hoàn thiện công tác quản lý ngân sách tại quận hoàng mai, thành phố hà nội

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan bản luận văn này là công trình nghiên cứu khoa học
độc lập của tôi. Các tư liệu, tài liệu được sử dụng trong luận văn có nguồn dẫn
rõ ràng, các kết quả nghiên cứu là quá trình lao động trung thực của tôi.
Tác giả luận văn
Nguyễn Kiều Oanh
MỤC LỤC
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
HĐND : Hội đồng nhân dân
UBND : Ủy ban nhân dân
XHCN : Xã hội chủ nghĩa
NSNN : Ngân sách nhà nước
DANH MỤC BẢNG BIỂU
LỜI MỞ ĐẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Quá trình chuyển sang nền KTTT định hướng XHCN ở nước ta đòi hỏi Nhà
nước phải sử dụng một cách có hiệu quả các công cụ, chính sách tài chính, tiền tệ,
đặc biệt là chính sách thu, chi NSNN. Điều này góp phần khắc phục khuyết tật của
cơ chế thị trường thông qua việc sử dụng bàn tay hữu hình, chủ yếu là chính sách tài
chính nhằm điều tiết nền kinh tế có hiệu quả. Mặt khác thông qua sử dụng các công
cụ này mới có thể quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, động viên toàn bộ
nguồn lực để phát triển KT-XH, đáp ứng yêu cầu của cuộc đổi mới đất nước.
Ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng trong việc điều tiết nền kinh tế vĩ
mô. Ngân sách cấp quận, huyện là một bộ phận cấu thành ngân sách nhà nước, là
công cụ để chính quyền cấp quận, huyện thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn trong quá trình quản lý kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng của địa phương.
Luật ngân sách nhà nước năm 2002 là cơ sở pháp lý quan trọng để tổ chức quản lý
ngân sách nhà nước nói chung và ngân sách cấp quận, huyện nói riêng nhằm phục
vụ công cuộc đổi mới đất nước, song thực tế hiện nay các yếu tố, điều kiện tiền đề
chưa được tạo lập đồng bộ, làm cho quá trình quản lý ngân sách các cấp đạt hiệu
quả thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu Luật Ngân sách nhà nước đặt ra.

Trong hoàn cảnh đó, việc hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước là
hết sức cần thiết trong giai đoạn hiện nay và sắp tới nhằm huy động tối đa mọi
nguồn tài chính, tăng cường nguồn thu cho ngân sách, sử dụng ngân sách tiết kiệm,
hiệu quả, đảm bảo cân đối thu, chi ngân sách, lành mạnh tình hình tài chính ngân
sách tại địa phương, đảm bảo nguồn vốn đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội,
nâng cao đời sống nhân dân.
Trong bối cảnh chung của đất nước, quận Hoàng Mai, Thành phố Hà Nội
trong những năm qua đã đạt được những thành tựu quan trọng về kinh tế, xã hội, an
ninh quốc phòng. Qua 10 năm thực hiện Luật Ngân sách nhà nước, cân đối ngân
sách quận Hoàng Mai ngày càng vững chắc, nguồn thu ngân sách ngày càng tăng
1
không những đảm bảo được yêu cầu chi thiết yếu của bộ máy quản lý nhà nước, các
sự nghiệp kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng mà còn dành nguồn đáng kể
cho đầu tư phát triển. Tuy nhiên thực trạng hiện nay công tác quản lý ngân sách quận
Hoàng Mai vẫn còn nhiều hạn chế. Thu ngân sách vẫn chưa bao quát hết các nguồn
thu trên địa bàn, hiệu quả một số khoản chi ngân sách còn thấp, chi đầu tư xây dựng
cơ bản còn dàn trải, tiến độ giải ngân chậm, chi thường xuyên còn vượt dự toán.
Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách tại quận Hoàng Mai, Thành phố Hà
Nội nhằm động viên đầy đủ, hợp lý các nguồn thu vào ngân sách nhà nước, đồng
thời quản lý chi ngân sách hiệu quả, tiết kiệm, đó là các yếu tố có tính quyết định để
thực hiện thắng lợi nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của quận Hoàng Mai giai
đoạn 2010-2015 mà Nghị quyết Đại hội Đảng bộ quận Hoàng Mai lần thứ II đề ra.
Vì vậy, tác giả chọn đề tài “Hoàn thiện công tác quản lý ngân sách tại quận
Hoàng Mai, Thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sỹ của mình.
2. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU
Vận dụng lý luận về ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước để
phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản lý ngân sách nhà nước của quận Hoàng
Mai, từ đó đề xuất một số quan điểm, giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý ngân sách
quận Hoàng Mai trong thời gian tới, cụ thể:
+ Khái quát lại những lý luận cơ bản về ngân sách nhà nước và quản lý ngân

sách nhà nước.
+ Phân tích thực trạng công tác quản lý ngân sách của quận Hoàng Mai nhằm
đánh giá kết quả đạt được và hạn chế cùng nguyên nhân của hạn chế.
+ Đề xuất các giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân
sách tại quận Hoàng Mai trong thời gian tới.
3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
* Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý NSNN của quận Hoàng Mai,
Thành phố Hà Nội
* Phạm vi nghiên cứu: Công tác quản lý ngân sách tại quận Hoàng Mai từ
năm 2008 đến 2012.
2
4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác -
Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Các phương pháp sau được sử dụng một cách linh
hoạt: tổng hợp, thống kê, so sánh, phân tích lý thuyết, nhận định, đánh giá thực tế…
để làm sáng tỏ những vấn đề nghiên cứu đồng thời rút ra những kết luận cần thiết.
5. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu kham khảo, luận văn gồm
3 chương:
Chương 1: Lý luận chung về ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước.
Chương 2: Thực trạng công tác quản lý ngân sách tại quận Hoàng Mai,
Thành phố Hà Nội.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách tại quận Hoàng
Mai, Thành phố Hà Nội.
3
CHƯƠNG 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC (NSNN)
1.1.1. Bản chất Ngân sách nhà nước

1.1.1.1. Khái niệm NSNN
Sản xuất hàng hóa phát triển, chế độ tư hữu xuất hiện, và có sự phân chia giai
cấp và đấu tranh giai cấp. Trong điều kiện lịch sử đó, Nhà nước xuất hiện, đầu tiên
là Nhà nước chiếm hữu nô lệ. Khi Nhà nước ra đời và hoạt động, để duy trì sự tồn
tại của mình, Nhà nước đã dùng quyền lực chính trị buộc các tổ chức và cá nhân
trong xã hội phải đóng góp một phần thu nhập, của cải cho Nhà nước nhằm tạo lập
quỹ tiền tệ đáp ứng nhu cầu chi tiêu quốc gia. Sự ra đời của Nhà nước đã làm nảy
sinh các quan hệ kinh tế gắn với hình thành, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ
riêng có của mình, để phục vụ các chức năng, nhiệm vụ hoạt động của Nhà nước,
hình thành nên hoạt động tài chính nhà nước (TCNN). Lịch sử đã chứng minh
rằng TCNN gắn liền sự ra đời của Nhà nước và cùng với sự xuất hiện của tiền tệ
làm tiền tệ hoá các khoản thuế và chi tiêu của Nhà nước. Bản chất của TCNN do
bản chất Nhà nước quyết định, ở chế độ chính trị khác nhau thì bản chất TCNN
khác nhau.
Tài chính nhà nước tác động đến hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh
tế xã hội, thể hiện qua quá trình phân phối và phân phối lại sản phẩm của xã hội.
TCNN đã hình thành trước so với ngân sách nhà nước (NSNN). Trong TCNN thì
NSNN là bộ phận chủ yếu, quan trọng nhất vì nó là quỹ tiền tệ lớn nhất. Qua kênh
thu, NSNN huy động và tập trung một bộ phận các nguồn tài chính trong xã hội
dưới các hình thức như: thuế và các khoản thu không mang tính chất thuế, vay nợ
của chính phủ trong và ngoài nước, viện trợ quốc tế. Qua kênh chi: Nhà nước sử
dụng NSNN để cấp phát vốn, kinh phí, tài trợ về vốn cho các tổ chức kinh tế, các
4
đơn vị hành chính sự nghiệp… nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã
hội trong từng thời kỳ.
Như vậy NSNN gắn liền hoạt động của Nhà nước, là một trong những công
cụ hết sức quan trọng, không thể thiếu được nhằm đảm bảo hoạt động nhà
nước. Nhà nước ra đời, hình thành và phát triển gắn liền hình thành chế độ sở hữu
và đấu tranh giai cấp trong quá trình phát triển xã hội loài người, mang tính tất
yếu và khách quan, do vậy NSNN cũng mang tính khách quan. Khi không còn

Nhà nước thì không còn NSNN. Và bản chất Nhà nước quyết định bản chất NSNN,
nhưng quản lý NSNN là những tổ chức và con người cụ thể nên quản lý NSNN
mang tính chủ quan. do vậy nhận thức đúng về bản chất của NSNN và vận
dụng thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả NSNN là cần thiết đối với mọi quốc
gia, mọi cấp chính quyền.
Khi nói về ngân sách Nhà nước, có nhiều cách định nghĩa khác nhau về ngân
sách. Khái niệm về NSNN được hiểu đầy đủ theo Luật NSNN: “Ngân sách nhà nước
là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước
có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm".
1.1.1.2. Bản chất NSNN
Về mặt hình thức, có thể hiểu ngân sách là toàn bộ các khoản chi tiêu của nhà
nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực
hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Các biểu hiện bên ngoài của NSNN rất phong phú rất đa dạng nhưng cũng rời
rạc; đó là bảng tổng hợp các khoản thu, khoản chi của Nhà nước, là mức động viên
các nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước, những khoản đóng góp của các
thành viên cho xã hội và các hình thức cấp phát của nhà nước cho các thành viên.
Tuy NSNN có biểu hiện rời rạc, phân tán nhưng hoạt động của nó đều nằm trong sự
kiểm soát của Nhà nước. Các nội dung bên trong của NSNN có mối quan hệ chặt
chẽ nhau, phần lớn nguồn thu NSNN mang tính chất bắt buộc còn các khoản chi
phần lớn mang tính chất cấp phát không hoàn lại, trừ trường hợp góp vốn tham gia
các tổ chức kinh tế. Và chính nội dung này đóng vai trò quyết định sự tồn tại của
5
NSNN. Chủ thể của NSNN chính là Nhà nước. Tuy nhiên, bản chất kinh tế của
NSNN được hình thành từ các mối quan hệ bên trong trong quá trình hoạt động
của nó. Hoạt động của NSNN là hoạt động phân phối các nguồn tài chính, nguồn
này được chia thành hai phần là phần nộp vào NSNN và phần để lại cho xã hội.
Phần nộp vào NSNN tiếp tục được phân phối cho tiêu dùng và đầu tư và phần để lại
cho xã hội cũng vậy. Vì vậy hoạt động của NSNNN là quá trình giải quyết các
quyền lợi kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể trong xã hội, gắn liền với việc hình

thành và sử dụng quỹ NSNN. Như vậy làm xuất hiện hàng loạt các quan hệ giữa
một bên là Nhà nước và một bên là các chủ thể xã hội, được thể hiện qua các
khoản thu và các khoản chi của NSNN. Có thể nói hệ thống các quan hệ tài
chính gắn với việc tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN tạo nên bản chất kinh tế của
NSNN, thể hiện ở các mối quan hệ chủ yếu: quan hệ kinh tế giữa NSNN với khu
vực doanh nghiệp; quan hệ kinh tế giữa NSNN với các đơn vị hành chính, sự
nghiệp, phát sinh trong quá trình phân phối lại các khoản thu nhập; quan hệ kinh tế
giữa NSNN với các tầng lớp dân cư; quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trường
tài chính. Quản lý NSNN chính là quá trình tác động vào các mối quan hệ trên
để đạt được mục tiêu nhất định.
Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ sẵn có
để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính
cần thiết, song cơ sở tạo lập các nguồn lực tài chính là các thành viên trong xã hội.
Mọi thành viên đều có lợi ích kinh tế và đấu tranh bảo vệ lợi ích kinh tế đó, nghĩa là
thông qua quyền lực của mình, nhà nước sử dụng các công cụ, chính sách giải quyết
hài hòa giữa lợi ích nhà nước và lợi ích của mỗi thành viên trong xã hội. Do vậy
muốn có NSNN đúng đắn, lành mạnh thì phải tôn trọng và vận dụng các quy luật
kinh tế một cách khách quan, phải dựa trên cơ sở đảm bảo hài hòa lợi ích của nhà
nước và lợi ích của các thành viên trong xã hội. Một NSNN lớn mạnh phải đảm bảo
sự cân đối trên cơ sở khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh, bao quát hết toàn
bộ nguồn thu, nuôi dưỡng nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi của mình.
6
Từ đó, có thể đi đến kết luận: Bản chất của NSNN là hệ thống các mối quan
hệ kinh tế giữa Nhà nước và các thành viên trong xã hội, phát sinh trong quá trình
Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn lực tài chính, nhằm đảm bảo thực hiện
các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế xã hội của Nhà nước, đó là tổng thể
các mối quan hệ kinh tế được phát sinh trong quá trình phân phối bằng giá trị tổng
sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân để hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm
thực hiện các chức năng nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước trong một thời ký
nhất định, thường là một năm. Nghiên cứu, nắm vững bản chất của NSNN để thấy

rõ các mối quan hệ, sự tác động qua lại của các quan hệ để có những giải pháp quản
lý NSNN hiệu quả. Quản lý NSNN ảnh hưởng đến nhiều đối tượng, nhiều cấp
chính quyền cần phải thận trọng, cơ chế chính sách trong quản lý NSNN cần phải
có sự nghiên cứu nghiêm túc, khoa học, dân chủ, được xem xét trong các mối
quan hệ thì khi áp dụng mới mang lại hiệu quả cao.
1.1.2. Cơ cấu NSNN
NSNN là một chỉnh thể kinh tế - xã hội, bao gồm nhiều nội dung thu - chi
được sắp xếp theo một cơ cấu nhất định, nói cách khác cơ cấu ngân sách chỉ mối
quan hệ giữa các nội dung thu - chi của NSNN trong những khoản thời gian nhất
định nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Nhìn vào cơ
cấu NSNN có thể cho biết thông tin về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, khả năng
của nền kinh tế, trình độ quản lý của Nhà nước.
Mối quan hệ trong cơ cấu NSNN được thể hiện như sau:
Thứ nhất: quan hệ tổng thu và tổng chi, quan hệ tổng thu và tổng chi với tổng
sản phẩm xã hội (GDP) thể hiện quy mô ngân sách; quan hệ tốc độ tăng trưởng
nguồn thu và tăng chi với tốc độ tăng trưởng nền kinh tế…các mối quan hệ này
phản ảnh trình độ phát triển của nền kinh tế của quốc gia hoặc địa phương nên cần
xác định cho một giai đoạn phát triển, thường là 5 năm. Và xây dựng kế hoạch cần
xác định tỷ lệ các mối quan hệ một cách hợp lý khoa học đảm bảo cân đối giữa thu
và chi để thực hiện các mục tiêu mà Nhà nước đặt ra.
7
Thứ hai, Cơ cấu NSNN được xem xét trong các mối quan hệ bên trong với nội
dung cơ bản của nó là thu và chi. Ví dụ: tỉ trọng thu các khoản thuế, phí, lệ, phí
trong tổng thu, đây là nguồn thu chủ yếu mang tính chất bắt buộc, nguồn này
càng phải chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu thì mới đảm bảo đáp ứng nhu cầu
chi tiêu của chính phủ. Quan hệ chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên trong
tổng chi ngân sách của từng quốc gia để từ đó có thể đưa ra các biện pháp nhằm
tăng trưởng, nuôi dưỡng nguồn thu, nâng cao hiệu quả chi tiêu, đảm bảo thực hiện
các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia.
1.1.3. Chức năng NSNN

Chức năng NSNN được xuất phát từ bản chất của NSNN và xuất phát từ
nguồn gốc ra đời của NSNN. Nhà nước ra đời tồn tại và phát triển trước hết cần có
nguồn tài chính để đảm bảo chi tiêu cho bộ máy đồng thời đảm bảo các nhiệm vụ
chi nhằm phát triển kinh tế - xã hội phát triển toàn diện trên mọi lĩnh vực. Nguồn tài
chính của NSNN hình thành chủ yếu qua các khoản thu của Nhà nước, giữa thu và
chi ngân sách có mối quan hệ chặt chẽ hữu cơ nhau mang tính cân đối, nên NSNN
thực hiện hai chức năng cơ bản.
Chức năng phân phối: Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước sử dụng các
công cụ, các biện pháp bắt buộc các thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các
nguồn lực tài chính cần thiết. Nhưng cơ sở để hình thành nguồn lực tài chính đó là
từ sự phát triển kinh tế, phát triển sản xuất kinh doanh. Vì vậy, muốn động viên
được nguồn thu NSNN ngày càng tăng và có hiệu quả thì nền kinh tế nói chung, sản
xuất kinh doanh nói riêng phải được phát triển với tốc độ nhanh, bền vững và có
hiệu quả cao. Vì vậy, Nhà nước trong quá trình quản lý kinh tế - xã hội phải nắm
được quy luật kinh tế và tôn trọng các quy luật kinh tế khách quan. Đồng thời phải
bảo đảm hài hoà các quan hệ lợi ích của các chủ thể của nền kinh tế. Một NSNN
vững mạnh là một ngân sách mà cơ chế phân phối của nó đảm bảo được sự cân đối
trên cơ sở khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh nuôi dưỡng nguồn thu, trên
cơ sở đó tăng được thu để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước ngày càng tăng
lên. Mặt khác, một NSNN vững mạnh còn phải thể hiện việc phân phối và quản lý
8
chi đúng đắn, hợp lý và hiệu quả. Nhà nước sử dụng khối lượng tài chính từ nguồn
NSNN để chi tiêu vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội và chi tiêu cho sự hoạt
động của bộ máy Nhà nước. Như vậy, chức năng của NSNN, ngoài việc động viên
nguồn thu thì còn phải thực hiện quản lý và phân phối chi tiêu sao cho có hiệu quả.
Đó cũng là một tất yếu khách quan.
Chức năng giám đốc: Thực hiện chức năng này, Nhà nước thông qua NSNN
để biết được nguồn thu - chi nào là cơ bản của từng thời kỳ, từng giai đoạn và do đó
có những giải pháp để làm tốt thu - chi. Nhà nước định ra cơ cấu thu- chi hợp lý;
theo dõi các phát sinh và những nhân tố ảnh hưởng đến thu- chi

1.1.4. Vai trò của NSNN
NSNN là khâu tài chính tập trung quan trọng nhất, là kế hoạch tài chính cơ
bản, tổng hợp của Nhà nước. Nó giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính và có
vai trò quyết định sự phát triển của nền KT-XH. Vai trò của NSNN được xác lập
trên cơ sở chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn cụ thể. Phát
huy vai trò của NSNN như thế nào là thước đo đánh giá hiệu quả điều hành, lãnh
đạo của Nhà nước.
Trong nền KTTT định hướng XHCN ở nước ta hiện nay, NSNN có các vai trò
chủ yếu sau:
Thứ nhất, với chức năng phân phối, ngân sách có vai trò huy động nguồn tài
chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước và thực hiện sự cân đối thu chi tài
chính của Nhà nước. Đó là vai trò truyền thống của NSNN trong mọi mô hình kinh
tế. Nó gắn chặt với các chi phí của Nhà nước trong quá trình thực hiện nhiệm vụ
của mình.
Thứ hai, NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước góp phần thúc đẩy sự tăng
trưởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Nhà nước sử dụng NSNN như là
công cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả cũng như giải
quyết các nguy cơ tiềm ẩn về bất ổn định KT-XH. Muốn thực hiện tốt vai trò này
NSNN phải có quy mô đủ lớn để Nhà nước thực hiện các chính sách tài khóa phù
hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích thích sản xuất, kích cầu để góp phần thúc đẩy tăng
trưởng kinh tế, ổn định xã hội.
9
Thứ ba, NSNN là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm khuyết
của KTTT, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thúc đẩy phát triển bền
vững. KTTT phân phối nguồn lực theo phương thức riêng của nó, vận hành theo
những quy luật riêng của nó. Mặt trái của nó là phân hóa giàu nghèo ngày càng tăng
trong xã hội, tạo ra sự bất bình đằng trong phân phối thu nhập, tiềm ẩn nguy cơ bất
ổn định xã hội. Bên cạnh đó do mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận nên các chủ sở hữu
nguồn lực thường khai thác tối đa mọi nguồn tài nguyên, môi trường sinh thái bị
hủy hoại, nhiều loại hàng hóa và dịch vụ mà xã hội cần nhưng khu vực tư nhân

không cung cấp như hàng hóa công cộng. Do đó nếu để KTTT tự điều chỉnh mà
không có vai trò của Nhà nước thì sẽ phát triển thiếu bền vững. Vì vậy Nhà nước sử
dụng NSNN thông qua công cụ là chính sách thuế khóa và chi tiêu công để phân
phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội, cung cấp hàng hóa dịch vụ
công cho xã hội, chú ý phát triển cân đối giữa các vùng, miền đảm bảo công bằng
xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái.
1.2. TỔ CHỨC HỆ THỐNG NSNN
1.2.1. Quá trình hình thành hệ thống NSNN
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan hệ
hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế - chính trị, bởi
pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của bộ máy hành chính Nhà nước.
Tùy theo mô hình tổ chức hành chính mà tồn tại hình thức tổ chức hệ thống
NSNN. Ví dụ như ở những nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế nhà
nước liên bang ( như: Mỹ, Đức, Canada, Thụy Sĩ, Malaysia… ) thì có 3 cấp ngân
sách : ngân sách liên bang, ngân sách bang, ngân sách địa phương, còn ở các
nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế nhà nước thống nhất ( như Anh,
Pháp, Ý …) có 2 cấp ngân sách: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ở Việt nam, NSNN đã xuất hiện và tồn tại từ lâu gắn với hình thành nhà nước.
Trước năm 1945, NSNN chỉ nhằm phục vụ chủ yếu cho nhu cầu hưởng thụ của vua
chúa và nuôi dưỡng quân đội. Ví dụ: Giai đoạn thực dân pháp cai trị, thì năm 1891
thành phố Hà Nội, Hải phòng được công nhận là là 2 thành phố có ngân sách riêng.
10
Với bản chất Nhà nước "của dân, do dân và vì dân". Sau cách mạng tháng 8-
1945 thành công, Nhà nước ta đã thực hiện quyền lực, đã ban hành nhiều chính
sách mới, mang tính cách mạng triệt để như: bãi bõ thuế thân, hình thành hệ thống
thuế mới với quan điểm giảm bới gánh nặng thuế khóa cho dân nghèo, sau đó tiếp
tục phát hành tiền kim khí (1-12-1946), hình thành "Quỹ độc lập" nhằm huy động
vốn cho ngân sách. Trong giai đoạn kháng chiến (1946 -1954) mọi vấn đề huy
động và chi tiêu của NSNN đều nhằm mục đích phục vụ kháng chiến thắng lợi.
Nhằm phù hợp với điều kiện mới của đất nước trong thời kỳ mới, ngày 20-3-

1996 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam đã thông qua Luật ngân
sách nhà nước. Luật này có hiệu lực thi hành từ năm 1/1/1997. Như vậy hệ thống
NSNN ở nước ta bao gồm 4 cấp ngân sách: ngân sách trung ương (NSTW); ngân
sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (NST); Ngân sách huyện, quận , thị xã
(NSH); Ngân sách xã, phường, thị trấn (NSX).
1.2.2. Quản lý nhà nước đối với NSNN
1.2.2.1. Quản lý nhà nước đối với NSNN là tất yếu
Quản lý nhà nước đối với NSNN là quá trình tác động của Nhà nước đến
các mối quan hệ của NSNN, nhằm hướng NSNN tác động vào các hoạt động trong
đời sống kinh tế xã hội phục vụ cho mục tiêu, chiến lược, kế hoạch phát triển
kinh tế xã hội trong từng thời kỳ nhất định. Đồng thời là quá trình sử dụng NSNN
như là công cụ để quản lý và điều hành nền kinh tế, hướng các quan hệ kinh tế phát
triển theo ý đồ của Nhà nước.
Quản lý nhà nước về NSNN là làm cho các hoạt động của NSNN theo đúng
pháp luật nhà nước, mặt khác kích thích kinh tế phát triển, tạo lập, bồi dưỡng nguồn
thu cho ngân sách và sử dụng có hiệu quả và tiết kiệm các khoản chi ngân sách, bảo
đảm sự cân đối tích cực thu - chi ngân sách, giảm bội chi ngân sách. Mục tiêu tổng
quát trong quản lý và sử dụng ngân sách là phải tạo sự cấn đối tích cực, ổn định
NSNN tạo môi trường tài chính thuận lợi cho sự ổn định và phát triển, nâng
cao hiệu quả của NSNN thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội
trong từng thời kỳ.
11
Nhà nước là chủ thể quản lý; các quan hệ, các bộ phận của của ngân sách là
đối tượng, khách thể quản lý. Vai trò quản lý của Nhà nước đối với ngân sách là
một tất yếu bởi vì:
Thứ nhất: NSNN thể hiện bản chất của Nhà nước, của chế độ và phục vụ nhà
nước, tác động đến mọi hoạt động mặt đời sống xã hội, sản xuất kinh doanh, là
công cụ của nhà nước để kích thích kinh tế phát triển, có vai trò chi phối toàn bộ
hệ thống tài chính quốc gia, là bộ phận quan trọng nhất trong chính sách tài chính
quốc

gia.
Thứ hai: Xuất phát từ vai trò tài chính Nhà nước, NSNN là công cụ quan
trọng trong quản lý xã hội nói chung và quản lý kinh tế nói riêng. Nhà nước định ra
Luật NSNN, các Luật Thuế và các Luật liên quan, các chính sách ưu đãi đầu tư,
khuyến khích đầu tư, chính sách xã hội, nguồn chi từ NSNN nhà nước là rất lớn tác
động nền kinh tế, đồng thời thực hiện kiểm tra kiểm soát việc sử dụng các
nguồn lực mang lại hiệu quả.
Thứ ba, các vấn đề liên quan đến NSNN ở tầm vĩ mô chỉ có Nhà nước mới có
khả năng chi phối, quy định thực hiện, tác động mọi hoạt động trong đời sống kinh
tế xã hội. Quản lý vừa mang tính bắt buộc vừa tạo điều kiện cho các các hoạt động
trong nền kinh tế phát triển.
1.2.2.2. Các nguyên tắc quản lý NSNN
Một là, nguyên tắc tập trung thống nhất, quốc gia chỉ có một hệ thống NSNN
thống nhất, quyền quyết định tập trung vào quốc hội và sự điều hành của Chính
phủ, đồng thời cũng đề cao trách nhiệm của chính quyền các cấp. Sự thống nhất
trong quản lý NSNN phải bằng pháp luật, bằng chính sách, chế độ và bằng kế
hoạch ngân sách hàng năm.
Hai là, đảm bảo tính đầy đủ và toàn vẹn của ngân sách nhà nước. Mọi khoản
thu và chi của NSNN đều phải tập trung đầy đủ, toàn bộ vào NSNN, không được
bỏ sót, hoặc để bất kỳ nguồn nào ngoài NSNN. Nguyên tắc này đảm bảo tính
nghiêm ngặt của NSNN, giúp nhà nước nắm và điều hành toàn bộ NSNN, chống
tùy tiện, thất thoát, lãng phí, tham nhũng.
12
Ba là, đảm bảo thực hiện đúng mục tiêu kinh tế xã hội; thực hành tiết kiệm là
quốc sách, giữ vai trò chủ đạo kích thích kinh tế phát triển và đảm bảo tính cân
bằng của NSNN.
Bốn là, đảm bảo quỹ dự trữ tài chính. Đây là vấn đề có tính chiến lược,
đảm bảo sử dụng ổn định tài chính và chủ động trong điều hành ngân sách
nhà nước. Quỹ này không mất đi, mà tăng hàng năm (hình thành từ kết dư ngân
sách, nguồn tăng thu vượt kế hoạch hàng năm và bố trí trong chi ngân sách).

Năm là, đảm bảo tính tính trung thực, công khai của NSNN. Phản ảnh các
khoản thu chi NSNN đã diễn ra trong thực tế đúng sự thật khách quan. Các dự toán,
quyết toán phải được kiểm tra, thẩm định nghiêm túc theo một trình tự chặt chẽ,
không cho phép cơ quan hành chính tự ý làm điều sai trái mà cơ quan lập pháp đã
quyết định NSNN. Dự toán thu - chi ngân sách sau khi thông qua phải công khai.
Sáu là, tính kỷ cương theo pháp luật. Phải chấp hành nghiêm túc Luật
NSNN, Các Luật thuế, các văn bản pháp quy của nhà nước, đảm bảo trật tự
kỷ cương trong quản lý tài chính.
1.2.3. Nội dung quản lý NSNN
1.2.3.1. Lập dự toán NSNN
Dự toán ngân sách nhà nước hàng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát
triển kinh tế - xã hội và nhiệm vụ bảo đảm quốc phòng – an ninh. Các khoản thu
trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, các chỉ
tiêu có liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách. Các khoản chi
trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế -
xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Đối với chi đầu tư phát triển, việc lập dự toán
phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của cấp có
thẩm quyền, ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai thực hiện các
chương trình, dự án. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải tuân theo các
chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối
với chi trả nợ, phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán. Việc quyết
13
định chính sách, chế độ, nhiệm vụ quan trọng, phê duyệt chương trình, dự án do
ngân sách nhà nước bảo đảm phải phù hợp với khả năng ngân sách hàng năm. Dự
toán ngân sách nhà nước được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ cơ quan thu, đơn vị sử
dụng ngân sách, bảo đảm đúng thời gian và biểu mẫu quy định.
Đối với dự toán ngân sách nhà nước Trung ương, Bộ Tài chính căn cứ Luật
ngân sách nhà nước, các quy định của pháp luật, tình hình thực hiện dự toán năm
trước, phân tích, đánh giá tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế, khả năng nguồn thu của
ngân sách nhà nước, các nhiệm vụ của các cấp ngân sách từ trung ương đến địa

phương, tham mưu Chính phủ trình Quốc hội thông qua phương án phân bổ ngân
sách nhà nước hàng năm.
Dự toán ngân sách của các địa phương, hàng năm các cơ quan Tài chính cấp
dưới phải phối hợp với các ngành, các cấp đánh giá khả năng, tình hình thực hiện
ngân sách năm kế hoạch, lập dự toán thu, chi ngân sách trình UBND cùng cấp trước
khi làm việc với các cơ quan Tài chính cấp trên.
Trên cơ sở định hướng chung, chính quyền địa phương phải tiến hành làm việc
cụ thể với các đơn vị cơ sở để nắm chắc các yêu cầu và khả năng ngân sách của từng
nơi. Bước này bắt đầu từ tháng 10-11, UBND Thành phố tổng hợp dự toán thu, chi
ngân sách gửi Chính phủ và Bộ Tài chính. Trường hợp chưa thống nhất về các khoản
thu, nhiệm vụ chi thì Thành phố phải làm việc vòng 2 với Bộ Tài chính về dự toán
ngân sách của mình.
Trên cơ sở dự toán ngân sách nhà nước đã được Quốc hội thông qua, Chính
phủ có phương án cụ thể phân bổ cho các Bộ, ngành, địa phương.Chính phủ giao
Bộ Tài chính thông báo số giao dự toán thu, chi ngân sách cho UBND các Thành
phố, Quận trực thuộc Trung ương. UBND các Thành phố, quận căn cứ vào chỉ tiêu
dự toán ngân sách được giao, hoàn chỉnh phương án phân bổ dự toán ngân sách của
cấp mình sát với tình hình thực tế tại địa phương, ban kinh tế ngân sách của HĐND
đóng góp, sửa đổi, hoàn chỉnh trước khi trình HĐND thảo luận, quyết định dự toán
ngân sách địa phương.
14
1.2.3.2. Chấp hành NSNN
*Công tác phân bổ dự toán:
Sau khi được Thủ tướng Chính phủ, Uỷ ban nhân dân giao dự toán ngân sách,
các cơ quan nhà nước ở Trung ương và các địa phương, các đơn vị dự toán cấp I
tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách
trực thuộc theo các nguyên tắc được quy định của Luật ngân sách và các văn bản
hướng dẫn Luật. Đối với các Bộ, Tổng cục được tổ chức theo ngành dọc, chưa có
điều kiện phân bổ và giao dự toán trực tiếp đến các đơn vị sử dụng ngân sách thì có
thể phân bổ đến đơn vị dự toán cấp II và uỷ quyền cho đơn vị này phân bổ, giao dự

toán cho đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. Phương án phân bổ dự toán ngân
sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi cơ quan Tài chính cùng cấp để
thẩm tra. Trường hợp việc phân bổ không phù hợp với nội dung dự toán do cơ quan
có thẩm quyền giao, không đúng với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thì cơ
quan Tài chính yêu cầu cơ quan phân bổ ngân sách điều chỉnh lại. Việc phân bổ và
giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải hoàn thành trước ngày
31 tháng 12 năm trước, trừ trường hợp dự toán ngân sách chưa được Quốc hội quyết
định, dự toán ngân sách địa phương chưa được Hội đồng nhân dân quyết định.
*Công tác điều hành ngân sách:
Về thu ngân sách, trên cơ sở nhiệm vụ thu cả năm được giao và nguồn thu dự
kiến phát sinh trong quý, cơ quan thu lập dự toán thu ngân sách quý chi tiết theo
khu vực kinh tế, địa bàn và đối tượng thu chủ yếu, gửi cơ quan tài chính cùng cấp
trước ngày 20 tháng cuối quý trước. Về chi ngân sách, trên cơ sở dự toán chi cả
năm được giao và yêu cầu nhiệm vụ phải chi trong quý, các đơn vị sử dụng ngân
sách lập nhu cầu chi ngân sách quý (có chia ra tháng), chi tiết theo các nhóm mục
chi quy định, gửi Kho bạc nhà nước nơi giao dịch và cơ quan quản lý cấp trên trước
ngày 20 của tháng cuối của quý trước. Cơ quan tài chính căn cứ vào khả năng
nguồn thu và nhu cầu chi trong quý, lập phương án điều hành ngân sách quý của
ngân sách cấp mình, bảo đảm nguồn để đáp ứng nhu cầu chi trong dự toán, đúng
chế độ của các đơn vị sử dụng ngân sách.
15
*Thực hiện thu, chi ngân sách:
Về thu ngân sách, cơ quan thuế chịu trách nhiệm phối hợp với các ngành, các
cấp tổ chức thực hiện các khoản thu, nộp bảo đảm thu đúng, thu đủ, thu kịp thời các
khoản thu vào NSNN. Cơ quan kho bạc căn cứ tỷ lệ điều tiết các khoản thu theo
quy định của các cấp ngân sách để hạch toán tiền thu vào tài khoản thu ngân sách
của từng cấp ngân sách theo quy định.
Về chi ngân sách: Căn cứ vào dự toán chi ngân sách nhà nước hàng năm được
giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ chi của đơn vị theo đúng chế độ, tiêu chuẩn,
định mức, cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước thực hiện chi trả, thanh toán các

khoản chi ngân sách nhà nước theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ Kho bạc nhà
nước cho người hưởng lương, người cung cấp hàng hoá, dịch vụ và người nhận
thầu. Cơ quan kho bạc nhà nước chịu trách nhiệm kiểm soát, quản lý tất cả các
khoản chi ngân sách của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách, tiền, tài sản của
nhà nước theo đúng quy định, chính sách hiện hành.
1.2.3.3. Quyết toán NSNN
Năm ngân sách kết thúc vào ngày 31/12 hàng năm, các tổ chức, cá nhân có
nhiệm vụ thu, nộp ngân sách nhà nước, sử dụng vốn, kinh phí ngân sách nhà nước
và quản lý các khoản thu, chi tài chính phải tổ chức hạch toán kế toán, lập báo cáo
kế toán và quyết toán các khoản thu, chi của ngân sách nhà nước và các khoản thu,
chi tài chính theo quy định của pháp luật về kế toán, thông kê theo chế độ kế toán
và mục lục ngân sách nhà nước. Kho bạc Nhà nước tổ chức thực hiện hạch toán kế
toán thu, chi ngân sách nhà nước; định kỳ hàng tháng, quý, năm báo cáo việc thực
hiện dự toán thu, chi ngân sách cho cơ quan Tài chính cùng cấp; Kho bạc Nhà nước
huyện lập báo cáo thu, chi ngân sách của từng xã, phường, thị trấn gửi Uỷ ban nhân
dân các xã, phường, thị trấn; thực hiện chế độ báo cáo thường xuyên hoặc đột xuất
cho cơ quan Tài chính theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính.
Cơ quan Tài chính căn cứ các quy định hiện hành của Nhà nước, phối hợp với
các cơ quan có liên quan rà soát các nguồn thu vào NSNN, tỷ lệ điều tiết của từng
cấp ngân sách, thẩm tra tình hình sử dụng NSNN đã giao cho các đơn vị quản lý, sử
16
dụng, tổng hợp báo cáo quyết toán NSNN hàng năm theo nguyên tắc mọi khoản thu
phải theo đúng quy định, mọi khoản chi phải có trong dự toán được phê duyệt, theo
đúng chế độ, chính sách nhà nước quy định, sau đó cơ quan Tài chính các cấp trình
UBND thông qua và trình HĐND cùng cấp phê chuẩn. Căn cứ số liệu quyết toán
NSNN của các Bộ, ngành, địa phương, Bộ Tài chính thẩm định, xét duyệt theo quy
định, tổng hợp trình Chính phủ thông qua và trình Quốc hội phê chuẩn quyết toán
NSNN hàng năm.
1.3. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN
1.3.1. Sự cần thiết phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp quản lý NSNN là phần cốt lõi trong giải quyết mọi quan hệ giữa
các cấp ngân sách. Một hệ thống quản lý cân bằng đòi hỏi có một liều lượng hợp lý
giữa quyền hạn của các cấp được phân quyền với thẩm quyền của các cấp được
phân
cấp.
Phân cấp quản lý ngân sách là xác định phạm vi, quyền hạn, trách
nhiệm của các cấp ngân sách trong việc quản lý các nguồn thu và quản lý các
khoản chi của NSNN (gọi tắt là quản lý thu – chi ngân sách) của từng cấp. nhằm
thực hiện theo chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước ở từng cấp. Phân cấp quản lý
NSNN dựa trên cơ sở thống nhất về luật pháp, về chính sách, về kế hoạch kinh tế -
xã hội, nhằm bảo đảm thực hiện chính sách thu chi của nhà nước mang tính thống
nhất và nhất quán; sử dụng hiệu quả các nguồn lực, đồng thời đề cao trách nhiệm và
khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền trong quản lý NSNN.
Từ đó có thể nói phân cấp quản lý NSNN là thực sự cần thiết đối với mọi quốc gia.
Tương ứng với cơ chế phân cấp quản lý hành chính đòi hỏi phải có sự chuyển
giao nguồn tài chính giữa cấp trên và cấp dưới nhằm đáp ứng nhiệm vụ thuộc thẩm
quyền phân cho từng cấp. Phân cấp ngân sách là phần cốt lõi trong giải quyết mọi
quan hệ giữa các cấp ngân sách. Một hệ thống quản lý cân bằng đòi hỏi có một liều
lượng hợp lý giữa quyền hạn của các cấp được phân quyền với thẩm quyền của các
cấp được phân
cấp.
Phân cấp quản lý ngân sách là xác định phạm vi, quyền hạn, trách
nhiệm của các cấp ngân sách trong việc quản lý các nguồn thu và quản lý các khoản
chi của NSNN ( gọi tắt là quản lý thu – chi ngân sách) của từng cấp. nhằm thực hiện
theo chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước ở từng cấp.
17
Phân cấp quản lý NSNN dựa trên cơ sở thống nhất về luật pháp, về chính
sách, về kế hoạch kinh tế - xã hội, nhằm: bảo đảm thực hiện chính sách thu chi
của nhà nước mang tính thống nhất và nhất quán; sử dụng hiệu quả các nguồn lực,
đồng thời đề cao trách nhiệm và khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các cấp

chính quyền trong quản lý NSNN. Quản lý quá trình phân cấp ngân sách cho NSĐ
là công việc khó khăn phức tạp. Phân cấp cho NSĐP mang lại cơ hội lớn sau:
giúp địa phương quản lý ngân sách có thể huy động và phân bổ nguồn tài chính có
hiệu quả hơn, cung cấp dịch vụ phù hợp địa phương, đáp ứng tốt hơn nhu cầu mong
muốn của dân địa phương với hiệu quả cao hơn và phù hợp tình hình thực tế địa
phương. Nhưng nếu phân cấp không tốt sẽ dẫn đến những rủi ro như tạo sự chồng
chéo, làm suy yếu sự điều phối giữa trung ương và địa phương, tăng bất bình đẳng
và làm xuống cấp những dịch vụ quan trọng.
1.3.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
Để đảm bảo phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đem lại kết quả tốt và phát huy
được đầy đủ vai trò, tác dụng của nó cần phải quán triệt những nguyên tắc sau:
Nguyên tắc 1: Phân cấp ngân sách phải phù hợp và đồng bộ với phân cấp tổ
chức bộ máy hành chính, quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước.
Việc tổ chức bộ máy hành chính thường được quy định trong hiến pháp. Do
đó để đảm bảo cơ sở pháp lý cho chế độ phân cấp ngân sách phải triệt để tôn trọng
những quy phạm, quy định trong hiến pháp có liên quan tới lĩnh vực này.
Quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn cần phải chú ý đến quan
hệ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Kết hợp giữa quản lý theo
ngành với quản lý theo lãnh thổ là một trong những nguyên tắc quan trọng trong
quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội. Yêu cầu quản lý theo ngành đòi hỏi không
được nhận thức một cách lệch lạc là Nhà nước, Chính phủ và các Bộ ở trung ương
quản lý các công việc của trung ương còn chính quyền địa phương và các sở thì
quản lý các công việc của địa phương. Cần xoá bỏ sự phân biệt một cách máy móc
về kinh tế trung ương và kinh tế địa phương và cho rằng có cơ cấu kinh tế trung
ương riêng, cơ cấu kinh tế địa phương riêng dẫn đến những quyết định đi ngược lại
18
cơ cấu kinh tế thống nhất có tính chiến lược của quốc gia. Yêu cầu quản lý theo
lãnh thổ đảm bảo sự phát triển tổng thể các ngành, các lĩnh vực, các mặt hoạt động
chính trị - khoa học, văn hoá - xã hội trên một đơn vị hành chính lãnh thổ nhằm
thực hiện sự quản lý toàn diện và khai thác tối đa, có hiệu quả cao nhất mọi tiềm

năng trên lãnh thổ, không phân biệt ngành, thành phần kinh tế - xã hội, cấp nhà
nước quản lý trực tiếp.
Nguyên tắc 2: Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương và đồng thời
tạo vị trí độc lập của ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước
thống nhất.
Ngân sách nhà nước là công cụ quan trọng phục vụ cho việc thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước các cấp trong một quốc gia. Trong đó, các
nhiệm vụ, mục tiêu chung của đất nước lại chủ yếu được tập trung cho bộ máy nhà
nước ở trung ương. Vì thế trung ương phải được dành một ngân sách thích đáng cho
việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp bao trùm trên phạm vi cả nước.
Đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương là một đòi hỏi khách quan
bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương trong việc cung cấp những
hàng hoá và dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia. Hơn nữa nó còn có vai trò điều
tiết, điều hoà đảm bảo công bằng giữa các địa phương. Một ngân sách trung ương giữ
vai trò chủ đạo phải là một ngân sách nắm giữ các nguồn thu quan trọng, đủ để nhà
nước thực hiện việc điều tiết các mặt hoạt động của nền kinh tế thông qua chính sách
tài khoá. Bên cạnh đó, tạo cho địa phương sự độc lập tương đối là việc làm hết sức
cần thiết. Phân cấp, trao quyền cho địa phương về ngân sách một cách hợp lý sẽ giúp
cho địa phương có thể chủ động và tích cực phát huy trách nhiệm trong việc xây dựng,
phát triển địa phương, đáp ứng được yêu cầu nguyện vọng của dân.
Làm cho ngân sách địa phương có khả năng độc lập nhất định trước hết là việc
trao cho địa phương quyền tạo lập nguồn thu, quyền hưởng những nguồn thu tương
xứng với nhiệm vụ của mình. Tính độc lập của ngân sách địa phương thể hiện ở chỗ
sau khi được phân cấp nhiệm vụ thu và chi thì chính quyền địa phương phải được
toàn quyền quyết định ngân sách của mình (lập ngân sách, chấp hành và quyết toán
19
ngân sách), chỉ chịu sự ràng buộc vào cấp trên ở những vấn đề có tính nguyên tắc
lớn để không ảnh hưởng đến cân bằng tổng thể. Như vậy, nên tránh sự can thiệp
quá sâu của chính quyền cấp trung ương vào vấn đề xây dựng và quyết định ngân
sách của cấp địa phương. Nói như vậy không có nghĩa là chính quyền địa phương

thoát ly khỏi sự chỉ đạo của nhà nước trung ương, ngân sách địa phương thoát
khỏi hệ thống ngân sách nhà nước. Trong bất kỳ trường hợp nào cũng phải đảm
bảo sự thống nhất của hệ thống ngân sách nhà nước. Sự thống nhất này thể hiện ở
chỗ: Loại chế độ, chính sách, tiêu chuẩn định mức về thu, chi ngân sách nhà nước
nhất thiết phải thi hành thống nhất trong cả nước để đảm bảo công bằng thì trung
ương ban hành; loại nào có thể cho địa phương vận dụng thì trung ương ban hành
khung; loại nào chỉ thực hiện do đặc điểm riêng có ở địa phương thì giao địa
phương ban hành.
Nguyên tắc 3: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải đảm bảo tính hiệu
quả, hạn chế những khâu trung gian không cần thiết.
Đảm bảo tính hiệu quả là việc tìm kiếm mối quan hệ phù hợp nhất giữa mục
đích cần đạt được và các nguồn lực được sử dụng. Nguyên tắc về tính hiệu quả bao
hàm hai nội dung là tính kinh tế và tính hiệu suất. Tính kinh tế đòi hỏi phải đạt được
kết quả cụ thể với đầu vào nguồn lực nhỏ nhất. Tính hiệu suất thì yêu cầu đạt được
kết quả tốt nhất có thể với nguồn lực đầu vào định trước.
Tính hiệu quả trong phân cấp quản lý ngân sách thể hiện ở hai khía cạnh là
hiệu quả chung do những quy định về phân cấp tạo ra và hiệu quả khi xem xét
những phí tổn do thực hiện phân cấp gây ra. Ở khía cạnh thứ nhất có liên quan chặt
chẽ đến phạm vi phân giao quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi tiêu. Đối với vấn đề
phân định thu và phân cấp quản lý thu phải làm sao đạt được mục tiêu thu đúng, thu
đủ, thu kịp thời các khoản thu theo luật pháp quy định với chi phí hành thu thấp
nhất. Vấn đề giao kinh phí cho địa phương thực hiện những công việc gì cũng phải
cân nhắc để công việc đó được thực hiện tốt nhất mà không tốn kém, lãng phí. Ở
khía cạnh thứ hai thấy rõ ràng là thêm một cấp ngân sách là phát sinh thêm chi phí
quản lý điều hành của bản thân cấp đó và cả các cấp khác có liên quan. Cho nên cần
20
thiết phải hạn chế đến mức thấp nhất các cấp ngân sách trung gian ít hiệu quả, thay
thế bằng phương thức chuyển giao nguồn tài chính thích hợp.
Nguyên tắc 4: Phân cấp quản lý ngân sách phải đảm bảo công bằng
Công bằng trong phân cấp được đặt ra bởi vì giữa các địa phương trong một

quốc gia có những đặc điểm tự nhiên, xã hội và trình độ phát triển kinh tế khác
nhau, nếu một cơ chế phân cấp như nhau được áp dụng cho tất cả các địa phương
thì sẽ dẫn đến những bất công bằng và tạo ra khoảng cách chênh lệch ngày càng lớn
giữa các địa phương về phát triển kinh tế - xã hội. Những vùng đô thị có thể ngày
càng phát triển hiện đại nhanh chóng, còn những vùng nông thôn, miền núi có nguy
cơ tụt hậu do thiếu nguồn lực đầu tư. Mặt khác, công bằng cần được đặt ra là vì:
Suy cho cùng thì phần lớn các nguồn lực tài chính của nhà nước có được là nhờ vào
đóng góp bắt buộc của công dân (thông qua các phương thức khác nhau, trực tiếp
hay gián tiếp). Các khoản đóng góp đó của cư dân nơi này đôi khi lại được nhà
nước thu về ở một nơi khác, dẫn đến việc nguồn thu phát sinh ở một địa phương
nhất định không phản ánh đúng mức độ đóng góp của địa phương đó cho nhà nước.
Chính vì vậy nhiệm vụ thu, chi giao cho địa phương phải căn cứ vào yêu cầu cân
đối chung trong cả nước nhưng phải tránh tình trạng do kết quả phân cấp mà một số
địa phương được lợi một số địa phương khác bị thiệt. Nhiệm vụ của nhà nước là
phải điều hoà được hệ thống ngân sách nhà nước, việc xây dựng một cơ chế phân
cấp nguồn thu và nhiệm vụ giữa trung ương và địa phương là công cụ chủ yếu để
thực hiện việc điều hoà đó. Nhà nước đóng vai trò là người điều phối thông qua
ngân sách trung ương.
Nguyên tắc này rất khó thực hiện vì sự khác nhau rất lớn giữa các địa phương
về nhiều mặt. Để khắc phục, phải kết hợp các nguyên tắc trên, đặc biệt là nguyên
tắc đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương.
1.3.3. Nội dung phân cấp quản lý NSNN
Khi nói tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước người ta thường hiểu theo
nghĩa trực diện, dễ cảm nhận đó là việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp
chính quyền. Thực chất nội dung phân cấp rộng hơn nhiều.
21