Bất cập và giải pháp phân cấp quản lý Ngân sách nhà nước - 5 docx

là hết sức quan trọng đối với địa phương. Nếu nhiệm vụ chi bảo vệ ở mức cao,
dự kiến nhiệm vụ thu cố định ở mức khiêm tốn thì tỷ lệ phân chia các khoản thu
giành cho địa phương hoặc số được cấp bổ sung sẽ lớn. Trên thực tế, những căn
cứ tính toán số bổ sung phần lớn mang nặng tính chất ước lệ, chủ yếu là định
tính, phụ thuộc nhiều vào ý muốn chủ quan của người lập, cơ quan duyệt, thiếu
các chuẩn mực định lượng (địa phương được bổ sung phải có dân số là bao
nhiêu, mức thu nhập bình quân đầu người, trình độ học vấn, sức khoẻ, vị trí địa
lý, mức độ cung cấp các dịch vụ, số thuế tính trên đầu người…). Do vậy, việc ổn
định số bổ sung từ 3 đến 5 năm có thể đem lại tác động không mong muốn vì địa
phương nào thương lượng tốt ngay từ khâu đầu, có lợi thì yên tâm hưởng lợi
trong 3 đến 5 năm; ngược lại, địa phương nào thương lượng yếu thì đành chịu
thiệt thòi cũng trong từng ấy năm để chờ đến thời kỳ ổn định sau.
Về cơ chế tính thưởng vượt quá dự toán thu.
Đây là vấn đề phải xem xét lại. Theo khoản 4 điều 62 của luật NSNN thì cơ
sở chủ yếu của quy định này là nhằm tạo đòn bẩy vật chất kích thích các địa
phương tăng cường hơn nữa các biện pháp quản lý để tăng thu đối với các khoản
thuộc diện phân phố giữa trung ương và tỉnh. Theo quyết định của Thủ tướng
Chính phủ số 03/2000/QĐ_TTg (4/1/2000) về cơ chế thưởng và cấp lại do thực
hiện vượt dự toán thu năm 2000 cho địa phương thì đối với thuế tiêu thụ đặc biệt
hàng sản xuất trong nước sẽ thưởng 100% số vượt dự toán; đối với thuế xuất
nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, số vượt dự toán từ 20 tỷ trở lên
do Chính phủ giao được hưởng 100%, trên 20 tỷ thưởng thêm 50% số vượt thêm
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
và tổng số thưởng tối đa là 50 tỷ. Thoạt nhìn thì có vẻ hợp lý, song xem xét kỹ
thì ngược lại và không khoa học.
* Thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt phát sinh bao nhiêu trước hết phụ
thuộc vào chính sách thuế đã ban hành. Về mặt luật pháp nói chung cũng như
theo luật NSNN nói riêng thì không thể cho phép thu nhiều hơn hoặc ít hơn so
với luật định.
* Số thu này phụ thuộc vào tình hình xuất nhập khẩu, tình hình sản xuất kinh
doanh các mặt hàng chịu thuế, đây là yếu tố hoàn toàn khách quan đối với ngành

thuế. Số thu này có tăng lên so với trước cũng không phải nỗ lực chủ quan của
các cơ quan địa phương.
* Dự toán thu chi là dự báo ước lượng, con số này thường cao hay thấp hơn
thực tế. Do đó không là cơ sở để đánh giá thành tích được. Khi đã coi dự toán là
cơ sở đánh giá thành tích sẽ dẫn đến co kéo trong quá trình lập dự toán, giao chỉ
tiêu kế hoạch giữa trung ương và các tỉnh vì thiếu cơ sở để xác định số dự toán
một cách chính xác và vì việc này đụng chạm đến lợi ích các bên liên quan. Sẽ
không có địa phương nào muốn dự toán thu các khoản thuế cao hơn. Dự toán
càng thấp thì càng có cơ hôị được hưởng khoản trích thưởng. Việc trích thưởng
không phải lúc nào cũng đem lại được kết quả kích thích xuôi chiều vì mối lợi do
trích thưởng là mối lợi chung của địa phương. Đôi khi, sức hút của quyền lợi
chung bị ảnh hưởng, chi phối và bị điều khiển bởi những vụ lợi riêng trong quá
trình hành thu làm cho việc tăng thu so với dự toán không còn là mục tiêu hấp
dẫn nữa.
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
Chế định luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, chủ tịch nước, chính phủ
và các cơ quan khác của Nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức cá nhân về
NSNN.
Có thể nói, luật đã quy định một cách tương đối rõ ràng về nhiệm vụ,
quyền hạn của các cơ quan chính quyền nhà nước trong lnhx vực NSNN. Đặc
biệt đối với HĐND và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự
chủ, sáng tạo của địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng
và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó, chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có
hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với
quy hoạch tổng thể về chế độ thu chi thống nhất trong cả nước. Điều này cơ bản
phù hợp với phương hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND
được Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn
quốc.
Tuy nhiên, trên thực tế, sự phối hợp giữa các cơ quan còn nhiều hạn chế; một
số nhiệm vụ, quyền hạn còn mang tính hình thức; một số quan hệ, chức năng và

nhiệm vụ chưa rõ ràng, nhất là trong quá trình phân bổ NSNN do nhiều cơ quan
đều muốn tham gia vào quá trình này đã làm mờ nhạt vai trò của cơ quan Tài
chính (ví dụ trong việc phân bổ NSNN theo lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản
và chi chương trình quốc gia hiện vẫn có sự chia sẻ trách nhiệm giữa ba cơ
quan: Bộ kế hoạnh và đầu tư, Bộ tài chính, Cơ quan quản lý chương trình quốc
gia).
Tai các địa phương, hoạt động của HĐND và UBND còn phải xét lại. Chẳng
hạn ở khâu chấp hành NSNN, luật quy định sau khi dự toán NSNN được Quốc
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
hội quyết định, căn cứ các nhiệm vụ thu chi được cấp trên giao, UBND trình
HĐND cùng cấp quyết định dự toán NSĐP và phương án phân bổ ngân sách cấp
mình. Như vậy là có sự trùng lặp. Quốc hội đã quyết định dự toán trong đó bao
hàm cả NSTƯ và NSĐP, vậy việc HĐND quyết định lại dự toán NSĐP chỉ là
hình thức và thực tế quyền quyết định dự toán và phân bổ NSĐP của HĐND chỉ
là “ hư quyền” đó cũng là một trong các lý do làm HĐND chưa phát huy được
vai trò cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và theo nhiều ý kiến thì HĐND
chỉ là “ bình hoa chậu cảnh” trong hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương.
Việc điều hành của UBND các cấp nhiều nơi chưa phát huy được nhân tố tích
cực và hạn chế tự phát tiêu cực của kinh tế thị trường trên địa bàn lãnh thổ. Quản
lý vốn, đất đai, tài sản nhà nước chưa chặt chẽ để thất thoát, lãng phí nghiêm
trọng, quyền làm chủ của nhân dân bị vi phạm ở nhiều nơi, chưa phát huy hết
khả năng của các TPKT trên địa bàn.
Quan hệ cộng tác,lề lối làm việc giữa các cơ quan cấp trên, cấp dưới chưa đủ
sáng tỏ cũng hạn chế tác động của NSNN. Chẳng hạn việc xác định tỷ lệ phân
chia các nguồn thu hoặc số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới
chỉ là kỹ thuật cân đối ngân sách, nhưng việc quyết định số bổ sung lại do Uỷ
ban thường vụ Quốc hội hoặc HĐND quyết định, đã tạo ra sự thiếu thống nhất
trong thẩm quyền quyết định NSNN.
Chế định luật về dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính.
Thực tế cho thấy việc lập dự toán NSNN không thể dự kiến hết được các nhu

cầu chi trong năm. Hơn nữa, việc đề phòng những bất trắc có thể xảy ra như
thiên tai, địch hoạ…nên dự phòng và dự trữ tài chính là cần thiết.
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
Theo quy định tại điều 9 luật NSNN thì dự toán chi NSTƯ và NSĐP phải bố
trí khoản dự phòng từ 3 đến 5 % tổng số chi để đáp ứng các nhu cầu chi phát
sinh đột xuất trong năm ngân sách. Chính phủ, UBND cấp tỉnh được lập quỹ dự
trữ tài chính từ các nguồn tăng thu, kết dư ngân sách và bố trí trong dự toán chi
ngân sách hàng năm. Quỹ dự trữ tài chính được sử dụng để đáp ứng các nhu cầu
chi khi nguồn thu chưa được tập trung kịp thời và phải hoàn trả ngay trong năm
ngân sách.
Quỹ dự phòng và dự trữ tài chính có vai trò hết sức quan trọng đảm bảo cho
việc điều hành NSNN chủ động, hạn chế nhiều bất lợi từ khách quan. Tuy nhiên
việc sử dụng quỹ dự trữ ở địa phương còn hết sứ tuỳ tiện, sai mục đích thâm chí
còn cho vay nợ kéo dài nhiều năm chưa thu hồi được gây thất thoát hàng tỷ
đồng.
Mặt khác, trước đay quỹ dự trữ tài chính chỉ được hình thành từ nguồn kết dư,
nay theo luật đã được mở rộng nhiều nguồn hơn nhưng theo phản ánh của nhiều
địa phương do phải đáp ứng nhu cầu chi đúng, chi đủ và kịp thời trong khi nguồn
thu NSNN không dàn đều trong năm nên thường xuyên quỹ này bị thâm hụt.
2. Nguyên nhân:
Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại trên có thể quy thành hai nguyên
nhân về mặt khách quan và chủ quan như sau:
* Về mặt khách quan: do tổ chức hệ thống hành chính ở nước ta chưa phù
hợp, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền chưa sát với thực tế quản lý
trên địa bàn lãnh thổ nên phần nào gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý
NSNN; hơn nữa cũng chưa tiến hành việc phân loại các đơn vị hành chính theo
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
những tiêu thức như quy mô, diện tích, dân số, chỉ số phát triển…để làm cơ sở
cho phân cấp NSNN công bằng hợp lý hơn cũng như bổ sung từ ngân sách cấp
trên cho ngân sách cấp dưới. Việc cơ cấu lại bộ máy hành chính nột cách khoa

học, phù hợp với đòi hỏi để khắc phục những bất cập trong chế độ phân cấp
quản láy NSN là quan trọng.
* Về mặt chủ quan có thể có nhiều nguyên nhân như do nguồn thu phân định
giữa các cấp ngân sách còn chưa thích hợp nên chưa khuyên khích, tạo động lực
để địa phương tăng thêm nguồn thu cho ngân sách cấp mình và quan tâm đến
nguồn thu chung; do nhận thức chưa đủ về luật NSNN nên nhiều nơi vẫn làm
theo truyền thống và cách suy nghĩ của riêng mình; do việc hướng dẫn thực hiện
còn chậm trễ, một số khiếm khuyết trong các văn bản pháp quy.
Chương III: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý
NSNN ở Việt Nam hiện nay.
Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên
cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn đinh, công bằng, hợp lý,
đảm bảo lợi ích của cả trung ương và địa phương. Nghị quyết Trung ương 3
(khoá VIII) nêu: ”phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền
theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và
quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” đã cho thấy quan
điểm đổi mới phân cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh
tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc,
mà còn phải khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cấp chính
quyền địa phương làm chủ ngân sách cấp mình.
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
Xuất phát từ nhận thức về đặc điểm và tính chất của pháp luật, việc tôn trọng
các quy định của luật NSNN là hết sức cần thiết, đảm bảo sự hiện hữu của pháp
chế tài chính. Song để xử lý những bất cập đã nêu trong giai đoạn hiện nay,ngoài
việc vân dụng những quy định đã có trong luật NSNN và các luật có liên quan
thì cũng không loaị trừ khả năng xem xét vận dụng đặc điểm hoàn cảnh cụ thể,
những chính sách, chế độ và những quy định khác. Bởi vì thực tiễn cuộc sống đa
dạng và phong phú hơn nhiều so với quy định của luật pháp. Trong nhiều tình
huống thường nảy sinh xung đột giữa “cái hợp pháp” và “cái hợp lý”, khi vận
dụng cái này thì không đạt được cái kia và ngược lại.

Nếu căn cứ vào tính chất của các quan hệ mà luật NSNN điều chỉnh, có thể
thấy nổi bật hai quan hệ:
- Quan hệ giữa ngân sách các cấp trong việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ
chi, số bổ sung, tỷ lệ điều tiết…
- Quan hệ về lập, chấp hành, quyết toán NSNN.
Những vấn đề bất cập nảy sinh cũng xoay quanh hai mối quan hệ này. Đối
với mỗi quan hệ có những phương án giải quyết các bất cập khác nhau.Trong
khuôn khổ bài viết này sẽ đề xuất một số giải pháp nhằm giải quyết bất cập liên
quan đến mối quan hệ đầu tiên.
Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của NS cấp trên đối với
ngân sách cấp dưới:
Giải quyết vấn đề này thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa chính
quyền Trung ương và chính quyền đia phương (tỉnh, huyện, xã). Các nước có
một nguyên tắc rất quan trọng trong việc hoàn thiện NSĐF là đảm bảo cho địa
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
phương có tính chủ động, độc lập quyết định và xây dựng ngân sách cấp mình
trên cơ sở luật pháp ổn định, thống nhất.
Tuy mỗi nước có một bộ máy hành chính được tổ chức khác nhau, song nhìn
chung trên thế giới có hai hình thức tổ chức nhà nước cơ bản: Nhà nước liên
bang và Nhà nước đơn nhất. Theo đó, hệ thống NSNN được chế định trong luật
cũng có hai xu hướng khác biệt: đối với nhà nước liên bang thì quản lý NSNN
theo xu hướng phân quyền (Đức, Mỹ…); đối với nhà nước đơn nhất thì lại quản
lý NSNN theo xu hướng tập quyền (Pháp, Nhật…).
Trong bối cảnh quốc tế hoá sâu rộng, lựa chon mô hình tổ chức bộ máy nhà
nước thích hợp là công việc hết sức khó khăn. Việc quản lý NSNN ở bất kỳ nhà
nước tổ chức theo hình thức nào cũng có sự phân công trách nhiệm và quyền hạn
giữa chính quyền các cấp. Đối với các nước có hệ thống luật pháp hoàn chỉnh thì
việc phân định này khá dễ dàng,song nó thật sự là một phức tạp đối với những
nước còn thiếu luật hoặc luật pháp không đồng bộ. Nhìn chung, luật pháp các
nước đều quy định mỗi cấp chính quyền là một cấp NS. Các cấp NS có quyền

độc lập với nhau và độc lập tương đối với NSTƯ, được tự lập, xét duyệt và tự
quản lý NS cấp mình. Tuy nhiên, luật pháp các nước cũng ghi nhận NSTƯ đóng
vai trò chủ đạo, tức là có các nguồn thu quan trọng nhất đống thời phải đảm nhận
các nhiệm vụ chi chủ yếu. Tính ràng buộc của NSĐP vào NSTƯ thể hiện ngoài
sự ràng buộc pháp luật thì về mặt kinh tế, NSĐP được nhận trợ cấp từ NSTƯ
dựa trên cơ sở tuân thủ những nguyên tắc, chuẩn mực rõ ràng, hợp lý và những
đIều kiện nhất định.
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
Tại Việt nam, mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa
phương trong quản lý NSNN là vấn đề được lưu tâm từ nhiều năm nay. Quan
điểm của Đảng và nhà nước ta trong việc xử lý mối quan hệ giữa trung ương và
địa phương là tăng cường tính tập trung thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ
mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với việc mở rộng trách nhiệm và quyền hạn của địa
phương đối với những vấn đề mà các cấp địa phương có khả năng xử lý có hiệu
quả. Như vậy, tính tập trung thống nhất theo quan điểm hiện nay là hoàn toàn
khác về chất so với cơ chế tập trung quan liêu bao cấp trước đây đã hạn chế tính
chủ động, năng động của cấp địa phương và cơ sở. Tập trung để tạo ra sức mạnh
tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc.
Dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 1992 thể chế hoá cơ chế phân
công, phân nhiệm thẩm quyền và sự phối hơp giữa các cơ quan nhà nước trung
ương và địa phương sẽ là cơ sở cho việcđổi mới một cách cơ bản hệ thống chính
quyền địa phương hiện nay. Và phương hướng của kế hoạch đổi mới này là phải
đảm bảo tính chất đồng bộ và hệ thống và có căn bản chứ không phải là cục bộ,
chắp vá thì mới có thể khắc phục được những nhược điểm hiện nay về hành
chính và đảm bảo tính hiệu quả của NSNN trong tương lai.

Trước tiên, cần đẩy mạnh việc thực hiện các giải pháp đã được Chính phủ đề
ra trong Hội nghị HĐND và UBND toàn quốc (9/1998), cụ thể là:
-Tiến hành phân loại các đơn vị hành chính theo quy mô, diện tích, dân số
và đặc điểm, chỉ số phát triển kinh tế, xã hội làm cơ sở cho việc xây dựng chính

sách cho phù hợp với từng loại đơn vị hành chính.
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -
-Tổ chức một cách tinh gọn, hợp lý bộ máy chính quyền, không nhất thiết
trung ương có bộ, ngành nào thì địa phương cũng phải có sở, ban, ngành tương
ứng và không nhất thiết ở địa phương nào cũng có cơ quan chuyên môn thuộc
UBND như nhau.
- Thí điểm mô hình tổ chức bộ máy hành chính đô thị, bộ máy hành chính
nông thôn để nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.
- Kiện toàn chính quyền cơ sở, nhất là xã, phường, thị trấn đảm bảo thực
hiện tốt nhiệm vụ, quyền hạn được giao, phát huy dân chủ ở cơ sở, bố trí lại cán
bộ phù hợp với đặc điểm tình hình, dân số ở từng cấp và phù hợp với khả năng
của NSĐP.
- Hình thành hệ thống hành chính ổn định, chuyên môn hoá cao trên cơ sở
phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, nội dung cụ thể của chính quyền các cấp
trong quản lý kinh tế, xã hội, tạo điều kiện cho địa phương phát huy tiềm năng,
thế mạnh trên địa bàn lãnh thổ.
Mặt khác, cần tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng lấy
nguyên tắc tập trung dân chủ làm nguyên tắc chủ đạo, đồng thời vận dụng những
mặt hợp lý của những nguyên tắc mới: nguyên tắc tự quản với mục tiêu làm cho
chính quyền trung ương chỉ nên tập trung sức lực của mình vào những chức
năng, nhiệm vụ có tính chất chiến lược, hàm lượng chất xám cao với những
trách nhiệm và thẩm quyền dứt khoát và sòng phẳng.
Về phương diện hệ thống NSNN, mặc dù luật NSNN đã quy định rõ về số cấp
ngân sách hiện nay, nhưng vẫn còn rất nhiều người quan tâm đến vấn đề này,
thậm chí có một số ý kiến và đưa ra các giai pháp để hạn chế số cấp đó. Đó cũng
Simpo PDF Merge and Split Unregistered Version -