Tìm hiểu về Ngân sách nhà nước và công tác quản lý NSNN. Liên hệ với tình hình thực tiễn ở Việt Nam và thành phố Hải Phòng

LỜI MỞ ĐẦU
Ngân sách nhà nước (NSNN) đóng một vai trò vô cùng quan trọng không
chỉ đối với sự phát triển kinh tế nước ta mà còn đối với bất kỳ quốc gia nào trên
thế giới. Ngân sách nhà nước là nơi tập trung quỹ tiền tệ lớn nhất trong nền kinh
tế, có mối quan hệ chặt chẽ với tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân cùng
mối quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của hệ thống tài chính. Ngân sách
nhà nước là công cụ huy động nguồn tài chính để đảm bảo cho các chi tiêu của
Nhà nước, và là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế, đảm bảo cho sự ổn định
phát triển đồng đều giữa các nền kinh tế, và đảm bảo thu nhập cho người dân.
Đặc biệt khi ngày nay kinh tế thị trường càng phát triển thì vị trí và vai trò
của tài chính nhà nước ngày càng quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội.
Vì vậy, xây dựng nền tài chính tự chủ vững mạnh với việc quản lý tốt NSNN là
yêu cầu cơ bản cấp bách trong thời kỳ công nghiệp hóa hiện đại hóa ở nước ta,
trong đó ngân sách Nhà nước đóng vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc gia.
Nhận thấy đây là một vấn đề mang tính thời sự, cần phải được nghiên cứu
và tìm hiểu một cách kỹ lưỡng. Với tư cách là một sinh viên qua sự hướng dẫn
nhiệt tình của thầy Đặng Công Xưởng- môn Quản lý công, tôi lựa chọn đề tài:
“Tìm hiểu về Ngân sách nhà nước và công tác quản lý NSNN. Liên hệ
với tình hình thực tiễn ở Việt Nam và thành phố Hải Phòng” cho bài tiểu luận
của mình.
Kết cấu đề tài gồm 3 chương:
Chương 1: Giới thiệu chung về ngân sách nhà nước và công tác quản lý ngân
sách nhà nước.
Chương 2: Thực trạng về ngân sách nhà nước và công tác quản lý ngân sách
nhà nước ở Việt nam nói chung và Hải Phòng nói riêng trong những năm
qua
Chương 3: Một số đề xuất nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà
nước ở Việt Nam và Hải Phòng
1
CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU CHUNG VỀ NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Ngân sách Nhà nước
1.1.1. Khái niệm về ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước, hay Ngân sách chính phủ, là một thành phần trong
hệ thống tài chính. Thuật ngữ "Ngân sách nhà nước" được sử dụng rộng rãi
trong đời sống kinh tế, xã hội ở mọi quốc gia. Tuy sự ra đời của ngân sách Nhà
nước đã khá lâu, song quan niệm về ngân sách nhà nước lại chưa thống nhất,
người ta đã đưa ra nhiều định nghĩa về ngân sách nhà nước tùy theo các trường
phái và các lĩnh vực nghiên cứu. Các nhà kinh tế Nga quan niệm: Ngân sách nhà
nước là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền trong một giai đoạn nhất định
của quốc gia.
Theo Luật Ngân sách Nhà nước đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 có hiệu
lực thi hành từ năm ngân sách 2004, cho rằng: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ
các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Ngân sách Nhà nước (NSNN) thường bao gồm ngân sách của trung ương
(NSTƯ) và ngân sách địa phương (NSĐP). Ở Việt Nam, NSNN bao gồm NSTƯ
và NSĐP. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các
cấp có tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). Với
mô hình tổ chức của Nhà nước Việt Nam hiện nay, NSĐP bao gồm ngân sách
cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh),
ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách
cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp
xã).
2
1.1.2. Bản chất của ngân sách nhà nước
Về mặt bản chất, Ngân sách nhà nước là mối quan hệ kinh tế-xã hội giữa
Nhà nước với các chủ thể kinh tế khác trong nền kinh tế, thông qua việc tạo lập,

phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước mà sâu hơn nữa thì
ngân sách nhà nước chính là phạm trù kinh tế - lịch sử. Là phạm trù kinh tế bởi
nó gắn với sự phát triển của kinh tế - hàng hóa; là phạm trù lịch sử do nó gắn với
sự ra đời và phát triển của Nhà nước và là công cụ kinh tế của Nhà nước. Thông
qua Nhà nước sử dụng ngân sách để thực hiện các quan hệ phân phối dưới hình
thái giá trị các nguồn lực tài chính, bằng việc huy động một bộ phận thu nhập
của xã hội dưới hình thức thuế và các hình thức động viên khác để đáp ứng các
nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước. Việc thực hiện các quan hệ phân phối
này chủ yếu thông qua quyền lực chính trị của Nhà nước, bằng thể chế hóa của
pháp luật để động viên các nguồn tài chính có tính chất bắt buộc và hình thành
quỹ tiền tệ tập trung, phục vụ cho các chức năng của Nhà nước đương quyền.
Như vậy có thể nói, ngân sách nhà nước là hệ thống (tổng thể) các quan hệ kinh
tế, gắn liền với quá trình phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội để hình
thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ kinh tế -
xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định.
1.1.3. Cơ cấu Ngân sách nhà nước
NSNN là một chỉnh thể kinh tế - xã hội, bao gồm nhiều nội dung thu - cho
được sắp xếp theo một cơ cấu nhất định, nói cách khác cơ cấu ngân sách chỉ mối
quan hệ giữa các nội dung thu - chi của NSNN trong những khoản thời gian nhất
định nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nuớc. Nhìn vào
cơ cấu NSNN có thể cho thông tin về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, khả
năng nền kinh tế, quản lý của Nhà nước.
Mối quan hệ trong cơ cấu NSNN được thể hiện như sau:
Thứ nhất: quan hệ tổng thu và tổng chi, quan hệ tổng thu và tổng chí với
tổng sản phẩm xã hội (GDP) thể hiện quy mô ngân sách; quan hệ tốc độ tăng thu
và tăng chi với tốc độ tăng trưởng nền kinh tế…các mối quan hệ này phản ảnh
trình độ phát triển của nền kinh tế của quốc gia hoặc địa phương nên cần xác
3
định cho một giai đoạn phát triển, thường là 5 năm. Và xây dựng kế hoạch cần
xác định tỷ lệ các mối quan hệ một cách hợp lý khoa học đảm bảo cân đối giữa

thu và chi để thực hiện các mục tiêu mà Nhà nước đặt.
Thứ hai: Cơ cấu NSNN được xem xét trong các mối quan hệ bên trong
với nội dung cơ bản của nó là thu và chi. Ví dụ: tỉ trọng thu các khoản thuế, phi
lệ, phí trong tổng thu, đây là nguồn thu chủ yếu mang tính chất bắt buộc, nguồn
này càng phải chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu thì mới đảm bảo đáp ứng nhu
cầu chi tiêu của chính phủ. Quan hệ chi đầu tư phát triển và chi cho tiêu dùng
hợp lý ở từng quốc gia.
1.1.4. Chức năng của ngân sách nhà nước
 Ngân sách nhà nước có chức năng phân phối:
Chức năng phân phối của ngân sách nhà nước không chỉ dừng ở khâu
phân phối thu nhập mà bao gồm cả phân phối các yếu tố đầu vào, cụ thể là phân
bổ các nguồn lực tài chính cho các đối tượng sử dụng.
Đối tượng phân phối của ngân sách nhà nước là các nguồn lực tài chính
do thu nhập quốc dân mới sáng tạo thuộc các thành phần kinh tế cùng với các
khoản vay, mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền
tệ tập trung của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng phân phối.
Phạm vi phân phối của ngân sách nhà nước được giới hạn ở các nghiệp vụ
có liên quan đến quyền chủ sở hữu và quyền lực chính trị của Nhà nước.
Về mục đích, phân phối của ngân sách nhà nước hướng vào việc giải
quyết một cách thỏa đáng mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng xã hội, thực
hiện tái sản xuất mở rộng, xác lập cơ cấu kinh tế - xã hội hợp lý, làm nền tảng
cho quá trình phát triển phù hợp với các quy luật khách quan.
 Ngân sách nhà nước có chức năng giám đốc:
Chức năng giám đốc là một thuộc tính khách quan vốn có của ngân sách
nhà nước. Giám đốc ở đây được hiểu là giám sát, đôn đốc, kiểm tra bằng đồng
tiền, tiến hành một cách thường xuyên, liên tục cùng với quá trình vận động của
các đối tượng phân phối ngân sách nhà nước.
1.1.4. Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền Kinh tế thị trường
4
Ngày này, cùng với tiến trình toàn cầu hóa, khoa học công nghệ đã tác động

mạnh mẽ đến mọi đời sống kinh tế xã hội, thì càng phải có can thiệp của Nhà
nước, trong đó NSNN được xem là một những công cụ chủ yếu. Vai trò của
NSNN trong nền kinh tế thị trường hiện nay như sau:
 Vai trò khai thác huy động nguồn tài chính đảm bảo nhu cầu chi
Hoạt động của Nhà nước luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để thỏa
mãn những nhu cầu chi tiêu thực hiện mục đích được xác định, các nhu cầu chi
tiêu phải thoả mãn từ các nguồn thu dưới các hình thức thuế và thu ngoài thuế.
Đây là vai trò lịch sử của NSNN được xuất phát từ nội tại của phạm trù tài chính
mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào và cơ chế kinh tế nào, NSNN đều phải phát
huy. Trong huy động các nguồn lực vào NSNN cần chú ý 3 vấn đề:
Thứ nhất: Mức động viên vào NSNNN của các thành viên trong xã hội
qua thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác phải hợp lý; mức thu quá cao hay quá
thấp đều có tác dụng tiêu cực.
Thứ hai: Tỷ lệ động viên vào NSNN đối với tổng sản phẩm quốc nội
(GDP) phải dựa trên kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước trong
từng giai đoạn cụ thể, tỷ lệ này vừa phải đảm bảo hợp lý với tốc độ tăng trưởng
của nền kinh tế, vừa phải đảm bảo cho cơ sở sản xuất có điều kiện tích tụ vốn để
tái sản xuất.
Thứ ba: Các chính sách, công cụ sử dụng tạo trong thu NSNN và chi
NSNN phải hợp lý, phù hợp với từng giai đoạn phát triển của nền kinh tế, cho
từng vùng kinh tế, cho nhóm đối tượng để đảm bảo tính khả thi nhưng đảm bảo
nguyên tắc thống nhất của NSNN. Thứ tư, các nguồn lực tài chính mà NSNN
cần khai thác hiệu quả, bao gồm những nguồn lực hữu hình và các nguồn lực tài
chính vô hình.
 Vai trò quản lý điều tiết vĩ mô nền kinh tế:
- Kích thích sự tăng trưởng nền kinh tế: Để duy trì sự ổn định và thúc đẩy
tăng trưởng kinh tế, Nhà nước cần sử dụng nhiều công cụ, trong đó có các công
cụ của NSNN, chủ yếu thông qua chính sách thu thuế và chi đầu tư NSNN.
Chính sách thuế bắt buộc chủ thể liên quan phải thực hiện, mang tính pháp chế,
5

trong đó có chế độ khuyến khích, ưu đãi cho đối tượng cụ thể, vùng cụ thể nhằm
hướng dẫn, khuyến khích và bắt buộc đối với các chủ thể. Chính sách thuế có
tác dụng khuyến khích thu hút vốn đầu tư , tạo điều kiện các nhà đầu tư mở rộng
sản xuất kinh doanh, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo ra môi trường
cạnh tranh lành mạnh. Mặt khác, thông qua các khoản chi của NSNN thực hiện
chuyển dịch cơ cấu kinh tế - xã hội, thực hiện công nghiệp hoá hiện đại hóa,
thực hiện cá chính sách công bằng xã hội, tạo động lực mới cho sự phát triển. ví
dụ như tập trung đầu tư vào những ngành kinh tế mũi nhọn, vùng kinh tế trọng
điểm và ưu tiên vùng đặc biệt khó khăn; đầu tư mở rộng nâng cấp cơ sở hạ tầng,
nâng cao trình độ dân trí, đào tạo nguồn nhân lực. Hiện nay, NSNN còn khó
khăn nên quan điểm của Nhà nước ta chỉ đầu tư vào lĩnh vực không có khả năng
thu hồi vốn.
- Điều tiết thị trường, giá cả và chống lạm phát: Hai yếu tố cơ bản của thị
trường là cung cầu và giá cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối hoạt
động của thị trường. Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá cả,
làm cho giá cả hoặc giảm đột biến và gấy biến động trên thị trường. Để đảm
bảo lợi ích người sản xuất và người tiêu dùng. Nhà nước sử dụng NSNN để can
thiệp vào thị trường thông qua các khoản chi của NSNN dưới hình thức tài trợ
vốn, trợ giá và sử dụng các quỹ dự trữ tài chính về hàng hóa và dự trữ tài chính.
Sự điều tiết linh hoạt và hiệu quả của Nhà nước đối với hoạt động của thị trường
thông qua các loại quỹ dự trữ phụ thuộc vào mức độ hình thành các quỹ này
trong nền kinh tế quốc dân. Nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần hoạt động
theo cơ chế thị trường là một nền kinh tế động, do đó tác động của các quy luật
nên có thể dẫn đến những biến động phức tạp trong đời sống xã hội. Vì vậy cần
thiết quan tâm và tăng cường lực lượng dự trừ quốc gia, khoản dự trừ này được
hình thành từ nguồn kinh phí của Nhà nước, hoặc từ tăng thu ngân sách hàng
năm, từ kết dư của NSNN hàng năm.
- Bù đắp những khiếm khuyết của thị trường, đảm bảo công bằng xã hội,
bảo vệ môi trường sinh thái: Với lập luận " hai bàn tay" nổi tiếng, Samuelon -
nhà kinh tế học Mỹ - cho rằng cần phải dùng cả hai bàn tay ( nhà nước và thị

6
trường) để tổ chức và phát triển kinh tế bởi vì dù hữu hình hay vô hình thì bàn
tay nào cũng có khuyết tật, cần phải dùng cả hai bàn tay để hỗ trợ, bổ sung cho
nhau. Ngày nay đa số đều ủng hộ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước đối với
nền kinh tế, đồng thời coi trọng quy luật kinh tế khách quan, hạn chế sự can
thiệp không cần thiết, khi thị trường có thể làm được với cơ chế của nó, đồng
thời sẽ can thiếp tích cực với mức độ hợp lý trong những trường hợp cần thiết để
bù đắp những thất bại của thị trường. Dưới lăng kính lợi ích cộng đồng, công
bằng xã hội và môi trường sinh thái , thị trường cạnh tranh không quan tâm đến
các tầng lớp nghèo trong xã hội, không chú ý đến bảo vệ môi trường sinh thái
khi vận động. Thị trường thường xuyên chạy theo những lợi nhuận kinh tế đơn
thuần và thực hiện phân phối thu nhập theo các tiêu thức của nó. Xét trên bình
diện xã hội, đó là một hệ thống phân phối không công bằng, thiếu tỉnh bền vững
do không quan tâm đến lợi ích môi trường xã hội của cả cộng đồng. Khiếm
khuyết này chỉ có thể san lấp phần nào nhờ vào nhà nước, nhờ vào hiệu quả sử
dụng quyền lực pháp lý để bắt buộc (hoặc khuyến khích) sử dụng (hoặc không
sử dụng) một hoặc nhiều loại dịch vụ, hàng hóa công cộng nào đó.
1.2. Tổ chức hệ thống NSNN
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan
hệ hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế - chính
trị, bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của bộ máy hành chính Nhà nước.
Tùy theo mô hình tổ chức hành chính mà tồn tại hình thức tổ chức hệ thống
NSNN. Ví dụ như ở những nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế
nhà nước liên bang ( như: Mỹ, Đức, Canada, Thụy Sĩ, Malaysia… ) thì có 3 cấp
ngân sách : ngân sách liên bang, ngân sách bang, ngân sách địa phương, còn ở
các nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế nhà nước thống nhất ( như
Anh, Pháp, Ý …) có 2 cấp ngân sách: ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương. Ở Việt nam, NSNN đã xuất hiện và tồn tại từ lâu gắn với hình thành
nhà nước. Trước năm 1945, NSNN chỉ nhằm phục vụ chủ yếu cho nhu cầu
hưởng thụ của vua chúa và nuôi dưỡng quân đội. Ví dụ: Giai đoạn thực dân

pháp cai trị, thì năm 1891 thành phố Hà Nội, Hải phòng được công nhận là là 2
7
thành phố có ngân sách riêng. Với bản chất Nhà nước "của dân, do dân và vì
dân". Sau cách mạng tháng 8 - 1945 thành công, Nhà nước ta đã thực hiện
quyền lực, đã ban hành nhiều chính sách mới, mang tính cách mạng triệt để như:
bãi bõ thuế thân, hình thành hệ thống thuế mới với quan điểm giảm bới gánh
nặng thuế khóa cho dân nghèo, sau đó tiếp tục phát hành tiền kim khí (1-12-
1946), hình thành "Quỹ độc lập" nhằm huy động vốn cho ngân sách. Trong giai
đoạn kháng chiến ( 1946 -1954) mọi vấn đề huy động và chi tiêu của NSNN
đều nhằm mục đích phục vụ kháng chiến thắng lợi.
Năm 1972 Nhà nước ban hành " điều lệ ngân sách xã" ngân sách xã được
xây dựng nhưng chưa được tổng hợp ngân sách. Năm 1978, Chính phủ ra Quyết
định số 108/CP, ngân sách địa phương được phân thành hai cấp: ngân sách tỉnh (
thành phố), ngân sách huyện (quận). Với Nghị quyết 138/HĐBT ngày
19/11/1983 ngân sách xã được tổng hợp vào NSNN và hệ thống ngân sách nhà
nước bao gồm 4 cấp : ngân sách trung ương ( NSTW); ngân sách tỉnh, thành phố
trực thuộc tỉnh - gọi tắt là ngân sách tỉnh (NST); ngân sách huyện, quận , thị xã -
gọi tắt ngân sách huyện (NSH); ngân sách xã, phường, thị trấn - gọi tắt ngân
sách xã (NSX). Nhằm phù hợp với điều kiện mới của đất nước trong thời kỳ
mới, ngày 20 - 3-1996 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam đã
thông qua Luật ngân sách nhà nước. Luật này có hiệu lực thi hành từ năm
1/1/1997. Như vậy hệ thống NSNN ở nước ta bao gồm 4 cấp ngân sách: ngân
sách trung ương (NSTW); ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
(NST); Ngân sách huyện, quận , thị xã (NSH); Ngân sách xã, phường, thị trấn
(NSX).
1.3. Phân cấp quản lý NSNN
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách
nhiệm và quyền hạn của cơ quan nhà nước ở mỗi cấp trong quá trình quản lý,
điều hành ngân sách nhà nước.
1.3.1. Nguyên tắc thực hiện phân cấp ngân sách

8
- Trước hết, phân cấp ngân sách nhà nước vừa phải đảm bảo tính tập trung thống
nhất của NSNN, vừa phải phát huy tính chủ động sang tạo, khai thác triệt để mọi
sức mạnh tiềm năng ở địa phương.
- Phân cấp quản lý ngân sách phải đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội.
- Phân cấp quản lý ngân sách gắn liền với sự phân định rõ rang minh bạch quyền
hạn thu chi ngân sách trung ương, địa phương, phù hợp với chức năng quản lý
hành chính của mỗi cấp chính quyền.
- Nội dung phân cấp phải phù hợp với Hiến pháp và Luật pháp quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền, đảm bảo
mỗi cấp ngân sách có các ngồn thu, các khoản chi, quyền hạn và trách nhiệm về
ngân sách tương ứng nhau.
- Ngoài ra, cần đảm bảo một số nguyên tắc như: đảm bảo nguồn thu ổn định cho
nhiều năm để phát huy quyền chủ động của chính quyền địa phương, có sự công
bằng giữa các địa phương, có khả năng chi phối, kiểm tra toàn bộ ngân sách
trong cả nước.
1.3.2. Nội dung phân cấp quản lý NSNN
Một là: Quy định chi tiết, thẩm quyền ban hành các nguồn thu, các khoản
chi của NSNN trên cơ sở Luật NSNN đã quy định.
Hai là: Quy định chi tiết quản lý các nguồn thu, các khoản chi cho từng
cấp ngân sách.
Ba là: Quy định quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền đối
với quá trình chấp hành NSNN (lập, chấp hành, điều chỉnh, quyết toán NSNN);
quyền được vay nợ trong dân, mức khống chế, các khoản phụ thu, bổ sung cho
ngân sách cấp dưới và tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa ngân sách tỉnh
với ngân sách huyện, quận, thị xã, thời hạn lập, chấp hành và báo cáo ngân sách
ra Hội đồng nhân dân, gửi lên cấp trên và tổng hợp báo cáo trước Quốc hội…
1.4. Quản lý NSNN
Quản lý NSNN là hoạt động của chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử
dụng các phương pháp và công cụ quản lý thích hợp để tác động và điều hành

hoạt động của NSNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định. Nội dung quản lý
9
NSNN được hiểu là các công việc mà cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền
phải thực hiện để quản lý NSNN sap cho có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển
kinh tế - xã hội của quốc gia, thể hiện ở các nội dung như sau:
 Ban hành luật pháp, chính sách, tiêu chuẩn, định mức Ngân sách Nhà
nước.
Việc ban hành luật pháp, chính sách, chế độ, định mức NSNN là hoạt
động đầu tiên của công tác quản lý NSNN. Ở mỗi quốc gia khác nhau có các
quy định luật pháp về việc hình thành và sử dụng NSNN khác nhau và thông
thường các quy định được ban hành dưới các hình thức khác nhau gắn liền với
thẩm quyền của các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương.
 Quản lý thu, chi ngân sách nhà nước.
Quản lý thu chi NSNN là nội dung quan trọng trong quản lý NSNN. Quản
lý thu NSNN được hiểu là sự tác động của cơ quan làm nhiệm vụ thu NSNN lên
các khoản thu NSNN bằng cách lập kế hoạch, tổ chức triển khai thu và phối hợp
kiểm tra, đánh giá quá trình thu NSNN.
Quản lý chi NSNN là việc ban hành các chính sách chi ngân sách, lập kế
hoạch, tổ chức điều hành chi ngân sách và kiểm tra, giám sát các khoản chi
NSNN.
 Quản lý thực hiện quy trình ngân sách nhà nước.
Quy trình NSNN được hiểu là toàn bộ hoạt động của một ngân sách kể từ
khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang một ngân sách mới. Một
quy trình ngân sách gồm ba giai đoạn đó là lập dự toán NSNN, chấp hành
NSNN và quyết toán NSNN.
Tham gia vào quy trình NSNN có nhiều chủ thể với những quyền hạn và
trách nhiệm vụ thể được quy định ở các giai đoạn của chu trình NSNN.
 Giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước
Trong hoạt động quản lý NSNN thì công tác giám sát, thanh tra và kiểm
toán việc sử dụng NSNN là rất quan trọng, công tác này ảnh hưởng đến hiệu quả

quản lý sử dụng NSNN nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội của quốc
gia.
10
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CÔNG
TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM NÓI CHUNG
VÀ HẢI PHÒNG NÓI RIÊNG TRONG NHỮNG NĂM QUA
2.1. Thực trạng Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam trong những năm qua.
2.1.1. Thực trạng vấn đề cân đối NSNN
Trong giai đoạn 2010-2012 tổng thu ngân sách nhà nước (NSNN)
giảm liên tục từ 27,27% xuống còn 22,9% GDP. Điều đáng nói ở đây là hầu
như tất cả các khoản thu thành phần đều trong xu thế giảm (trừ dầu thô).
Khu vực ngoại gồm các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, các doanh
nghiệp xuất nhập khẩu mặc dù có sự tăng trưởng mạnh mẽ trong thời gian
qua nhưng đóng góp vào ngân sách cũng giảm mạnh. Điều này được giải
thích là do kim ngạch nhập khẩu các mặt hàng chịu thuế giảm.
Năm 2012 một số mặt hàng có thuế suất cao giảm mạnh như ô tô
nguyên chiếc giảm 50% về lượng và giảm gần 40% về kim ngạch so với
năm trước, giảm thu ngân sách khoảng 13.370 tỉ đồng so với dự toán; xe
máy nguyên chiếc giảm 43% về lượng và giảm 24,3% về kim ngạch so với
năm trước, giảm thu ngân sách khoảng 880 tỉ đồng so với dự toán. Tương
tự, linh kiện và phụ tùng ô tô giảm 27% về kim ngạch, và giảm khoảng
5.070 tỉ đồng về thu ngân sách; linh kiện và phụ tùng xe máy giảm 28% về
kim ngạch, giảm thu khoảng 2.650 tỉ đồng so với dự toán Thêm vào đó
thuế suất đối với nhập khẩu xăng dầu thấp hơn 12% so với dự toán 20%,
thuế suất xuất khẩu than chỉ có 10% so với dự toán là 20% để bình ổn sản
xuất.
Khu vực có vốn đầu tư nước ngoài tăng trưởng mạnh mẽ thời gian
qua chủ yếu do những dự án mới được đưa vào sản xuất như Samsung tăng
mạnh. Những dự án này đang được hưởng các ưu đãi lớn từ nghĩa vụ đóng
góp NSNN, trong khi các dự án đã hoạt động lâu năm tại Việt Nam dường

như cũng bị ảnh hưởng mạnh của đợt suy giảm tăng trưởng này (ví dụ các
doanh nghiệp lắp ráp ô tô, xe máy ) do đó phần đóng góp ngân sách từ các
doanh nghiệp này cũng giảm. Cũng cần phải nói thêm rằng hoạt động
11
chuyển giá trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài cũng là yếu tố
làm cho đóng góp của khối này vào GDP thấp.
Trong bối cảnh kinh tế suy giảm, nhu cầu chi tăng nhưng do nguồn
thu giảm mạnh (năm 2012 giảm 4,37 điểm phần trăm so với năm 2010) nên
tổng chi cũng giảm. Tuy nhiên, cắt giảm tổng chi là do cắt giảm mạnh chi
đầu tư phát triển, trong khi các khoản chi khác như chi thường xuyên lại
tiếp tục gia tăng (bảng 2). Điều này dường như mâu thuẫn với lý thuyết
kinh tế: khi suy giảm tăng trưởng cần tăng chi đầu tư phát triển để kích
thích kinh tế chứ không phải cắt giảm đầu tư. Khoản chi thường xuyên lớn,
tăng liên tục đã vô hiệu hóa khả năng sử dụng công cụ tài khóa để kích
thích kinh tế trong thời kỳ suy thoái.
Theo Tổng cục Thống kê trong tám tháng đầu năm 2013 các khoản
thu tăng 10,16% so với cùng kỳ năm 2012 trong đó thu nội địa tăng
11,54%, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu tăng 20,4%, thu từ doanh nghiệp
có vốn đầu tư nước ngoài (FIE) tăng 35,27% và thu thuế từ khu vực ngoài
quốc doanh tăng 18,36%; trong khi đó thu từ dầu thô giảm 4,94% và thu từ
các doanh nghiệp nhà nước giảm 0,22%. Cần lưu ý rằng tốc độ tăng trưởng
GDP danh nghĩa của Viêt Nam luôn cao hơn hai con số (năm 2012 là
16,75%, năm 2011 là 28,83% và năm 2010 là 19,27%). Do đó, nếu tốc độ
tăng thu ngân sách vẫn duy trì như tám tháng qua thì tỷ trọng thu ngân
sách trên GDP của năm 2013 lại tiếp tục giảm. Điều này cũng cho thấy sự
cải thiện mạnh mẽ của khu vực ngoại trong đóng góp cho ngân sách là chưa
đủ để cải thiện nguồn thu cho ngân sách nhà nước.
Ngân sách Việt Nam trong những năm gần đây đã chuyển dịch dần
từ phụ thuộc vào các nguồn thu không bền vững như dầu thô, viện trợ, bán
nhà, giao đất sang chủ yếu là các nguồn thu từ thuế và phí. Ví dụ các khoản

không bền vững này năm 2006 chiếm 11,2% GDP và liên tục giảm dần đến
năm 2012 còn 4,4% GDP (theo Ủy ban Kinh tế Quốc hội 2013). Do các
khoản thu này có nguồn cung hữu hạn và đang giảm dần, nên nguồn tăng
thu phải là các khoản thuế và phí. Tuy nhiên, theo nghiên cứu gần đây của
12
Ủy ban Kinh tế Quốc hội cho thấy Việt Nam là nước có tỷ lệ huy động thuế
và phí trên GDP đang cao gấp 1,2-1,8 lần so với các nước trong khu vực.
Điều này cho thấy việc tăng thu thuế và phí sẽ chất thêm gánh nặng lên các
doanh nghiệp và người dân Việt Nam, và có nguy cơ làm giảm tiếp tốc độ
tăng trưởng và hậu quả là nguồn thu lại giảm.
Hiện nay, trong khi hầu như các loại thuế xuất khẩu hàng hóa đã
giảm mạnh để khuyến khích xuất khẩu thì thuế suất thuế nhập khẩu nhiều
mặt hàng còn cao, nhất là các loại hàng chịu thuế tiêu thụ đặc biệt. Vậy
năm nào Việt Nam nhập nhiều hơn xuất, ắt hẳn năm đó thu ngân sách từ
thuế nhập khẩu sẽ tăng mạnh. Dĩ nhiên, không có mối quan hệ cụ thể nào
giữa nhập siêu và số thu từ thuế nhập khẩu nhưng hiện tượng tăng thu nhờ
nhập siêu là có thật trong thực tế. Ngoại trừ năm 2012, khi nền kinh tế
chuyển sang xuất siêu, còn lại những năm trước đó Việt Nam nhập siêu lớn,
trên 10 tỉ đô la/năm, có năm lên đến 18 tỉ đô la như năm 2008.
Báo cáo thẩm tra về quyết toán NSNN năm 2011 của Ủy ban Tài
chính - Ngân sách Quốc hội khóa XII nhận định: “…số thu NSNN vượt dự
toán chủ yếu bắt nguồn từ yếu tố khách quan, chiếm tỷ trọng lớn là do giá
cả tăng, điều chỉnh tăng thuế nhập khẩu đối với một số mặt hàng không
khuyến khích nhập khẩu, tăng thu từ tài nguyên (dầu thô) và các khoản về
nhà, đất. Yếu tố tăng thu do sản xuất kinh doanh chỉ chiếm khoảng 20%
trong tổng số tăng thu. Điều đó phản ánh thu NSNN tuy tăng cao nhưng
thiếu vững chắc, chưa bắt nguồn từ nội lực của nền kinh tế”.
Thu ngân sách tăng lẽ ra phải mừng vì có đồng vào mới có đồng ra,
thu nhiều thì Chính phủ mới có tiền để chi cho các chương trình thiết yếu
của xã hội. Nhưng một khi thu ngân sách tăng vì những yếu tố không bền

vững nói trên thì càng tăng càng đáng lo. Bởi lẽ đó, đã có nhiều nhận xét
nửa đùa nửa thật rằng người làm ngân sách đang mong thị trường đất đai
nóng trở lại để nuôi nguồn thu, rằng họ cũng mong lạm phát cao để tăng
nguồn thu hay tỷ giá có điều chỉnh mạnh cũng để tăng nguồn thu từ thuế
nhập khẩu. Thu ngân sách của các năm trước vì thế dù có miễn, giảm hay
13
giãn thuế, dù nợ đọng thuế hàng năm khá lớn, cuối cùng kế hoạch thu ngân
sách vẫn đạt và vượt.
Những yếu tố ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách đã xuất hiện từ
năm trước nên năm nay dự toán ngân sách chỉ tăng so với dự toán năm
2012 khoảng 10% trong khi năm trước đó, dự toán đưa ra mức tăng rất cao
trên 24,4%. Thu từ “tiền sử dụng đất” năm nào cũng là khoản dự toán lớn
(năm nay dự toán đến 39.000 tỉ đồng, năm ngoái là 37.000 tỉ đồng) và thực
tế thu được còn lớn hơn. Năm 2011 thu được gần 52.000 tỉ đồng; năm 2012
sụt còn 45.000 tỉ đồng. Nhưng với tình hình đóng băng bất động sản như
hiện nay, khoản dự toán năm nay ắt không đạt (sáu tháng đầu năm 2013
chỉ thu được 12.600 tỉ đồng tiền sử dụng đất). Với một địa phương có nguồn
thu lớn từ tiền sử dụng đất như Đà Nẵng mà năm 2012 nguồn thu này chỉ
còn đạt 37% so với kế hoạch thì tình hình cả nước cũng không khá hơn.
Lạm phát cũng đang được kiềm chế, tỷ giá được hứa hẹn là không
điều chỉnh nhiều, nhập siêu giảm mạnh, thậm chí có tháng còn chuyển qua
xuất siêu - tất cả làm số thu ngân sách thật sự đang bị ảnh hưởng. Ví dụ,
thuế xuất nhập khẩu, tiêu thụ đặc biệt năm 2011 là 81.406 tỉ đồng, giảm còn
72.028 tỉ đồng năm 2012 và chỉ còn 32.510 tỉ đồng sau sáu tháng đầu năm
2013, theo số liệu của Bộ Tài chính.
Thu kết chuyển từ năm trước sang năm sau là con số rất lớn nhưng
đến năm 2012 thì con số này tụt giảm mạnh, chỉ còn bằng một phần mười
năm trước đó. Ngân sách trung ương cũng đang dựa rất nhiều vào ngân
sách một số địa phương lớn như TPHCM. Nhưng thực tế thu ngân sách
TPHCM năm nay được dự báo sẽ hụt khoảng 20.000 tỉ đồng, làm sao không

ảnh hưởng đến thu ngân sách chung.
Ngoài những yếu tố mang tính ngắn hạn nói trên, nhiều xu hướng dài
hạn khác cũng đang tác động đến nguồn thu. Ví dụ dầu thô từng chiếm đến
25,9% tổng thu NSNN vào năm 2000 thì đến năm 2010 chỉ còn 12,3% - đó
là bởi cho dù con số thu tuyệt đối hàng năm từ dầu thô vẫn tăng nhưng tỷ
trọng lại giảm vì mức tăng tổng thu cao gấp nhiều lần.
14
Các xu hướng khác gồm thuế suất thuế nhập khẩu đang giảm theo lộ
trình giảm thuế khi ký kết các hiệp định thương mại tự do, sức khỏe khu
vực doanh nghiệp đang cạn kiệt làm nguồn thu những năm sắp tới sẽ bị ảnh
hưởng. Nguồn thu từ các khoản viện trợ không hoàn lại cũng đang trong xu
hướng giảm trong khi nguồn chi trả nợ lại tăng. Viện trợ không hoàn lại
năm 2011 là 12.103 tỉ đồng, xuống còn 7.825 tỉ đồng năm 2012 và 3.000 tỉ
đồng sáu tháng đầu năm 2013.
2.1.2. Thực trạng công tác quản lý Ngân sách Nhà nước ở Việt Nam trong
những năm qua
 Quản lý thực hiện chu trình ngân sách nhà nước
Một điều không thể phủ nhận là việc lập dự toán thu ngân sách nhà nước
ở những năm gần đây đã có nhiều cải tiến rõ rệt, đổi mới về phương thức, trình
tự, thủ tục. Con số dự toán thu, chi ngân sách cũng sát thực tế hơn. Nhưng trong
dự toán thu ngân sách nhà nước vẫn có rất nhiều vấn đề như: nguồn thu chưa
vững chắc, chủ yếu là thu từ xuất khẩu, thu từ bán tài nguyên; cơ chế, chính sách
liên tục thay đổi làm ảnh hưởng đến nguồn thu; nhiều địa phương lập dự toán
thu thấp để dễ điều hành, lấy thành tích; dự toán thu bị thay đổi… Kết quả thu
ngân sách hàng năm vượt so với dự toán khá lớn. Theo báo cáo của Bộ Tài
chính năm 2008, dự toán thu ngân sách là 323.000 tỷ đồng, nhưng quyết toán
lên tới 430.549 tỷ đồng, tăng 33,3% so với dự toán. Thu NSNN năm 2009 vượt
13,4% (52.440 tỉ đồng) so với dự toán, tăng 51.690 tỉ đồng so với báo cáo trình
Quốc hội tại kỳ họp thứ sáu. Ý kiến chung trong Uỷ ban Tài chính – Ngân sách
nhận xét: Năm 2009, trong điều kiện nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, tốc độ

tăng trưởng kinh tế không cao – chỉ đạt 5,32%, song thu NSNN vẫn vượt dự
toán lớn, thể hiện sự nỗ lực và cố gắng rất lớn của các ngành, các cấp. Tuy
nhiên, Uỷ ban Tài chính – Ngân sách cũng đề nghị Chính phủ cần rút kinh
nghiệm trong việc đánh giá về thu NSNN năm 2009; đồng thời, cần xem xét lại
chất lượng công tác lập dự toán ngân sách, bảo đảm trình Quốc hội quyết định
dự toán NSNN sát thực tế hơn.
15
Vậy trong lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước tại
sao không sát với thực tế có sự chênh lệch lớn giữa dự toán ngân sách với kết
quả thực hiện. Tại phiên thảo luận về kinh tế xã hội và ngân sách nhà nước của
kỳ họp Quốc hội gần đây câu hỏi này thường đặt ra. Theo đại diện Bộ Tài chính,
thời gian xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau quá sớm, trong khi thời gian
xem xét, quyết định dự toán của các cơ quan có thẩm quyền lại ngắn nên khó
đưa ra các dự báo, đánh giá chính xác. Cơ sở xây dựng dự toán cho năm sau dựa
trên việc đánh giá kết quả thu của năm hiện hành; nhưng đánh giá kết quả thu
của năm hiện hành thì mới căn cứ trên kết quả thu của 4 – 5 tháng đầu năm. Mặc
dù dự toán mang tính dự báo không thể đòi hỏi chính xác tuyệt đối đến từng con
số, nhất là trong tình hình kinh tế luôn có những biến động khó lường như hiện
nay. Nhưng quy trình, thủ tục lập, thẩm tra và quyết định dự toán thu ngân sách
nhà nước; trách nhiệm, quyền hạn của các bộ, ngành, các cấp đều đã được quy
định rất cụ thể rõ ràng trong các văn bản quy phạm pháp luật. Các căn cứ để lập
dự toán thu ngân sách cũng đều rất rõ ràng. Nếu thật sự minh bạch, trách nhiệm,
loại bỏ tư tưởng lợi ích cục bộ, loại trừ bệnh thành tích thì có lẽ những hạn chế
này sẽ không còn xuất hiện Trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các
khoản mục đầu vào được coi trọng hơn là cải thiện kết quả hoạt động. Các thông
số về đầu ra cũng như về kết quả thường ít được quan tâm, do đó dẫn đến thực
trạng ngân sách thiếu thực tế, dễ bị điều chỉnh và tạo ra kết quả không như ý
muốn.
 Phân cấp quản lý NSNN
Tỷ lệ thu ngân sách địa phương (NSĐP) trong tổng NSNN tăng mạnh kể

từ sau khi áp dụng Luật NSNN 2002. Nếu không tính thu NSNN từ dầu thô thì
thu NSĐP chiếm trung bình hơn 44% tổng thu NSNN ở Việt Nam giai đoạn
2004-2008.
Tỷ lệ bổ sung từ ngân sách trung ương (NSTW) cho địa phương có xu
hướng giảm mạnh, chỉ còn 34,1% cho giai đoạn 2005-2010. So sánh với các
nước trên thế giới cho thấy tỷ lệ thu NSĐP trong GDP của Việt Nam đạt 9,9%
trong giai đoạn này, cao hơn mức trung bình của các nước đang phát triển. Tỷ lệ
16
chuyển giao ngân sách từ Trung ương cho địa phương của Việt Nam cũng cao
hơn mức trung bình của nhóm các nước đang chuyển đổi Đông Âu và Liên Xô
(cũ), song thấp hơn mức trung bình của các nước đang phát triển.
Tương tự như thu thì tỷ lệ chi tiêu của NSĐP trong tổng chi NSNN cũng
tăng nhanh tăng từ 37,9% giai đoạn 1996-2000 lên 47,2% năm 2008 và chiếm
hơn 50% tổng chi NSNN năm 2009-2010. Nếu xét tỷ lệ chi NSĐP trong tổng
chi NSNN thì Việt Nam đang thực hiện phân cấp khá mạnh (xem hình 2). So
sánh quốc tế cho thấy, Việt Nam có tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN cao
hơn mức trung bình nhiều quốc gia, cao hơn mức trung bình của nhóm các nước
công nghiệp phát triển (OECD).
Như vậy, nếu chỉ nhìn bề ngoài qua tỷ lệ thu chi của NSĐP trong tổng
NSNN thì Việt Nam đã và đang thực hiện phân cấp ngày càng mạnh cho chính
quyền địa phương. Tuy nhiên, nếu xem xét kỹ hơn về thực trạng thu – chi ngân
sách thì thấy có một số tồn tại ảnh hưởng trực tiếp đến sự bền vững của NSĐP
và cả hệ thống NSNN.
Thứ nhất, mô hình phân chia ngân sách hiện nay chưa thực sự khuyến
khích các địa phương nuôi dưỡng nguồn thu, cải thiện hiệu quả chi tiêu mà
ngược lại khuyến khích các tỉnh tăng chi nhiều nhất có thể. Có thể thấy rõ điều
này khi xem xét phương trình cân bằng NSĐP dưới đây:
17
A= B + t. C + TR
Trong đó:

A: Tổng chi NSĐP
B: Khoản thu NSĐP hưởng 100%
t: Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách trung ương (NSTW) và NSĐP
C: Các khoản thu được phân chia giữa trung ương và địa phương
TR: Khoản bổ sung từ NSTW
Có 2 trường hợp xảy ra:
Trường hợp 1: A > B + C thì tỷ lệ phân chia t = 100% và NSĐP sẽ được
nhận thêm một khoản bổ sung từ NSTW = A- (B+C)
Trường hợp 2: A≤ B + C thì NSĐP sẽ không được nhận bổ sung cân đối
ngân sách (t = 0) và khi đó t ≤ 100% (có sự phân chia nguồn thu giữa
Trung ương và địa phương).
Mặc dù, tỷ lệ phân chia được giữ ổn định từ 3-5 năm theo Luật NSNN
nhưngcác địa phương có nguồn thu tăng sẽ tìm mọi cách đẩy mạnh tăng chi
NSĐP để tránh bị điều tiết nguồn thu về NSTW. Một khi các khoản chi tiêu
không được xây dựng trên nguyên tắc hiệu quả và kết quả của chúng chưa được
đánh giá chính xác thì hệ quả là quy mô chi NSNN tăng lên nhưng chất lượng
chi tiêu sẽ kém hơn. Quy định thời kỳ ổn định cũng có một hạn chế khác là
NSTW hầu như không thể điều tiết khi NSĐP có vượt thu lớn so với dự toán
trong khi vẫn phải bổ sung thêm cho địa phương khi số thu NSĐP quá thấp.
18
Thứ hai, tỷ lệ thu ngân sách của các địa phương đã tăng lên đáng kể thời
gian gần đây không xuất phát từ việc thay đổi trong phân cấp ngân sách theo
hướng để lại nguồn thu nhiều hơn cho địa phương mà chủ yếu là do các địa
phương tập trung khai thác các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP. Vì
các sắc thuế đều do Trung ương quyết định cả về thuế suất, cơ sở tính thuế nên
không gian cho việc thực hiện sự tự chủ của địa phương là hết sức hạn chế. Do
vậy, các địa phương buộc phải tìm kiếm tăng nguồn thu qua việc tăng thu từ đất
đai – một loại nguồn thu được phân cấp hoàn toàn cho địa phương.
Thứ ba, quy mô thu NSNN trên địa bàn các tỉnh, thành phố có sự chênh
lệch rất lớn, địa phương cao nhất (TP. Hồ Chí Minh) có số thu cao hơn 164 lần

so với địa phương thấp nhất (Bắc Kạn). Điều này cho thấy năng lực tài khóa
giữa các địa phương rất khác nhau, cần có giải pháp để tránh tình trạng bất bình
đẳng theo chiều ngang. Hơn nữa, hiện Việt Nam đang áp dụng duy nhất nguyên
tắc nguồn gốc (doanh nghiệp có trụ sở kinh doanh ở đâu thì khoản nộp NSNN
được phân cho địa phương đó) khi xác định các khoản thu phân chia giữa Trung
ương và địa phương càng làm tăng sự bất bình đẳng giữa các địa phương trong
thu NSNN.
Thứ tư, mặc dù, tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN đã tăng lên đáng
kể, song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của NSTW.
Số tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho tỉnh giảm từ 15
tỉnh năm 2005 xuống còn 11 tỉnh năm 2010. Các tỉnh còn lại đều phải trông chờ
vào số bổ sung của NSTW. Nhiều tỉnh vẫn phải dựa đáng kể vào vào bổ sung từ
NSTW như năm ngân sách 2010 thì Điện Biên là 72%, Sơn La 67%, Cao Bằng
70%, Ninh Thuận 62% Hầu hết là các tỉnh này có điều kiện kinh tế khó khăn
nên năng lực thu ngân sách thấp.
Thứ năm, vấn đề công bằng theo chiều ngang hiện chưa được giải quyết
tốt khi phân chia nguồn thu NSNN giữa các địa phương. Phân cấp chi ngân sách
chưa gắn liền với cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu
được phân bổ dựa trên những định mức cũ, không còn phù hợp. Nguyên tắc hiệu
quả trong cung cấp dịch vụ công chưa được xem xét khi phân bổ chi tiêu từ
19
NSNN.Thứ sáu, vấn đề vay nợ của địa phương. Hiện nay, theo khoản 3 điều 8
Luật NSNN thì các địa phương được huy động vốn đầu tư cơ sở hạ tầng của với
mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ
bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Tuy nhiên, việc quy định tỷ lệ
đồng nhất 30% cho tất cả các địa phương là chưa hoàn toàn hợp lý. Mặc dù, gần
đây có Thông tư 81/2012/TT-BTC hướng dẫn về cách thức huy động qua phát
hành trái phiếu cho chính quyền địa phương, song việc giám sát sử dụng nguồn
lực này và trả nợ vẫn cần có những quy định cụ thể hơn. Nếu không có những
quy định chặt chẽ về trách nhiệm của chính quyền địa phương trong vay và sử

dụng nợ thì có thể xảy ra tình trạng “ràng buộc ngân sách lỏng” và các địa
phương sẽ có thể “vay nợ để trả nợ", rất nguy hiểm cho NSNN.
 Giám sát, thanh tra, kiểm toán Ngân sách Nhà nước
Để quản lý và điều hành NSNN lành mạnh, bền vững và hiệu quả cao thì
không thể thiếu công tác giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN. Công tác này
được xem là “chìa khóa” để giữ cho NSNN không xảy ra khủng hoảng, bảo đảm
an ninh tài chính và cho phép các nhà quản lý phát hiện và phòng ngừa những
nguy cơ xảy ra đối với công tác quản lý và điều hành NSNN, tác động xấu đến
kinh tế vĩ mô và nền tài chính quốc gia. Thực tế cho thấy, sự yếu kém của hệ
thống giám sát NSNN (cả vĩ mô và vi mô) là một trong những nguyên nhân dẫn
đến hao tổn nguồn lực tài chính, không đủ để thực hịên các mục tiêu và nhiệm
vụ đã đặt ra. Cải cách và hoàn thịên hệ thống giám sát NSNN, cơ chế kiểm tra,
thanh tra, đánh giá mức độ rủi ro của NSNN và của cả hệ thống tài chính nói
chung là hết sức cần thiết.
Hiện nay, giám sát trong một hệ thống NSNN “lồng ghép” như ở Việt
Nam là rất phức tạp và khó khăn, nhưng nó đóng vai trò quan trọng để góp phần
bảo đảm cho việc quản lý và điều hành NSNN đúng pháp luật, đúng Nghị quyết
của Quốc hội, Nghị quyết của HĐND về NSNN, bảo đảm thực quyền của các cơ
quan dân cử; tăng cường tính công khai, minh bạch ngân sách nhằm tạo điều
kiện cho việc thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát và giám sát của các cơ quan
chức năng; thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở, nhằm đẩy lùi những hiện tượng
20
tham nhũng, tiêu cực. Mô hình này đã và đang ngày càng được hoàn thiện về thể
chế chính sách để đảm bảo hiệu quả và phù hợp thực tiễn. Song trên thực tế hệ
thống NSNN của nước ta có một đặc điểm khác biệt so với nhiều nước trên
thế giới. Đó là tính “lồng ghép”. NSNN bao gồm ngân sách trung ương và
ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Cả 4 cấp ngân sách hợp chung
thành hệ thống NSNN. Ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân
sách cấp trên. Ngân sách cấp trên không chỉ bao gồm ngân sách cấp mình
mà còn gồm cả ngân sách cấp dưới. Ngân sách xã được “lồng” vào ngân

sách huyện. Ngân sách huyện được “lồng” vào ngân sách tỉnh. Ngân sách
tỉnh được “lồng” vào NSNN. Do tính chất lồng ghép của hệ thống NSNN mà
nhiều chỉ tiêu thu và chi của ngân sách cấp dưới do cấp trên ấn định. Điều
này đã không khuyến khích cấp dưới tự cân đối thu, chi, lập dự toán tích
cực, mà thường có xu hướng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để được
nhận trợ cấp nhiều hơn. Ngoài ra, trong công tác giám sát NSNN thời gian
qua, hoạt động này vẫn còn một số hạn chế nhất định như chất lượng chưa cao,
còn tình trạng nể nang, né tránh, chưa thực sự mang tính xây dựng và thúc đẩy
công tác quản lý và điều hành NSNN có hiệu quả.
2.2. Thực trạng Ngân sách Nhà nước thành phố Hải Phòng và công tác
quản lý Ngân sách thành phố trong những năm qua.
2.2.1. Đặc điểm, tình hình kinh tế - xã hội Hải Phòng trong những năm qua.
Hải Phòng là thành phố duyên hải nằm ở hạ lưu của hệ thống sông Thái
Bình thuộc đồng bằng sông Hồng có vị trí nằm trong khoảng từ 20035’ đến
21001’ vĩ độ Bắc, và từ 106029’ đến 107005’ kinh độ Đông; phía Bắc và Đông
Bắc giáp tỉnh Quảng Ninh, phía Tây Bắc giáp tỉnh Hải Dương, phía Tây Nam
giáp tỉnh Thái Bình và phía Đông là biển Đông với đường bờ biển dài 125km,
nơi có 5 cửa sông lớn là Bạch Đằng, Cửa Cấm, Lạch Tray, Văn Úc và sông Thái
Bình. Với diện tích tự nhiên là 1.507,57 km2, Tính đến tháng 12/2011, dân số
Hải Phòng là 1.907.705 người, trong đó dân cư thành thị chiếm 46,1% và dân cư
nông thôn chiếm 53,9%, là thành phố đông dân thứ 3 ở Việt Nam, sau Hà Nội
và Thành phố Hồ Chí Minh. Hải Phòng hiện nay là thành phố trực thuộc Trung
21
ương - là đô thị loại 1 cấp quốc gia gồm 7 quận (Ngô Quyền, Hồng Bàng, Lê
Chân, Dương Kinh, Đồ Sơn, Kiến An và Hải An), 6 huyện ngoại thành (Thuỷ
Nguyên, Hải An, An Lão, Kiến Thụy, Tiên Lãng, Vĩnh Bảo) và 2 huyện đảo
(Cát Hải, Bạch Long Vĩ) với 223 xã, phường và thị trấn.
2.2.2. Phân cấp quản lý ngân sách
Hiện nay, cơ chế phân cấp đã khuyến khích các cấp thành phố cũng như
các quận, huyện, xã, phường, thị trấn phấn đấu tăng thu ngân sách để có nguồn

chi. Trong các năm qua, chính quyền Thành phố Hải Phòng đều xác định và
giao dự toán thu NSNN trên địa bàn tăng hàng năm so với dự toán trung ương
giao và đều hoàn thành. Đây là nguồn lực quan trọng để Hải Phòng đầu tư phát
triển, nhất là đứng trước thực tiễn địa phương hiện nay. Số liệu NSNN năm
2011 đã thể hiện rõ:
STT Chỉ tiêu Quyết toán Dự toán
A Ngân sách Thành Phố

I Nguồn thu ngân sách thành phố
9,146,850 4,560,492
1 Thu ngân sách thành phố hưởng theo phân cấp
5,489,162 3,941,792
- Các khoản thu ngân sách cấp thành phố hưởng
100%
1,132,617 1,363,250
- Các khoản thu ngân sách phân chia phần ngân
sách cấp thành phố hưởng tỷ lệ %
4,356,545 2,578,542
2 Thu bổ sung từ ngân sách trung ương
1,143,414 368,700
- Bổ sung cân đối

- Bổ sung có mục tiêu
1,143,414
3 Thu vay, viện trợ nước ngoài (ghi thu qua NSĐP)
263,292
4
Huy động đầu tư theo khoản 3 Điều 8 Luật
NSNN
20,000 250,000

5 Thu chuyển nguồn + kết dư ngân sách năm trước
2,230,982
II Chi ngân sách thành phố
9,128,526 4,560,492
1
Chi thuộc nhiệm vụ của ngân sách thành phố theo
phân cấp
(không kể bổ sung cho ngân sách cấp dưới)
3,808,875 3,273,699
2 Bổ sung cho ngân sách quận, huyện
2,473,641 1,286,793
3 Chi chuyển nguồn ngân sách sang năm sau
2,846,010
22
B
Ngân sách huyện, quận, Thị xã (bao gồm ngân
sách cấp huyện và ngân sách xã)

I Nguồn thu ngân sách quận, huyện
3,797,254 2,410,058
1 Thu ngân sách hưởng theo phân cấp
1,163,744 1,123,693
- Các khoản thu ngân sách cấp huyện hưởng
100%
666,785 58,180
- Các khoản thu phân chia phần ngân sách cấp
huyện hưởng theo tỷ lệ phần trăm (%)
496,959 1,065,513
2 Thu bổ sung từ ngân sách thành phố
2,473,641 1,286,793

3 Thu chuyển nguồn + kết dư ngân sách năm trước
159,869
II Chi ngân sách quận, huyện
3,766,423 2,410,058
(Nguồn dữ liệu: Bộ Tài chính)
Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu cho
ngân sách từng quận, huyện năm 2011
Đơn vị: %
Quận,
Chi tiết theo các khoản thu(phân cấp của thành phố)
T
Thuế
môn
bài
T
Thu
ế tài
nguy
ên
P
Phí,
lệ
phí
T
Thu
sự
nghi
ệp
T
Thuế

GTG
T
T
Thuế
TN
DN
T
Thuế
TTĐ
B
L
Lệ
phí
trước
bạ
T
Thuế
sử
dụng
đất
phi
NN
T
T
h
u
ế
T
N
C

N
T
Thu
tiền
thuế
đất
T
Thu
tiền
sử
dụng
đất
T
Thu
khác
Quận Hồng Bàng
100 100 100 100 57 57 57 10 30 15 100
Quận Lê Chân
100 100 100 100 57 57 57 26 30 15 100
Quận Ngô Quyền
100 100 100 100 55 55 55 10 30 15 100
Quận Kiến An
100 100 100 100 88 88 88 86 30 100 100
Quận Hải An
100 100 100 100 57 57 57 46 30 100 100
Quận Dương
Kinh
100 100 100 100 88 88 88 86 30 100 100
Quận Đồ Sơn
100 100 100 100 88 88 88 86 30 100 100

Huyện Kiến Thụy
100 100 100 100 88 88 88 100 30 100 50 100
Huyện An Dương
100 100 100 100 88 88 88 100 30 100 50 100
Huyện Thủy
Nguyên
100 100 100 100 88 88 88 100 30 100 50 100
Huyện An Lão
100 100 100 100 88 88 88 100 30 100 50 100
Huyện Tiên Lãng
100 100 100 100 88 88 88 100 30 100 50 100
23
Huyện Vĩnh Bảo
100 100 100 100 88 88 88 100 30 100 50 100
Huyện Cát Hải
100 100 100 100 88 88 88 100 30 100 50 100
(Nguồn dữ liệu: Bộ Tài chính)
Luật NSNN cho phép cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương)
được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc
(huyện, xã), nhưng mặt khác lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng
các trường phổ thông, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh
đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh nên
đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh. Việc khống chế
các tỷ lệ cứng đối với chi cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ…
đã gây khó khăn cho các địa phương trong bố trí, sử dụng nguồn kinh phí cho
hai lĩnh vực này. Ngoài ra, Luật cũng chưa quy định trách nhiệm chi ngân sách
của các tỉnh đối với những công trình có tính liên vùng, liên khu vực.
2.2.3. Kết quả thu, chi và cân đối ngân sách nhà nước thành phố Hải Phòng
trong những năm qua.
Theo số liệu cân đối dự toán thu chi ngân sách nhà nước – Bộ Tài Chính:

Đơn vị tính: triệu đồng
Chỉ tiêu DT Năm 2010 DT Năm 2011 DT Năm 2013 DT Năm 2014
Tổng thu NSNN trên địa bàn
TP
Trong đó:
- Thu nội địa (không kể thu từ
dầu thô (cân đối NSĐP)
- Thu từ xuất khẩu, nhập khẩu
(số cân đối)
- Thu ngân sách địa phương
hưởng theo phân cấp
29,333,000
5,163,000
24,170,000
4,673,143
43,600,000
6,850,000
36,750,000
6,131,850
48,478,000
9,372,000
38,845,000
8,384,482
46.209.805
9.000.000
35.146.000
Tổng chi ngân sách địa phương 5,598,770 6,970,550 10,208,399 8.847.284
24
Trong đó
- Chi đầu tư phát triển

- Chi thường xuyên
- Chi trả nợ gốc, lãi khoản huy
động theo K3, Đ8 Luật NSNN
- Chi bổ sung quỹ dự trữ tài
chính
- Dự phòng
1,830,499
3,595,151
20,170
1,700
151,250
2,143,490
4,634,020
17,330
1,700
174,010
1,958,908
6,711,352
26,666
1,700
251,530
1.254.900
7.413.734
1.700
176.950
*Về thu và quản lý thu NSNN:
Trong khi đó quyết toán ngân sách nhà nước năm 2010, tổng thu ngân
sách Nhà nước, không bao gồm chuyển giao giữa các cấp ngân sách địa phương
ước đạt 44.096.583 triệu đồng. Trong đó: thu ngân sách nhà nước từ hoạt động
xuất nhập khẩu ước đạt 33.918.024 triệu đồng, Thu ngân sách nội địa cân đối

ngân sách ước đạt 6.149.481 triệu đồng. Tổng thu ngân sách địa phương ước đạt
9.649.438 triệu đồng. Tổng chi ngân sách địa phương ước đạt 9.619.086 triệu
đồng. Chênh lệch thu, chi các cấp ngân sách ước đạt 30.352 triệu đồng. Quyết
toán ngân sách nhà nước năm 2011, tổng thu NSNN trên địa bàn thành phố là
ước đạt 50.491.660 triệu đồng, đạt khoảng 115% so với dự toán, trong khi đó,
tổng chi NSNN là 11.654.134 triệu đồng, ước đạt 167% so với dự toán. Năm
2012, tổng thu ngân sách nhà nước (không kể chuyển giao giữa các cấp ngân
sách địa phương) là 43.284.405 triệu đồng. Trong đó: thu ngân sách từ hoạt
động xuất nhập khẩu : 29.752.141 triệu đồng, thu nội địa là 7.328.115 triệu
đồng. Tổng thu ngân sách địa phương là 12.715.416 triệu đồng. Tổng chi ngân
sách địa phương là 12.697.614.triệu đồng. Chênh lệch thu, chi các cấp ngân sách
: 17.802 triệu đồng. Bao gồm: Ngân sách thành phố : 1.078 triệu đồng, ngân
sách các quận, huyện : 6.181 triệu đồng, ngân sách các xã, phường : 10.542 triệu
đồng. Năm 2013, kết quả tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn ước thực
25