung về nhà nước pháp luật (Tập 1)
của Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh đưa ra định nghĩa: "Pháp chế XHCN là chế
độ thực hiện pháp luật nghiêm minh thống nhất và tự giác của các cơ quan nhà nước các tổ
chức chính trị - xã hội, đơn vị kinh tế, lực lượng vũ trang, các cán bộ công chức nhà nước
và mọi công dân" [22, tr.293].
- GS - TSKH Đào Trí úc cho rằng: "pháp chế là sự hiện diện của một hệ thống
pháp luật cần và đủ để điều chỉnh các quan hệ xã hội, làm cơ sở cho sự tồn tại một trật
tự pháp luật và kỷ luật, là sự tuân thủ và thực hiện đầy đủ pháp luật trong tổ chức và

hoạt động của Nhà nước, của các cơ quan, đơn vị tổ chức và đối với công dân" [63,
tr.680].
Theo quan điểm của GS - TSKH Đào Trí úc thì nội hàm khái niệm pháp chế bao
gồm ba nội dung chủ yếu:
+ Sự hiện diện của một hệ thống pháp luật;
+ Hệ thống pháp luật đó cần và đủ để điều chỉnh các quan hệ xã hội, làm cơ sở
cho sự tồn tại một trật tự pháp luật và kỷ luật;
+ Yêu cầu sự tuân thủ và thực hiện đầy đủ pháp luật của Nhà nước, của các cơ
quan, đơn vị tổ chức và cá nhân.
- Điều 12 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992 (sửa đổi,
bổ sung năm 2001) khẳng định:
Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp
chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội,
đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến
pháp, pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến
pháp, pháp luật.
Mọi hành động xâm phạm lợi ích nhà nước quyền và lợi ích hợp pháp của
tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật [42].
Từ những phân tích trên đây, theo tôi có thể hiểu pháp chế XHCN theo những
nội dung cơ bản sau đây:
Thứ nhất: pháp chế là sự hiện diện của một hệ thống pháp luật cần và đủ để Nhà
nước quản lý xã hội bằng pháp luật
Tổ chức và điều chỉnh là nhu cầu khách quan của bất kỳ xã hội nào nếu như nó
muốn tồn tại và phát triển. Để tổ chức và điều chỉnh các hoạt động và các quan hệ xã
hội đòi hỏi phải có các quy tắc điều chỉnh, gọi là các quy phạm. Trong hệ thống các quy
phạm xã hội điều chỉnh các quan hệ xã hội, thì quy phạm pháp luật có vị trí đặc biệt
quan trọng trong việc bảo đảm lợi ích cơ bản và mục tiêu của xã hội. Tuy nhiên, không
nên tuyệt đối hoá một chiều vai trò của pháp luật đối với việc tổ chức, điều hành các
quá trình xã hội. bởi vì, dù các văn bản pháp luật có đầy đủ, hoàn thiện đến mức nào,