luận văn thạc sĩ Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nước ở Việt Nam

pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong hoạt động kiểm toán nhà nớc
ở Việt nam
Hà Nội - 2009
1
Mục lục

Trang
Mở đầu
1
Chơng 1: Cơ sở lý luận về pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong hoạt động kiểm toán nhà nớc
8
1.1. Khái niệm, đặc trng của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt
động kiểm toán nhà nớc 8
1.2. Vai trò của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán
nhà nớc 38
1.3. Các yếu tố bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động
kiểm toán nhà nớc 41
Chơng 2: quá trình hình thành, phát triển kiểm toán
nhà nớc và thực trạng pháp chế xã hội chủ
nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nớc ở
Việt nam
49
2.1. Quá trình hình thành, phát triển của của Kiểm toán Nhà nớc 49
2.2. Thực trạng pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán
nhà nớc 54
Chơng 3: quan điểm và giải pháp tăng cờng pháp chế xã
hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà
nớc ở Việt Nam hiện nay
84

3.1. Các quan điểm cơ bản về tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong hoạt động kiểm toán nhà nớc ở Việt Nam hiện nay 84
3.2. Các giải pháp tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt
động kiểm toán nhà nớc ở Việt Nam hiện nay 90
kết luận
121
danh mục công trình của tác giả
danh mục tài liệu tham khảo
2
danh mục Các chữ viết tắt trong luận văn
INTOSAI : Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao
KTNN : Kiểm toán Nhà nớc
KTV : Kiểm toán viên
MTQG : Mục tiêu quốc gia
NSNN : Ngân sách nhà nớc
NSĐP : Ngân sách địa phơng
XDCB : Xây dựng cơ bản
XHCN : Xã hội chủ nghĩa
3
Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Điều 12 Hiến pháp nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992
(sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng định: "Nhà nớc quản lý xã hội bằng pháp
luật, không ngừng tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Các cơ quan nhà nớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang
nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật,
đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp, pháp luật.
Mọi hành động xâm phạm lợi ích nhà nớc quyền và lợi ích hợp pháp
của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật".
Để hiện thực hoá điều này của Hiến pháp trong thực tiễn, ngày nay

giới khoa học pháp lý Việt Nam không chỉ tiếp tục nghiên cứu khẳng định
những giá trị của Học thuyết Pháp chế XHCN, mà còn hớng đi sâu nghiên cứu
pháp chế trong từng lĩnh vực cụ thể. Đến nay, đã có nhiều công trình khoa học
về pháp chế XHCN đã đợc công bố nhng cha có công trình nào nghiên cứu về
pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nớc.
ở Việt Nam, Kiểm toán Nhà nớc (KTNN) đợc thành lập và hoạt động
theo Nghị định số 70/CP ngày 11/07/1994 của Chính phủ về việc thành lập cơ
quan KTNN và Quyết định số 61/TTg ngày 24/1/1995 của Thủ tớng Chính
phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN. Đây là cơ sở
pháp lý cho sự ra đời và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc - một cơ quan
mới, không có tổ chức tiền thân và cha có tiền lệ hoạt động trong cơ cấu tổ
chức bộ máy của Nhà nớc ta. Trong 15 năm xây dựng và phát triển, các văn
bản pháp luật về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc không ngừng đ-
ợc bổ sung hoàn thiện, đặc biệt tại Kỳ họp thứ bảy, Quốc hội khoá XI đã
thông qua Luật Kiểm toán nhà nớc là một bớc tiến to lớn về phơng diện lập
pháp đối với lĩnh vực kiểm toán nhà nớc. Trên cơ sở các văn bản pháp luật
này, tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc ngày càng đáp ứng yêu cầu
của công cuộc đổi mới, tăng cờng kiểm tra, giám sát của Nhà nớc trong quản
lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nớc; đồng thời, góp phần củng cố,
tăng cờng pháp chế XHCN trong tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc
hiện nay.
Thực tiễn cho thấy, thời gian qua, pháp chế XHCN trong hoạt động
kiểm toán nhà nớc không ngừng đợc tăng cờng nhằm xây dựng Kiểm toán
4
Nhà nớc trở thành công cụ mạnh của Nhà nớc về kiểm tra tài chính nhà nớc
và tài sản công; bảo đảm cho pháp luật kiểm toán nhà nớc đi vào cuộc sống
và đợc tuân thủ nghiêm chỉnh. Kiểm toán Nhà nớc đã tiến hành hàng nghìn
cuộc kiểm toán với quy mô lớn nhỏ khác nhau tại các đơn vị có sử dụng ngân
sách nhà nớc (NSNN) trên hầu khắp các lĩnh vực, kể cả lĩnh vực dự trữ quốc
gia, an ninh, quốc phòng và ngân sách Đảng mà trọng tâm là kiểm toán báo

cáo quyết toán của các bộ, ngành, các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ơng,
các Tổng công ty Nhà nớc và các chơng trình mục tiêu quốc gia, các dự án
đầu t xây dựng cơ bản (XDCB) trọng điểm của Nhà nớc. Kết quả kiểm toán
không chỉ giúp cho các bộ, ngành, địa phơng điều chỉnh số liệu kế toán và báo
cáo quyết toán, chỉ ra nhiều sai phạm chính sách, chế độ quản lý kinh tế, tài
chính, kiến nghị tăng thu, tiết kiệm chi và đa vào quản lý qua NSNN hàng
chục nghìn tỷ đồng; mà điều quan trọng hơn là qua kiểm toán đã giúp các đơn
vị đợc kiểm toán nhìn nhận và đánh giá đúng đắn thực trạng tình hình tài
chính, khắc phục đợc những yếu kém sơ hở trong quản lý kinh tế và sản xuất
kinh doanh, cải tiến và hoàn thiện hệ thống quản lý và kiểm soát nội bộ; đề
xuất, kiến nghị với Chính phủ và các cơ quan chức năng về những sơ hở trong
công tác quản lý, những bất cập nảy sinh trong cơ chế, chính sách hiện hành
để kịp thời sửa đổi, bổ sung cho phù hợp; đồng thời, hoạt động của Kiểm toán
Nhà nớc đã góp phần đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát công
quỹ và tài sản quốc gia, xác lập trật tự, kỷ cơng trong quản lý kinh tế, tài
chính.
Tuy nhiên, trớc yêu cầu của công cuộc đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp
hoá, hiện đại hoá đất nớc, pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nớc
vẫn còn nhiều tồn tại, khiếm khuyết, nh:
- Hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc
vẫn còn có nhiều bất cập: các chế định pháp luật về địa vị pháp lý, chức năng,
nhiệm vụ, quyền và trách nhiệm của KTNN còn cha tơng xứng với vị trí, vai
trò của Kiểm toán Nhà nớc, còn thiếu không ít các quy phạm pháp luật điều
chỉnh các quan hệ với các bên có liên quan và cha đồng bộ, giữa nội dung và
hình thức các văn bản pháp luật còn có những bất cập ; cha đáp ứng kịp thực
tiễn đổi mới, mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, cha hoàn toàn phù hợp với
khuyến cáo của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao và thông lệ
quốc tế.
5
- Sự tuân thủ pháp luật và chấp hành pháp luật kiểm toán nhà nớc của

một bộ phận cán bộ, công chức Kiểm toán Nhà nớc, đơn vị đợc kiểm toán và
tổ chức, cá nhân có liên quan vẫn còn không nghiêm dẫn đến phát sinh tiêu
cực, phiền hà; tham nhũng, gian lận trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và
tài sản nhà nớc; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ các kết luận,
kiến nghị kiểm toán điều này đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động
của KTNN với t cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nớc cao nhất của quốc
gia.
- Cơ chế đảm bảo cho việc tuân thủ và chấp hành nghiêm minh pháp
luật, pháp chế kiểm toán nhà nớc còn thiếu rõ ràng, minh bạch, cha hiệu quả,
cũng nh cha đủ tính cỡng chế đảm bảo duy trì việc tuân thủ và thực hiện pháp
luật kiểm toán nhà nớc một cách thờng xuyên, liên tục và đồng bộ
Từ những lý do trên đây việc tăng cờng pháp chế trong lĩnh vực kiểm
toán nhà nớc ở nớc ta hiện nay là vấn đề có tính cấp thiết cả về lý luận và thực
tiễn, do vậy, tác giả chọn đề tài: " Phỏp ch xó hi ch ngha trong hot
ng kim toỏn nh nc Vit Nam " làm luận văn tốt nghiệp cao học,
chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nớc và pháp luật.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Pháp chế XHCN là một trong những phạm trù pháp lý cơ bản có ý
nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn của đời sống chính trị, kinh tế và xã hội.
Vì vậy đợc nhiều học giả quan tâm nghiên cứu, xem xét trên nhiều bình diện
và nhiều khía cạnh khác nhau.
Các công trình nghiên cứu về pháp chế XHCN tiêu biểu cả trong và
ngoài nớc có thể chia thành hai nhóm:
Nhóm một là các công trình nghiên cứu về pháp chế nói chung:
Đến nay đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu về pháp chế
XHCN đề cập đến những vấn đề lý luận chung về pháp chế nh khái niệm các
mối quan hệ, nguyên tắc của pháp chế XHCN. Điều đó đợc thể hiện ở một số
công trình khoa học nh:
- GS.TS Trần Ngọc Đờng, Suy nghĩ về một trong những luận điểm của
V.I.Lênin, Dân chủ và pháp luật, số 11, Hà Nội, 1997, tr.2-3.

- Hồ Chủ tịch và pháp chế, TP. Hồ Chí Minh, Nxb Hội Luật gia Việt
Nam, 1985, 266 trang. Sách giới thiệu những nội dung t tởng và yêu cầu của
pháp chế của Hồ Chí Minh.
6
- Triệu Tử Bình (Trung Quốc), Học tập quán triệt văn kiện Đại hội
Đảng toàn quốc lần thứ XVI - "Nghiên cứu sâu sắc Luật học, đẩy mạnh xây
dựng nền pháp chế toàn diện", Tạp chí Luật học Trung Quốc số 1/2006 Bắc
Kinh, Nxb Tạp chí Luật học Trung Quốc.
Võ Khánh Vinh: "Pháp chế xã hội chủ nghĩa - một phơng thức thể
hiện và thực hiện quyền lực của nhân dân", Tạp chí Nhà nớc và pháp luật,
số 1/1991; Hoàng Văn Hảo: "Vấn đề giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa
dân chủ và pháp chế trong quá trình đổi mới ở nớc ta", Tạp chí Nhà nớc và
pháp luật, số 2/1992; Đào Trí úc: "Tăng cờng tính thống nhất của pháp
chế, nghiêm chỉnh tuân theo và chấp hành pháp luật", Tạp chí Cộng sản, số
3/1995
Nhóm hai là các công trình tiêu biểu nghiên cứu pháp chế XHCN
trên từng lĩnh vực cụ thể gồm có:
- "Tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động của lực lợng
công an nhân dân trên lĩnh vực bảo vệ an ninh quốc gia ở nớc ta hiện nay",
Luận án Phó tiến sĩ luật học của Nguyễn Phùng Hồng, Học viện Chính trị
quốc gia Hồ Chí Minh, 1994;
- "Tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa về kinh tế trong quản lý nhà
nớc nền kinh tế thị trờng định hớng pháp chế xã hội chủ nghĩa ở nớc ta hiện
nay", Luận án Phó tiến sĩ Luật học của Quách Sĩ Hùng, Học viện Chính trị
quốc gia Hồ Chí Minh, 1996;
- "Tăng cờng pháp chế trong lĩnh vực giao thông đờng bộ ở nớc ta
hiện nay", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Huy Bằng, Học viện Chính
trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2001;
- "Tăng cờng pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động thực hành
quyền công tố và kiểm sát các hoạt động t pháp của Viện Kiểm sát nhân dân

thành phố Hà Nội", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Chí Dũng, Học
viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2003 ;
- "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực thi đua khen thởng ở tỉnh
Thanh Hoá hiện nay", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Xuân Hà, Học
viện Chính trị Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2008
Các công trình đều đa ra khái niệm pháp chế XHCN nói chung và khái
niệm, đặc trng và giải pháp tăng cờng pháp chế XHCN trên từng lĩnh vực cụ
thể.
7
Từ tình hình nghiên cứu trên cho thấy, đến nay cha có công trình khoa
học nào trực tiếp nghiên cứu "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động
kiểm toán nhà nớc ở Việt Nam". Mặc dù vậy, các công trình đã công bố nêu
trên là tài liệu tham khảo có giá trị để nghiên cứu và viết hoàn thiện đề tài luận
văn.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Mục đích của luận văn:
Luận văn có mục đích nghiên cứu là trên cơ sở nghiên cứu lý luận và
đánh giá thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nớc, đề
xuất các quan điểm và giải pháp nhằm bảo đảm và tăng cờng pháp chế trong
hoạt động kiểm toán nhà nớc ở nớc ta hiện nay.
Nhiệm vụ của luận văn:
Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên nhiệm vụ của luận văn là:
- Xây dựng khái niệm, đặc trng của pháp chế XHCN trong hoạt động
kiểm toán nhà nớc.
- Phân tích vai trò của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nớc.
- Phân tích các yếu tố bảo đảm pháp chế trong hoạt động kiểm toán
nhà nớc.
- Đánh giá thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nớc.
- Đề xuất các quan điểm và giải pháp bảo đảm pháp chế trong hoạt
động kiểm toán nhà nớc ở nớc ta hiện nay.

4. Đối tợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Về đối tợng nghiên cứu của luận văn:
Trên cơ sở nghiên cứu lý luận về pháp chế XHCN, luận văn nghiên
cứu đặc điểm và nội dung của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán
nhà nớc; nghiên cứu thực trạng, tìm hiểu nguyên nhân của thực trạng pháp
chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nớc; luận giải các giải pháp
nhằm bảo đảm tăng cờng pháp chế trong hoạt động kiểm toán nhà nớc ở nớc
ta hiện nay.
- Phạm vi nghiên cứu của luận văn:
Luận văn nghiên cứu pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán của
Kiểm toán Nhà nớc từ khi đợc thành lập (11/7/1994) đến nay.
5. Cơ sở lý luận và phơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Cơ sở lý luận của luận văn: luận văn đợc thực hiện dựa trên cơ sở lý
luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, t tởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng
Cộng sản Việt Nam về pháp luật và pháp chế XHCN.
8
- Phơng pháp nghiên cứu của luận văn: dựa trên phơng pháp luận duy
vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, luận văn đã sử
dụng các phơng pháp nghiên cứu cụ thể nh: lịch sử - cụ thể, phân tích - tổng
hợp, kết hợp với phơng pháp xã hội học, thống kê, so sánh.
6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn
Là luận văn là chuyên khảo đầu tiên nghiên cứu tơng đối toàn diện và
hệ thống "Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm toán nhà nớc ở
Việt Nam". Vì vậy, có những điểm mới cụ thể sau:
- Xác định khái niệm, nội dung của pháp chế trong hoạt động kiểm
toán nhà nớc.
- Chỉ ra đợc những đặc trng của pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm
toán nhà nớc.
- Chỉ ra đợc những u điểm, tồn tại và nguyên nhân của những tồn tại
về thực trạng pháp chế XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nớc.

- Xác lập hệ thống giải pháp có tính khả thi nhằm bảo đảm pháp chế
XHCN trong hoạt động kiểm toán nhà nớc ở nớc ta hiện nay.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận
văn đợc kết cấu thành 3 chơng, 7 tiết.
9
Chơng 1
Cơ sở lý luận về pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong hoạt động kiểm toán nhà nớc
1.1. Khái niệm, đặc trng của pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong hoạt động kiểm toán nhà nớc
1.1.1. Những vấn đề cơ bản về kiểm toán và Kiểm toán Nhà nớc
1.1.1.1. Khái niệm, sự cần thiết khách quan, chức năng và phân loại
kiểm toán
a) Khái niệm kiểm toán
Nhiều nhà nghiên cứu lịch sử cho rằng kiểm toán ra đời từ thời La Mã
cổ đại vào thế kỷ thứ III trớc Công Nguyên. Chính vì vậy, kiểm toán có gốc từ
La tinh"Audit", nguyên bản là "Audire", gắn liền với nền văn minh của Ai
Cập và La Mã cổ đại. Tuy kiểm toán ra đời đã hơn 2000 năm qua, nhng nó
cũng chỉ phát triển mạnh mẽ từ giữa thế kỷ XIX. Từ "Audire" có nghĩa là
nghe. Hình ảnh kiểm toán cổ điển thờng đợc tiến hành bằng cách ngời ghi
chép về tài sản đọc to lên cho một bên độc lập "nghe" rồi sau đó chấp nhận
thông qua việc chứng thực. ở Việt Nam, thuật ngữ "Kiểm toán" xuất hiện trở
lại và đợc sử dụng nhiều từ những năm đầu của thập kỷ 90. Trớc năm 1975, ở
miền Nam Việt Nam đã có hoạt động của các công ty kiểm toán nớc ngoài.
Cho đến nay ở Việt Nam cũng nh trên thế giới còn tồn tại nhiều cách hiểu
khác nhau về kiểm toán. Tuy nhiên quan niệm về kiểm toán đợc chấp nhận
phổ biến hiện này là: "Kiểm toán là quá trình các kiểm toán viên độc lập và
có năng lực tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin đ-
ợc kiểm toán nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông

tin này với các chuẩn mực đã đợc thiết lập" [23, tr.5].
Nh vậy, thực chất của kiểm toán nói chung là việc kiểm tra và cho ý
kiến nhận xét về mức độ phù hợp của thông tin đợc kiểm toán so với các tiêu
chuẩn, chuẩn mực của thông tin đã đợc thiết lập; việc kiểm tra này đợc thực
hiện bởi ngời độc lập và có năng lực. Nói cách khác, hoạt động kiểm toán là
hoạt động thẩm định thông tin của kiểm toán viên.
b) Sự cần thiết khách quan của kiểm toán trong nền kinh tế thị trờng
Kiểm toán ra đời, phát triển do yêu cầu quản lý và phục vụ cho quản lý.
Kiểm toán là một công cụ quản lý phát triển từ thấp đến cao, gắn liền với hoạt
động kinh tế của con ngời. Xã hội càng phát triển, nền kinh tế thị trờng càng
10
phức tạp, thông tin kinh tế càng có nguy cơ chứa đựng nhiều rủi ro, sai lệch,
thiếu tin cậy. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến rủi ro thông tin: do sự cách trở
thông tin, ngời ra quyết định khó có khả năng tiếp cận trực tiếp với thông tin
đợc cung cấp; do động cơ của ngời cung cấp thông tin, các thông tin đôi khi bị
méo mó do ngời cung cấp thông tin nhằm có lợi cho họ; do mức độ phức tạp
của thông tin bởi dữ liệu quá nhiều hay mức độ phức tạp của các nghiệp vụ
kinh tế mà ngời cung cấp thông tin không đủ khả năng xử lý. Để hạn chế rủi
ro thông tin, ngời sử dụng thông tin có thể tự kiểm tra trớc khi sử dụng. Điều
này sẽ rất tốn kém và không thực tế bởi không phải ngời sử dụng thông tin nào
cũng đủ điều kiện và thời gian để tự kiểm tra thông tin trớc khi ra quyết định.
Sẽ rất lãng phí khi mỗi ngời sử dụng thông tin đều phải tự mình đi kiểm tra.
Đôi khi trên thực tế sẽ không thể kiểm tra đợc do sự cách trở về thời gian,
không gian hay bởi trình độ nghiệp vụ. Để khắc phục yếu tố này một phơng
cách tốt nhất là các thông tin trớc khi công bố cho bên thứ ba (ngời sử dụng
thông tin) sẽ có một cơ quan, tổ chức kiểm toán để xác nhận mức độ tin cậy.
Các tổ chức kiểm toán sẽ thực hiện kiểm toán các thông tin, xác nhận mức độ
tin cậy và cung cấp cho ngời sử dụng. Ngời sử dụng thông tin có thể yên tâm
tiếp nhận các thông tin phục vụ cho công tác quản lý của mình với mức rủi ro
thấp nhất. Nếu chủ thể sử dụng thông tin là Nhà nớc (Chính phủ, Quốc hội) thì

sẽ thành lập cơ quan kiểm toán thuộc cơ cấu nhà nớc (cơ quan Kiểm toán Nhà
nớc) để kiểm toán các thông tin trớc khi sử dụng cho hoạt động quản lý của
Nhà nớc. Nếu là các tổ chức khác, các hãng kinh doanh sẽ phải sử dụng các
dịch vụ kiểm toán đợc cung cấp bởi các doanh nghiệp kiểm toán. Các doanh
nghiệp kiểm toán sẽ thực hiện kiểm toán theo yêu cầu của khách hàng và cung
cấp thông tin xác thực phục vụ khác hàng. Với các cơ quan, đơn vị hay tổ
chức kinh doanh có quy mô lớn, để phục vụ quản lý nội bộ sẽ thành lập bộ
phận kiểm toán nội bộ trực thuộc ban lãnh đạo để kiểm toán các thông tin
phục vụ cho việc ra quyết định quản trị nội bộ. Nh vậy, với sự ra đời của kiểm
toán, hoạt động kiểm toán đã góp phần hạn chế rủi ro về thông tin, chuẩn hoá
thông tin, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế, góp phần đảm bảo cho
nền kinh tế tăng trởng và phát triển. Đây là vai trò hết sức quan trọng của
kiểm toán và chỉ có hoạt động kiểm toán mới có thể thực hiện đợc vai trò này.
c) Chức năng của kiểm toán
Từ định nghĩa chung về kiểm toán đã đợc nêu ở phần trên, ta có thể rút
ra hai chức năng cơ bản của kiểm toán nh sau:
11
Thứ nhất: Chức năng xác nhận ( hay còn gọi là chức năng xác minh)
Đây là chức năng đợc hình thành đầu tiên gắn liền với sự ra đời, hình
thành và phát triển của kiểm toán. Bản thân chức năng này không ngừng phát
triển mạnh mẽ cùng với sự phát triển của xã hội loài ngời nói chung và kiểm
toán nói riêng, đồng thời chức năng này luôn thể hiện ở các mức độ khác nhau
trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Ngay từ thời kỳ đầu, khi kiểm toán ra
đời, chức năng kiểm tra và xác nhận đợc thể hiện dới dạng chứng thực báo cáo
tài chính (kiểm toán cổ điển), về sau chức năng này phát triển mạnh mẽ và đ-
ợc thể hiện cao hơn dới dạng báo cáo kiểm toán.
Thứ hai: Chức năng t vấn (hay còn gọi là chức năng trình bày ý kiến)
Đây là chức năng phát sinh và hình thành sau chức năng xác nhận.
Chức năng t vấn cũng có quá trình phát sinh và phát triển riêng của nó. Cùng
với quá trình phát triển của kiểm toán, chỉ một chức năng xác nhận, kiểm toán

không thể đáp ứng đợc yêu cầu của nhà quản lý. Chính từ yêu cầu thực tiễn
quản lý đặt ra, đã xuất hiện chức năng t vấn. ở thời kỳ ban đầu khi mới hình
thành, chức năng này biểu hiện dới dạng th quản lý. Trong quá trình phát
triển, sự biểu hiện của t vấn cũng rất khác nhau theo từng giai đoạn lịch sử
nhất định. Thực tế chức năng này chỉ phát triển mạnh mẽ vào giữa thế kỷ XX,
nhng lại giữ một vị trí đặc biệt quan trọng trong một nền kinh tế thị trờng phát
triển cao nh hiện nay.
Qua hai chức năng của kiểm toán ta thấy kiểm toán nhìn nhận đánh giá
một cách toàn diện cả về quá khứ và tơng lai. Về quá khứ, đối với các sự kiện
đã nảy sinh, kiểm toán với t cách là ngời kiểm tra xác nhận sự việc đã hoàn
thành nhằm đáp ứng yêu cầu của ngời sử dụng thông tin. Nh vậy, chức năng
kiểm toán xác nhận hay xác minh là chức năng hớng về quá khứ. Mặt khác, để
đáp ứng yêu cầu của ngời sử dụng thông tin trong tơng lai, kiểm toán lại có
thêm chức năng thứ hai đó là chức năng t vấn hay chức năng trình bày ý kiến,
chức năng này hớng về tơng lai. Hai chức năng của kiểm toán hình thành và
phát triển hoàn toàn khác nhau tuỳ theo từng giai đoạn lịch sử nhất định. ở
thời kỳ đầu, ngời ta thờng chỉ tập trung quan tâm đến chức năng kiểm tra xác
nhận. Nhng khi xã hội càng phát triển, ngời ta càng quan tâm nhiều hơn đến
chức năng t vấn của kiểm toán, đó là việc nhìn nhận, định hớng cho một tơng
lai đúng đắn để có những quyết định tối u và giành đợc thắng lợi trong cạnh
tranh.
d) Phân loại kiểm toán
12
Việc phân loại kiểm toán thờng đợc thực hiện theo hai cách cơ bản sau
đây:
Một là: Theo mục mục đích của kiểm toán (hay theo đối tợng trực tiếp
của kiểm toán)
Căn cứ vào mục đích cụ thể (hay đối tợng trực tiếp) của kiểm toán, ngời
ta thờng chia kiểm toán thành ba loại là: kiểm toán hoạt động (Performance
Audit), kiểm toán tuân thủ (Compliance Audit) và kiểm toán báo cáo tài chính

(Audit of Financial Statements).
- Kiểm toán hoạt động
Kiểm toán hoạt động là loại kiểm toán nhằm để xem xét và đánh giá về
tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động đợc kiểm toán.
Tính kinh tế là sự tiết kiệm các nguồn lực. Hay đây còn gọi là nguyên
tắc tối thiểu, nghĩa là để đạt đợc mục tiêu nhất định cần dùng một lợng nguồn
lực ít nhất.
Tính hiệu lực là khả năng về mức độ hoàn thành các nhiệm vụ và mục
tiêu đã xác định của đơn vị.
Tính hiệu quả là việc đạt đợc kết quả cao nhất với một lợng nguồn lực
nhất định, hay đây còn gọi là nguyên tắc tối đa.
Có rất nhiều lĩnh vực khác nhau cần phải kiểm tra và theo dõi về tính
kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả nên đối tợng của kiểm toán hoạt động cũng
rất phong phú và đa dạng. Chúng không chỉ giới hạn trong lĩnh vực tài chính
mà còn có thể bao gồm nhiều lĩnh vực và hoạt động khác nh việc đánh giá cơ
cấu tổ chức, một phơng án kinh doanh, một quy trình công nghệ, một hệ thống
máy tính, hay một loại tài sản, thiết bị mới đa vào hoạt động Việc xác định
các tiêu chuẩn, chuẩn mực để đánh giá về tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu
quả của các hoạt động là việc làm rất khó khăn, việc lợng hoá các mặt trên
thành các tiêu chuẩn để đánh giá là việc làm mang nặng tính chủ quan. Do
vậy, việc đánh giá kết quả trong kiểm toán hoạt động cũng hết sức chủ quan. Để
thực hiện cuộc kiểm toán hoạt động đòi hỏi ngời kiểm toán viên phải am hiểu
nhiều lĩnh vực khác nhau nh kế toán, tài chính, kinh tế, khoa học, kỹ thuật
Sản phẩm của kiểm toán hoạt động là một bản báo cáo cho ngời quản lý về
kết quả kiểm toán và những ý kiến đề xuất cải tiến hoạt động.
- Kiểm toán tuân thủ
13
Kiểm toán tuân thủ là loại kiểm toán nhằm để xem xét đơn vị đợc kiểm
toán có tuân thủ các quy định mà các cơ quan có thẩm quyền cấp trên hoặc cơ
quan chức năng của Nhà nớc hoặc cơ quan chuyên môn đề ra hay không.

Đối tợng của kiểm toán tuân thủ cũng khá linh hoạt. Nó có thể là việc
tuân thủ các quy tắc do các cơ quan nhà nớc cấp trên đề ra, nh kiểm tra đánh
giá về việc tuân thủ các quy định về thuế giá trị gia tăng, hay các quy định về
bảo vệ môi trờng, bảo vệ ngời lao động , hoặc việc tuân thủ những quy định
do ngời quản lý cấp trên trong đơn vị đề ra, hoặc nó còn là việc tuân thủ
những quy định của cơ quan chuyên môn đề ra nh việc tuân thủ các quy trình
và thủ tục giải ngân của kho bạc nhà nớc, việc tuân thủ các điều kiện và thủ
tục vay vốn của ngân hàng Các tiêu chuẩn, chuẩn mực để đánh giá thông tin
ở loại kiểm toán này không phức tạp nh kiểm toán hoạt động, chúng thờng đ-
ợc xác định một cách dễ dàng gắn liền với các thủ tục, quy tắc đợc kiểm toán.
Thông thờng loại kiểm toán này đợc thực hiện để phục vụ cho nhu cầu của
bản thân các đơn vị, hoặc nhu cầu của cơ quản lý cấp trên nên kết quả của
kiểm toán tuân thủ nói chung đợc báo cáo cho ngời có trách nhiệm trong đơn
vị đợc kiểm toán hoặc cơ quan quản lý cấp trên hơn là cho một phạm vi rộng
ngời sử dụng. Trờng hợp việc kiểm toán do một khách hàng, không phải đơn
vị đợc kiểm toán có nhu cầu, nh việc kiểm tra tính tuân thủ các quy định về
thuế thu nhập doanh nghiệp ở một đơn vị do cơ quan thuế thuê, thì kết quả
kiểm toán sẽ đợc báo cáo cho cơ quan thuế đã thuê kiểm toán đó.
- Kiểm toán báo cáo tài chính
Kiểm toán báo cáo tài chính là loại kiểm toán nhằm kiểm tra và xác
nhận về tính trung thực, hợp lý của các báo cáo tài chính đợc kiểm toán.
Báo cáo tài chính đợc kiểm toán thờng là bảng cân đối kế toán, báo cáo
kết quả kinh doanh, báo cáo lu chuyển tiền tệ và bản thuyết minh báo cáo tài
chính của các đơn vị tổ chức kinh doanh. Ngoài ra, các báo cáo tài chính của
các đơn vị khác nh bảng cân đối kế toán, báo cáo quyết toán vốn, ngân sách
của các đơn vị hành chính, sự nghiệp, của các dự án đầu t cũng là những đối
tợng thông tin của kiểm toán báo cáo tài chính. Tiêu chuẩn, chuẩn mực cho
việc đánh giá thông tin của loại kiểm toán này thờng là các chuẩn mực kế
toán, các quy định pháp lý về kế toán và những quy định khác có liên quan.
Hai là: Theo loại hình tổ chức kiểm toán (theo chủ thể thực hiện kiểm toán)

Theo cách phân loại này, kiểm toán đợc chia làm ba loại là Kiểm toán
Nhà nớc, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ.
14
- Kiểm toán Nhà nớc: là cơ quan kiểm tra tài chính tối cao của quốc
gia, thực hiện việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn
lực của Nhà nớc ở các đơn vị.
- Kiểm toán độc lập: đợc tổ chức dới dạng doanh nghiệp kiểm toán
(công ty hay hãng kiểm toán) nhằm cung cấp dịch vụ kiểm toán và các dịch vụ
khác có tính chuyên môn cho xã hội.
- Kiểm toán nội bộ: đợc tổ chức bên trong mỗi đơn vị, thực hiện kiểm
tra và cho ý kiến về các đối tợng đợc kiểm toán nhằm giúp đơn vị thực hiện tốt
các chức năng và nhiệm vụ của mình.
Hiện nay, ở nớc ta trong nền kinh tế quốc dân có cả 3 loại kiểm toán là
Kiểm toán Nhà nớc, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ. Ba loại kiểm toán
này rất khác nhau về tổ chức bộ máy, phạm vi, đối tợng kiểm toán, hoạt động
kiểm toán và giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán. Các tổ chức kiểm toán độc
lập hoạt động dới hình thức doanh nghiệp kiểm toán cung cấp dịch vụ kế toán
kiểm toán có thu phí theo nguyên tắc tự nguyện của kinh tế thị trờng; hoạt
động theo chuẩn mực kiểm toán do Bộ Tài chính ban hành dựa trên chuẩn
mực kiểm toán Quốc tế do Liên đoàn kế toán Quốc tế (IFAC) ban hành. Đối
với kiểm toán nội bộ, đây là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của các đơn vị,
của doanh nghiệp, kết quả kiểm toán không có giá trị pháp lý đối với bên
ngoài.
Kiểm toán Nhà nớc là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nớc, thực hiện
kiểm toán tất cả các cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách,
tiền và tài sản nhà nớc. Tổ chức và hoạt động của KTNN theo quy định của
Luật Kiểm toán nhà nớc.
1.1.1.2. Kiểm toán Nhà nớc
a) Bản chất và vai trò của Kiểm toán Nhà nớc
Sự hình thành và phát triển của Kiểm toán Nhà nớc gắn liền với sự hình

thành, ra đời và phát triển của tài chính nhà nớc mà chủ yếu là ngân sách nhà
nớc; xuất phát từ yêu cầu đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu
ngân sách và công quỹ quốc gia từ phía nhà nớc. Kiểm toán Nhà nớc trên thế
giới đã có lịch sử phát triển hàng trăm năm nay ở các nớc phát triển, kinh
nghiệm của các nớc đã khẳng định sự hiện diện và hoạt động của cơ quan
Kiểm toán Nhà nớc đã góp phần hữu hiệu vào việc thiết lập và giữ vững kỷ c-
ơng, kỷ luật tài chính, phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng, thất
thoát, lãng phí tiền, tài sản của Nhà nớc, của nhân dân. Kiểm toán Nhà nớc
15
thực sự đã trở thành bộ phận hợp thành không thể thiếu đợc trong hệ thống
kiểm tra, kiểm soát của Nhà nớc. Với bản chất là cơ quan kiểm tra tài chính
công của Nhà nớc, vị trí, tác dụng của nó đã đợc xã hội công nhận và không
một cơ quan chức năng nào khác thay thế đợc trong việc tăng cờng kiểm soát,
thực hiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tài chính của
các cơ quan công quyền, các tổ chức, đơn vị có sử dụng ngân sách nhà nớc.
Kiểm toán Nhà nớc đợc khẳng định nh một chức năng, một công cụ quan
trọng không thể thiếu đợc của hệ thống quyền lực Nhà nớc hiện đại. Xuất
phát từ tầm quan trọng của hoạt động kiểm toán nhà nớc, tuyên bố Lima của
INTOSAI đã nhấn mạnh:
Trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản
công quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử
dụng hợp lý các nguồn tài chính công và hiệu năng các quyết định
của các cơ quan có thẩm quyền; Để đạt đợc mục tiêu này, không
thể phủ nhận đợc rằng, mỗi quốc gia cần có một Cơ quan Kiểm toán
Tối cao đợc pháp luật bảo đảm tính độc lập; trong bối cảnh các Cơ
quan Kiểm toán Tối cao đang ngày càng trở nên cần thiết hơn khi
nhà nớc đã và đang mở rộng hoạt động của mình sang lĩnh vực kinh
tế, xã hội và vì vậy, phải hoạt động tuân theo những quy định của
khuôn khổ tài chính vốn có [60].
Tuy nhiên, sự quản lý, chỉ đạo và điều hành hoạt động đối với tổ chức

Kiểm toán Nhà nớc ở từng quốc gia lại tuỳ thuộc luật pháp cụ thể của từng n-
ớc. ở Việt Nam, cơ quan Kiểm toán Nhà nớc đợc thành lập từ năm 1994 theo
Nghị định số 70/CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ và là cơ quan
thuộc Chính phủ. Trải qua hơn mời lăm năm hoạt động, Kiểm toán Nhà nớc
Việt Nam đã từng bớc phát triển vững chắc, đóng góp quan trọng cho việc
chấn chỉnh công tác quản lý tài chính nói riêng và việc chấp hành pháp luật
nói chung. Hiện nay, theo Luật Kiểm toán nhà nớc đã đợc Quốc hội nớc Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ bảy Quốc hội khoá
XI; Kiểm toán Nhà nớc là một cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài
chính nhà nớc do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp
luật [50].
16
Theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nớc: Hoạt động kiểm toán của
Kiểm toán Nhà nớc là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn,
trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực
và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nớc [50].
Hoạt động kiểm toán nhà nớc phục vụ việc kiểm tra, giám sát
của Nhà nớc trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà n-
ớc; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát,
lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng
cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nớc [50].
Việc kiểm toán của KTNN đợc thực hiện dới hình thức Đoàn kiểm toán.
Đoàn kiểm toán do Tổng KTNN thành lập gồm có Trởng đoàn, Phó trởng
đoàn, các Tổ trởng, các kiểm toán viên và các thành viên khác. Nhiệm vụ,
quyền hạn và trách nhiệm của các thành viên Đoàn kiểm toán đợc quy định tại
các điều 45, 46, 47, 48, 49 của Luật Kiểm toán nhà nớc.
b) Chức năng của KTNN
Để thực hiện đợc mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia,
nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân
trong việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nớc, củng cố kỷ luật tài chính, sử

dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách nhà nớc và tài sản nhà nớc, ở hầu hết
các quốc gia trên thế giới đều cần phải thiết lập một cơ quan Kiểm toán Nhà
nớc, mà theo thuật ngữ quốc tế thờng gọi là cơ quan Kiểm toán tối cao
(Supreme Audit Instutions = SAI). Vì vậy, Kiểm toán Nhà nớc là một cơ quan
trong bộ máy quyền lực của Nhà nớc. Tuỳ thuộc vào thể chế chính trị và sự
phân chia quyền lực của mỗi nớc mà Kiểm toán Nhà nớc có thể trực thuộc cơ
quan lập pháp (Quốc hội), hành pháp ( Chính phủ) hoặc đứng độc lập với cả
Quốc hội và Chính phủ, nhng hoạt động của nó nhằm phục vụ cho cả ngành lập
pháp và hành pháp. Tính đa dạng đó đợc thể hiện qua địa vị pháp lý và mô hình
tổ chức các cơ quan Kiểm toán Nhà nớc các nớc trên thế giới. Là một trong ba
phân hệ kiểm toán, Kiểm toán Nhà nớc có đầy đủ các chức năng cơ bản của
kiểm toán nói chung, bao gồm:
- Chức năng xác nhận: nhằm khẳng định mức độ trung thực của số liệu,
tài liệu và tính hợp pháp của các thông tin đợc kiểm toán;
- Chức năng t vấn: mục đích của kiểm toán không dừng lại ở chức
năng "xác nhận", do yêu cầu phát triển kinh tế ngày càng đa dạng, các loại
17
hình sở hữu t liệu sản xuất ngày càng phong phú, các hình thức kinh doanh
cũng nh việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí ngân sách nhà nớc của
chính phủ và các tổ chức đòi hỏi phải có hiệu quả hơn. Do đó chức năng t vấn
ngày càng đóng vai trò quan trọng.
Ngoài hai chức năng cơ bản trên đây, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị, tổ
chức nhà nớc và lịch sử, ở một số nớc, Kiểm toán Nhà nớc còn có những chức
năng đặc thù nh ở Cộng hoà Pháp và một số nớc Châu Âu Kiểm toán Nhà nớc
(Toà Thẩm kế) còn có chức năng xét xử nh một quan toà đối với các vi phạm
của tổ chức và cá nhân trong việc quản lý và sử dụng công quỹ, hay nh ở Mỹ
Kiểm toán Nhà nớc còn có chức năng của cơ quan điều tra tội phạm kinh tế
ở Việt Nam, theo quy định tại điều 14, Luật Kiểm toán Nhà nớc: Kiểm
toán Nhà nớc có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ,
kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nớc [50].
Nh vậy, Kiểm toán Nhà nớc có chức năng thực hiện kiểm toán các tài
liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ơng trớc khi trình Hội đồng nhân dân và báo cáo quyết toán ngân
sách nhà nớc của Chính phủ trớc khi trình Quốc hội; báo cáo quyết toán của
các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan thuộc Quốc hội,
Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, các đơn vị sự nghiệp công, các
đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí ngân sách nhà n-
ớc; báo cáo quyết toán của các chơng trình dự án, các công trình đầu t của
Nhà nớc và các doanh nghiệp nhà nớc, v.v Để xác nhận tính trung thực, hợp
pháp của báo cáo quyết toán ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách
nhà nớc; báo cáo tài chính của các doanh nghiệp phục vụ cho việc phê chuẩn
quyết toán. Ngoài việc thực hiện chức năng xác nhận, Kiểm toán Nhà nớc
kiến nghị với các cơ quan của Nhà nớc sửa đổi, bổ sung các cơ chế chính sách
về quản lý kinh tế, tài chính phù hợp với điều kiện cụ thể trong từng thời kỳ
thông qua việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban thờng vụ
Quốc hội ; Chủ tịch nớc; Chính phủ và Thủ tớng Chính phủ theo quy định của
Luật Kiểm toán nhà nớc, Luật Ngân sách nhà nớc.
c) Phạm vi đối tợng của Kiểm toán Nhà nớc
Là công cụ giúp cơ quan quyền lực nhà nớc thực hiện việc kiểm soát
nền tài chính nhà nớc, đối tợng của Kiểm toán Nhà nớc trớc hết và đơng nhiên
18
là các hoạt động của các cơ quan, đơn vị, tổ chức liên quan tới thu - chi ngân
sách và các công quỹ nhà nớc, quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí từ ngân
sách nhà nớc, tiền và tài sản nhà nớc. Nói một cách khác, ở đâu có hoạt động
liên quan đến thu, chi quản lý và sử dụng ngân sách nhà nớc, các công quỹ và
tài sản nhà nớc thì ở đó phải thực hiện kiểm tra nhà nớc. Các cơ quan, đơn vị, tổ
chức có hoạt động là đối tợng của Kiểm toán Nhà nớc bao gồm các cơ quan
hành chính nhà nớc các cấp, các cơ quan chức năng làm nhiệm vụ thu, chi và
quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nớc, các tổ chức sự nghiệp nhà nớc và tổ

chức khác có sử dụng ngân sách nhà nớc (các đơn vị thụ hởng ngân sách), các tổ
chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp đợc ngân sách nhà nớc cấp
một phần hoặc toàn bộ kinh phí, các doanh nghiệp nhà nớc, các doanh nghiệp và
tổ chức khác đợc ngân sách nhà nớc trợ cấp, bảo lãnh, góp cổ phần Về nguyên
tắc, phạm vi của các hoạt động thuộc đối tợng của Kiểm toán Nhà nớc không bị
giới hạn, không có vùng cấm. Tuy nhiên, do phạm vi của các hoạt động đó rất
rộng lớn và đa dạng, mặt khác do một số yếu tố đặc thù về chính trị - xã hội,
pháp luật, ở nhiều nớc phạm vi đối tợng của Kiểm toán Nhà nớc có những giới
hạn nhất định, đặc biệt là ở các lĩnh vực nhạy cảm và lĩnh vực tối mật quốc gia
(an ninh, quốc phòng).
ở nớc ta, đối tợng của Kiểm toán Nhà nớc đợc xác định xuất phát từ
đặc điểm tổ chức ngân sách nhà nớc (NSNN) theo nguyên tắc tập trung, thống
nhất. Mỗi đơn vị dự toán là một bộ phận cấu thành của một cấp ngân sách,
ngân sách cấp dới là một bộ phận của ngân sách cấp trên. NSNN là số liệu
tổng hợp toàn bộ số thu - chi của ngân sách trung ơng và ngân sách của các
cấp chính quyền địa phơng. Do đó phạm vi kiểm toán rộng liên quan đến tất
cả các bộ, ngành trung ơng và ngân sách các tỉnh, thành phố, quận, huyện và
ngân sách xã, phờng; các đơn vị sử dụng ngân sách và có nguồn gốc từ NSNN,
ngoài ra Kiểm toán Nhà nớc còn có nhiệm vụ kiểm toán các quỹ ngoài ngân
sách và các quỹ công khác.
Điều 5, Luật Kiểm toán Nhà nớc, quy định: Đối tợng kiểm toán của
Kiểm toán Nhà nớc là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân
sách, tiền và tài sản nhà nớc [50], bao gồm các đơn vị đợc kiểm toán sau: các
bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung -
ơng; các cơ quan đợc giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách nhà nớc các cấp; Hội
đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp, cơ quan khác ở địa phơng; các đơn
19
vị thuộc lực lợng vũ trang nhân dân, kể cả Toà án Quân sự và Viện kiểm sát
quân sự; các đơn vị quản lý quỹ dự trữ của Nhà nớc, quỹ dự trữ của các ngành,
các cấp, quỹ tài chính khác của Nhà nớc; các tổ chức chính trị, tổ chức chính

trị- xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp
có sử dụng kinh phí ngân sách nhà nớc; các đơn vị sự nghiệp đợc ngân sách
nhà nớc đảm bảo một phần hoặc toàn bộ kinh phí; các tổ chức quản lý tài sản
quốc gia; các ban quản lý dự án đầu t có nguồn kinh phí ngân sách nhà nớc
hoặc có nguồn gốc từ ngân sách nhà nớc; các hội, liên hiệp hội, tổng hội, các
tổ chức khác đợc ngân sách nhà nớc hỗ trợ một phần kinh phí hoạt động;
doanh nghiệp nhà nớc. Ngoài các cơ quan, đơn vị, tổ chức theo quy định trên,
các đơn vị nhận trợ giá, trợ cấp của nhà nớc, các đơn vị có công nợ đợc nhà n-
ớc bảo lãnh mà không phải là doanh nghiệp nhà nớc có thể thuê doanh nghiệp
kiểm toán kiểm toán nhng các doanh nghiệp kiểm toán phải thực hiện theo
chuẩn mực, quy trình Kiểm toán Nhà nớc và gửi báo cáo kiểm toán cho cơ
quan Kiểm toán Nhà nớc [50].
d) Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc
Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc ở tất cả các
quốc gia trên thế giới dù đợc thiết kế khác nhau nh thế nào nhng đều phải tuân
thủ nguyên tắc hoạt động là độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật.
ở 180 quốc gia là thành viên của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm
toán Tối cao (INTOSAI) mô hình tổ chức Kiểm toán Nhà nớc rất đa dạng và
có thể phân chia thành 3 mô hình cơ bản sau: mô hình Kiểm toán Nhà nớc
trực thuộc cơ quan lập pháp, mô hình Kiểm toán Nhà nớc trực thuộc cơ quan
hành pháp và mô hình Kiểm toán Nhà nớc đứng độc lập với cơ quan lập pháp
và cơ quan hành pháp. Hệ thống tổ chức có thể là một cấp (đơn tuyến) tập
trung thống nhất bao gồm Kiểm toán Nhà nớc ở trung ơng và Kiểm toán Nhà
nớc khu vực trực thuộc Kiểm toán Nhà nớc trung ơng, không lập Kiểm toán
Nhà nớc ở địa phơng hoặc có thể là tổ chức đa cấp, ở mỗi cấp chính quyền đều
lập cơ quan Kiểm toán Nhà nớc của cấp mình, cơ quan kiểm toán các cấp
hoàn toàn độc lập với nhau.
Cơ chế hoạt động của Kiểm toán Nhà nớc các nớc trên thế giới cũng
chia ra làm 2 dạng: cơ chế thủ trởng và cơ chế hội đồng (đồng sự). Với cơ chế
thủ trởng mọi hoạt động Kiểm toán Nhà nớc đều do ngời đứng đầu (thủ trởng)

cơ quan Kiểm toán Nhà nớc quyết định và chịu trách nhiệm trớc pháp luật.
20
Với cơ chế hội đồng, mọi hoạt động của kiểm toán đều do các uỷ viên Hội
đồng quyết định tập thể theo đa số. Các uỷ viên hội đồng là ngời có vị trí pháp
lý độc lập nh một thẩm phán. Mỗi cơ chế hoạt động đều có những u điểm nhất
định và do từng nớc lựa chọn áp dụng. Để đảm bảo chất lợng kiểm toán, trung
thực và khách quan của mọi kết luận kiểm toán, mỗi cơ chế hoạt động đều có
những quy tắc ứng xử cần thiết và thích hợp trong lãnh đạo và điều hành hoạt
động của cơ quan Kiểm toán Nhà nớc.
ở Việt Nam Kiểm toán Nhà nớc đợc tổ chức theo nguyên tắc tập trung,
thống nhất bao gồm Kiểm toán Nhà nớc trung ơng và Kiểm toán Nhà nớc các
khu vực, tạo điều kiện cho Kiểm toán Nhà nớc hoạt động độc lập, không chịu
sự chi phối của chính quyền các cấp. Đây là một trong những điều kiện quan
trọng đảm bảo tính độc lập, trung thực, khách quan. Qua thời gian thực hiện
mô hình tổ chức này thể hiện khá u việt, với hệ thống tổ chức theo phơng pháp
trực tuyến là Kiểm toán Nhà nớc trung ơng và Kiểm toán Nhà nớc các khu vực
thể hiện tính tập trung, thống nhất cao, tạo điều kiện để khai thác triệt để
những u điểm của phơng pháp quản lý trực tuyến, giảm bớt những ách tắc qua
nhiều khâu trung gian, bảo đảm thu nhận thông tin đợc thực hiện nhanh
chóng. Đồng thời mỗi Kiểm toán Nhà nớc khu vực đợc giao nhiệm vụ kiểm
toán trên phạm vi khu vực (bao gồm một số tỉnh), vừa giảm chi phí cho hoạt
động kiểm toán lại vừa có điều kiện am hiểu điều kiện hoạt động của các đơn
vị đợc kiểm toán, nhất là các đặc điểm ảnh hởng đến hoạt động kinh tế - tài
chính và thu - chi ngân sách hàng năm.
Đến nay cơ cấu tổ chức của KTNN gồm có 25 đơn vị cấp Vụ và tơng đ-
ơng trực thuộc gồm 6 đơn vị tham mu thuộc bộ máy điều hành, 7 KTNN
chuyên ngành (kiểm toán các Bộ, ngành, cơ quan ở trung ơng, tập đoàn, tổng
công ty 90, 91, các ngân hàng, tổ chức tài chính, dự án nhóm A ), 9 KTNN
khu vực (kiểm toán ngân sách địa phơng) và 3 đơn vị sự nghiệp.
đ) Kiểm toán viên nhà nớc

Kiểm toán viên trong bộ máy Kiểm toán Nhà nớc thờng đợc gọi là
Kiểm toán viên nhà nớc (State Auditors). Kiểm toán viên nhà nớc thuộc hệ
thống công chức của Nhà nớc, phải đảm bảo những tiêu chuẩn về chuyên môn
cũng nh các tiêu chuẩn khác ở một mức độ nhất định. Tuỳ theo luật pháp của
từng quốc gia, Kiểm toán viên nhà nớc có thể đợc tuyển dụng hay bổ nhiệm.
Hoạt động chuyên môn của Kiểm toán viên nhà nớc phù hợp với luật pháp và
21
với quy định chuyên môn.
e) Hiệp hội nghề nghiệp kiểm toán
Tổ chức Kiểm toán Nhà nớc ở các quốc gia đều hình thành trên phạm vi
quốc gia. Vì vậy, hiệp hội nghề nghiệp chỉ đợc thành lập trên phạm vi khu vực
và thế giới. Hiệp hội quốc tế và hiệp hội khu vực hoạt động chủ yếu là cầu nối
chung giữa các cơ quan Kiểm toán Nhà nớc và là diễn đàn chung cho các nớc
tham gia cung cấp thông tin về hoạt động, trao đổi chuyên môn và kinh
nghiệm hoạt động.
Trên phạm vi toàn thế giới, hiệp hội nghề nghiệp đợc hình thành từ năm
1963, đó là Tổ chức quốc tế các Cơ quan kiểm toán tối cao (International
Organisation of Supereme Audit Institute INTOSAI), hiện nay đã có 180 n-
ớc tham gia. Tháng 7/1996 KTNN Việt Nam trở thành thành viên chính thức
của INTOSAI.
Đại hội lần thứ IX của các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) tổ
chức tại Lima, thủ đô của Pêru đã thông qua chỉ dẫn hoạt động kiểm toán của
các cơ quan Kiểm toán tối cao gọi tắt là Tuyên bố Lima. Tuyên bố Lima đã đ-
ợc Đại hội lần thứ IX của INTOSAI thông qua vào tháng 10/1977. Nội dung
của bản Tuyên bố này là kết quả của sự hợp tác nghiên cứu giữa các thành
viên của INTOSAI, đây là những định hớng cơ bản và đã đợc thừa nhận nh là
những thông lệ phổ biến đối với việc thiết lập và tổ chức cơ quan Kiểm toán
tối cao, tổ chức kiểm tra tài chính từ bên ngoài đối với nền tài chính công ở
mọi quốc gia. Mặc dù Tuyên bố Lima không bị ràng buộc về mặt pháp lý quốc
tế, nhng nó đợc xem nh là một văn kiện chung thích hợp với mọi hình thức tổ

chức hệ thống kiểm tra tài chính ở các nớc thành viên.
Trên phạm vi khu vực cũng hình thành hiệp hội nghề nghiệp, ví dụ ở
khu vực châu á, Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao Asian (Asian
Organisation of Supereme Audit Institute - ASOSAI) đã thành lập từ 1979,
hiện đã có hơn 40 thành viên. Tháng 01/1997 KTNN Việt Nam trở thành viên
chính thức của Tổ chức các Cơ quan kiểm toán tối cao Châu á (ASOSAI).
1.1.2. Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm
toán nhà nớc
Để tiếp cận vấn đề pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động kiểm
toán nhà nớc, trớc hết ta tìm hiểu khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa nói
chung và từ đó nhận diện nó trong hoạt động kiểm toán nhà nớc.
22
Pháp chế XHCN là một khái niệm khoa học đợc hình thành trong nền
khoa học pháp lý XHCN. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác-Lênin qua các
tác phẩm của mình đã quan niệm pháp chế XHCN là một hiện tợng xã hội tồn
tại vận động theo các nguyên lý sau đây:
- Pháp chế là một chế độ đặc biệt của đời sống chính trị, kinh tế-xã hội
trong đó mọi thành viên quan hệ với nhau theo pháp luật;
- Pháp chế là một nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà n-
ớc xã hội chủ nghĩa;
- Pháp chế là một phơng pháp quản lý nhà nớc, phơng pháp thực hiện
những nhiệm vụ chuyên chính giai cấp, một bộ phận cấu thành của nền dân
chủ chân chính.
- Pháp chế có quan hệ chặt chẽ với dân chủ, nh là một bộ phận của nền
dân chủ xã hội chủ nghĩa.
- Pháp chế có mối liên hệ chặt chẽ với văn hoá, với ý thức tôn trọng, xử
sự bằng pháp luật, niềm tin vào giá trị, tác dụng của pháp luật đối với ngời
dân, đối với Nhà nớc.
Đến nay đã có nhiều công trình khoa học nghiên cứu phát triển và làm
phong phú học thuyết Mác-Lênin về pháp chế. Có thể thấy rằng khái niệm

pháp chế XHCN đợc sự quan tâm nghiên cứu của nhiều tác giả trong và ngoài
nớc. Song cho đến nay định nghĩa về pháp chế XHCN cha phải đã đồng nhất
về nội dung của khái niệm này giữa các công trình nghiên cứu.
Theo V.N. Kyđriaxép: "pháp chế là chế độ nhất định của đời sống xã
hội, là phơng pháp lãnh đạo của Nhà nớc trong việc tổ chức các quan hệ xã
hội bằng phơng thức ban hành và thực hiện các đạo luật và các văn bản pháp
luật khác" [68, tr. 4]. Theo quan điểm này pháp chế có nội dung khá rộng. Pháp
chế là chế độ của đời sống xã hội bao hàm cả việc ban hành pháp luật và thực
hiện pháp luật, song quan điểm này cha đề cập đến vấn đề vi phạm pháp luật và
xử lý vi phạm pháp luật để bảo vệ pháp luật.
Một ý kiến khác của G.B Atamantruc, ông cho rằng "pháp chế là hệ
thống các quy tắc, quy phạm phơng tiện và các bảo đảm pháp lý tơng ứng với
chúng mà các cơ quan nhà nớc thừa nhận đảm bảo thực hiện thực tế các đạo
luật và các văn bản dới luật [21, tr. 310] Nh vậy, quan điểm này cũng cho
rằng pháp chế bao gồm cả pháp luật, các bảo đảm pháp lý để bảo đảm pháp
luật đợc thực hiện trong thực tế.
23
Từ những quan điểm đợc phân tích trên đây, chúng tôi nhận thấy, dù
tiếp cận ở những khía cạnh khác nhau nhng trong quan niệm của các nhà
luật học đợc đề cập trên đây đều thống nhất ở một điểm chung là: pháp chế
là chế độ của đời sống xã hội bao hàm cả việc ban hành pháp luật và thực
hiện pháp luật.
ở nớc ta, khái niệm pháp chế cũng đợc đề cập trong nhiều công trình
nghiên cứu về pháp luật hoặc trong các từ điển.
- Từ điển tiếng Việt giải thích: Pháp chế đợc hiểu là chế độ tuân thủ
nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật của mọi chủ thể các quan hệ pháp luật
[62, tr. 159]. Từ điển Luật học cho rằng: Pháp chế là sự tôn trọng, tuân thủ,
chấp hành nghiêm chỉnh Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan, nhân viên nhà
nớc, của các tổ chức xã hội và mọi công dân [55, tr. 603].
Nh vậy, Từ điển tiếng Việt và Từ điển Luật học đều đã đa ra định

nghĩa pháp chế với nội hàm tơng tự nh nhau. Điều này cho thấy các nhà ngôn
ngữ học nớc ta quan niệm pháp chế là sự tôn trọng, tuân thủ, chấp hành
nghiêm chỉnh Hiến pháp, pháp luật của các cơ quan, nhân viên nhà nớc, của
các tổ chức xã hội và mọi công dân.
- Trong tài liệu học tập nghiên cứu môn lý luận chung về nhà nớc pháp
luật (Tập 1) của Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh đa ra định nghĩa:
"Pháp chế XHCN là chế độ thực hiện pháp luật nghiêm minh thống nhất và tự
giác của các cơ quan nhà nớc các tổ chức chính trị - xã hội, đơn vị kinh tế, lực l-
ợng vũ trang, các cán bộ công chức nhà nớc và mọi công dân" [22, tr.293].
- GS - TSKH Đào Trí úc cho rằng: "pháp chế là sự hiện diện của một hệ
thống pháp luật cần và đủ để điều chỉnh các quan hệ xã hội, làm cơ sở cho sự
tồn tại một trật tự pháp luật và kỷ luật, là sự tuân thủ và thực hiện đầy đủ pháp
luật trong tổ chức và hoạt động của Nhà nớc, của các cơ quan, đơn vị tổ chức
và đối với công dân" [63, tr.680].
Theo quan điểm của GS - TSKH Đào Trí úc thì nội hàm khái niệm pháp
chế bao gồm ba nội dung chủ yếu:
+ Sự hiện diện của một hệ thống pháp luật;
+ Hệ thống pháp luật đó cần và đủ để điều chỉnh các quan hệ xã hội,
làm cơ sở cho sự tồn tại một trật tự pháp luật và kỷ luật;
+ Yêu cầu sự tuân thủ và thực hiện đầy đủ pháp luật của Nhà nớc, của
các cơ quan, đơn vị tổ chức và cá nhân.
24
- Điều 12 Hiến pháp nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 1992
(sửa đổi, bổ sung năm 2001) khẳng định:
Nhà nớc quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cờng
pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nớc, tổ chức kinh tế, tổ
chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm
chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống
các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp, pháp luật.
Mọi hành động xâm phạm lợi ích nhà nớc quyền và lợi ích hợp

pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật [42].
Từ những phân tích trên đây, theo tôi có thể hiểu pháp chế XHCN theo
những nội dung cơ bản sau đây:
Thứ nhất: pháp chế là sự hiện diện của một hệ thống pháp luật cần và đủ
để Nhà nớc quản lý xã hội bằng pháp luật
Tổ chức và điều chỉnh là nhu cầu khách quan của bất kỳ xã hội nào nếu
nh nó muốn tồn tại và phát triển. Để tổ chức và điều chỉnh các hoạt động và
các quan hệ xã hội đòi hỏi phải có các quy tắc điều chỉnh, gọi là các quy
phạm. Trong hệ thống các quy phạm xã hội điều chỉnh các quan hệ xã hội, thì
quy phạm pháp luật có vị trí đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm lợi ích cơ
bản và mục tiêu của xã hội. Tuy nhiên, không nên tuyệt đối hoá một chiều vai
trò của pháp luật đối với việc tổ chức, điều hành các quá trình xã hội. bởi vì,
dù các văn bản pháp luật có đầy đủ, hoàn thiện đến mức nào, có phản ánh
đúng và đầy đủ những quy luật khách quan, những yêu cầu của chủ nghĩa xã
hội, dù về mặt kỹ thuật có hoàn thiện đến đâu thì tất cả những yếu tố đó cha
có ảnh hởng trực tiếp đến hoạt động của con ngời. Chúng mới chỉ tạo ra khả
năng, tiền đề cần thiết cho ảnh hởng đó. Để pháp luật đi vào cuộc sống trở
thành hành động thực tiễn của con ngời thì đó là vai trò của pháp chế. Pháp
chế và pháp luật là những khái niệm không đồng nghĩa với nhau, nhng chúng
lại có quan hệ chặt chẽ và tác động lẫn nhau. Pháp chế thể hiện những đòi hỏi
đối với các chủ thể pháp luật phải triệt để tuân theo và chấp hành thờng xuyên,
nghiêm chỉnh pháp luật. Pháp luật chỉ có thể phát huy đợc hiệu lực, điều chỉnh
có hiệu quả những quan hệ xã hội dựa trên cơ sở vững chắc của pháp chế. Ng-
ợc lại, pháp chế chỉ có thể đợc củng cố, tăng cờng khi có một hệ thống pháp
luật thống nhất, toàn diện, đồng bộ, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã
hội, thể hiện đợc ý chí, nguyện vọng của nhân dân. Trong trờng hợp này, pháp
luật là cơ sở của pháp chế.
25