Công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật

Học viện hành chính
khoa sau đại học
---*****---

Tiểu luận môn
Đánh giá và tổ chức sử dụng
hệ thống văn bản quản lý nhà nớc
Tên đề tài:
Công tác thẩm định
văn bản quy phạm pháp luật
Họ và tên: Bùi Thị Lan Hơng
Lớp : CH13D - Tổ 3
Hµ Néi, th¸ng 10 n¨m 2009
LỜI NÓI ĐẦU
Như chúng ta biết, trong hơn nửa thế kỷ tồn tại và phát triển, Nhà nước Việt
Nam đã ban hành một khối lượng rất lớn các văn bản quy phạm pháp luật để điều
hành và quản lý xã hội, quản lý Nhà nước. Quản lý Nhà nước bằng pháp luật là một
nguyên tắc rất quan trọng của Hiến pháp Việt Nam - đạo luật cơ bản của Nhà nước và
đã được thực thi trong thực tế. Nguyên tắc này đòi hỏi phải có một hệ thống pháp luật
hoàn chỉnh, đồng thời mỗi cơ quan, tổ chức và công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành
pháp luật, không có ngoại lệ. Để chấp hành pháp luật thì mọi công dân, cán bộ phải
hiểu biết pháp luật để thực hiện. Nhưng trong thực tế thì không ai có thể nắm vững
được tất cả hệ thống pháp luật để thực hiện, cho dù công tác tuyên truyền và phổ biến
pháp luật có tiến hành tốt đến đâu. Vì vậy, công tác thẩm định văn bản trước khi ban
hành là điều hết sức quan trọng và cần thiết để văn bản đó đi vào thực tế hiệu quả,
mọi người dễ tiếp cận, dễ hiểu và thực hiện nghiêm túc.
Hơn thế nữa, cuộc sống xã hội luôn luôn phát triển, nhiều văn bản pháp luật đã
ban hành không đáp ứng kịp thời tình hình xã hội, nhiều lĩnh vực chưa được pháp luật
điều chỉnh. Nhất là khi nền kinh tế chuyển đổi từ cơ chế tập trung quan liêu sang kinh
tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của Nhà nước thì việc
ban hành văn bản quy phạm pháp luật và công tác thẩm định trở nên cần thiết và cấp

bách.
Đây là một đề tài còn khá mới mẻ, ít tài liệu tham khảo nên bài viết chỉ đề cập
đến những vấn đề cơ bản và chung nhất, không thể đi sâu và phân tích kỹ càng được.
Nhưng qua bài viết này đã ít nhiều nêu bật được tầm quan trọng của công tác thẩm
định văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý Nhà nước, quản lý xã hội.
2
MỤC LỤC
Lời nói đầu
Phần 1: Khái quát về công tác thẩm định văn bản QPPL
1. Khái niệm thẩm định văn bản QPPL
2. Vai trò của công tác thẩm định văn bản QPPL
3. Cơ quan thẩm định văn bản QPPL
4. Đối tượng, phạm vi nội dung thẩm định văn bản QPPL
Phần 2: Tổ chức và quy trình thẩm định văn bản QPPL
1. Hồ sơ thẩm định
2. Tiếp nhận hồ sơ thẩm định
3. Phân công thẩm định
4. Tổ chức thẩm định
5. Tổ chức thẩm định trong trường hợp thành lập Hội đồng thẩm định
6. Chuẩn bị báo cáo thẩm định và nội dung báo cáo thẩm định
7. Ký, gửi báo cáo thẩm định và lưu trữ hồ sơ thẩm định
8. Ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác thẩm định
9. Kinh phí hỗ trợ thẩm dịnh và chế độ chi tiêu tài chính
Kết luận
3
Phần I
KHÁI QUÁT VỀ CÔNG TÁC THẨM ĐỊNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1. Khái niệm:
Thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động thuộc quy trình soạn

thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền tiến hành
nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, về tính hợp
hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật hiện
hành. Thẩm định văn bản cũng đưa ra những nhận xét về chất lượng của văn bản
thông qua việc đánh giá về nội dung và kỹ thuật soạn thảo văn bản. Đồng thời, cơ
quan tiến hành thẩm định văn bản quy phạm pháp luật cũng đưa ra những ý kiến và đề
xuất biện pháp giải quyết đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ
quan có liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản để cơ quan có thẩm quyền xem
xét, quyết định.
2. Vai trò của công tác thẩm định:
Công tác thẩm định là một khâu không thể thiếu được của quy trình soạn thảo
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Mục đích của thẩm định văn bản là "thẩm
tra" và "giám định" những vấn đề cơ bản, quan trọng trực tiếp liên quan đến chất
lượng và kỹ thuật của văn bản được thẩm định. Hoạt động thẩm định là khâu cuối
cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản
(đối với văn bản nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ
tướng Chính phủ và quyết định, thông tư, chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang Bộ) hoặc trước khi Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội (đối với
văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội) hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội (đối với văn
bản pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội) xem xét, ban hành.
3. Cơ quan thẩm định văn bản quy phạm pháp luật:
Đối với các văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của
Uỷ ban thường vụ Quốc hội do các Bộ, cơ quan ngang Bộ được phân công chủ trì
soạn thảo, nghị quyết, nghị định của Chính phủ thì các văn bản đó được gửi đến Bộ
Tư pháp để tiến hành thẩm định khi trình Chính phủ xem xét văn bản đó.
Đối với các văn bản luật, pháp lệnh do cơ quan khác, các tổ chức, đại biểu
Quốc hội trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thì Văn phòng Chính phủ gửi
đến Bộ Tư pháp để thẩm định trước khi tổng hợp, hoàn chỉnh ý kiến trình Thủ tướng
4
Chính phủ xem xét văn bản tham gia ý kiến của Chính phủ về văn bản luật, pháp lệnh

nói trên.
Đối với các văn bản thông tư, quyết định, chỉ thị của các Bộ, cơ quan ngang
Bộ thì trước khi trình ký ban hành, văn bản đó phải được tổ chức pháp chế của Bộ,
ngành đó thẩm định.
Đối với các văn bản nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch thì trước khi các cơ
quan, tổ chức chính trị - xã hội có liên quan ký ban hành, các tổ chức pháp chế của
từng cơ quan, tổ chức chính trị - xã hội đó phải tiến hành thẩm định về mặt pháp lý.
Trong trường hợp các văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị
quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, nghị quyết, nghị định của Chính phủ được
phân công cho Bộ Tư pháp chủ trì soạn thảo, thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp phải thành lập
Hội đồng thẩm định bao gồm các chuyên gia về luật pháp và các nhà chuyên môn để
tiến hành thẩm định văn bản nói trên.
4. Đối tượng, phạm vi nội dung thẩm định:
4.1. Những hình thức văn bản quy phạm pháp luật phải qua thủ tục thẩm
định
Những hình thức văn bản quy phạm pháp luật phải qua thủ tục thẩm định bao
gồm các văn bản luật, văn bản nghị quyết của Quốc hội, văn bản pháp lệnh, văn bản
nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các văn bản nghị quyết, nghị định của
Chính phủ. Các hình thức văn bản quy phạm pháp luật này do Bộ Tư pháp tiến hành
thẩm định.
Quyết định, chỉ thị, thông tư do các Bộ, cơ quan ngang Bộ soạn thảo và ban
hành, nghị quyết liên tịch, thông tư liên tịch do các cơ quan nhà nước, tổ chức chính
trị - xã hội phối hợp ban hành phải qua thẩm định về mặt pháp lý của tổ chức pháp
chế của các cơ quan, tổ chức đó.
4.2. Phạm vi nội dung thẩm định
Phạm vi nội dung thẩm định đối với văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu liên
quan đến các khía cạnh pháp lý của văn bản. Việc xác định đúng nội dung phạm vi
thẩm định có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ
thống pháp luật, bảo đảm tính khả thi của văn bản, qua đó góp phần bảo đảm hiệu lực,
hiệu quả quản lý nhà nước và xã hội bằng pháp luật.

4.2.1. Về sự cần thiết ban hành văn bản: Xác định xem văn bản đã thật sự cần
thiết ban hành hay chưa là vấn đề đầu tiên phải thẩm định bởi nó ảnh hưởng đến sự
tồn tại của văn bản. Những tiêu chí được dùng để đánh giá sự cần thiết này là:
- Yêu cầu quản lý nhà nước: công tác quản lý nhà nước đã thật sự đòi hỏi phải
có văn bản để đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý chưa. Ví dụ, cần thiết ban
5
hành Nghị định của Chính phủ quy định tổ chức và hoạt động của Thanh tra chuyên
ngành du lịch để đáp ứng yêu cầu thanh tra, kiểm tra và xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực du lịch.
- Yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật trong lĩnh vực hoặc đối
với vấn đề mà văn bản đó điều chỉnh.
- Cũng có khi, văn bản cần được ban hành để quy định chi tiết thi hành hoặc
hướng dẫn thi hành những văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên đã ban hành. Ví dụ,
Chính phủ ban hành nghị định để quy định chi tiết thi hành luật hoặc Bộ trưởng ban
hành thông tư để hướng dẫn thi hành nghị định của Chính phủ. Văn bản thẩm định
phải thể hiện sự tán thành hoặc không tán thành về việc soạn thảo, ban hành văn bản
tại thời điểm đó với lý do hợp pháp và hợp lý. Dưới đây là một ví dụ:
4.2.2. Về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản
Xem xét đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản nghĩa là xác định văn bản
điều chỉnh đối với đối tượng nào? Phạm vi điều chỉnh của văn bản giới hạn ở những
quan hệ xã hội nào? Đây là vấn đề có ý nghĩa quan trọng vì nó ảnh hưởng đến chất
lượng của văn bản.
Tiêu chí để xem xét đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản có phù hợp với
văn bản hay không cần dựa trên các yếu tố sau đây:
- Vấn đề, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh;
- Hình thức văn bản được soạn thảo.
Trên cơ sở cân nhắc, đánh giá về sự rộng, hẹp, về tính đa dạng hay phức tạp
của vấn đề, lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh để kết luận đối tượng, phạm vi điều chỉnh
của văn bản đã hợp lý chưa.
4.2.3. Về sự phù hợp với đường lối, chủ trương chính sách của Đảng

Đây là một trong những nội dung quan trọng nhất của báo cáo thẩm định bởi
nó bảo đảm cho hoạt động thể chế hoá đường lối của Đảng được đúng hướng và đúng
với tinh thần các chủ trương chính sách của Đảng. Tiêu chí để đánh giá văn bản có
phù hợp với đường lối, chủ trương chính sách của Đảng hay không cần căn cứ vào
các văn kiện của Đảng (ví dụ Văn kiện Đại hội Đảng, Nghị quyết của Ban chấp hành
Trung ương Đảng, Nghị quyết, Chỉ thị, Thông báo ý kiến kết luận của Bộ Chính trị,
Ban Bí thư, bài phát biểu của các đồng chí lãnh đạo cao cấp của Đảng, v.v.), tập trung
vào những nội dung mà văn kiện đề cập có liên quan trực tiếp đến vấn đề mà văn bản
điều chỉnh. Từ đó có sự đối chiếu, so sánh để kết luận nội dung văn bản có phù hợp
với đường lối, chủ trương của Đảng hay không.
4.2.4. Về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống
pháp luật
6
Để thẩm định về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của nội
dung văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thông pháp luật hiện hành cần xem xét,
kiểm tra xem nội dung của văn bản được thẩm định có bảo đảm các yêu cầu sau hay
không:
Một là, đối chiếu xem xét các quy định thuộc nội dung văn bản cần thẩm định
có phù hợp với các quy định của Hiến pháp hiện hành hay không. Trong trường hợp
Hiến pháp không có quy định trực tiếp về vấn đề mà văn bản quy định thì cần xem
xét, cân nhắc xem nội dung Văn bản có phù hợp với tinh thần của Hiến pháp hay
không. Ví dụ, khi thẩm định Văn bản Nghị định quy định về trình tự, thủ tục và chế
độ cai nghịên bắt buộc đối với người nghiện ma tuý thì cần khẳng định nội dung cuả
văn bản phù hợp với Điều 61 Hiến pháp năm 1992 là "Nhà nước quy định chế độ bắt
buộc cai nghiện và chữa các bệnh xã hội nguy hiểm".
Hai là, cần kiểm tra, xem xét nội dung của văn bản có bảo đảm tính thống nhất,
đồng bộ với các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc ngang
bằng có liên quan đến văn bản cần thẩm định hay không. Ví dụ, khi thẩm định Văn
bản Nghị định của Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra chuyên
ngành giao thông vận tải thì cần kiểm tra, xem xét nội dung của Văn bản có phù hợp

với quy định của Pháp lệnh Thanh tra ngày 1/4/1990; Nghị định số 224/HĐBT ngày
30/6/1990 về tổ chức của hệ thống thanh tra nhà nước và biện pháp bảo đảm hoạt
động thanh tra; Nghị định số 191/HĐBT ngày 18/6/1991 của Hội đồng bộ trưởng ban
hành Quy chế thanh tra viên và sử dụng cộng tác viên thanh tra; Luật khiếu nại, tố cáo
ngày 1/12/1998, Luật Giao thông đường bộ ngày 29/6/2001, v.v.
Bảo đảm tính thống nhất của nội dung văn bản quy phạm pháp luật với hệ
thống pháp luật hiện hành là bảo đảm sự phù hợp của các quy định hiện hành với quy
định trong văn bản, không có tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn giữa nội dung của
Văn bản với các quy định hiện hành. Các quy định của văn bản và các quy định trong
các văn bản hiện hành có liên quan tạo thành một thể thống nhất. Điều đó cũng có
nghĩa bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động xây dựng pháp luật.
Bảo đảm tính đồng bộ của nội dung văn bản với hệ thống pháp luật hiện hành
nghĩa là các quy định của văn bản và các quy định hiện hành có sự ăn khớp nhịp nhàng
và phù hợp với nhau, không xẩy ra tình trạng mặc dù giữa các quy định này không mâu
thuẫn, chồng chéo nhưng có sự vênh váo, không ăn khớp giữa các quy định.
4.2.5. Về tính khả thi của văn bản
Tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật được thẩm định có thể kết luận
qua việc xem xét các khía cạnh sau đây của văn bản:
Một là, nội dung các quy định của văn bản phải bảo đảm tính cụ thể, chi tiết để
tổ chức thực hiện hoặc áp dụng được trong thực tiễn;
7