Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính ở nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia tách nhiều như thời gian qua

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Một trong những đặc trưng quan trọng của nhà nước đó là sự phân chia
quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ. Sự phân chia lãnh thổ quốc gia
ở các quốc gia đều dựa trên những tiêu chí, những đặc trưng nhất định về tự
nhiên, các điều kiện kinh tế - xã hội, yếu tố dân cư, lịch sử, văn hóa. Tổ chức
hợp lý, ổn định các đơn vị hành chính lãnh thổ có vai trò quan trọng trong
việc bảo đảm hiệu quả quản lý, phát huy được những tiềm năng, lợi thế của
mỗi vùng miền.
Ở nước ta, từ khi nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời tới nay, các
đơn vị hành chính đã có hai lần thay đổi lớn. Đó là lần hợp nhất các tỉnh,
huyện giai đoạn 1976 - 1986 và giai đoạn chia, tách, thành lập mới các tỉnh
huyện từ cuối những năm 80, đầu thập kỷ 90 và kéo dài cho đến hiện nay. Đối
với đơn vị hành chính nói chung và đơn vị hành chính cấp huyện nói riêng, sự
biến động thường xuyên của các đơn vị hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến
hiệu quả quản lý, tổ chức đời sống kinh tế - xã hội. Quá trình chia, tách, thành
lập mới đơn vị hành chính cấp huyện bên cạnh một số kết quả trước mắt như
việc quản lý của chính quyền gần dân hơn, sau khi chia tách được sự đầu tư từ
ngân sách nhà nước có những thay đổi nhất định về kinh tế - xã hội thì cũng
tiềm ẩn không ít hạn chế. Sự chia nhỏ các đơn vị hành chính dẫn đến làm
phân tán các nguồn lực, tiềm năng của các địa phương cho phát triển kinh tế -
xã hội, nhiều địa phương sau khi chia tách thiếu hụt cán bộ. Việc chia tách
cũng làm cho bộ máy nhà nước thêm cồng kềnh, làm lãng phí nguồn ngân
sách cho đầu tư xây dựng trụ sở làm việc… Nhận thức được những hạn chế
này, Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001 - 2010 đã xác
định cần: "Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính ở
nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia tách nhiều như thời gian
qua". Nghị quyết Trung ương 5 khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính,
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra nhiệm vụ:
“Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể đơn vị hành
1

chính các cấp, trên cơ sở đó ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả 3 cấp
tỉnh, huyện, xã”. Thực tiễn việc tổ chức các đơn vị hành chính hiện nay rõ
ràng đang đòi hỏi cần có những nghiên cứu toàn diện về cơ sở lý luận và thực
tiễn của việc xác lập các đơn vị hành chính, xây dựng hệ thống các tiêu chí và
các nhân tố chi phối quá trình xác lập các đơn vị hành chính. Chính vì vậy,
việc nghiên cứu đề tài nhánh “Nghiên cứu, đánh giá thực trạng và đề xuất
các tiêu chí, giải pháp cụ thể xác lập các đơn vị hành chính huyện” trong Đề
tài độc lập cấp Nhà nước “Cơ sở lý luận và thực tiễn xác lập đơn vị hành
chính các cấp đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước” có ý nghĩa
vô cùng cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn.
2. Mục tiêu
- Phân tích, đánh giá về vị trí của đơn vị hành chính huyện trong hệ
thống các đơn vị hành chính các cấp ở nước ta;
- Khái quát về quá trình sáp nhập, chia tách, thành lập mới các đơn vị
hành chính huyện ở nước ta qua các giai đoạn: Giai đoạn 1976 - 1986; giai
đoạn 1986 - 2006;
- Đánh giá về những kết quả, hạn chế của quá trình sáp nhập, chia tách,
thành lập mới đơn vị hành chính huyện;
- Xây dựng tiêu chí, quy trình và các giải pháp xác lập đơn vị hành chính
huyện.
3. Các hoạt động nghiên cứu đã thực hiện
3.1. Nghiên cứu chính sách, pháp luật có liên quan đến đơn vị hành
chính, địa giới hành chính
- Quyết định số 64b/HĐBT ngày 12/9/1981 của Hội đồng Bộ trưởng
(nay là Chính phủ) về việc điều chỉnh địa giới hành chính đối với những
huyện, xã có địa giới chưa hợp lý;
- Chỉ thị số 364/CT-HĐBT ngày 06/11/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ
trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ);
- Nghị định số 119/CP ngày 16/9/1994 của Chính phủ quy định về việc
quản lý, sử dụng hồ sơ địa giới, bản đồ địa giới và mốc địa giới hành chính

các cấp;
2
- Nghị định 15/2007/NĐ-CP ngày 26 tháng 1 năm 2007 của Chính phủ
về phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện;
- Thông tư số 05/2007/TT-BNV ngày 21 tháng 6 năm 2007 của Bộ
Nội vụ về việc hướng dẫn thực hiện một số Điều quy định tại Nghị định
15/2007/NĐ-CP ngày 26 tháng 01 năm 2007 của Chính phủ về phân loại
đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện.
3.2. Nghiên cứu lý luận về đơn vị hành chính, địa giới hành chính
được thực hiện trên cơ sở một số công trình sau:
1. Trần Công Tuynh (Chủ nhiệm) (1996) Đề tài khoa học độc lập cấp
nhà nước “Cơ sở khoa học và thực tiễn phân vạch và quản lý địa giới hành
chính ở Việt Nam”.
2. PGS.TS. Nguyễn Hữu Tri (Chủ nhiệm) (1998), Đề tài khoa học cấp
Bộ: “Tổ chức hành chính địa phương”.
3. PGS.TS. Nguyễn Hữu Khiển (Chủ nhiệm) (2002), Đề tài khoa học cấp
Bộ: “Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ
hành chính ở Việt Nam”.
4. TS. Trần Huy Sáng (Chủ nhiệm) (2003), Đề tài khoa học cấp Bộ: “Cơ
sở khoa học của việc tổ chức hệ thống đơn vị hành chính và phân vạch địa
giới hành chính.
5. Nguyễn Quang Ân (2003), Việt Nam, nhưng thay đổi địa danh và địa
giới hành chính 1945-2002, NXB. Thông tấn.
6. PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung (1997), Chính quyền nhà nước địa
phương ở Việt Nam - lịch sử và hiện tại, NXB. Đồng Nai.
7. Lê Bá Thảo (chủ nhiệm), Đề tài “Cơ sở khoa học của tổ chức lãnh thổ
Việt Nam”, Đề tài độc lập và trọng điểm cấp Nhà nước, 1996.
8. GS. Lê Bá Thảo (chủ nhiệm), Đề tài “Tổ chức lãnh thổ đồng bằng
sông Hồng và các tuyến trọng điểm” . Đề tài độc lập cấp Nhà nước. Hà Nội,
6/1994.

3
9. Lê Bá Thảo, Việt Nam, lãnh thổ và các vùng địa lý, NXB thế giới,
1998.
3.3. Tổ chức khảo sát
Để đánh giá về tác động của việc chia, tách, xác lập đơn vị hành chính
cấp huyện mới. Viện Nghiên cứu Khoa học Hành chính đã tiến hành khảo sát
ở một số địa phương. Năm 2007 tiến hành khảo sát ở Đà Nẵng. Năm 2008
tiến hành khảo sát tại tỉnh Khánh Hòa. Quá trình khảo sát tại các địa phương
này, Viện đã tìm hiểu về tình hình điều chỉnh các đơn vị hành chính cấp
huyện của các địa phương này; đánh giá của các cấp chính quyền về hiệu quả
của việc điều chỉnh đơn vị hành chính cấp huyện.
4. Kết quả nghiên cứu
Ngoài phần mở đầu và kết luận, kết quả nghiên cứu được thể hiện thành
3 phần:
Phần I. Đơn vị hành chính huyện trong hệ thống các đơn vị hành
chính các cấp ở nước ta
Phần II. Quá trình sáp nhập, chia tách, thành lập mới các đơn vị
hành chính huyện ở nước ta
Phần III. Những vấn đề về nguyên tắc, tiêu chí và giải pháp cụ thể
xác lập đơn vị hành chính huyện
4
I. Đơn vị hành chính huyện trong hệ thống các đơn vị hành chính
các cấp ở nước ta
1.1. Khái quát chung về đơn vị hành chính cấp huyện
1.1.1. Khái niệm đơn vị hành chính huyện
Đơn vị hành chính là khái niệm được sử dụng để chỉ những khu vực lãnh
thổ, đất đai, dân cư lớn nhỏ khác nhau do nhà nước phân định về giao cho
chính quyền của từng đơn vị hành chính quản lý. Đơn vị hành chính là vùng
không gian, lãnh thổ, có ranh giới xác định, được phân chia trong một lãnh
thổ quốc gia thống nhất, nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý hành

chính nhà nước. Phân chia đơn vị hành chính là công việc có tính tất yếu đối
với bất cứ nhà nước nào để tổ chức quyền lực nhà nước trên lãnh thổ quốc
gia. Tùy theo đặc điểm về tự nhiên, dân cư, lịch sử, văn hóa - xã hội khác
nhau mà mỗi quốc gia, mỗi thời kỳ các đơn vị hành chính được tổ chức với
các cấp cụ thể nhằm bảo đảm sự phát triển đời sống kinh tế - xã hội và hiệu
lực, hiệu quả quản lý nhà nước.
Huyện là tên gọi của đơn vị hành chính - lãnh thổ đã xuất hiện khá sớm
ở nước ta. Nghiên cứu về lịch sử các đơn vị hành chính của Việt Nam cho
thấy huyện là đơn vị hành chính đã xuất hiện từ thế kỷ 2 trước công nguyên
khi nhà Hán thiết lập ách đô hộ lên nước Âu Lạc. Một điều có thể nhận thức
được là quan niệm về quy mô, vai trò của đơn vị hành chính - lãnh thổ huyện
lúc bấy giờ có sự khác biệt với quan niệm về đơn vị hành chính huyện trong
giai đoạn hiện nay. Trải qua các giai đoạn phát triển của lịch sử, tên gọi huyện
với ý nghĩa là một đơn vị hành chính cấp huyện tiếp tục tồn tại dưới triều nhà
Hồ. Huyện thời nhà Hồ là đơn vị hành chính dưới lộ, phủ lộ và trấn (về cơ
bản ba đơn vị này có vị trí tương đương nhau). Lộ, phủ lộ, trấn giai đoạn này
có thể xem có quy mô tương đương với cấp tỉnh hiện nay và huyện trong thời
kỳ này có ý nghĩa tương tự đơn vị hành chính lãnh thổ huyện ở nước ta hiện
nay. Đến thời nhà hậu Lê, nước được chia thành 12 đạo thừa tuyên, tiếp đến
là phủ, châu, huyện và xã. Xét về quy mô phủ có tương đương với cấp tỉnh
5
hiện nay và nhiều huyện trong giai đoạn này cũng vị trí, quy mô tương tự với
đơn vị hành chính cấp huyện hiện tại. Đến thời nhà Nguyễn, việc phân chia
các đơn vị hành chính thành các kỳ, trấn, tỉnh, huyện, xã. Vị trí, vai trò của
đơn vị hành chính cấp huyện đã dần được định hình bằng việc thiết lập bộ
máy quản lý cũng như mối quan hệ giữa huyện với tỉnh và xã. Bản thân vai
trò đơn vị hành chính cấp huyện đã khẳng định được vai trò của mình trong tổ
chức quản lý quốc gia.
Sau khi nước ta giành được độc lập xây dựng nhà nước Việt Nam Dân
chủ cộng hòa, Hiến pháp 1946 đã xác định việc tổ chức đơn vị hành chính

lãnh thổ của nước ta thành bộ, tỉnh, huyện và xã. Đơn vị hành chính lãnh thổ
huyện tiếp tục được quy định trong Hiến pháp 1959, 1980 và 1992. Theo
Điều 118 Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định:
“Các đơn vị hành chính của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được
phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc
trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn;
thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành
phường”.
Huyện là một loại hình đơn vị hành chính vùng nông thôn; là đơn vị
hành chính trung gian giữa đơn vị hành chính tỉnh và đơn vị hành chính xã.
Đơn vị hành chính cấp huyện là một loại hình đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh
và bao gồm nhiều xã hợp thành. TS. Trần Huy Sáng trong đề tài khoa học cấp
Bộ: “Cơ sở khoa học của việc tổ chức hệ thống đơn vị hành chính và phân
vạch địa giới hành chính” đưa ra định nghĩa về đơn vị hành chính cấp huyện:
“Huyện có thể hiểu là một vùng không gian lãnh thổ có quy mô trung bình, có
những đặc trưng giới hạn địa giới bởi các yếu tố tự nhiên, các đặc trưng về
kinh tế, lịch sử, văn hóa, dân cư”. Định nghĩa này chưa thực sự xác định rõ
được những đặc trưng của đơn vị hành chính cấp huyện. Đơn vị hành chính
cấp huyện là kết quả của quá trình phân chia địa giới hành chính dựa trên
6
những đặc trưng về diện tích, dân cư, lịch sử, văn hóa. Việc xác lập đơn vị
hành chính lãnh thổ cấp huyện gắn liền với việc tạo lập chính quyền cấp
huyện nhằm phục vụ cho công tác quản lý hành chính và thực hiện một số
nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công cho người dân và từng đơn vị hành chính
cấp xã không giải quyết được.
1.1.2. Nhận thức mới về vị trí của đơn vị hành chính huyện trong tiến
trình cải cách hành chính và hội nhập
Huyện là đơn vị hành chính biến động nhiều nhất trong ba cấp. Những
biến động của đơn vị hành chính tác động trực tiếp đến xã hội. Trong giai

đoạn hiện nay và trong những năm tiếp theo, vị trí, vai trò của đơn vị hành
chính huyện sẽ có sự thay đổi lớn. Với sự tác động của yếu tố khoa học công
nghệ, vấn đề tổ chức thống nhất, thông suốt về quản lý vị trí của đơn vị hành
chính huyện tất yếu phải thay đổi cho phù hợp. Khác với giai đoạn những
năm 70-80 của thế kỷ trước, huyện đồng bằng, ven đô sẽ chủ yếu làm công
tác hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng dịch vụ công. Vai trò về kinh
tế của đơn vị hành chính huyện cũng sẽ giảm đi. Huyện đồng bằng tiến tới là
tổ chức hành chính nhiều hơn tính chất một đơn vị hành chính. Điều này là xu
hướng tất yếu trong cải cách hành chính ở nước ta. Nói cách khác, huyện
đồng bằng sẽ là một cấp hành chính và chính quyền trên huyện ở khu vực này
sẽ là chính quyền không đầy đủ, nghĩa là chỉ cơ quan hành chính nhà nước mà
không tổ chức cơ quan đại diện (HĐND).
Tuy nhiên, vị trí, vai trò của các huyện miền núi, vùng hải đảo sẽ vẫn
tiếp tục được khẳng định. Các huyện miền núi không chỉ là hành chính mà
còn thay tỉnh trực tiếp chỉ đạo một số nội dung công việc xuống đến xã. Vì
vậy, khi xác lập đơn vị hành chính ở vùng núi, hải đảo cần phải tính đến
những yếu tố đặc thù của vùng miền này.
1.1.3. Đặc điểm của đơn vị hành chính huyện
Đơn vị hành chính huyện là một cấp đơn vị hành chính trung gian giữa
cấp tỉnh và cấp xã. Nhận thức về tính trung gian của huyện, đơn vị hành chính
7
huyện gắn liền với tính chất hành chính thuần túy, không phải là cấp kinh tế -
xã hội, không có sự độc lập về ngân sách và quy hoạch phát triển như cấp tỉnh
và cấp xã. Tuy nhiên, không thể phủ nhận việc tổ chức các hoạt động kinh tế -
xã hội trên địa bàn huyện. Thực tế, ở mỗi huyện trước đây và hiện nay đều có
những hoạt động kinh tế, các phương thức hoạt động kinh tế khác nhau. Mỗi
huyện có những lợi thế riêng để tổ chức các ngành nghề sản xuất, các hoạt
động kinh tế.
Huyện là một đơn vị hành chính lãnh thổ. Nếu nghiên cứu về đơn vị
hành chính huyện trong lịch sử và những đơn vị hành chính huyện đã được

xác lập từ lâu thì có thể thấy giữa các đơn vị hành chính cấp huyện có sự phân
định khá rõ bởi các yếu tố tự nhiên.
Sự biến động của đơn vị hành chính huyện không chỉ do những yếu tố
nội tại của nó mà còn do sự biến động của các đơn vị hành chính cấp trên (cấp
tỉnh) và cấp dưới (cấp xã). Quá trình sáp nhập hay chia tách các tỉnh thường
dẫn đến những thay đổi lớn về đơn vị hành chính huyện. Ví dụ như sau khi
tỉnh Hà Nam Ninh được thành lập trên cơ sở sáp nhập hai tỉnh Nam Hà và
Ninh Bình vào ngày 27/12/1975 đã có sự biến động lớn đối với đơn vị hành
chính cấp huyện: Hợp nhất 2 huyện Kim Bảng và Thanh Liêm, cùng với thị
xã Hà Nam thành huyện Kim Thanh; Thị xã Hà Nam chuyển thành thị trấn
Hà Nam, huyện lị huyện Kim Thanh; Hợp nhất huyện Gia Khánh và thị xã
Ninh Bình thành huyện Hoa Lư. Thị xã Ninh Bình chuyển thành thị trấn Ninh
Bình, huyện lị huyện Hoa Lư; Hợp nhất 2 huyện Nho Quan và Gia Viễn thành
huyện Hoàng Long; Hợp nhất huyện Yên Mô và 10 xã của huyện Yên Khánh
thành huyện Tam Điệp. Huyện lị là thị trấn Tam Điệp; Sáp nhập 9 xã còn lại
của huyện Yên Khánh vào huyện Kim Sơn… Khi các tỉnh chia tách thì đơn vị
hành chính cấp huyện cũng có sự chia tách. Sau khi tỉnh Hưng Yên được tách
ra từ tỉnh Hải Hưng, các huyện trước đây của tỉnh Hải Hưng được chia tách
các huyện mới như huyện Phù Tiên được tách thành hai huyện mới là huyện
8
Phù Cừ và huyện Tiên Lữ; huyện Kim Thi chia tách thành huyện Kim Động
và huyện Ân Thi...
Quá trình chia tách đơn vị hành chính cấp huyện chịu tác động trực tiếp
của quá trình đô thị hóa. Sự phát triển kinh tế - xã hội của các huyện tạo ra
những yếu tố đô thị trong nội tại và từ đó có thể là nguyên nhân dẫn đến việc
chia tách thành hai đơn vị hành chính cấp huyện thường sẽ dẫn đến sự hình
thành một huyện mới và một đơn vị hành chính đô thị. Mặt khác, do nhu cầu
mở rộng đô thị, điều chỉnh địa giới các đô thị, các xã thuộc các huyện giáp với
đô thị thường được sáp nhập vào các đô thị trở thành đơn vị phường của đô
thị. Điều này cũng làm thay đổi diện tích, quy mô của các huyện.

1.1.4. Các yếu tố cơ bản cấu trúc một đơn vị hành chính huyện
Đơn vị hành chính huyện được hình thành trên các yếu tố cơ bản: Có
vùng lãnh thổ, có cư dân cư trú, kinh tế - xã hội, văn hóa và yếu tố địa chính
trị, quản lý. Nhà nước dù ở thể chế chính trị nào cũng cần phải tổ chức ra các
đơn vị hành chính để quản lý. Việc tổ chức hợp lý các đơn vị hành chính bảo
đảm việc tổ chức quản lý có hiệu quả các phương diện đời sống xã hội, góp
phần thúc đẩy sự phát triển của địa phương và sự phát triển chung của quốc
gia.
1.1.4.1.Yếu tố không gian lãnh thổ và các điều kiện tự nhiên
Yếu tố không gian lãnh thổ gắn liền với giới hạn về địa giới hành chính.
Địa giới hành chính hiểu một cách chung nhất chính là đường phân chia lãnh
thổ thành các đơn vị hành chính nối tiếp với nhau thống nhất trong tổng thể
quốc gia. Là đường biên giới hạn của mỗi đơn vị hành chính và có thể chung
nhau với một hoặc một số đơn vị hành chính cùng cấp. Ở ngoài thực địa,
đường địa giới hành chính được thiết lập dựa trên các yếu tố tự nhiên như
sông, núi… dễ nhận biết đối với nhân dân và chính quyền. ở nhiều nơi, đường
địa giới hành chính cấp xã trùng với đường địa giới hành chính cấp huyện và
trùng với đường địa giới hành chính cấp tỉnh. Nhờ sự phản ánh trực quan của
các đường địa giới hành chính, vị trí của đơn vị hành chính được xác định
9
nằm ở đâu, hướng nào và hướng tiếp giáp với các đơn vị hành chính xung
quanh. Một số nghiên cứu nhận định đơn vị hành chính cấp huyện là đơn vị
hành chính nhân tạo nhưng thực tế các huyện được phân chia trong những
giai đoạn trước đây có sự phân định rất rõ bởi các yếu tố tự nhiên đặt biệt là
sông núi. Con sông, dãy núi trở thành mốc giới phân chia các huyện. Nhìn lại
lịch sử tổ chức các đơn vị hành chính ở nước ta về đơn vị hành chính cấp
huyện điều này càng được khẳng định.
Không gian lãnh thổ không chỉ thể hiện ở vị trí địa lý mà còn bao hàm
yếu tố diện tích. Diện tích của các đơn vị hành chính cần xác định hợp lý để
bảo đảm thuận lợi cho đời sống của dân cư, cho phát triển kinh tế - xã hội,

phù hợp với không gian quản lý, không gian văn hóa… Diện tích lãnh thổ của
đơn vị hành chính cấp huyện quá lớn hay quá nhỏ sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả
quản lý nhà nước, ảnh hưởng đến sự phát triển, đời sống nhân dân. Tuy nhiên,
diện tích chỉ là một nhân tố mang tính tham khảo trong quá trình chia tách,
xác lập các đơn vị hành chính cấp huyện.
Việc xác lập đơn vị hành chính huyện còn trên cơ sở đặc điểm của các
vùng, miền. Đơn vị hành chính cấp huyện không nhất thiết phải có sự tương
đồng về diện tích, dân cư trong cả nước. Tính đặc thù của các vùng, miền cần
được chú ý trong các quyết định chia, tách, sáp nhập, xác lập đơn vị hành
chính huyện.
1.1.4.2. Yếu tố dân cư
Dân cư là một yếu tố quan trọng đối với việc xác lập đơn vị hành chính
nói chung và đơn vị hành chính huyện nói riêng. Mỗi đơn vị hành chính cần
có một quy mô dân số hợp lý và được tổ chức phù hợp với những đặc trưng
dân cư của mỗi địa phương. Quy mô dân số là căn cứ khi xác lập đơn vị hành
chính. Một đơn vị hành chính mà dân số quá ít hoặc quá nhiều sẽ có ảnh
hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương đó. Đồng thời, với
những đơn vị hành chính đó, công tác quản lý nhà nước cũng gặp nhiều khó
khăn. Tuy nhiên, dân số không nên được xem là tiêu chí quan trọng quyết
10
định đối với việc xác lập đơn vị hành chính mà cần đặt trong tổng thể những
yếu tố cấu thành nên đơn vị hành chính.
Trong việc xác lập đơn vị hành chính, yếu tố dân cư không chỉ chú ý trên
phương diện số lượng mà còn cần quan tâm đến phương diện những đặc trưng
của cộng đồng dân cư. Đó là các vấn đề về dân tộc, đặc trưng tâm lý cộng
đồng, truyền thống cố kết cộng đồng qua các giai đoạn lịch sử.
1.1.4.3. Yếu tố văn hóa - lịch sử
Mỗi vùng lãnh thổ được hình thành và phát triển trong một thời gian dài
trong lịch sử. Trải qua các giai đoạn phát triển, các đơn vị hành chính trải qua
nhiều biến động khác nhau, mỗi vùng hình thành nên những nét riêng về văn

hóa, truyền thống cộng đồng, sự cố kết cộng động. Chính vì vậy, việc hình
thành các đơn vị hành chính phải tôn trọng yếu tố văn hóa, lịch sử, truyền
thống để tạo ra sự ổn định và phát triển.
Bản thân các đơn vị hành chính huyện đã được xác lập trong suốt một
thời kỳ dài trong lịch sử. Nghiên cứu về địa giới hành chính ở nước ta cho
thấy nhiều đơn vị hành chính tỉnh, huyện đã được xác lập từ thời nhà Nguyễn
với quy mô, tên gọi còn giữ đến ngay nay. Những huyện được thành lập từ
sau khi Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ra đời cũng đã tồn tại trong
một thời kỳ tương đối dài. Bản thân mỗi huyện là miền đất cấu thành các
vùng văn hóa, miền văn hóa. Chính tính văn hóa, lịch sử của cộng đồng ở đơn
vị hành chính cấp huyện đã được xác lập nên thực tế ở mỗi tỉnh, mỗi huyện có
những đặc trưng riêng về giọng nói, cách làm kinh tế, các sinh hoạt văn hóa…
1.1.4.4. Yếu tố địa kinh tế
Mỗi đơn vị hành chính gắn liền với các điều kiện về tự nhiên như đất
đai, rừng núi, khoáng sản… Những yếu tố này chính là nguồn lực cho việc
phát triển các loại hình sản xuất, kinh doanh, phát triển kinh tế - xã hội. Đối
với đơn vị hành chính huyện thì yếu tố kinh tế có phần chi phối ít hơn đến
11
việc xác lập nguồn lực hành chính so với cấp tỉnh. Tuy nhiên, việc xác định
các đơn vị hành chính cần phải bảo đảm nguồn lực của địa phương được sử
dụng hiệu quả. Với những địa phương có điều kiện về nguồn lực tự nhiên
khác nhau thì cần có những phương án xác lập các đơn vị hành chính khác
nhau cho hợp lý.
1.1.4.5. Chính quyền
Việc hình thành các đơn vị hành chính còn gắn liền với những yêu cầu
quản lý nhà nước, ổn định đời sống xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng. Quá
trình phân chia, sáp nhập, thành lập mới các đơn vị hành chính nhằm bảo đảm
cho chính quyền quản lý tốt các đối tượng quản lý, nguồn lực quốc gia và
phục vụ tốt hơn những nhu cầu của người dân. Đơn vị hành chính lãnh thổ
huyện vì vậy không tách rời với chính quyền, bộ máy quản lý cấp huyện.

Tương ứng với phạm vi quản lý, các lĩnh vực cần quản lý, nhà nước thiết lập
bộ máy chính quyền cấp huyện cho phù hợp. Tính chất của đơn vị hành chính
lãnh thổ là một trong những nhân tố quyết định về tổ chức bộ máy quản lý.
1.2. Phân loại đơn vị hành chính huyện
Trong hệ thống pháp luật của nước ta hiện nay, huyện được xem là đơn
vị hành chính tương đương với quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh. Xét từ
góc độ quản lý nhà nước, các đơn vị hành chính này có điểm tương đồng về
tổ chức bộ máy chính quyền. Tuy nhiên, đặt trong tổng thể tổ chức quyền lực
nhà nước các loại hình đơn vị hành chính này có những nét khác biệt nhất
định.
Huyện là một loại hình đơn vị hành chính vùng nông thôn; là đơn vị
hành chính trung gian giữa đơn vị hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương và đơn vị hành chính cấp xã. Huyện là một loại hình đơn vị hành chính
lãnh thổ.
Quận là loại hình đơn vị hành chính đơn vị nội bộ của đô thị. Quận được
tổ chức ở các thành phố trực thuộc trung ương. Do tính chất tập trung, thống
nhất, không thể chia cắt về mặt lãnh thổ, việc phân chia ra các đơn vị hành
12
chính nội bộ quận chỉ có ý nghĩa thuần túy về quản lý hành chính, không có
sự phân biệt về mặt lãnh thổ, măc dù có địa giới hành chính được phân vạch
cụ thể nhưng mang tính “nhân tạo” và không có tính chất “tự nhiên”, không
dựa vào các đặc điểm địa lý tự nhiên, lãnh thổ của mỗi khu vực. Vì vậy, có
quan điểm cho rằng quận chỉ là là đơn vị hành chính thuần túy mà không phải
là đơn vị hành chính lãnh thổ.
Thị xã, thành phố thuộc tỉnh là những đô thị tỉnh lị hoặc là những trung
tâm chính trị, kinh tế, văn hoa của một địa phương. Trong hệ thống thể chế
của nước ta hiện nay, thị xã là đô thị có quy mô nhỏ hơn, chậm phát triển hơn
so với thành phố. Bản thân các thành phố thuộc tỉnh, thị xã có thể được xem
là đơn vị hành chính lãnh thổ. Tuy nhiên, với loại hình đơn vị hành chính như
thành phố thuộc tỉnh, thị xã trên thực tế và theo thông lệ quốc tế không phải là

đơn vị hành chính trung gian mà được xác định như đơn vị hành chính cấp cơ
sở.
Ở nước ta hiện nay, các loại hình đơn vị hành chính huyện, quận, thành
phố thuộc tỉnh, thị xã vẫn được xem có vị trí tương tự nhau trong tổ chức các
đơn vị hành chính. Theo Nghị định của Chính phủ số 15/2007/NĐ-CP ngày
26 tháng 1 năm 2007 "Về phân loại đơn vị hành chính cấp tỉnh và cấp huyện"
thì đơn vị hành chính cấp huyện được phân làm 3 loại: Loại I, loại II và loại
III. Thành phố trực thuộc tỉnh, quận thuộc thủ đô Hà Nội và quận thuộc
Thành phố Hồ Chí Minh là các đơn vị hành chính cấp huyện loại I. Quận
thuộc Thủ đô Hà Nội và quận thuộc Thành phố Hồ Chí Minh có dân số và
mật độ dân số cao, tính chất quản lý nhà nước về đô thị phức tạp và khó khăn,
đạt tỷ lệ thu chi cân đối ngân sách hàng năm cao, là đơn vị hành chính cấp
huyện thuộc đô thị loại đặc biệt. Các đơn vị hành chính cấp huyện còn lại
được tính điểm để phân loại theo các tiêu chí: Dân số; Diện tích tự nhiên; Các
yếu tố đặc thù.
1.3. Cơ cấu tổ chức của chính quyền trên đơn vị hành chính cấp huyện
13
Trong giai đoạn hiện nay, chính quyền trên đơn vị hành chính cấp huyện
bao gồm: Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, tòa án nhân dân dân và Viện
Kiểm sát nhân dân. Thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành
Trung ương Đảng khóa X về việc thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân
ở quận, huyện, phường, theo Nghị quyết 724, 725 của Ủy ban Thường vụ
Quốc hội 10 tỉnh, thành đã được chọn thí điểm. Theo hình thức thí điểm này,
chính quyền gồm ủy ban nhân dân, tòa án nhân dân và viện kiểm sát nhân
dân. Do tính chất thí điểm, thử nghiệm nên khi nghiên cứu về cơ cấu tổ chức
chính quyền trên đơn vị hành chính cấp huyện, chúng ta cũng nghiên cứu về
bốn thành tố:
- Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa
phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà

nước cấp trên.
Hội đồng nhân dân quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng
để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về
kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời
sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của
địa phương đối với cả nước.
Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của
Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện
kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội
đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ
chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa
phương.
- Uỷ ban nhân dân huyện do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan
chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan nhà
nước cấp trên. Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật,
14
các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân
dân cùng cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh
tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên
địa bàn. Uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa
phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành
chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở.
- Tòa án nhân dân huyện là một cấp trong hệ thống các cơ quan xét xử ở
nước ta. Tòa án nhân dân huyện có thẩm quyền sơ thẩm những vụ án theo quy
định của pháp luật tố tụng. Theo quy định của Luật Tổ chức Tòa án nhân dân
2002, Chánh án, Phó Chánh án các Tòa án nhân dân địa phương do Chánh án
Tòa án nhân dân tối cao bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất
với Thường trực Hội đồng nhân dân địa phương.
- Viện Kiểm sát nhân dân huyện thực hiện quyền công tố và kiểm sát các

hoạt động tư pháp ở địa phương theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.
Theo Luật Tổ chức Viện Kiểm sát năm 2002, Viện Kiểm sát nhân dân thực
hiện chức năng, nhiệm vụ bằng những công tác sau: Thực hành quyền công tố
và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra các vụ án hình sự của
các cơ quan điều tra và các cơ quan khác được giao nhiệm vụ tiến hành một
số hoạt động điều tra; điều tra một số loại tội phạm xâm phạm hoạt động tư
pháp mà người phạm tội là cán bộ thuộc các cơ quan tư pháp; thực hành
quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử các vụ án
hình sự; Kiểm sát việc giải quyết các vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình,
hành chính, kinh tế, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật;
kiểm sát việc tuân thủ pháp luật trong việc thi hành bản án, quyết định của
Tòa án nhân dân; Kiểm sát việc tuân thủ pháp luật trong việc tạm giữ, tạm
giam, quản lý và giáo dục người chấp hành án phạt tù.
1.4. Vị trí, vai trò của đơn vị hành chính huyện trong tiến trình phát
triển kinh tế - xã hội ở địa phương
15
Từ góc độ khoa học, việc nhà nước phân chia lãnh thổ quốc gia thành
các đơn vị hành chính - lãnh thổ, thiết lập quyền lực trên các đơn vị hành
chính - lãnh thổ, quản lý dân cư theo lãnh thổ... là một đặc điểm mang tính
bản chất của nhà nước. Các đơn vị hành chính lãnh thổ được hình thành trên
cơ sở điều kiện tự nhiên, đặc điểm dân cư, văn hóa, xã hội và các yếu tố
khác... Tính ổn định của các đơn vị hành chính là cơ sở quan trọng cho công
tác quản lý, đồng thời là điều kiện cho sự phát triển kinh tế - xã hội.
Ở nước ta, trải qua các thời kỳ lịch sử, các đơn vị hành chính có nhiều
biến động. Từ thời phong kiến, mỗi triều đại lên nắm quyền, mỗi vị vua của
mỗi vương triều đều ít nhiều định lại các đơn vị hành chính. Các cấp đơn vị
hành chính cũng có sự thay đổi khác nhau trong lịch sử có khi 4 cấp hay 5
cấp. Sau Cách mạng tháng Tám 1945, Hiến pháp 1946 đã có những quy định
về việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ theo bốn cấp: Cấp bộ (ba bộ:
Bắc, Trung, Nam), cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Hiến pháp 1959 quy định

việc phân chia các đơn vị hành chính gồm: Tỉnh, khu tự trị; cấp huyện và cấp
xã. Hiến pháp 1980 quy định cấp đơn vị hành chính là tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đường; cấp huyện và cấp xã.
Hiến pháp 1992 quy định việc phân cấp đơn vị hành chính ở nước ta gồm:
Cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Như vậy, có thể nói một sự thống nhất chung
về sự tồn tại việc phân cấp đơn vị hành chính lãnh thổ thành 3 cấp: Cấp tỉnh,
cấp huyện và cấp xã. Mỗi cấp đơn vị hành chính này thực tế có những vai trò
nhất định và đây chính là lý do minh chứng cho sự tồn tại của nó trong việc
phân chia lãnh thổ quốc gia.
Sự tồn tại của các cấp đơn vị hành chính nhìn từ góc độ khoa học quản lý
gắn liền với nguyên tắc về phạm vi, tầm kiểm soát. Không phải ngẫu nhiên
mà ở quốc gia nào cũng có sự phân cấp đơn vị hành chính. Rất ít quốc gia
không phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ (các quốc gia có diện tích
nhỏ). Bởi lẽ đơn vị hành chính lãnh thổ gắn liền với việc tổ chức quyền lực
của nhà nước trên địa bàn đó. Mỗi cấp quản lý, mỗi bộ phận quản lý chỉ có
16
thể quản lý một số đối tượng nhất định, một phạm vi không gian nhất định,
mà vượt quá những phạm vi đó chủ thể quản lý không thể quản lý được đầy
đủ, bỏ sót đối tượng quản lý... Vì vậy, việc hình thành các đơn vị hành chính
huyện có cơ sở khoa học của nó.
Bản thân đơn vị hành chính huyện có một ý nghĩa quan trọng trong sự
vận động của cả quốc gia. Huyện là cấp trung gian giữa cấp tỉnh và cấp xã.
Bộ máy chính quyền của cấp huyện là đầu mối tiếp nhận và tổ chức triển khai
các quyết định, chính sách từ cấp tỉnh và chuyển giao xuống cho cấp cơ sở
những công việc mà cấp cơ sở phải làm, đồng thời, cấp huyện tiếp nhận
những thông tin phản hồi từ cấp xã để xử lý hoặc phản ánh lên cấp tỉnh.
Huyện như một sợi dây liên lạc giữa cấp tỉnh và cấp cơ sở. Nếu không có
huyện thì sợi dây liên lạc đó có thể không liền mạch, chậm trễ, hoạt động
không hiệu quả. Nếu chỉ giản đơn tồn tại cấp tỉnh và cấp xã thì các đầu mối
thông tin của cấp tỉnh sẽ rất lớn. Bản thân cấp tỉnh sẽ khó khăn trong việc

truyền đạt, tiếp nhận và xử lý thông tin, còn cấp xã cũng nhận được thông tin
khó khăn hơn do cấp tỉnh có quá nhiều đầu mối cần giải quyết. Bên cạnh đó,
với điều kiện thực tiễn năng lực của chính quyền cấp xã hiện nay thì việc tồn
tại chính quyền huyện là vô cùng cần thiết. Bởi vậy, đơn vị hành chính huyện
cần được tổ chức cho phù hợp để bảo đảm tính thông suốt, hiệu lực, hiệu quả
của quản lý nhà nước.
Mỗi khu vực, vùng miền có tính đặc thù riêng về điều kiện kinh tế - xã
hội, đơn vị hành chính cấp xã có thể chịu tác động của tính cộng đồng làng xã
làm ảnh hưởng đến tính chỉnh thể của quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế.
Sự tồn tại của đơn vị hành chính huyện góp phần bảo đảm tính chỉnh thể
trong sử dụng nguồn lực địa phương và nguồn lực quốc gia. Thực tiễn quá
trình phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương cho thấy các đơn vị hành
chính huyện có ý nghĩa quan trọng trong thực hiện các mục tiêu phát triển
kinh tế địa phương. Nhiều huyện của các tỉnh đã phát huy tốt được lợi thế tạo
ra động lực mạnh cho phát triển chung của cả tỉnh. Một đơn vị hành chính
17
huyện được tổ chức hợp lý là cơ sở để khai thác có hiệu quả các lợi thế so
sánh của địa phương và có sự chuyển mình trong đời sống kinh tế - xã hội.
1.5. Một số tư liệu về đơn vị hành chính huyện ở một số nước trong
khu vực và các nước phát triển
1.5.1. Tổ chức đơn vị hành chính của Nhật Bản
Một đặc trưng nổi bật trong tổ chức đơn vị hành chính của Nhật Bản
trong những năm gần đây là xu hướng đẩy mạnh hợp nhất các đơn vị hành
chính. Cùng với việc ban hành Luật về Phi tập trung hóa toàn diện và cuộc cải
cách lần thứ nhất theo hướng phi tập trung hóa, Chính phủ Nhật Bản đã đưa
ra “Hướng dẫn về việc đẩy mạnh hợp nhất” vào năm 1999 và bắt đầu các hoạt
động đẩy mạnh hợp nhất các chính quyền thành phố. Mục tiêu do Chính phủ
đề ra là sáp nhập 3.200 chính quyền thành phố hiện có thành 1.000 chính
quyền thành phố trong vòng 5 năm. Để đạt được mục tiêu này, Chính phủ bắt
đầu xúc tiến chiến dịch tuyên truyền về những lợi ích của việc sáp nhập và

định hướng các chính quyền thành phố trong việc thực hiện chủ trương này.
Lý do đầu tiên dẫn đến việc sáp nhập các thành phố là nhằm đẩy mạnh
quá trình phi tập trung hóa. Để đẩy mạnh cuộc cải cách theo hướng phi tập
trung hóa và nhận được lợi ích từ quá trình này, cần tăng cường tính độc lập
và sự đảm bảo về tài chính của các cơ quan chính quyền địa phương. Thứ hai,
do sự khác biệt về nguồn lực tài chính giữa chính quyền trung ương và các địa
phương, cần xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương hoạt động có
hiệu quả để giảm bớt các gánh nặng tài chính. Thứ ba, tỷ lệ sinh giảm và số
người già tăng lên đang có những ảnh hưởng to lớn đến các chính quyền
thành phố. Những chính quyền thành phố nơi có ít dân cư sinh sống sẽ khó có
thể duy trì được nguồn ngân sách vốn đã hạn hẹp của mình. Điều này gây
nhiều khó khăn cho việc thực hiện vai trò tự quản của chính quyền địa
phương.
Do việc sáp nhập các chính quyền địa phương được tiến hành trên cơ sở
bắt buộc và dựa trên những hướng dẫn về tài chính, mặc dù số lượng các
18
thành phố đã giảm xuống còn 2.000, song mục tiêu mà Chính phủ đề ra là khó
thực hiện được. Thực chất, nếu xét về thủ tục, việc sáp nhập các thành phố
chính là việc giao cho các cơ quan tự quản quyền hoạt động độc lập. Cái gọi
là “tự quản địa phương” là khái niệm nhằm làm rõ mối quan hệ giữa “quyền
và nghĩa vụ” của các cơ quan chính quyền địa phương. Điều đó cũng đồng
nghĩa với việc tăng gánh nặng tài chính của chính quyền và nhân dân địa
phương. Với lý do ngay cả khi sáp nhập giữa các vùng, các chính quyền địa
phương vẫn phải tự chịu trách nhiệm phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương
mình. Tại Nhật đã diễn ra nhiều chiến dịch vận động dân chúng phản đối việc
sáp nhập, hoặc tìm ra một phương thức phát triển độc lập cho chính quyền địa
phương hoặc sử dụng trưng cầu dân ý để quyết định vấn đề này.
Trước tình hình đó, ngày 27/11/2003, Ủy ban Phi tập trung hóa đã trình
lên Thủ tướng một báo cáo về “thực trạng và giải pháp xây dựng chính quyền
địa phương từ nay về sau”. Tháng 3/2004, Ủy ban Phi tập trung hóa đã chính

thức thảo luận về cuộc cải cách chính quyền địa phương tiếp theo.
Trọng tâm tiếp theo của cuộc cải cách là việc sắp xếp lại các tỉnh thành
những cơ quan tự quản trên cơ sở rộng rãi. Báo cáo lần thứ 27 của Ủy ban Phi
tập trung hóa đã đưa ra những đề xuất, kiến nghị về việc bãi bỏ các tỉnh
(prefectures) và thành lập các tiểu bang (states) xuất phát từ những lý do sau
đây:
Thứ nhất, do việc sáp nhập các thành phố dẫn đến sự độc lập của các
chính quyền địa phương, các cơ quan trợ giúp và vai trò của các tỉnh sẽ bị
giảm bớt.
Thứ hai, sự phục hồi của các ngành công nghiệp địa phương, chính sách
lao động, bảo vệ môi trường và an ninh quốc gia đang là những vấn đề thời sự
nóng hổi đối với các cơ quan tự quản trên cơ sở rộng rãi. Trong bối cảnh đó,
việc mở rộng địa giới của các tỉnh là cần thiết.
Thứ ba, để tiếp nhận việc chuyển giao các chức năng và quyền hạn từ
Nhà nước, cần xây dựng các cơ quan tự quản trên cơ sở rộng rãi.
19
Mục đích của việc đưa ra đề xuất cải cách hành chính là hợp nhất các
tỉnh hiện có thành 7-9 tiểu bang nhằm tạo ra những cơ quan tự quản rộng rãi
để xử lý các công việc hành chính nhà nước, “thực hiện dân giàu, nước mạnh
và đóng góp tích cực cho cộng đồng quốc tế”. Hệ thống các bang cũng đồng
nghĩa với việc giải thể và cơ cấu lại hệ thống chính quyền 2 cấp và các tỉnh
vốn được hình thành kể từ sau Chiến tranh Thế giới thứ hai. Kể từ khi mới
hình thành, hệ thống chính quyền địa phương đã đã có một lịch sử phong phú
và đa dạng. Đó là tiền đề quan trọng để duy trì và mở rộng các tỉnh để vai trò
hỗ trợ cho các cơ quan tự quản nhằm đáp ứng các nhu cầu hiện nay.
1.5.2. Đơn vị hành chính huyện ở Cộng hòa Pháp
Pháp là một nước có chính sách phân chia lãnh thổ - hành chính khá ổn
định. Theo cấu trúc hành chính hiện nay, cấu trúc lãnh thổ của Pháp được chia
thành các cấp: Cấp vùng, tỉnh, các quận, huyện và cấp xã. Đơn vị hành chính
cấp huyện ở Pháp được thành lập từ năm 1775. Cấp huyện được xem là cấu

trúc đệm được tổ chức chủ yếu gắn liền với khu vực bầu cử. Vì vậy, cấp
huyện không có một cấu trúc bộ máy nhân sự hoàn chỉnh và ổn định. Khi hoạt
động, cấp huyện được cung cấp chủ yếu một đội cảnh sát hành chính
(Gendermerie) và một sở thuế (Perception). Nước Pháp chia ra 329 huyện.
Trong việc phân chia lãnh thổ, các nhà hành chính Pháp chính quan
niệm: Sự can thiệp của nhà nước để cơ cấu lại đơn vị hành chính lãnh thổ phải
chú ý cấu trúc hình thành mang tính tự nhiên và cấu trúc có sự can thiệp của
chính quyền. Khi phân chia lãnh thổ phải tính đến sự thuận tiện trong quan hệ
giao dịch giữa công dân và chính quyền, phù hợp với nhu cầu của người dân
và hiệu quả của các dịch vụ hành chính. Một cấu trúc lãnh thổ - hành chính
đang tồn tại, phát triển bình thường (không tranh chấp, không có những vấn
đề phát sinh ảnh hưởng đến chính sách, đến kinh tế...) thì không có lý do để
xem xét lại nó. Chính vì vậy, các đơn vị hành chính - lãnh thổ của Pháp nói
chung và đơn vị hành chính cấp huyện nói riêng rất ổn định trong hơn hai
trăm năm qua.
1.5.3. Tổ chức đơn vị hành chính huyện ở một số nước trong khu vực
20
1.5.3.1. Tổ chức đơn vị hành chính huyện của Philippin
Philippines chia quốc gia thành ba miền là Luzon ở phía Bắc đất nước,
Visayas ở giữa đất nước và Mindanao ỏ phía Nam đất nước. Tên ba miền đặt
theo tên ba đảo chính của Philippines. Ba miền lại được chia thành 17 vùng.
Việc phân chia thành các vùng nhằm mục đích tạo thuận lợi cho công tác quy
hoạch lãnh thổ của chính quyền trung ương. Tuy nhiên, vùng không phải là
một cấp hành chính mặc dù mỗi vùng đều có các văn phòng của các bộ ngành
của trung ương. Các vùng không có chính quyền địa phương, trừ vùng thủ đô
Manila vì tự Manila là một vùng và Vùng Hồi giáo tự trị Mindanao. Cấp hành
chính địa phương chính thức của Philippines là tỉnh gồm 81 đơn vị. Thủ đô
Manila là một đơn vị hành chính đặc biệt, ngang cấp tỉnh và một mình nó là
một vùng trong 17 vùng của Philippines.
Các tỉnh được phân chia tiếp thành thành phố và các huyện. Tuy cùng là

cấp hành chính địa phương thứ hai, nhưng thành phố có nhiều chức năng
hành chính hơn so với huyện và cũng được cấp ngân sách nhiều hơn. Thành
phố và huyện được chia thành các barangay. Đây là cấp hành chính địa
phương thấp nhất ở Philiipines.
Việc xác lập các đơn vị hành chính nói chung và đơn vị hành chính
huyện nói riêng của Philippin dựa trên một số những tiêu chí cơ bản về dân
số, diện tích và tổng thu nhập của địa phương. Chỉ khi một địa phương đáp
ứng được đầy đủ những tiêu chí này thì việc chia tách, thành lập mới đơn vị
hành chính mới được tiến hành. Tuy nhiên, thực tế việc chia tách các đơn vị
hành chính nói chung và đơn vị hành chính huyện nói riêng ở Philippines hầu
như không diễn ra. Chính quyền thực hiện hoạt động quản lý trên địa bàn lãnh
thổ hiện tại và không xem chia tách, thay đổi đơn vị hành chính là biện pháp
quản lý. Những khó khăn trong quản lý đều được định hướng giải quyết dựa
trên yêu cầu nâng cao năng lực chính quyền thay vì điều chỉnh khách thể quản
lý.
1.5.3.2. Tổ chức đơn vị hành chính huyện của Thái Lan
21
Về tổ chức đơn vị hành chính - lãnh thổ, hiện nay Thái Lan phân chia
quốc gia thành ba cấp đơn vị hành chính địa phương là tỉnh (changwat),
huyện (amphoe hoặc king amphoe), và xã (tambon). Hiện nay, Thái Lan có
khoảng 857 đơn vị hành chính cấp huyện. Số lượng đơn vị hành chính cấp
huyện ở mỗi tỉnh có sự khác biệt đáng kể, tỉnh có ít nhất huyện nhất là 3
huyện và nhiều nhất là 50 đơn vị hành chính cấp huyện ở Bangkok. Quy mô
dân số cũng có sự khác biệt khá lớn. Huyện có dân quy mô dân số nhỏ nhất là
huyện Kokut thuộc tỉnh Trat chỉ có 2012 nhân khẩu nhưng huyện có quy mô
dân số lớn nhất là huyện Mueang Samut Prakan thuộc tỉnh Samut Prakan có
tới 435.122 nhân khẩu. Quy mô diện tích lãnh thổ của các huyện cũng không
đồng đều nhau. Huyện nhỏ nhất có diện tích 1,4 km
2
trong khi đó huyện lớn

nhất là huyện Umphang tỉnh Trak có diện tích là 4.325,4 km
2
. Thực tế trong
những năm qua đơn vị hành chính cấp huyện của Thái Lan khá ổn định. Việc
điều chỉnh các đơn vị hành chính thường ít xảy ra. Bản thân quá trình xác lập
các đơn vị hành chính cấp huyện hiện nay, chính quyền tỉnh và trung ương
đều dựa trên nguyên tắc bảo đảm tính lịch sử của các địa phương, bảo đảm
tính ổn định trong đời sống dân cư.
22
1.5.3.3. Tổ chức đơn vị hành chính huyện của Indonesia
Về mặt hành chính, Indonesia gồm 33 tỉnh, trong đó năm tỉnh có quy chế
đặc biệt. Mỗi tỉnh có cơ quan lập pháp và thống đốc riêng. Các tỉnh được chia
tiếp thành các huyện (kabupaten) và các thành phố (kota), chúng lại được chia
tiếp thành các quận (kecamatan), và các nhóm làng (hoặc desa hay
kelurahan). Sau khi áp dụng các biện pháp vùng tự trị năm 2001, các huyện
và các thành phố đã trở thành các đơn vị hành chính chủ chốt, chịu trách
nhiệm cung cấp hầu hết dịch vụ nhà nước. Cấp hành chính làng là đơn vị có
ảnh hưởng lớn nhất tới cuộc sống thường ngày của người dân, và giải quyết
các vấn đề của làng hay khu vực lân cận thông qua một lurah hay kepala desa
(trưởng làng) do dân bầu. Về cơ bản đơn vị hành chính huyện của Indonesia ít
có sự biến động lớn. Từ năm 2001 trở lại đây gần như không có sự chia tách,
thành lập mới đơn vị hành chính huyện nào ngoài một số sự điều chỉnh về địa
giới. Tính ổn định của các đơn vị hành chính huyện dựa trên quan niệm: Một
đơn vị hành chính đang ổn định không cần thiết phải có sự can thiệp của nhà
nước. Cùng với sự mở rộng quyền tự quản cho đơn vị hành chính cấp huyện,
trách nhiệm của các cấp chính quyền được nâng lên, tính ổn định của đơn vị
hành chính cấp huyện càng được củng cố.
1.5.4. Một số kinh nghiệm đối với việc xác lập đơn vị hành chính huyện ở
Việt Nam
- Phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ là cần thiết để thực hiện quyền

lực nhà nước. Tuy nhiên, phân chia đơn vị hành chính hiện nay cần được
quan niệm không chỉ là vấn để tổ chức quyền lực nhà nước trên đơn vị đó mà
điều quan trọng là quyền lực đó được tổ chức trên cơ sở các điều kiện phát
triển kinh tế và các mặt khác của địa phương. Phân chia các đơn vị hành
chính phải nhằm thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, an ninh, quốc
phòng… đó là yếu tố quan trọng hàng đầu. Chỉ khi đạt tới điều này thì mới
đặt ra trên đơn vị hành chính bộ máy chính quyền nhà nước thực hiện nhiệm
vụ ấy;
23
- Cần tiến tới ổn định các đơn vị hành chính, hạn chế việc chia tách,
thành lập mới các đơn vị hành chính một cách tràn lan, thiếu căn cứu khoa
học, không chỉ vì lý do diện tích lớn hoặc dân số đông so với đơn vị hành
chính cùng cấp mà đề nghị được chia tách đơn vị hành chính;
- Nhận thức rõ mục tiêu cơ bản của việc phân chia các đơn vị hành chính
là để thực hiện quản lý hành chính và tổ chức cung ứng dịch vụ công cho
người dân và tổ chức trên địa bàn; phân chia đơn vị hành chính không bao
hàm ý nghĩa phân định và giới hạn không gian phát triển kinh tế và không
gian pháp lý của một quốc gia. Sự phát triển của nền kinh tế thị trường trong
phạm vi một quốc gia không bị ràng buộc bởi giới hạn của các đơn vị hành
chính - lãnh thổ mà trái lại nó huy động nguồn lực và không gian thị trường
rộng lớn, không bị chia cắt. Kinh tế thị trường càng phát triển càng cần sự liên
kết chặt chẽ giữa các đơn vị hành chính;
- Đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương các cấp phù hợp
với điều kiện tự nhiên, xã hội đặc thù và yêu cầu phát triển cụ thể của từng địa
phương. Áp dụng tư duy về tổ chức đơn vị hành chính theo cấp độ, một loại
hình đơn vị hành chính lãnh thổ có thể có quy mô khác nhau;
- Trong quá trình đô thị hóa hiện nay, cần tính toán thận trọng trong việc
tách đô thị khỏi các vùng nông thôn lân cận, nhằm một mặt, lôi kéo các vùng
nông thôn vào quá trình phát triển và không tạo nên các đô thị quá lớn, mặt
khác tạo ra sự liên kết giữa các đơn vị hành chính trong việc giải quyết có

hiệu quả các vấn đề cơ sở hạ tầng và bảo vệ môi trường, góp phần phát triển
lãnh thổ một cách hài hòa.
II. Quá trình sáp nhập, chia tách, thành lập các đơn vị hành chính
huyện ở nước ta
Nghiên cứu về các đơn hành chính lãnh thổ có thể nhận thấy một vấn đề
rất căn bản là các đơn vị hành chính này không cố định, bất di bất dịch mà
thực tế có sự thay đổi ở mức độ khác nhau trong mỗi thời kỳ. Sau khi đất
nước giải phóng, việc sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ ở cấp tỉnh đã
làm giảm số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh trong cả nước. Nhưng đến thời
24
kỳ tiếp theo là xu hướng chia, tách tỉnh. Sự biến động của cấp tỉnh lớn như
vậy, song sự biến động của cấp huyện ở mức độ cao hơn. Do sự tác động của
biến động đơn vị hành chính cấp trên và cấp dưới nên một sự biến động của
đơn vị hành chính cấp tỉnh dẫn đến sự biến động lớn của đơn vị hành chính
cấp huyện. Sự biến động này thể hiện ở các xu hướng chia, tách, sáp nhập,
điều chỉnh, nâng cấp đơn vị hành chính cấp huyện…
2.1.Sự biến động của đơn vị hành chính huyện từ khi đất nước hoàn
toàn thống nhất
2.1.1. Sự biến động của đơn vị hành chính huyện trong quá trình thống
nhất đất nước
Sau khi đất nước thống nhất, quá trình sắp xếp lại các đơn vị hành chính
diễn ra mạnh mẽ ở tất cả các cấp. Đối với đơn vị hành chính huyện quá trình
quá trình sáp nhập chiếm ưu thế và kết quả đã làm giảm số lượng đơn vị hành
chính. Quy mô các loại hình đơn vị hành chính huyện được mở rộng. Quá
trình sáp nhập các đơn vị hành chính cấp huyện với mục tiêu tạo ra một quy
mô lãnh thổ cho việc phát triển kinh tế quy mô lớn, thực hiện mục tiêu phát
triển kinh tế toàn diện của mỗi tỉnh, thành phố. Quá trình biến động về đơn vị
hành chính tạo ra sự biến động tương đối lớn về quản lý, đời sống dân cư, các
hoạt động kinh tế - xã hội. Cơ quan quản lý nhà nước phải giải quyết bài toán
năng lực quản lý với phạm vi quản lý, tầm kiểm soát, quản lý.

2.1.2. Sự biến động của đơn vị hành chính huyện trong quá trình nhập tách
Quá trình nhập, tách là hai quá trình tạo ra sự biến động ngược chiều
nhau về đơn vị hành chính huyện và được thực hiện ở mức độ khác nhau
trong mỗi thời kỳ. Thực tiễn trong các giai đoạn không chỉ đơn thuần áp dụng
một hình thức nhập hay tách nhưng có sự khác biệt về xu hướng chủ đạo. Sau
giải phóng và trước đổi mới năm 1986 quá trình nhập diễn ra mạnh mẽ hơn
quá trình chia, tách. Ngược lại, giai đoạn sau năm 1986 quá trình chia, tách
chiếm ưu thế hơn. Việc áp dụng loại hình điều chỉnh đơn vị hành chính chia,
tách hay sáp nhập ảnh hưởng trực tiếp đến số lượng đơn vị hành chính huyện,
quy mô đơn vị hành chính cấp huyện. Quá trình nhập tạo ra các đơn vị hành
25