mô hình đánh giá tác động của chương trình 135 đến xóa đói giảm nghèo hộ gia đình

TRƯờNG ĐạI HọC KINH Tế QUốC DÂN

PHAN VĂN CƯƠNG
MÔ HìNH ĐáNH GIá TáC ĐộNG CủA CHƯƠNG TRìNH 135
ĐếN XóA ĐóI GIảM NGHèO Hộ GIA ĐìNH
Chuyên ngành: ĐIềU KHIểN KINH Tế
Ngời hớng dẫn khoa học:
PGS.TS. NGÔ VĂN THứ
Hà Nội - 2011
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận văn “Mô hình đánh giá tác
động của chương trình 135 đến XĐGN hộ gia đình” là công
trình độc lập do chính tôi hoàn thành. Các tài liệu trích dẫn,
tham khảo sử dụng trong luận văn đều được ghi rõ nguồn, xuất
xứ nội dung.
Tác giả luận văn
Phan Văn Cương
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
UNDP – Chương trình phát triển Liên hiệp quốc
CT 135 (P135) – Chương trình 135
CSHT – Cơ sở hạ tầng
THCS – Trung học cơ sở
TTCX – Trung tâm cụm xã
NSTW – Ngân sách trung ương
XĐGN – Xóa đói giảm nghèo
UBDT – Uỷ ban Dân tộc
L Đ, TB &XH – Lao động, Thương binh và Xã hội
DT – Dân tộc ít người
DANH MỤC BẢNG BIỂU

TRƯờNG ĐạI HọC KINH Tế QUốC DÂN

PHAN VĂN CƯƠNG
MÔ HìNH ĐáNH GIá TáC ĐộNG CủA CHƯƠNG TRìNH 135
ĐếN XóA ĐóI GIảM NGHèO Hộ GIA ĐìNH
Chuyên ngành: ĐIềU KHIểN KINH Tế
Hà Nội - 2011
TÓM TẮT LUẬN VĂN
Chương trình 135 được thực hiện bắt đầu từ năm 1998, theo quyết định
số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31 tháng 7 năm 1998 với mục tiêu là xóa đói giảm
nghèo và phát triển toàn diện kinh tế xã hội ở các xã, thôn bản nghèo nhất của
cả nước. Cho đến nay sau 12 năm thực hiện, chương trình đã thu được nhiều
kết quả quan trọng.
Trong thời gian qua, cùng với các chính sách XĐGN khác, chương
trình 135 đã có nhiều hoạt động đánh giá, kiểm tra, để kiến nghị các giải pháp
hoàn thiện hơn các chính sách của chương trình. Tuy nhiên, nhìn lại các báo
cáo đánh giá này cho thấy, phương pháp sử dụng chủ yếu là định tính, ít kết
hợp sử dụng phương pháp mô hình hóa để ước lượng kết quả chương trình.
Từ thực thực tiễn trên, để góp phần bổ sung thêm lý thuyết về đánh giá
chính sách có sử dụng phương pháp mô hình hóa, trên cơ sở số liệu điều tra
cơ bản của chương trình 135 giai đoạn II, luận văn đã sử dụng mô hình
logistic và sự hỗ trợ của phầm mềm SPSS để ước lượng ảnh hưởng của
chương trình 135 đến xóa đói giảm nghèo hộ gia đình.
Để giải quyết vấn đề này, luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên
cứu: Phương pháp kế thừa, phân tích các tài liệu thứ cấp; Phương pháp thống
kê, so sánh, tổng hơp; Phương pháp mô hình hoá.
Trong đó phương pháp mô hình hóa là phương pháp chính, sử dụng bộ
số liệu điều tra cơ bản năm 2007-2008 của chương trình 135. Bộ số liệu điều
tra cơ bản chương trình 135 (BLS) được thực hiện năm 2007 và kết thúc vào
năm 2008 (năm đầu tiên của kỳ đầu tư chương trình 135 giai đoạn II từ năm

2006 đến năm 2010) gồm có số liệu xã và số liệu hộ gia đình. Cỡ mẫu điều tra
là 5965 hộ gia đình được chọn từ 400 xã, trong đó có 266 xã đặc biệt khó
khăn đang thực hiện chương trình 135 giai đoạn II (gọi là nhóm hưởng lợi từ
chương trình) và 134 xã đã được đầu tư, mới ra khỏi diện xã đặc biệt khó
i
khăn của CT135-I (gọi là nhóm đối chứng), thuộc 43 tỉnh trên toàn quốc. Vì
vậy ở những xã đối chứng, không có gì là ngạc nhiên khi các chỉ số, thông tin
cơ bản của các xã này thường tốt hơn những xã thực hiện chương trình 135-II.
1. Những đóng góp chính của luận văn
1.1. Khái quát về chính sách và đánh giá chính sách XĐGN ở Việt Nam
Khái quát về phân tích chính sách và đánh giá chính sách XĐGN ở Việt
Nam được trình bày ở Chương I. Phần này luận văn đã hệ thống và khái quát
được các chính sách giảm nghèo ở Việt Nam. Trong đó phân tích những kết
quả đạt được, hạn chế của các phương pháp đánh giá chính sách giảm nghèo
đã và đang được thực hiện ở nước ta. Luận văn cũng đã phân tích, bối cảnh
tình hình, sự ra đời của chương trình XĐGN ở các xã vùng dân tộc ít người
đặc biệt khó khăn (chương trình 135), và các chính sách khác đang được đầu
tư ở vùng này.
Những kết quả này một phần giúp người đọc nhìn nhận rõ hơn bức
tranh toàn diện về các chính sách xóa đói giảm nghèo, thể hiện sự cố gắng của
Chính phủ Việt Nam trong cuộc chiến chống đói nghèo, đặc biệt là ở vùng
dân tộc ít người miền núi.
1.2. Phân tích, so sánh đặc điểm xã thực hiện chương trình 135 và
xã đối chứng
Phân tích và so sánh đặc điểm của xã thực hiện chương trình 135 và xã
đối chứng được trình bày ở Chương II. Trên cơ sở số liệu điều tra, phần này
luận văn phân tích và so sánh những đặc điểm cơ bản của hai nhóm xã về:
Nhân khẩu học; nghèo và điều kiện sống của hộ; thị trường lao động và nguồn
thu nhập; đặc điểm về sản xuất nông nghiệp; đặc điểm về cơ sở hạ tầng và đặc
điểm các dịnh vụ thiết yếu của hộ. Qua đây, giúp người đọc phần nào nhận ra

sự thay đổi của xã đối chứng (là xã đã thực hiện thành công chương trình 135)
so với xã đang thực hiện chương trình.
ii
Về đặc điểm nhân khẩu học của hộ: Nhìn chung cả hai nhóm xã không
có sự chênh lệnh nhau nhiều. Tuổi của chủ hộ trung bình khoảng 41,5 tuổi; số
khẩu trung bình trong hộ khoảng 5 khẩu/hộ, trong đó có hộ đông nhất khoảng
15-16 khẩu. Nhìn chung, quy mô hộ trung bình của cả hai nhóm xã đều cao
hơn trung bình của cả nước (trung bình cả nước hiện nay là 4 khẩu/hộ). Tỷ lệ
người trong độ tuổi lao động của hai nhóm xã chênh lệnh nhau 3,5 điểm phần
trăm: Xã đối chứng là 67,1%; xã 135 là 64,6%. So với tỷ lệ lao động trung
bình của cả nước (61%), thì cả hai nhóm xã đều cao hơn. Tuy nhiên, đối với
vùng nông thôn, miền núi dân tộc ít người, tuổi của người lao động tính cả đối
với người già. Vì thực tế, họ vẫn tham gia lao động sản xuất ở địa phương. Ở
cả hai nhóm xã tỷ lệ trẻ em trong hộ còn khá cao, chiếm 35,4% ở xã P135 và
32,9% ở xã đối chứng. Có hộ cao nhất có 10 trẻ ở xã P135 và 8 trẻ ở xã đối
chứng.
Về điều kiện sống của hộ: với chuẩn nghèo là 200.000đ/người/tháng
(do tất cả các hộ gia đình đều sinh sống ở vùng nông thôn và miền núi). Hệ số
Gini tính theo phương pháp thu nhập: 43% số hộ gia đình thuộc Chương trình
135-II là hộ nghèo, ở các xã không thuộc chương trình là 37%. Về hệ số Gini,
ở các xã 135 là 0,53% còn các xã đối chứng là 0,44. Kết quả này phần nào
cho thấy, ở các xã đối chứng, bất bình đẳng về thu nhập giữa các nhóm hộ
thấp hơn, Chương trình 135 đã hỗ trợ các hộ nghèo có điều kiện phát triển sản
xuất, tăng thu nhập; thiếu lương thực. Ở xã CT 135 số hộ thiếu lương thực là
46.5%, trong khi đó ở các xã đối chứng là 39, 8%, thấp hơn gần 7 điểm phần
trăm về tỷ lệ hộ thiếu lương thực. Kết quả này, phảnh ánh khá rõ nét hiệu quả,
tác động của chương trình đến xóa đói giảm nghèo hộ gia đình; Về nước sinh
hoạt, ở các xã đối trứng khoảng 40% số hộ gia đình thiếu nước sinh hoạt,
tương ứng ở các xã P135-II là gần 45%. Nước sạch là một trong những nội
dung đầu tư của chương trình. Mặc dù ở xã đối chứng, tỷ lệ hộ tiếp cận và sử

iii
dụng nước sạch cao hơn xã thực hiện chương trình, nhưng mức độ chênh lệch
là không lớn; Về chăm sóc sức khỏe, 48% số hộ gia không có đủ thuốc điều
trị bệnh khi bị ốm hoặc bị thương và tương đương với xã đối chứng. Ngoài ra,
khoảng 33% số hộ được phỏng vấn cho biết họ không có đủ tiền để đóng học
phí cho con đến trường ở cả hai nhóm xã. Kết quả cải thiện hai loại dịch vụ
này còn rất thấp, ở nhóm xã đã thực hiện chương trình. Điều này cho thấy,
chăm sóc sức khỏe và đầu tư giáo dục, nguồn nhân lực chưa được chương
trình quan tâm, đầu tư nhiều. Đặc biệt là chênh lệch về mức sống ở các nhóm
hộ là người dân tộc ít người và nhóm hộ là người Kinh và Hòa là khá lớn
Tham gia vào thị trường lao động và đa dạng hóa thu nhập có vai trò quan
trọng, tạo thu nhập, XĐGN. Số liệu điều tra cơ bản về tỷ lệ lao động có việc làm
trên địa bàn 02 nhóm xã cho thấy, giường như không có sự chênh lệnh lớn, trung
bình 71%-72% lao động có việc làm. Kể cả trong các nhóm hộ: Nghèo, không
nghèo và trung bình, tỷ lệ này cũng không chênh lệnh nhau nhiều.
Tham gia vào những hoạt động tạo thu nhập là yếu tố quan trọng ảnh
hưởng đến mức sống của hộ gia đình. Số liệu từ từ điều tra cơ bản cho thấy ở
các xã thuộc chương trình, khoảng 70% số người trong độ tuổi có khả năng
lao động (trên 16 tuổi) tham gia vào thị trường lao động. Tỷ lệ này ở các xã
đối chứng cũng tương tự, có cao hơn chút ít là khoảng 71%.
Sản xuất nông nghiệp: các hộ thuộc Chương trình có trung bình 17.326
m2 đất nông nghiệp (40% đất sử dụng cho các cây trồng hàng năm, 40%
trồng rừng, 10% cho cây lâu năm, và 10% là các loại đất khác). Trong khi đó
ở các xã đối chứng tương ứng khoảng 14.703 m2; thu nhập từ hoạt động sản
xuất nông nghiệp hàng năm trung bình là khoảng 6,33 triệu đồng. Do nhóm
hộ gia đình dân tộc ít người chủ yếu tập trung trồng lúa và cây lương thực, hai
nhóm cây trồng này chiếm lần lượt là 46% và 41% tổng thu nhập từ trồng
trọt, và chiếm đến 40% thu nhập trung bình của hộ dân tộc ít người.
iv
Về cơ sở hạ tầng: Đây là một trong những nội dung quan trọng của

chương trình. Tại thời điểm thực hiện điều tra cơ bản, các xã thuộc chương
trình có đến 85% số xã có điện và khoảng 82% trong số này đã được nối với
mạng điện lưới quốc gia. Trong khi đó ở các xã đối chứng tương ứng là 91%,
điều này cho thấy kết quả thực hiện chương trình 135-I đã cho hiệu quả rõ rệt;
khoảng 66% số thôn thực hiện chương trình, có đường cho xe cơ giới chạy
qua, trong khi đó ở các xã đối chứng là 80,1% cao hơn gần 20 điểm phần
trăm. Về thủy lợi, thực tế mới chỉ có 61% xã có hệ thống tưới tiêu trong khi
con số mục tiêu của Chương trình là 80%. Về trường học của các xã trong
Chương trình 135-II có điều kiện rất khó khăn. Cơ sở vật chất thiếu thốn là
trở ngại lớn nhất đối với các trường tiểu học, hiên tại các xã trong chương
trình mới chỉ có 78,2% xã có trường tiểu học; 66,9% có trường trung học cơ
sở; và 2,3 % có chương phổ thông trung học. Tương ứng ở các xã đối chứng
là: 83,6%; 75,4% và 7,5%
Về một số dịch vụ thiết yếu: Kết quả trên cho thấy, về giáo dục, tỷ lệ
nhập học chung tại bậc tiểu học ở các xã thuộc Chương trình 135-II tương
ứng là 85% và 78%, ở các xã đối chứng tương ứng là 84% và gần 79%. Điều
đáng chú ý là ở bậc học phổ thông, ở các xã 135-II tỷ lệ học sinh trong độ tuổi
là 33,27%, ở các xã đối chứng, tỷ lệ này tương ứng gần 41%. Trung bình
khoảng 91% học sinh bậc tiểu học không phải đóng học phí và các khoản
đóng góp lệ phí đối với trường học. Với các bậc học cao hơn, tỷ lệ được miễn
học phí là 81% và 69% tương ứng tại bậc THCS và THPT. Tuy nhiên, tỷ lệ
hộ gia đình được chữa bệnh miễn phí tại các xã 135-II là tương đối thấp
(khoảng 53%), tương ứng ở các xã đối chứng là 51%; Về vệ sinh môi trường,
trung bình, chỉ có 13% hộ gia đình có một trong ba loại hố xí hợp vệ sinh
(bao gồm nhà vệ sinh tự hoại/bán tự hoại, thấm dội nước hoặc hố xí hai ngăn),
trong khi đó 87% hộ sử dụng loại hố xí “khác”; tương ứng ở các xã đối chứng
là 22% và 78%. Điều dễ thấy nhất về sự thay đổi của đời sống hộ gia đình là
v
tiếp cận dịch vụ từ điện thắp sáng. Trong địa bàn các xã thực hiện chương
trình 135-II có 72% hộ tiếp cận được dịch vụ này, trong khi đó ở các xã đối

chứng tương ứng là 83%.
1.3. Xây dựng được mô hình để ước lượng tác động của chương
trình 135 đến hộ gia đình
Đánh giá tác động là một trong những thành phần của công tác đánh
giá các chính sách nói chung và chính sách XĐGN giảm nghèo nói riêng.
Thông thường khi đánh giá một chính sách, có các nội dung:
(1)Đánh giá nhu cầu: đối tượng mục tiêu là ai, bản chất vấn đề cần giải
quyết là gì, chương trình nằm trong khuôn khổ nào, hoạt động can thiệp có vị
trí như thế nào?
(2) Đánh giá quy trình: chương trình được triển khai thế nào trong thực
tế, các dịch vụ đã hứa được cung cấp chưa, dịch vụ có đến được đối tượng
mục tiêu không, khách hàng có hài lòng không? Đối với hai giai đoạn đầu tiên
này, văn hóa đánh giá có tồn tại. Những giai đoạn này được các cơ quan viện
trợ triển khai đều đặn một cách có hệ thống.
(3) Đánh giá tác động: liệu chương trình có tạo ra tác động mong đợi
đối với các cá nhân hay đối tượng mục tiêu, các hộ gia đình, các thể chế, các
đối tượng thụ hưởng của chương trình? Đánh giá tác động chính sách là một
trong những nội dung phức tạp, đặc biệt là sử dụng mô hình thống kê, toán
kinh tế để ước lượng kết quả, giúp các nhà quản lý nhìn nhận rõ vấn đề.
Luận văn đã thực hiện nội dung thứ 3, đánh giá tác động của chương
trình. Trong đó kết quả và đóng góp quan trọng của luận văn là đã xây dựng
được mô hình kinh tế lượng để ước lượng tác động của chương trình đến hộ gia
đình.
Cụ thể, luận văn sử dụng mô hình hồi quy logistic như sau:
vi
P(y) =
44332211
44332211
1
xbxbxbxba

xbxbxbxba
e
e
++++
++++
+
P(y) là xác suất để biến y nhận giá trị là 1.
Trong luận văn, y là V8c2: Sự hài lòng của hộ gia đình, là biến phụ
thuộc (0: không hài lòng; 1: hài lòng). Các biến độc là các biến có khả năng
ảnh hưởng đến sự hài lòng của hộ gia (gồm 14 biến).
Luận văn đã sử dụng phầm mềm SPSS để ước lượng mô hình. Sau khi
tính toán thu được các hệ số của mô hình cùng giá trị kiểm định P tương ứng.
Trường hợp hệ số được ước lượng có giá trị P tương ứng thấp hơn mức α =
0,1 được coi là phù hợp, chấp nhận biến trong mô hình. Trường hợp ngược
lại, khi hệ số tương ứng với giá trị P lớn hơn 0,1 thì không thể bác bỏ giả
thuyết hệ số thực là bằng 0 và hệ số của biến không có ý nghĩa thống kê và
đưa ra khỏi mô hình. Từ kết quả ước lượng mô hình ta nhận được các hệ số b
j
tương ứng với các biến độc lập. Với mô hình logistic, ước lượng của b
j
cho
biết khi X
j
tăng 1 đơn vị thì trung bình tỷ lệ p/(1-p) tăng bao nhiêu đơn vị.
Mặc dù còn hạn chế về số liệu để chạy mô hình, những kết quả thu
được có ý nghĩa, phù hợp với thực tiễn. Điều này khảng định việc đánh giá
chính sách XĐGN hoàn toàn có thể sử dụng phương pháp mô hình hoá để ước
lượng tác động của chương trình.
1.4. Chỉ ra được một số hạn chế của chương trình thông qua kết quả
hồi quy mô hình logistic

Sau khi chạy mô hình hồi quy logistic, kết quả so sánh giữa nhóm xã
đang thực hiện chương trình và xã đối chứng với hệ số có ý nghĩa thống kê và
ý nghĩa thực tiễn, giúp cho các nhà quản lý nhìn nhận rõ hơn tác động của
chương trình 135 đến hộ gia đình.
Cụ thể là kết quả hồi quy cho thấy hộ gia đình không hài lòng về: Thực
trạng sản xuất dẫn đến thiếu lương thực nhưng ở xã đối chứng hộ gia đình bức
vii
xúc hơn đối với vấn đề này; thiếu tiền mặt làm cho các hộ gia đình ở cả hai
nhóm xã bức xúc, với mức độ như nhau. Tuy nhiên đối với nguồn tiền và sử
dụng tiền ở hai nhóm xã có mức độ phản ứng khác nhau của hộ gia đình. Đặc
biệt là hoạt động đào tạo nghề, không làm cho 2 nhóm xã hài lòng, chứng tỏ
chính sách này còn nhiều bất cập…
Ngoài ra để tìm hiểu nguyên nhân dẫn đến không hài lòng của hộ gia
đình, vẫn mô hình logistic với biến phụ thuộc là: Thiếu lương thực (m8c1a);
thiếu tiền mặt; thiếu tiền đóng; không đủ nước sạch; không đủ thuốc chữa
bệnh, luận văn chạy thêm các hồi quy phụ với 9 biến độc lập.
Kết quả chạy mô hình với biến phụ thuộc, biến độc lập như trên. Mức ý
nghĩa α = 0,1, sau một số bước chạy, mô hình hồi quy phụ cho thấy: ở xã đối
chứng số khẩu của hộ càng tăng thì mức độ thiếu lương thực càng tăng. Tuy
nhiên ở xã 135, biến số khẩu không có ý nghĩa, và loại khỏi mô hình, tức là
không có ảnh hưởng tác động đến việc thiếu lương thực của hộ. Thực trạng
này cho thấy, ở các xã đối chứng, xã đã được đầu tư chương trình 135, quy
mô hộ có ảnh hưởng lớn đến việc tạo công ăn việc làm, tăng thu nhập,
XĐGN; Nguyên nhân dẫn đến thiếu tiền mặt chi tiêu trong gia đình là do số
người có việc làm gia tăng. Số người trong độ tuổi có việc làm càng tăng thì
dẫn đến thiếu tiền mặt càng lớn. Kết quả này phần nào cho thấy, mặc dù
thống kê có việc làm, nhưng thực chất công việc làm nông nghiệp, không tạo
ra tiền mặt ngay. Trong khi đó những người trong độ tuổi lao động, nhu cầu
chi tiêu, tiêu dùng cho cá nhân ngày càng tăng. Còn ở các xã đang thực hiện
chương trình, họ cho rằng yếu tố giới có ảnh hưởng đến việc kiếm tiền và chi

tiêu trong gia đình dẫn đến thiếu hay đủ tiền mặt; Ở các xã đã thực hiện
chương trình (xã đối chứng), các hộ cho gia đình cho rằng ảnh hưởng của số
người làm nông nghiệp tăng lên dẫn đến thiếu nước sạch của hộ. Kết quả này
cho thấy, nếu mở rộng sản xuất, tăng cường các khoản vay đầu tư cho sản
viii
xuất sẽ dẫn đến thiếu nước, nhất là ở một số vùng như Tây Nguyên, Miền núi
phía Bắc. Tương tự ở các xã đang thực hiện chương trình, người dân cho rằng
số khẩu của hộ gia đình tăng lên sẽ dẫn đến thiếu nước sạch; Cả hai nhóm xã
đều cho rằng, nguyên nhân dẫn đến thiếu tiền học là do số người trong độ tuổi
trên 15 của hộ gia đình tăng; Kết quả hồi quy trên cho thấy, ở cả hai nhóm xã
đều cho rằng nguyên nhân dẫn đến thiếu thuốc chữa bệnh là số người làm
nông nghiệp.
1.5. Đưa ra một số khuyến nghị
Trên cơ sở kết quả của mô hình, để đánh giá chương trình được tốt hơn,
trong thời gian tới, luận văn đã đưa ra một số khuyến nghị:
Các cơ quan chủ đầu tư, nhà tài trợ cần phải xây dựng bộ chỉ tiêu đánh
giá kết quả chương trình trên cơ sở mục tiêu, nội dung của chương trình.
Trong đó có kết hợp giữa đánh giá định tính và đánh giá định lượng (bằng
phương pháp mô hình hóa).
Hiện nay đã có bộ cơ sở dữ liệu đánh giá đầu kỳ chương trình 135 giai
đoạn II. Để có cơ sở đánh giá, so sánh kết quả, trong thời gian tới Ban Quản
lý chương trình là Ủy ban Dân tộc cần phải tổ chức điều tra cơ bản cuối kỳ
thực hiện chương trình.
Trên cơ sở số liệu điều tra, sử dụng các mô hình toán kinh tế, thống kê
để phân tích định lượng kết quả của chương trình, từ đó có kiến nghị giải
pháp cho phù hợp.
3. Một số hạn chế
Về cơ sở dữ liệu: Hiện nay dữ liệu sử dụng trong luận văn khi chạy mô
mình là Cơ sở dữ liệu điều tra cơ bản đầu kỳ thực hiện CT 135 giai đoạn II
(2007-2008). Mục đích của bộ dữ liệu này là cung cấp cơ sở, thông tin ban

đầu để so sánh việc đánh giá kết quả chương trình vào năm 2010 (sau khi
chương trình kết thúc). Tuy nhiên cho đến nay, theo kế hoạch CT 135 giai
ix
đoạn II đã kết thúc, nhưng Ban Quản lý chương trình ở Trung ương và các
nhà tài trợ vốn vẫn chưa tiến hành điều tra cơ bản lại. Vì vậy chưa đủ cơ sở
dữ liệu để đối chiếu, so sánh giữa thời điểm trước và sau đầu tư, dẫn đến kết
quả của mô hình phản ánh chưa rõ nét tác động của chương trình đến đời sống
của hộ gia đình.
Các số liệu đầu vào kế thừa từ các cơ quan quản lý nhà nước (chủ yếu
là số liệu từ điều tra cơ bản 2007-2008), mà không có điều kiện nghiên cứu,
điều tra lại, để bổ sung, kiểm chứng độ chính xác của số liệu.
Để đánh giá tác động của chương trình XĐGN đến hộ gia đình có thể
sử dụng đồng thời hai phương pháp định lượng và định tính. Tuy nhiên do
điều kiện có hạn về thời gian, luận văn mới chỉ sử dụng phương pháp mô hình
để ước lượng kết quả, tác động của chương trình đến hộ gia đình.
x
TRƯờNG ĐạI HọC KINH Tế QUốC DÂN

PHAN VĂN CƯƠNG
MÔ HìNH ĐáNH GIá TáC ĐộNG CủA CHƯƠNG TRìNH 135
ĐếN XóA ĐóI GIảM NGHèO Hộ GIA ĐìNH
Chuyên ngành: ĐIềU KHIểN KINH Tế
Ngời hớng dẫn khoa học:
PGS.TS. NGÔ VĂN THứ
Hà Nội - 2011
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết
Trong suốt mười năm qua, mặc dù nguồn lực đất nước còn hạn chế,
nhưng Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách, thực hiện giải pháp đồng bộ
để tấn công đói nghèo. Đến nay, kết quả thực hiện xóa đói giảm nghèo được

cộng đồng quốc tế công nhận, đánh giá cao.
Một trong những chính sách lớn, xác định là chương trình mục tiêu
quốc gia, tập trung vào công cuộc XĐGN ở nơi, vùng khó khăn nhất, nghèo
nhất của cả nước, đó là “Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt
khó khăn vùng dân tộc ít người và miền núi”. Đây là chương trình nhằm mục
đích XĐGN ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn nhất của cả nước, nơi có tỉ
lệ cao đồng bào dân tộc ít người sinh sống .
Chương trình được thực hiện bắt đầu từ năm 1998, theo quyết định số
135/1998/QĐ-TTg ngày 31 tháng 7 năm 1998, gọi tắt là chương trình 135.
Mục tiêu tổng quát của Chương trình là: Tạo sự chuyển biến nhanh về sản
xuất; thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất
gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng
bào dân tộc ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn một cách bền vững; giảm
khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và giữa các vùng trong cả nước. Phấn
đấu đến năm 2010, cơ bản không còn hộ đói, giảm hộ nghèo xuống còn dưới
30%; trên 70% số hộ đạt được mức thu nhập bình quân đầu người trên 3,5
triệu/năm. Chương trình có 4 nhiệm vụ chính, gồm: (1) Hỗ trợ phát triển sản
xuất và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, nâng cao trình độ sản xuất của đồng bào
các dân tộc. (2) Phát triển cơ sở hạ tầng thiết yếu. (3) Đào tạo bồi dưỡng cán
bộ cơ sở, nâng cao trình độ quản lý hành chính và kinh tế, đào tạo nâng cao
năng lực cộng đồng. (4) Hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống
nhân dân, trợ giúp pháp lý để nâng cao nhận thức pháp luật.
1
Cho đến nay, sau 12 năm triển khai, Chương trình đã được thực hiện
trên phạm vi gần 3000 xã của cả nước với hàng trăm ngàn tỉ đồng đầu tư, hỗ
trợ, giúp cải thiện đời sống cho nhiều hộ dân tộc ít người, góp phần quan
trọng vào việc thực hiện mục tiêu XĐGN nhanh, bền vững của cả nước. Bộ
mặt nông thôn, miền núi, đời sống vật chất và tinh thần của người dân vùng
đồng bào dân tộc ít người đã thay đổi nhiều.
Bên cạnh những kết quả đạt được, việc tổ chức thực hiện các chính

sách XĐGN nói chung và chương trình 135 nói riêng cũng bộc lộ nhiều hạn
chế, nhất là sự đa dạng, khác nhau về trình độ, văn hóa, phong tục tập quán
của đồng bào các dân tộc ít người nước ta trong giai đoạn hiện nay.
Để có cơ sở điều chỉnh các chính sách cho phù hợp, các cơ quan chức
năng, tổ chức phi chính phủ đã nghiên cứu, đánh giá về các chính sách
XĐGN trên địa bàn vùng dân tộc ít người và miền núi nhằm tìm ra những
điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và thách thức. Cho đến nay, nhiều công trình
nghiên cứu đánh giá về chính sách công nói chung và chính sách XĐGN nói
riêng nhằm hỗ trợ Chính phủ Việt Nam xây dựng, điều chỉnh các chính sách
về XĐGN như:
1) Báo cáo của Ngân hàng thế giới “Tấn công đói nghèo” (2000). Đây
là nghiên cứu của tổ chức phi chính phủ đánh giá toàn diện kết quả và các
chính sách XĐGN của Việt Nam trên phạm vi toàn quốc. Báo cáo có nhiều
nội dung, trong đó đã chỉ ra được những tác động tích cực của các chính sách
cũng như những điểm bất cập trong mỗi chính sách. Trong báo cáo này cũng
đề cập đến Chương trình 135, nhưng chỉ là một phần nhỏ.
2) Đánh giá chương trình XĐGN trong giai đoạn đầu thực hiện chiến
lược XĐGN 2001-2010, đã có nhiều nghiên cứu riêng cho từng địa bàn.
Trong năm 2002 có hàng loạt các nghiên cứu đánh giá nghèo có sự tham gia
2
của cộng đồng ở vùng dân tộc ít người ở: Ninh Thuận, Đồng Bằng Sông Cửu
Long, Hà Giang, Quảng Trị… do UNDP và một số các tổ chức quốc tế tài
trợ. Các nghiên cứu này được tiến hành đồng thời độc lập ở các địa bàn khác
nhau, mục đích là tìm ra những điểm đặc thù về nghèo ở những khu vực khác
nhau, đặc biệt là xem xét tính hiệu quả của chương trình, chính sách XĐGN
đang được thực hiện trên địa bàn.
Nhìn chung, các nghiên cứu về chính sách XĐGN ở giai đoạn này chủ
yếu tập trung vào xem xét, nhìn nhận, đánh gia kết quả chính sách, ít có
nghiên cứu đánh giá tác động của chính sách đến đời sống của người dân.
Nếu có đánh giá thì các nghiên cứu cũng chưa theo quy chuẩn của khung

đánh giá chính sách, hoặc sử dụng các mô hình kinh tế, mô hình toán để
lượng hóa các tác động của chính sách, giúp cho các nhà quản lý, các nhà
hoạch định chính sách nhìn nhận rõ hơn tình hình.
Từ thực trạng này, đến năm 2003, có một nghiên cứu lý thuyết phục vụ
đánh giá chính sách ở Việt Nam, đó là “Đánh giá chính sách: từ phương pháp
thực tế đến thói quen cùng tham gia” của Pter Boothroyd. Đây là một cẩm
nang, trong đó đưa ra khái niệm, các các phương pháp đánh giá chính sách
mang tính kỹ thuật như phân tích chi phí và lợi ích, phân tích tác động về xã
hội và môi trường. Ngoài ra, tác giả cũng đề cập đến phương pháp đánh giá
chính sách có sự tham gia của người dân. Cùng góp phần vào hoàn thiện lý
thuyết và giúp thực hành đánh giá chính sách công, tác giả Trần Thị Vân Anh,
với nghiên cứu “Về phương pháp đánh giá tác động của chính sách XĐGN và
xây dựng chiến lược XĐGN đến năm 2010” tác giả đã chủ yếu phân tích các
văn bản để đưa ra đánh giá quá trình xây dựng và hoạch định chính sách giảm
nghèo ở Việt Nam. Trong nghiên cứu, tác giả cũng đã chỉ ra được những hạn
chế của các nghiên cứu đánh giá trước đây, đó là chưa được đánh giá một cách
đầy đủ, khách quan, vì những người thực hiện chủ yếu báo cáo thành tích.
3
3) Đối với chương trình 135, trong suốt 12 năm thực hiện đến nay đã có
nhiều hoạt động đánh giá dưới các góc độ khác nhau:
Đánh giá định kỳ được thực hiện bởi các nhà tài trợ vốn cho chương
trình và được tiến hành đánh giá 2 lần trong kỳ: đánh giá giữa kỳ và đánh giá
cuối kỳ. Các cuộc đánh giá này chủ yếu xem xét việc tổ chưc thực hiện
chương trình có đạt được kết quả đề ra như mục tiêu ban đầu hay không; xem
xét đánh giá cơ chế quản lý, bộ máy tổ chức của chương trình.
Ngoài ra, trong quá trình thực hiện chương trình, hàng năm các đoàn
giám sát, kiểm tra, đánh giá liên ngành của: Quốc hội, Chính phủ, các tổ chức
chính trị xã hội. Các cuộc kiểm tra, đánh giá này đều hướng tới những nội
dung, mục tiêu khác nhau như: Tổ chức bộ máy, tài chính, quy trình thực
hiện… Ở các cuộc kiểm tra, đánh giá đều có phát hiện, kiến nghị để chương

trình ngày càng hoàn thiện hơn.
Như vậy hiện nay chính sách XĐGN nói chung và chương trình 135
nói riêng đã có nhiều hoạt động nghiên cứu, đánh giá do các tổ chức, cá nhân
khác nhau thực hiện. Tuy nhiên các hoạt động đánh giá này chủ yếu sử dụng
phương pháp định tính, xem xét kết quả của dưới góc độ phản ứng của người
hưởng lợi đối với chương trình.
Xuất phát từ những lý do nêu trên, để hiểu hơn về mức độ hưởng lợi
của các hộ gia đình từ chương trình 135, tác giả đề xuất đề tài: “Mô hình
đánh giá tác động của chương trình 135 đến XĐGN hộ gia đình” để bổ
sung thêm một số cơ sở lý luận, phương pháp định lượng bằng việc sử dụng
mô hình, khung lý thuyết vào việc đánh giá các tác động của chính sách công,
chính sách xóa đói giảm nghèo.
2. Mục tiêu đề tài
Xây dựng mô hình, lượng hóa, phân tích sự hài lòng của hộ gia đình
4
đối với Chương trình 135 và một số kiến nghị chính sách và phương pháp
đánh giá chính sách XĐGN.
3. Phạm vi, đối tượng
- Phạm vi nghiên cứu
Đánh giá hiệu quả Chương trình 135 có nhiều nội dung cần thực hiện.
Trong khuôn khổ có hạn về điều kiện số liệu, đề tài chỉ dừng lại ở việc xây
dựng mô hình đánh giá, ảnh hưởng của Chương trình đến đời sống của hộ gia
đình. Xem xét sự hài lòng của hộ gia đình về một số nội dung của chương
trình đã thực hiện và đang thực hiện.
- Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là: nội dung, mục tiêu, hoạt động và
kết quả của Chương trình; các xã, hộ đã và đang hưởng lợi từ chương trình.
4. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp kế thừa, phân tích các tài liệu thứ cấp
Để có cơ sở khoa học làm công cụ cho việc nghiên cứu, đề tài đã sử

dụng các tài liệu, dữ liệu sơ cấp và thứ cấp, các công trình nghiên cứu khoa
học liên quan: Các nghiên cứu về đánh giá đói nghèo của các tổ chức trong và
ngoài nước; các chính sách, chương trình dự án thực hiện ở vùng dân tộc ít
người và miền núi; các tài liệu, báo cáo hàng năm, thường xuyên, đánh giá
giữa kỳ, cuối kỳ… của Chương trình 135
- Phương pháp thống kê, so sánh, tổng hơp
Trên cơ sở các tài liệu, số liệu thu thập được, các kỹ thuật trong thống
kê được sử dụng để phân tích, so sánh, tổng hợp tìm ra bản chất, hiện tượng
của vấn đề nghiên cứu
5
- Phương pháp mô hình hoá
Trên cơ sở các số liệu, tài liệu thu thập được, đề tài sử dụng mô hình
kinh tế, thống kê để phân tích, lượng hóa ảnh hưởng của Chương trình đến
XĐGN.
5. Cơ sở dữ liệu dự kiến sử dụng trong mô hình
Đề tài có tham khảo sử dụng nhiều loại số liệu khác nhau, nhưng trong
đó chủ yếu là từ các báo cáo định kỳ (tháng, quý, năm), báo cáo đánh giá giữa
kỳ, báo cáo tổng kết cuối kỳ của chương trình 135.
Đặc biệt phần dữ liệu chạy mô hình là sử dụng số liệu điều tra cơ bản
năm 2007 - 2008 về kinh tế, xã hội các xã thực hiện chương trình 135 giai
đoạn II và các xã đã hoàn thành chương trình trong giai đoạn I. Cơ sở dữ liệu
bao gồm dữ liệu về xã và dữ liệu về hộ. Dữ liệu về xã là những thông tin cơ
bản về dân số, kinh tế xã hội, thực trạng cơ sở hạ tầng và tổng quan các chính
sách đang thực hiện Dữ liệu về hộ gồm các thông tin về thực cơ cấu hộ,
trạng thu nhập, đời sống, thụ hưởng các dịch vụ, tham gia các dịch vụ và tự
đánh giá về mức sống thay đổi nhờ các chương trình, dự án đầu tư…
6. Những đóng góp của đề tài
- Đề tài khái quát và phân tích thực trạng việc đánh giá chính sách hiện
nay; phân tích những điểm mạnh, điểm yếu của việc sử dụng mô hình toán
kinh tế trong việc đánh giá lượng hóa các chính sách XĐGN

- Đề tài góp phần cung cấp phương pháp ứng dụng mô hình toán, mô
hình kinh tế để đánh giá tác động, ảnh hưởng của chương trình chính sách
XĐGN, dưới góc độ xem xét đối tượng thụ hưởng chương trình (cụ thể trong
luận văn là hộ gia đình trên địa bàn 135 ).
- Đề tài góp phần giúp cho các nhà quản lý nhìn nhận rõ hơn kết quả
6
đạt được, hạn chế và mức độ ảnh hưởng của một số nội dung đầu tư trên cơ sở
sử dụng phương pháp đánh giá bằng mô hình thống kế, toán kinh tế.
7. Giới hạn, khó khăn khi thực hiện
- Về cơ sở dữ liệu: hiện nay dữ liệu sử dụng trong luận văn khi chạy mô
mình là Cơ sở dữ liệu điều tra cơ bản đầu kỳ thực hiện CT 135 giai đoạn II
(2007-2008). Mục đích của bộ dữ liệu này là cung cấp cơ sở, thông tin ban đầu
để so sánh cho việc đánh giá kết quả chương trình vào năm 2010 (sau khi
chương trình kết thúc). Tuy nhiên cho đến nay, theo kế hoạch CT 135 giai đoạn
II đã kết thúc, nhưng Ban Quản lý chưa tiến hành điều tra cơ bản lại. Vì vậy cơ
sở dữ liệu để đối chiếu, so sánh chưa thật đầy đủ, nên kết quả của mô hình chưa
phản ánh rõ nét tác động của chương trình đến đời sống của hộ gia đình.
- Các số liệu đầu vào cần thu thập kế thừa từ các cơ quan quản lý nhà
nước (chủ yếu là số liệu từ điều tra cơ bản 2007-2008), mà không có điều
kiện nghiên cứu, điều tra lại, để bổ sung, kiểm chứng độ chính xác của số
liệu.
8. Cấu trúc luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 phần chính như sau:
Chương 1. Một số vấn đề chung về chính sách XĐGN và phương pháp
đánh giá
Chương 2. Phân tích đặc điểm của xã 135 và xã đối chứng
Chương 3. Mô hình đánh giá tác động của chương trình 135 đến
XĐGN của hộ gia đình
7
CHƯƠNG 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH
XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐÁNH GIÁ
1.1. Một số vấn đề lý luận chung về chính sách XĐGN
1.1.1. Quan niệm về đói nghèo
Cũng như các quốc gia trên thế giới, Việt Nam đã nhận thức được tầm
quan trọng của công tác XĐGN. Chính vì vậy, thời gian qua, Chính phủ đã có
nhiều nỗ lực trong hoạt động này cả về mặt lý luận và thực tiễn. Trong đó,
việc thống nhất quan niệm đói nghèo của Việt Nam cũng được xác định là
một vấn đề cần được quan tâm. Quan niệm về đói nghèo ở Việt Nam có sự
thay đổi theo những thời kỳ khác nhau gần với quan niệm đói nghèo của thế
giới. Ban đầu với cách chia đói nghèo thành đói và nghèo. Trên cơ sở đó, có
người đói và nghèo, hộ đói và nghèo, xã nghèo, tỉnh nghèo và vùng nghèo.
- Đói và nghèo
Căn cứ xác định đói hay nghèo là những nhu cầu cơ bản con người
không được hưởng hoặc thoả mãn. Nhu cầu cơ bản ở đây chính là cái thiết
yếu, tối thiểu để duy trì sự tồn tại của con người như ăn, mặc, ở. Theo đó, sự
đói nghèo tuyệt đối, sự bần cùng được biểu hiện là tình trạng con người
không có thực phẩm để ăn, ăn không đủ lượng dinh dưỡng tối thiểu, sự đứt
đoạn trong nhu cầu ăn. Nói một cách khác, đói là một khái niệm biểu đạt tình
trạng con người ăn không đủ no, không đủ năng lượng tối thiểu cần thiết để
duy trì sự sống hàng ngày và không đủ sức để lao động, để tái sản xuất sức
lao động. Đói lại được chia ra làm đói gay gắt kinh niên và đói gay gắt cấp
8
tính. Trong đó, đói gay gắt kinh niên là tình trạng thiếu ăn thường xuyên. Nếu
con người trong những hoàn cảnh đột xuất, bất ngờ do thiên tai bão lụt, mất
mùa, bệnh tật, rơi vào cùng cực, không có gì để sống, không có đủ lương
thực, thực phẩm để ăn, có thể dẫn tới cái chết thì đó là trường hợp đói gay gắt
cấp tính.
Dù ở dạng nào thì đói đều đi liền với thiếu chất dinh dưỡng, suy dinh
dưỡng, dễ thấy nhất là ở trẻ em và phụ nữ. Có thể hình dung tình trạng đói,

thiếu đói ở các hộ gia đình nông dân hoặc một bộ phận dân cư phải sống dưới
mức tối thiểu như đã nói trên qua động thái các bữa ăn trong ngày của họ. Có
mấy biểu hiện: Thất thường về lượng: bữa đói, bữa no; Đứt bữa: Ngày chỉ ăn
một bữa hoặc bữa cơm, bữa cháo hoặc cả hai bữa đều không đủ năng lượng
tối thiểu chứ chưa nói tới chất dinh dưỡng cần thiết; đứt bữa kéo dài tới 1-2-3
tháng trong năm, nhất là thời kỳ giáp hạt. Hoặc nếu đo lượng calo thì thiếu
đói là tình trạng con người ăn chỉ ở mức 1500 calo/ngày, dưới mức đó là đói
gay gắt.
Tiếp đến là khái niệm nghèo. Về mặt kinh tế, nghèo đồng nghĩa với
nghèo khổ, nghèo túng, túng thiếu. Trong hoàn cảnh nghèo, người nghèo và
hộ nghèo phải vật lộn với những mưu sinh hàng ngày về kinh tế - vật chất,
biểu hiện trực tiếp nhất ở bữa ăn. Họ có thể vươn tới các nhu cầu về văn hoá -
tinh thần hoặc những nhu cầu này phải cắt giảm tới mức tối thiểu nhất, gần
như không có. Điều này đặc biệt rõ ở nông thôn với hiện tượng trẻ em thất
học, bỏ học, các hộ nông dân nghèo không có khả năng để hưởng thụ văn hoá,
chữa bệnh khi ốm đau, không đủ hoặc không thể mua sắm thêm quần áo cho
nhu cầu mặc, sửa chữa nhà cửa cho nhu cầu ở… Nghèo là khái niệm chỉ tình
trạng mà thu nhập thực tế của người dân chỉ dành hầu như toàn bộ cho ăn,
thậm chí không đủ chi cho ăn, phần tích luỹ hầu như không có. Các nhu cầu
tối thiểu ngoài ăn ra thì các mặt khác như ở, mặc, y tế, giáo dục, đi lại, giao
9