Tiểu luận môn Tài chính công VIỆC VAY NỢ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NÊN ĐƯỢC ĐIỀU TIẾT NHƯ THẾ NÀO? MỘT VÀI BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM XUYÊN QUỐC GIA

How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang 1



MỤC LỤC
Tóm tt: 2
I. Khung thể chế 3
Nguồn gốc của việc thiếu kỷ luật về tài khóa của cấp địa phương 3
Vai trò của sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc 6
Phân loại các biện pháp kiểm soát 6
II. Phân tích thực nghiệm 12
Dữ liệu 12
Các biến kiểm soát 13
Phương pháp tiếp cận chung 15
Kết quả 17
Vấn đề nội sinh tiềm tàng của việc kiểm soát vay nợ địa phương 20
III. Kết luận và đề xuất 22
PHỤ LỤC: NGUỒN DỮ LIỆU 24
TÀI LIỆU THAM KHẢO 30

How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang 2

VIỆC VAY NỢ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NÊN
ĐƯỢC ĐIỀU TIẾT NHƯ THẾ NÀO? MỘT VÀI BẰNG CHỨNG
THỰC NGHIỆM XUYÊN QUỐC GIA
ALEXANDER PLEKHANOV and RAJU SINGH
*


Tóm tắt: u th ch c các quc gia áp dng  gii quyt vn
 vay n ca chính quyng vic s dng mt mu gm 43 quc gia trong
n t 1982-2000, bài nghiên cu này cung cp mt phân tích d liu bng nhm xác
nh nhu khon ràng buc vay n hiu qu nhi vi vic kim soát nhng khon
thâm ht qu cho thy không có mt cách thc xây dng th ch
duy nht tri trong mi hoàn cnh. S phù hp ca mt cách thc c th ph
thuc vào nhng m th ch khác nac bit là m mt cân bng tài khóa theo
chiu dc, s tn ti ca tin l cu tr tài chính và chng ca báo cáo tài chính.

Trong vài thập kỷ qua, các quốc gia trên thế giới đã dần dần chuyển đổi theo hướng
ngày càng phân cấp đối với vấn đề về trách nhiệm thu – chi tài khóa. Kết quả là, các chính
sách kinh tế địa phương đã đóng vai trò ngày càng quan trọng trong đảm bảo sự ổn định kinh
tế vĩ mô. Chính phủ các nước đã thông qua những thể chế khác nhau đối với những khó khăn
gặp phải khi ra quyết định phân cấp, đặc biệt nhắm đến sự cần thiết để tăng cường phối hợp
chính sách giữa các cấp chính quyền và kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương.
Những nghiên cứu tình huống khác nhau đã xác định các phương pháp tiếp cận khác
nhau để kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương, nhưng không phương pháp nào có thể chỉ ra
được cách tổ chức thể chế nào là thành công nhất. Hơn nữa, chỉ có một vài bài nghiên cứu
tiến hành phân tích thực nghiệm xuyên quốc gia, và thậm chí chỉ có một số ít nghiên cứu tập
trung vào sự hiện diện của các điều khoản hạn chế vay nợ thay vì những mô tả cụ thể của

chúng.
Bài nghiên cứu này cố gắng thu hẹp khoảng cách đó bằng một phân tích xuyên quốc
gia với một lượng lớn mẫu các quốc gia. Bài viết tập trung vào các tác động lên những khoản
thâm hụt ngân sách địa phương qua các phương pháp tiếp cận khác nhau nhằm kiểm soát vấn
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang 3



đề vay nợ của chính quyền địa phương, và cố gắng xác định các yếu tố quyết định tính hiệu
quả của từng tổ chức thể chế.
I. Khung thể chế
Nguồn gốc của việc thiếu kỷ luật về tài khóa của cấp địa phương
Wildasin (2004) lập luận rằng nếu các khoản chuyển giao liên chính quyền không tốn
chi phí và chi phí vay nợ đều giống nhau ở tất cả các cấp chính quyền, thì cấu trúc vay nợ liên
chính quyền sẽ không phải là vấn đề. Tuy nhiên, có nhiều lý do để tin rằng các khoản chuyển
giao liên chính quyền thì phải tốn chi phí, và chính quyền địa phương có thể có xu hướng chi
vượt mức trong khi số thuế thu được dưới mục tiêu, và vay nợ nhiều hơn cả các chính quyền
cấp quốc gia. Những lý do này có thể phát sinh từ vấn đề “tài sản chung” (common pool),
những ràng buộc ngân sách mềm, sự cạnh tranh liên vùng, nhiệm vụ liên bang không được tài
trợ, hoặc chu kỳ bầu cử ngắn.
Vấn đề “Tài sản chung” (Common pool)
Vấn đề “Tài sản chung” bắt nguồn từ việc phân tách các chi phí và lợi ích của chi tiêu
công. Nếu một dự án công cộng chỉ mang lại lợi ích chủ yếu cho một cơ quan nào đó cụ thể
nhưng lại nhận được tài trợ thông qua một “tài sản chung” là những khoản thuế trong cả
nước, cơ quan đó chỉ phải trả một phần nhỏ trong các khoản chi phí của dự án trong khi

hưởng một phần lớn các lợi ích của nó. Việc thiếu trách nhiệm đầy đủ đối với các chi phí của
một dự án dẫn đến kết quả chi tiêu quá mức và tạo ra một động lực rõ ràng cho các khu vực
nhằm cạnh tranh các khoản chuyển giao liên bang, các khoản này cho phép họ tài trợ cho các
dự án cụ thể nào đó mang tầm khu vực vượt ra ngoài tầm của một “tài sản chung”. Cuộc cạnh
tranh này có thể có các hình thức khác nhau. Lý tưởng nhất, các khu vực sẽ cạnh tranh trên
cơ sở chất lượng của các dự án chi tiêu dự kiến của họ. Ít lý tưởng hơn, họ có thể báo hiệu
rằng họ đang có nhu cầu đặc biệt cần được hỗ trợ liên bang bằng cách cho thấy những khoản
thâm hụt ngân sách lớn hay tích lũy các khoản nợ không bền vững, và hy vọng rằng cuối
cùng quỹ chính phủ trung ương sẽ giải cứu họ.
Những ràng buộc ngân sách mềm
Có khả năng một gói cứu trợ không xuất phát từ sự tồn tại của một “tài sản chung” mà
từ cách nó hoạt động. Khi những khoản chuyển giao dựa trên nhu cầu tài chính trước đó hơn
là những đặc trưng của các khoản trả trước, chính quyền trung ương có thể giải cứu khu vực
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang 4



đang phải đối mặt với những khó khăn về tài chính. Trong trường hợp này, ràng buộc ngân
sách chính quyền địa phương phải đối mặt trở nên "mềm": nếu cơ quan thẩm quyền khu vực
không thu đủ mức thuế, chi tiêu vượt mức, hoặc không trả được nợ, họ mong đợi chính phủ
liên bang giúp họ bù đắp khoảng chênh lệch giữa chi tiêu thực tế và chi tiêu "hợp lý". Hơn
nữa, những người cho vay cũng mất động lực để giám sát các chính quyền khu vực bởi vì họ
nghĩ các khoản đầu tư của họ như được bảo vệ bởi một sự bảo đảm của chính quyền liên
bang.
Những vấn đề này sẽ không tồn tại nếu các chính quyền trung ương bằng uy tín có thể

cam kết không bao giờ sửa đổi các khoản phân bổ chuyển giao trước đó, có nghĩa là, đi đến
một chính sách không có gói cứu trợ. Mặc dù một chính sách có thể đạt được tối ưu trong
thời gian dài, nhưng rất khó để có thể cam kết điều này trong ngắn hạn, đặc biệt là nếu nó liên
quan đến một khoản vỡ nợ địa phương trầm trọng hoặc một sự cắt giảm trong việc cung cấp
các dịch vụ công cộng cơ bản - trường học đóng cửa hoặc các khoản lương hưu chưa được
thanh toán. Persson và Tabellini (1996) và Bordignon, Manasse, và Tabellini (2001) chính
thức chỉ ra rằng chính phủ một quốc gia dường như có khả năng tìm thấy lợi ích cho mình khi
cứu trợ cho một khu vực trải qua thời kỳ khủng hoảng về tài chính để tối đa hóa phúc lợi xã
hội của liên bang. Ngoài ra, sự mất khả năng chi trả của một khu vực có thể làm tăng chi phí
vay mượn đối với tất cả các khu vực khác trong một liên bang, nên những khu vực lân cận có
thể sẽ quan tâm đến việc cung cấp các gói chuyển giao cứu trợ cho khu vực đang mất khả
năng chi trả.
Cạnh tranh liên vùng
Nếu các khu vực cạnh tranh về vốn luân chuyển và lao động một cách tích cực, sự
cạnh tranh của họ có thể làm giảm gánh nặng thuế xét về tổng thể và tăng cường kỷ luật tài
khóa. Đồng thời, cạnh tranh như vậy có thể là động cơ khiến các khu vực định ra các mức
thuế suất thấp một cách không có hiệu quả hoặc chi tiêu quá mức đối với các dự án cơ sở hạ
tầng tài trợ bằng nợ vay. Cai và Treisman (2004) đề xuất rằng nếu các chính quyền khu vực
chỉ có trách nhiệm thu thuế và không thể thay đổi cơ sở thuế hoặc thuế suất, họ có thể có
động cơ không thực thi việc thu thuế trên lãnh thổ của họ, do đó làm giảm gánh nặng thuế
thực tế trong khu vực này.
Mặt khác, nếu các khu vực chia sẻ cùng một mức cơ sở thuế với chính quyền liên
bang, và cả hai cấp chính quyền đều có quyền trong việc ấn định thuế, mức cân bằng thuế có
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang 5

thể sẽ là quá cao bởi vì không chính phủ nào nhận thức được một cách đầy đủ tác động tiêu
cực của việc nâng cao mức thuế suất trên cơ sở thuế (Keen, 1998; và Keen và Kotsogiannis,
2002). Do đó, những vấn đề không hiệu quả ở cấp địa phương có thể phát sinh theo những
cách tổ chức phân cấp khác nhau.
Nhiệm vụ liên bang không được tài trợ
Trong năm 1992, một phán quyết của Tòa án Hiến pháp Liên bang Đức buộc chính
quyền liên bang cung cấp cách khoản chuyển giao bổ sung (thực tế là các khoản cứu trợ) cho
Länder of Saarland và Bremen (Wurzel, 1999). Tòa án đã đồng ý rằng hầu hết các các khoản
chi tiêu của tổ chức đang khủng hoảng này là đúng những gì trong hiến pháp, mặc dù kinh
phí liên bang được dùng để phân bổ cho các khu vực đã không còn đủ để tài trợ cho các
khoản chi tiêu bắt buộc.
Những quy định như vậy tạo ra cảm giác rằng các cơ quan có thẩm quyền của khu
vực không chịu trách nhiệm nếu các nhiệm vụ liên bang ban đầu là không phù hợp với chính
sách tài khóa bền vững. Điều này có thể dẫn đến kết quả là sự thiếu động lực trong quản lý
chi tiêu công ở cấp khu vực, những kỳ vọng về gói cứu trợ mở rộng, và những ràng buộc
ngân sách mềm đối với chính quyền địa phương. Hơn nữa, các cử tri sẽ không quy trách
nhiệm cho các quan chức địa phương về sự bất bình đẳng giữa các nhiệm vụ thu và trách
nhiệm chi, thay vào đó sẽ đổ lỗi cho chính quyền trung ương. Vì vậy, trách nhiệm giải trình
trong bầu cử sẽ không còn có tác dụng về mặt kỷ luật đối với chính quyền địa phương.
Chu kỳ bầu cử ngắn
Nếu các cử tri không quan tâm quá nhiều đến các khoản chi phí của chi tiêu công, các
cấp chính quyền có thể tăng được uy tín chính trị bằng cách tăng chi tiêu hoặc cắt giảm thuế
trước các cuộc bầu cử. Các chính trị gia với tầm nhìn kế hoạch ngắn hạn có thể không nhận
thức được một cách đầy đủ các chi phí vay nợ trong tương lai sẽ biến đổi như thế nào. Một
cách thực nghiệm, Besley và Cases (1995) xác nhận rằng các ưu đãi tài khóa của người
đương nhiệm đủ điều kiện để tái tranh cử khác với các ưu đãi của "lame ducks" (những người
không tầm thường, không đủ điều kiện). Nhân tố này không phải yếu tố duy nhất tác động
đến các chính quyền địa phương; chu kỳ chính trị ngắn cũng làm suy yếu kỷ luật tài khóa của

chính quyền trung ương.
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang 6



Vai trò của sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc
Oates (1972) lập luận rằng phân cấp chi tiêu công sẽ gia tăng hiệu quả. Chính quyền
địa phương có thể đánh giá nhu cầu của cộng đồng địa phương tốt hơn, phù hợp với nhiều sở
thích đa dạng khác nhau, và do đó phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn so với chính quyền trung
ương. Ngoài ra, chính quyền địa phương cũng có những thông tin cần thiết để lựa chọn
những dự án hiệu quả về mặt kinh tế hơn.
Tuy nhiên, phân cấp chi tiêu tạo ra sự chênh lệch giữa nguồn thu của các chính quyền
địa phương từ các khoản thuế bất động sản với trách nhiệm chi tiêu của họ. Chênh lệch này
được bù đắp bởi các khoản chuyển giao liên bang (từ nguồn thu thuế tập trung), chênh lệch
này được gọi là sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc, thường được đo bằng tỷ lệ chuyển
giao trên tổng thu ngân sách địa phương.
Sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc có xu hướng làm trầm trọng thêm vấn đề rủi
ro đạo đức và các động cơ đối nghịch do vấn đề “tài sản chung”, những ràng buộc ngân sách
mềm và các yếu tố khác đã thảo luận trước đó tạo ra, dẫn đến sự yếu kém trong kỷ luật tài
khóa địa phương và sự cần thiết phải kiểm soát việc vay nợ địa phương. Nếu các khoản
chuyển giao phục vụ mục đích bù đắp thâm hụt ngân sách địa phương bất kể những lý do tìm
ẩn do có sự không phù hợp giữa thu và chi của chính quyền địa phương thì sự mất cân bằng
tài khóa theo chiều dọc cao ngụ ý một tỷ lệ cao của chi tiêu khu vực được tài trợ từ “tài sản
chung” và những hạn chế ngân sách mềm của chính quyền địa phương. Hơn nữa, chính
quyền địa phương với sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc cao có thể tranh cãi rằng chính

quyền trung ương phải chịu trách nhiệm cho thâm hụt ngân sách địa phương hay việc địa
phương không trả được nợ. Thậm chí khi có sự tồn tại của mất cân bằng tài khóa theo chiều
dọc, cạnh tranh về thuế có thể mang lại nhiều sai lầm hơn: Cai và Treisman (2004) đã trình
bày một số trường hợp từ Trung Quốc, Nga, và Hoa Kỳ, nơi chính quyền địa phương đã cố
gắng để thu hút đầu tư tư nhân bằng cách bảo vệ các doanh nghiệp địa phương khỏi các cơ
quan thu thuế của liên bang.
Phân loại các biện pháp kiểm soát
Phải đối mặt với những thách thức này, các quốc gia đã áp dụng các phương pháp tiếp
cận thể chế khác nhau để kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương. Theo Ter-Minassian (1997b),
những phương pháp này thường được nhóm lại thành bốn loại chính: kỷ luật thị trường,
những hạn chế hành chính, những kiểm soát dựa trên quy tắc và những thỏa thuận hợp tác.
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang 7



Kỷ luật thị trường
Một số quốc gia dựa vào thị trường vốn kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương. Trong
trường hợp này, chính quyền trung ương không áp đặt bất cứ giới hạn nào về việc vay nợ địa
phương, và chính quyền địa phương có thể tự do quyết định vay bao nhiêu, vay từ ai, và sử
dụng tiền vay cho mục đích gì. Chính quyền địa phương cũng có thể tự mình quyết định áp
dụng quy tắc tài khóa nào để nâng cao uy tín tín dụng của họ trên thị trường. Các quy tắc nói
trên tồn tại ở Canada, Thụy Sĩ và Hoa Kỳ.
Tuy nhiên như Lane (1993) đã chỉ ra, thị trường tài chính cần có một số điều kiện cần
thiết để phát huy kỷ luật vay nợ địa phương hiệu quả. Đầu tiên, thị trường cần được mở cửa
và tự do, không có bất cứ điều luật nào của các định chế tài chính trung gian có thể dành cho

chính quyền địa phương một đặc quyền vay (ví dụ, yêu cầu về thành phần của danh mục đầu
tư). Thứ hai, cần thông tin đầy đủ về dư nợ của người đi vay và thông tin về khả năng trả nợ
của họ phải đến được với những người cho vay tiềm năng. Thứ ba, không nên tự nghĩ rằng sẽ
nhận được các gói cứu trợ của chính quyền trung ương nếu có trường hợp mất khả năng trả
nợ xảy ra. Cuối cùng, người đi vay phải có các tổ chức đảm bảo đáp ứng đầy đủ chính sách
phù hợp với tín hiệu thị trường.
Những ràng buộc mang tính hành chính
Ở một số nước, chính phủ trung ương được trao quyền kiểm soát trực tiếp việc vay nợ
của địa phương. Kiểm soát này có thể có các hình thức khác nhau, bao gồm các thiết lập giới
hạn hàng năm (hoặc thường xuyên hơn) về tổng nợ của từng cơ quan địa phương (như ở
Lithuania kể từ năm 2001), xử lý đặc biệt hoặc cấm vay nợ nước ngoài (như ở Mexico), đánh
giá và ủy quyền các hoạt động vay nợ cá nhân (bao gồm chấp thuận các điều khoản và điều
kiện như ở Ấn Độ hay Bolivia), hoặc tập trung nợ vay của tất cả các cấp chính quyền rồi sau
đó cho các chính quyền địa phương vay lại (như ở Latvia và Indonesia).
Các thủ tục hành chính cho thấy việc kiểm soát chặt chẽ hơn vấn đề vay nợ của địa
phương trong khi vẫn giữ một chính sách tài khóa linh hoạt. Các thủ tục này cũng đảm bảo
cho việc vay nợ nước ngoài của quốc gia liên kết chặt chẽ với các chính sách kinh tế vĩ mô
khác. Tuy nhiên, việc chính quyền trung ương cho phép chính quyền địa phương chủ động đi
vay và chi tiêu riêng cho thấy có sự bảo lãnh công khai hoặc ngấm ngầm về nợ công của địa
phương và khu vực. Sau khi nhận được sự cho phép, chính quyền liên bang sau này có thể
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang 8



thấy rằng sẽ khó khăn hơn khi phải từ chối một gói cứu trợ khi điều đó có có khả năng đẩy

chính quyền địa phương lâm vào rắc rối.
Thông tin không hoàn hảo về nhu cầu và các dự án đầu tư của địa phương mang lại
một trở ngại hơn nữa. Mặc dù chính quyền địa phương có khả năng lựa chọn các chương
trình chi tiêu cần thiết nhất và có tính hiệu quả về kinh tế nhưng do chính quyền trung ương
thiếu các thông tin cần thiết nên sẽ chỉ chọn những chương trình có chất lượng "trung bình".
Hơn nữa nhận thức được việc vay nợ của mình gần như được bảo đảm bởi chính quyền trung
ương, các cơ quan hành chính địa phương có xu hướng trình một dự án bất kỳ cho chính phủ
trung ương, bất kể chất lượng và rủi ro của nó, bởi vì trong trường hợp xấu nhất, những thiệt
hại sẽ được bù đắp bởi nguồn tài nguyên chung .
Kiểm soát dựa trên quy tắc
Chính quyền trung ương cũng có thể cố gắng để kiểm soát vay nợ địa phương bằng
cách áp đặt một quy tắc tài khóa. Cả liên bang và bang đơn nhất đều dựa trên quy tắc được
quy định trong hiến pháp hoặc luật để kiểm soát vay nợ địa phương, trong một nỗ lực trao đổi
về mức tín nhiệm để tiến hành các chính sách kinh tế vĩ mô. Những quy tắc này dẫn đến một
ràng buộc về chính sách tài khóa nhằm đảm bảo rằng các quy tắc cơ bản sẽ vẫn được dự đoán
và thiết thực không phụ thuộc vào chính quyền phụ trách. Quy tắc có thể là hình thức hạn chế
tổng thâm hụt ngân sách (Áo, Tây Ban Nha), thâm hụt ngân sách hoạt động (Na Uy), các chỉ
số về năng lực trả nợ (Tây Ban Nha, Nhật Bản, Brazil, Hàn Quốc), mức độ nợ địa phương
tích lũy (Hungary), hoặc mức chi tiêu (Bỉ, Đức). Ngoài ra, "nguyên tắc vàng" không thiết lập
khung trần, nhưng giới hạn các khoản vay dựa vào mục đích đầu tư (Đức).
Quy tắc tài khóa rất hấp dẫn bởi vì nó rõ ràng, minh bạch và tương đối dễ dàng theo
dõi. Quy tắc này cũng có thể cải thiện độ tin cậy của chính sách tài khóa. Nhược điểm chính
của nó là cần có sự tinh tế khi thiết lập cân bằng giữa việc bảo đảm tuân thủ quy định và duy
trì tính linh hoạt. Quy tắc tài khóa chặt chẽ với tầm kiểm soát rộng để lại một vài đường lui
(little room for maneuver) trong trường hợp suy thoái kinh tế bất ngờ, trong khi các quy tắc
tài khóa linh hoạt với các điều khoản giải phóng thiếu sự tín nhiệm và thất bại trong việc bắt
buộc tuân thủ đầy đủ kỷ luật một khi chúng dễ dàng bị phá vỡ trong thực tế.
Hơn nữa, nếu các hạn chế chỉ áp dụng đối với số cân bằng hiện tại, chi tiêu có thể
được phân loại lại (xem các nghiên cứu tình huống trong Ter-Minassian, 1997b). Nếu những
hạn chế này không áp dụng đối với các mục ngoài ngân sách hoặc đối với tổ chức nửa chính

How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang 9



phủ (ví dụ như các doanh nghiệp thuộc sở hữu của chính quyền địa phương), nợ có thể nhanh
chóng làm giảm ngân sách tích lũy. Ví dụ, khi Úc nới lỏng hạn chế về tài chính đối với các cơ
quan nửa chính phủ của địa phương trong năm 1982, các khoản nợ công của doanh nghiệp
cấp khu vực tăng gấp ba lần trong vòng hai năm tiếp theo, và quyết định thậm chí đã bị đảo
ngược vào năm 1984 (Craig, 1997).
Ở Đan Mạch và Hungary, các chính quyền địa phương sử dụng các hoạt động bán và
đi thuê lại để phá vỡ những hạn chế khi đi vay, buộc chính phủ trung ương Đan Mạch xem
xét lại định nghĩa của vay nợ bao gồm cả các thỏa thuận thuê và cho thuê (Jorgen và
Pedersen, 2002). Chính quyền địa phương ở Hoa Kỳ sớm đã khai thác thỏa thuận cho thuê
(Granof, 1984). Ahmad, Singh, và Fortuna (2004) lập luận rằng ngay cả ở Trung Quốc, nơi
mà các chính quyền khu vực phải cân bằng ngân sách và thường không thể đi vay, các chính
quyền cấp tỉnh đã xử lý để tích lũy các khoản nợ "ẩn" ngoài ngân sách đáng kể.
Các thỏa thuận hợp tác
Theo cách tiếp cận hợp tác, với nhiều dạng khác nhau đã tồn tại ở một số nước châu
Âu và Úc, một quá trình đàm phán giữa liên bang và các cấp chính quyền thấp hơn thiết kế
nên các biện pháp kiểm soát việc vay nợ địa phương. Các chính quyền địa phương tích cực
tham gia xây dựng các mục tiêu kinh tế vĩ mô và các thông số tài khóa quan trọng làm cơ sở
cho những mục tiêu này, do đó sẽ cùng nhau chịu trách nhiệm về thành tích chung. Quá trình
này dẫn đến một thỏa thuận về các mục tiêu thâm hụt ngân sách tổng thể, cũng như những
thỏa thuận trên các hạng mục chính của nguồn thu và nguồn chi. Các giới hạn cụ thể sau đó
được nhất trí cho các yêu cầu về tài trợ của từng cơ quan thẩm quyền địa phương.

Tại Úc, Hội đồng cho vay (phối hợp các chính sách tài khóa và những quyết định vay
nợ) được thành lập vào năm 1929. Hội đồng hiện nay bao gồm thủ quỹ hoặc người đứng đầu
chính quyền của mỗi tiểu bang và thủ quỹ liên bang - người chủ trì cuộc thảo luận. Hội đồng
có nhiệm vụ phân tích và phê duyệt yêu cầu tài chính của mỗi tiểu bang và của liên bang,
cũng như giám sát việc thực hiện các quyết định đó.
Sức mạnh chính của thỏa thuận hợp tác là nó kết hợp nhiều ưu điểm riêng của ba cách
kiểm soát trước đó. Bằng cách thúc đẩy một cuộc đối thoại giữa các cấp chính quyền, nó có
thể đảm bảo sự điều phối của chính sách kinh tế vĩ mô trong khi vẫn giữ được tính linh hoạt.
Nó làm tăng nhận thức của chính quyền địa phương rằng sự lựa chọn ngân sách của họ sẽ tác
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
10



động đến kinh tế vĩ mô. Cuối cùng, nó không tự hàm ý rằng chính quyền trung ương bảo lãnh
cho việc vay nợ của địa phương.
Tuy nhiên, bản chất của nó lại cũng là điểm yếu chính của nó. Nếu thực hiện không
tốt, thỏa thuận hợp tác tạo ra các thiếu sót so với các cách kiểm soát khác, thay vì là lợi thế.
Nó có thể làm suy yếu sự lãnh đạo của chính quyền trung ương, làm yếu đi các ràng buộc
ngân sách địa phương, thúc đẩy đàm phán các khoản chuyển giao liên bang, và cản trở sự
phối hợp của chính sách. Bằng cách cố gắng để đối phó với tất cả những thách thức đồng
thời, thỏa thuận hợp tác có thể có kết thúc là hiệu quả thỏa thuận bằng không.
Bằng chứng thực nghiệm
Tính tới nay đã có những bằng chứng gì? Sau khi nghiên cứu một vài tình huống,
Terminassian và Craig (1997) đã là những người đầu tiên phân loại các ràng buộc của vấn đề

vay nợ của chính quyền địa phương. Họ nhận ra rằng có vẻ sẽ không thành công nếu chỉ dựa
vào quy tắc thị trường để kiểm soát sự vay mượn của chính quyền địa phương. Hơn nữa, họ
cho rằng phương pháp kiểm soát nợ dựa trên một điều luật dường như được yêu thích hơn
những kiểm soát về mặt hành chính xét theo phương diện sự minh bạch và chắc chắn. Họ
cũng cho rằng những thỏa thuận hợp tác có thể là một sự phát triển mới đầy hứa hẹn của
những chính quyền địa phương trong việc xây dựng và thi hành những chương trình điều
chỉnh tài khóa trung hạn, và nhờ đó khuyến khích hơn trách nhiệm liên quan đến vấn đề ngân
sách.
Ter-Minassian, Albino-War và Singh (2004) đưa ra những kết luận tương tự qua các
kiểm nghiệm khác nhau trong thu nhập tài khoá địa phương trung bình đối với 15 quốc gia có
các chế độ vay mượn của địa phương không giống nhau. Họ kết luận các quy luật tài khoá tự
chúng có khuynh hướng phối hợp để đem đến những kết quả tốt hơn, phản ánh một cam kết
mạnh mẽ hơn với sự đúng đắn về tài khoá. Phương pháp này có hiệu quả tốt nhất khi có một
ít kinh nghiệm về các gói cứu trợ. Tuy nhiên, sự phân tích về những con số trung bình giản
đơn không thể kiểm soát một số lượng lớn các nhân tố ảnh hưởng tới sự cân bằng tài khóa địa
phương (ví dụ, sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc) và vì thế cần được tiến hành lại.
Rodden và Eskeland (2003) tóm tắt lại các tình huống khác và nhấn mạnh rằng cả sự giám sát
mạnh theo cấp bậc và cơ cấu thị trường mạnh, phải được áp dụng đúng để hạn chế việc vay
mượn địa phương một cách hiệu quả. Ngược lại, Rattse (2002), xem xét kinh nghiệm của các
quốc gia châu Âu, cho thấy rằng những chính quyền được phân cấp có thể đạt được sự ổn
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
11

định tài khoá theo những cách khác nhau và kết luận rằng tất cả các quốc gia được xem xét
đều thành công trong việc ngăn chặn các bất cân bằng tài khoá nghiêm trọng.
Bằng chứng về mặt kinh tế của tác động từ những ràng buộc về việc vay mượn trong
chính sách tài khóa của địa phương từ lâu đã bị giới hạn và trộn lẫn vào nhau. Trong một
nghiên cứu gồm mẫu là 30 quốc gia, Von Hagen và Eichengreen (1996) đã quan sát được
rằng việc đưa ra những điều khoản ràng buộc trong vấn đề vay mượn sẽ làm tăng nợ của địa
phương. Tuy nhiên, sự phụ thuộc này có lẽ không phải là một quan hệ nhân quả; các hồi quy
của chúng không kiểm soát được các nhân tố khác giống như GDP. Fornasari, Webb và Zou
(2000) nhận thấy rằng việc kiểm soát vay nợ địa phương dường như đã không mang lại bất
kỳ hiệu quả thống nhất nào lên thâm hụt tài khoá địa phương trong danh sách 31 quốc gia mà
họ tiến hành nghiên cứu. Jin và Zou (2002) nhận thấy kết quả tương tự khi nghiên cứu về
kích cỡ của các chính quyền địa phương ở 32 quốc gia. Ngược lại, Rodden (2002), sử dụng
dữ liệu bảng gồm 33 quốc gia và kết luận rằng các khoản thâm hụt lớn nhất được tạo ra bởi
các chính quyền địa phương là phần nhiều dựa trên các khoản chuyển giao liên bang và đồng
thời việc vay nợ được tiến hành tự do.
Qua thời gian, phương pháp của các nghiên cứu này đã có tiến triển. Trong khi von
Hagen và Eichengreen (1996); Fornasari, Webb và Zou (2000); và Jin và Zou (2002) đã sử
dụng một biến giả đại diện cho sự hiện diện của các biện pháp kiểm soát, Rodden (2002) đã
sử dụng chỉ số gần như liên tục để phản ánh mức độ tự do vay mượn. Chỉ số này ban đầu
được đưa ra bởi Inter-Ameriacan Development Bank (IDB, 1997), là một con số hợp lý giữa
1 và 5, nó xem xét các đặc điểm của tổ chức như là mỗi khoản nợ mới có đòi hỏi sự cấp phép
rõ ràng bởi các chính quyền cấp trên hay không, những hình thức giới hạn có được áp dụng
đúng chỗ hay không, và liệu chính quyền địa phương có là chủ của các ngân hàng và doanh
nghiệp quốc doanh hay không. Lợi thế chính của phương pháp tiếp cận này là khả năng cô
đọng thông tin về khả năng tự quyết của chính quyền địa phương về vấn đề vay nợ thành một
chỉ số đơn nhất mà vấn giữ được bậc tự do trong phân tích thống kê. Điểm bất lợi là nó tập
trung quá nhiều vào tác động của mức độ tự do vay mượn lên kết quả tài khoá mà không thể
hiện được các hình thức ràng buộc trong vấn đề vay nợ. Nói cách khác, nó xác nhận rằng việc
vay nợ địa phương có thể được quản lý (ít nhất là ở những quốc gia có sự mất cân bằng tài
khoá theo chiều dọc cao), nhưng không thể đưa ra cách thức thực hiện cụ thể như thế nào.

How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
12



II. Phân tích thực nghiệm
Dữ liệu
Nghiên cứu này cố gắng đánh giá liệu việc thiết lập những kiểm soát vay mượn địa
phương có dẫn đến những kết quả tài khoá riêng biệt hay không, trong đó các kết quả này
được đo lường như tỷ số tổng cán cân tài khóa địa phương so với doanh thu tài khóa. Chúng
tôi tập trung vào dài hạn, phân tích tác động trung bình của các đặc điểm về mặt thể chế và
những thỏa thuận liên bang của những cán cân tài khóa địa phương hợp nhất tính trong dài
dạn.

Nghiên cứu này sử dụng dữ liệu mới thu thập về chế độ vay mượn của địa phương và
kết quả tài khoá của 43 quốc gia (bao gồm cả các quốc gia công nghiệp và mới nổi, liên bang
và đơn nhất) trong giai đoạn 1982 – 2000. Dữ liệu lấy chủ yếu từ Cơ quan thống kê tài chính
của chính phủ IMF (Government Finance Statistics (GFS)). Nếu những mặt khác không được
nêu ra, cấp độ đầu tiên của chính quyền địa phương cung cấp dữ liệu cho mỗi quốc gia
Chúng ta phân loại tất cả các quốc gia dựa trên việc thiết lập các biện pháp kiểm soát
vấn đề vay nợ địa phương của các quốc gia đó (xem bảng 1) và xác định những thay đổi về
trong chính sách, nếu có. Nếu các quốc gia thay đổi chế độ vay nợ địa phương của mình
trong suốt thời kỳ mà dữ liệu có hiệu lực (ví dụ, Đức hoặc Hungary), chúng ta kết luận về nó
theo hai đơn vị chéo khác nhau để ứng với mỗi khoảng thời gian (trước và sau khi thay đổi
chế độ) ta có thể cung cấp một thước đo rõ ràng về vấn đề kiểm soát vay nợ địa phương. Đối

với các quốc gia sử dụng đồng thời các đặc điểm thể chế, việc phân loại cố nhấn mạnh một
phương pháp tiếp cận nổi trội hơn, ngay cả khi khung thể chế chi phối mối quan hệ tài khoá
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
13



liên chính quyền là phức tạp và việc nhóm các quốc gia không phải lúc nào cũng được phân
định một cách rõ ràng (xem chi tiết hơn trong trong phụ lục bảng A.1). Hơn nữa, bởi vì giới
hạn về mặt dữ liệu nên dữ liệu bảng được tạo ra ở đây là không cân bằng và có quá ít quốc
gia để có thể đại diện cho những đặc điểm cụ thể.
Nói thêm về chế độ vay mượn, chúng tôi nhận thấy tiền lệ cứu trợ tài chính đóng vai
trò như là một sự đại diện cho những điều lệ bắt buộc phải tuân theo trong thực tiễn. Một
quốc gia được xem xét là có một lịch sử cứu trợ về tài chính nếu như trong quá khứ từng có
sự cứu trợ đáng ghi nhận của các chính quyền địa phương.
Các biến kiểm soát
Nhiều nhân tố liên quan gián tiếp đến việc thiết lập các hạn chế của vấn đề vay nợ của
địa phương cũng có thể tác động tới tới cán cân tài khoá của địa phương và do đó nó cần
được kiểm soát.
1. M phân cp tài khóa: một mức độ phân cấp tài khoá cao hơn (được xác định
bởi tỷ lệ chi tiêu của chính quyền địa phương trong chi tiêu chung của chính phủ)
có thể dẫn tới một kết quả tài khoá kém hơn bởi vì nó cản trở các phối hợp vĩ mô,
hoặc nó có thể ảnh hưởng tới nỗ lực của chính phủ trung ương nhằm thay đổi
phần nào gánh nặng tài khoá lên các chính quyền địa phương.
2. Các tiêu chun chung v qun lý chi tiêu công: các tiêu chuẩn chung trong báo

cáo tài chính và báo cáo ngân sách của chính quyền địa phương tạo điều kiện
thuận lợi cho việc kiểm soát các thực thi về ngân sách của họ, làm cho tính bắt
buột của các điều luật trở nên hiệu quả hơn. Von Hagen và Harden (1994) và
Poterba và von Hagen (1999) xác nhận rằng các thủ tục ngân sách minh bạch đã
góp phần cải thiện vấn đề kỷ luật tài khoá những năm 1980 và đầu những năm
1990. Nghiên cứu này sử dụng biến giả đại diện cho các chuẩn mực chung.
3. Nhm trong qun lý, cai tr:
 Tham nhũng (được đo lường bằng cách sử dụng chỉ số nhận thức dựa trên một cuộc
khảo sát) có thể có một tác động tiêu cực (hay gián tiếp) lên kỷ luật tài khoá địa
phương, và như vậy, nó có mối liên hệ với các thể chế tài khoá yếu kém.
 Sự độc lập của ngân hàng trung ương (được đo lường bởi chỉ số Cukieman’s (1992))
yêu cầu một sự ràng buộc ngân sách mạnh hơn ở tất cả các cấp chính quyền và có thể
cải thiện các kết quả tài khoá.
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
14



4. Chi phí liên quan t n: lãi suất thực tế thấp hơn, lạm phát cao hơn và
chi tiêu cho dịch vụ nợ thấp hơn (được đo lường bởi tỷ số Chi phí trả cho việc vay
nợ trên tổng thu nhập quốc gia) làm cho việc vay mượn trở nên rẻ hơn và vì thế
có thể khuyến khích thâm hụt ngân sách nhiều hơn.
5. Các bin chính tr:
 Một biến giả cho dân chủ nghị viện: Persson và Tabellini (2003) tìm thấy bằng chứng
về các sự khác biệt đáng kể trong hành vi tài khoá của các chính quyền trong nền dân

chủ tổng thống và nền dân chủ nghị viện.
 Một biến giả cho đại diện vùng của thượng nghị viện: Rodden (2002) đã chỉ ra rằng
thượng nghị viện được lập để đại diện vùng đã tăng sức mạnh phủ quyết của các
vùng, tác động một cách tiêu cực lên kỷ luật tài khoá.
 Chỉ số Herfindahl trong phân quyền trong chính trị: Rodden (2002) nhận thấy rằng sự
gắn kết chínhtrị góp phần vào sự cải thiện kết quả tài khóa của địa phương.
 Một biến giả đại diện cho các chính quyền địa phương được bầu chọn: các chính
quyền này có thể có sự nghiêm ngặt tài khóa ít hơn bởi vì những mục tiêu bầu cử
ngắn hạn đòi hỏi phải tăng lên trong các khoản chi tiêu.
 Chỉ số phân chia ngôn ngữ - văn hoá (thể hiện khả năng mà hai cá nhân được chọn
một cách ngẫu nhiên thuộc vào những nhóm ngôn ngữ - văn hoá khác nhau): các quốc
gia càng có sự phân chia này thì vấn đề sắc tộc của nhóm tự trị và sức mạnh đàm phán
càng cao hơn, và do đó làm mất đi năng lực của chính phủ trung ương trong việc áp
đặt vấn đề kỷ luật tài khoá lên cả quốc gia.
6. Các bin v nhân khu hc:
 Mật độ dân số: mật độ dân số càng thấp có thể tăng thêm áp lực cho các chính quyền
địa phương vì việc cung cấp hàng hoá công trung bình sẽ đắt đỏ hơn so với khu vực
dân cư đông đúc.
 Tỷ lệ phụ thuộc (tỷ lệ dân số có độ tuổi dưới 15 hoặc trên 64): một tỷ lệ phụ thuộc cao
hơn cũng đặt thêm áp lực cho các chính quyền địa phương, bởi vì trẻ em và những
người lớn tuổi tiêu dùng một lượng dịch vụ và hàng hoá công lớn trong khi cũng nhận
phần lớn trong những khoản chuyển giao xã hội.
7. Các bin v s phát trin: tỷ lệ số GDP bình quân và một biến giả để phân biệt
giữa các thị trường mới nổi và nền kinh tế công nghiệp để đưa vào các tổ chức tài
khoá cũng như vị trí tài khoá tốt hơn cho các quốc gia đã phát triển.
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh

Trang
15



8. Các bin v c:
 Kích thước chính phủ: là tỷ lệ chi tiêu chính phủ/GDP có thể ảnh hưởng tới cán cân
tài khoá, bởi vì các chính phủ lớn hơn sẽ khó khăn hơn trong việc cân bằng ngân sách
của họ.
 Khu vực: Rodden (2002) đưa ra 1 báo cáo rằng các quốc gia càng lớn (xét về mặt khu
vực) trung bình có thặng dư tài khoá nhiều hơn.
9. Cu trúc liên bang:
 Biến giả cấu trúc liên bang, vì nó có ảnh hưởng tới năng lực đàm phán của các vùng,
làm giảm sự nghiêm ngặt trong tài khoá.
 Kích cỡ trung bình của cơ quan có thẩm quyền địa phương (được đo lường bằng tỷ lệ
giữa chi tiêu trung bình của chính quyền địa phương/GDP), bởi vì cơ quan có thẩm
quyền lớn thì dễ dàng hơn trong vay mượn và có thể đảm nhận được các dự án đầu tư
có quy mô lớn cần sự hỗ trợ từ các nguồn lực tài chính bên ngoài.
 Bất cân bằng theo chiều ngang (chênh lệch giữa các khu vực trong thu nhập bình quân
đầu người và chi tiêu ngân sách) gọi là các chương trình cân bằng hoá, các chương
trình này sẽ đem lại sự tin cậy cao hơn trong các khoản chuyển giao liên bang.
Phương pháp tiếp cận chung
Phần này nghiên cứu tác động lâu dài của việc kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương.
Kiểm soát việc vay nợ địa phương này nhằm giải quyết vấn đề thiếu kỷ luật tài khóa của các
địa phương nói trên. Bởi vì những vấn đề trên ngày càng trở nên nghiêm trọng khi sự mất cân
bằng tài khóa theo chiều dọc ngày càng lớn (như đã thảo luận ở phần I), mọi người mong
rằng việc kiểm soát nợ sẽ mang lại tác động biên cao trong tình trạng mất cân bằng ngân sách
theo chiều dọc cao như trong cuộc nghiên cứu. Để có đươc khả năng này, ta giả định hiệu quả
biên phụ thuộc vào mức độ mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc và được biểu hiện thông
qua mô hình tuyến tính sau:



 

 

 


Với:
vfi
i
: mất cân bằng ngân sách tài khóa theo chiều dọc tại quốc gia i
α
0j
: là nhân tố của tác động biên trong phương án j (ví dụ: thỏa thuận hợp tác), không
phụ thuộc vào biến mất cân bằng ngân sách theo chiều dọc.
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
16



Đường thẳng cơ bản đặc trưng cho các quốc gia được thể hiện qua phương trình (2)
tương tự như đường thẳng mà Rodden (2002) đã sử dụng. Bên cạnh đó, còn có một biến giả
là lịch sử cứu trợ tài chính, các biến giả khác là các chế độ vay mượn ở mỗi quốc gia và các

kỳ hạn tương tác thể hiện mức độ mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc và biến giả đại diện
cho mỗi chế độ. Những thiết lập về các biến giả đặc trưng cho mỗi chế độ và kỳ hạn tương
tác kết hợp với nhau tạo ra những tác động biên như được mô tả ở phương trình (1).


 

 



 



 



 



 



 




 

 



 

 



 

 



 

 



 

 




 

 

 


Với:
i: quốc gia i
t: năm
SS: cân bằng tài khóa của chính quyền địa phương  



Self, coop, central, admin: các biến giả thể hiện lần lượt: quy định tự thiết lập, các
thỏa thuận hợp tác, các quy định thiết lập tập trung và các kiểm soát hành chính.
Controls: vector của các biến kiểm soát.


là sai số.
Nhóm các quốc gia không có các quy tắc mà ta chọn là nhóm tham khảo để so sánh.
Theo Rodden (2002) thì còn có biến cân bằng ngân sách của chính quyền trung ương
(đo lường bằng tỷ số giữa thặng dư và thu nhập của chính quyền trung ương – biến CS trong
phương trình) được thêm vào vì nhiều lý do. Thứ nhất, cân bằng ngân sách trung bình của
chính quyền trung ương đại diện cho sự ưu tiên chung của xã hội đối chính sách tài khóa bền
vững. Thứ hai, những quốc gia có dữ liệu của chính quyền địa phương chỉ có thể sử dụng
trong vài năm, cân bằng tài khóa trung bình của chính quyền trung ương có sự tác động đến
chu kỳ kinh doanh. Thứ ba, sự biến động phần nào thu hút sự ảnh hưởng của cuộc khủng
hoảng tài chính nghiêm trọng mà cuộc khủng hoảng này có tác động đến kết quả tài khóa

trung bình.
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
17



Bởi vì việc tập trung phân tích dài hạn là trên cơ sở thu nhập trung bình của địa
phương, phương trình (2) được ước lượng dựa trên việc sử dụng các biến số dự báo
“between” nhằm thể hiện sự khác biệt của các khu vực giữa hai khoảng trung bình thời gian
của các biến số đối với mỗi quốc gia.
Kết quả
Kết quả được thể hiện ở cột 1 bảng 2. Phù hợp với các mong đợi trước đó của chúng
tôi, việc xuất hiện biến cứu trợ trong lịch sử cực kỳ có ý nghĩa trong việc giải thích kết quả tài
khóa yếu kém của địa phương xét về mặt thống kê (cao hơn 0.037% thâm hụt ngân sách địa
phương). Các chính quyền địa phương cũng có xu hướng xiết chặt kỷ luật hơn tại các quốc
gia mà chính quyền trung ương có kỷ luật nghiêm nghị hơn; tuy nhiên, mức độ phân quyền
dường như không có bất cứ tác động lâu dài nào lên kỷ luật của chính quyền địa phương.
Liên quan đến các điều khoản giới hạn vay nợ địa phương, các quy tắc tài khóa tự
thiết lập dường như hiệu quả hơn các quy định thiết lập tập trung, nhưng nó chỉ phù hợp với
mức mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc thấp. Tác động biên của các quy định do chính phủ
trung ương thiết lập về vấn đề vay nợ địa phương và tác động của các thỏa thuận hợp tác có
xu hướng tăng nhanh chóng khi mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc ngày càng lớn (bởi vì
các hệ số dương của biến kỳ hạn tương tác thì tương đối lớn và có ý nghĩa thống kê). Hệ số
của biến kỳ hạn tương tác đối với phương pháp hành chính cũng dương nhưng tương đói nhỏ
và không có ý nghĩa thống kê, điều đó phản ánh khả năng các quy định hành chính thất bại

trong việc giải quyết vấn đề về các ràng buộc ngân sách mềm trong dài hạn.
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
18




How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
19




Hình 1 mô tả tác động biên của các thể chế vay mượn khác nhau lên kết quả tài khóa
của địa phương ở những cấp độ mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc khác nhau. Sự thật về
các quy định được thiết lập tập trung và các thỏa thuận hợp tác có thể gây nguy hại khi mất
cân bằng tài khóa bằng 0 không nên bị hiểu sai: bởi vì mất cân bằng tài khóa bằng 0 không
thể xảy ra. Những khu vực mà các quy định tự thiết lập được cho là tối ưu (mức mất cân bằng
tài khóa theo chiều dọc dưới 11%) chỉ gồm có 3 quốc gia nhưng các khu vực nơi quy định
được thiết lập tập trung đạt kết quả cao (mức mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc cao hơn

40%) đến 22 nước. Những kiểm soát về mặt hành chính dường như tốt hơn, trong khi các
thỏa thuận hợp tác và việc vay mượn không hạn chế không bao giờ đạt kết quả cao hơn các
khuôn khổ hành chính thay thế trên.
Để xem xét tác động của các tiêu chuẩn lập ngân sách và báo cáo tài chính chung lên
hiệu quả của việc kiểm soát vay nợ địa phương, phương trình (2) đã được thêm vào các biến
tương tác giữa biến giả thể hiện các tiêu chuẩn chung về quản lý chi tiêu công và các biến giả
thể hiện các thể chế vay nợ địa phương khác nhau. Kết quả trong cột 3 của bảng 2 cho thấy
rằng thành công của thỏa thuận hợp tác phụ thuộc vào sự hiện diện của các tiêu chuẩn chung
về báo cáo tài chính (hệ số giữa các biến tương tác dương, lớn và có ý nghĩa thống kê).
Các ràng buộc ngân sách mềm và vấn đề “tài sản chung” tác động đến tài chính địa
phương của tất cả các nước. Tuy nhiên ở các nền kinh tế mới nổi với các định chế yếu kém
thì kỷ luật tài khóa ở cấp địa phương cũng có thể yếu kém hơn. Đầu tiên, mức cân bằng tài
khóa địa phương trung bình trong nhóm nước công nghiệp là -2,3% so với -4,3% của nhóm
các nền kinh tế mới nổi. Vì vậy, tác động biên của việc đưa ra các giới hạn trong việc vay nợ
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
20



địa phương có thể cao ở các nền kinh tế mới nổi, đặc biệt tại các nước có mức mất cân bằng
tài khóa theo chiều dọc cao.
Tuy nhiên, kiểm tra giả thuyết này thì khó bởi vì các nền kinh tế mới nổi thường sử
dụng các quy định hành chính trong khi các nước công nghiệp hầu hết tận dụng các thỏa
thuận hợp tác. Vì thế, tác động khác biệt của các ràng buộc vay nợ địa phương ở các nền kinh
tế mới nổi và các nước công nghiệp có thể chỉ kiểm tra được cho các quy định tài khóa được

thiết lập tập trung (trong mẫu gồm 6 nền kinh tế mới nổi và 6 nước công nghiệp). Hệ số
dương và có ý nghĩa thống kê của biến tương tác vfi*central*emerge được thêm vào phương
trình (2) sẽ cung cấp các bằng chứng ủng hộ giả thuyết (emerge là biến giả thể hiện các nền
kinh tế mới nổi).
Kết quả thể hiện trong cột 4 bảng 2. Hình 2 minh họa tác động biên của các quy định
được thiết lập tập trung ở các nước công nghiệp và các nền kinh tế mới nổi theo các mức độ
mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc khác nhau. Kết quả cho thấy rằng tại các nền kinh tế
mới nổi, việc thi hành các quy định tài khóa tập trung thậm chí mạnh mẽ hơn bởi vì chúng bắt
đầu hoạt động tốt hơn các phương pháp tiếp cận khác ở những mức mất cân bằng tài khóa
theo chiều dọc thấp hơn một cách đáng kể, và tác động biên của chúng sẽ tăng nhanh hơn khi
mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc càng mở rộng.
Cuối cùng, bởi vì việc thiết lập biến giả lịch sử các gói cứu trợ trong nhiều trường hợp
dựa vào các quan điểm cá nhân về mục đích của các khoản chuyển giao liên chính quyền và
cách thức các khoản chuyển giao này được phân bổ, do đó chúng tôi đã ước lượng phương
trình (1) mà bỏ qua biến lịch sử cứu trợ tài chính. Kết quả thể hiện ở bảng phụ lục A.4 tương
đối giống với bảng 2.
Vấn đề nội sinh tiềm tàng của việc kiểm soát vay nợ địa phương
Những ước lượng trình bày trong hình 1 có thể bị sai lệch nếu việc kiểm soát vay nợ
địa phương không hoàn toàn do các yếu tố ngoại sinh. Mặc dù chế độ vay nợ địa phương có
tác động tới kết quả tài khóa trung bình của địa phương, nhưng tới lượt mình, kết quả tài khóa
lại tác động trở lại đến sự lựa chọn chế độ vay nợ địa phương. Các quốc gia với các chính
quyền địa phương có kỷ luật tài khóa kém hơn có thể phải áp dụng các quy định nghiêm ngặt
hơn, trong khi các quốc gia với kỷ luật tài khóa tốt có thể dựa vào kỷ luật thị trường. Thực tế
là hầu hết các quốc gia lựa chọn kiểm soát vay nợ địa phương trước giai đoạn tiến hành xem
xét, và do đó cân bằng tài khóa của địa phương trung bình không có thể tác động trực tiếp
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh

Trang
21



đến sự lựa chọn, và phần nào làm hạn chế bớt các vấn đề nội sinh tiềm năng có thể phát sinh.
Tuy nhiên, trong chừng mực nào đó, những lo ngại vẫn còn tồn tại khi cân bằng tài khóa địa
phương trung bình hiện nay có xu hướng tương quan với các mức trung bình trong quá khứ.

Một ước lượng hai giai đoạn phù hợp được thiết lập tương tự như phương pháp bình
phương nhỏ nhất hai giai đoạn nhắm đến giải quyết vấn đề biến nội sinh. Bởi vì các biến hồi
quy nội sinh là một tập hợp các biến giả loại trừ lẫn nhau, giai đoạn đầu tiên được điều chỉnh
để kết hợp một mô hình đa thức thay vì hồi quy tuyến tính thông thường. Cỡ mẫu nhỏ giới
hạn trong hồi quy giai đoạn đầu tiên là chặt chẽ, bởi vì bao hàm trong mỗi biến giải thích,
gồm một hằng số, đòi hỏi phải có bốn bậc tự do. Các biến ưa thích bao gồm mức độ phân cấp
tài khóa, GDP, cân bằng tài khóa trung bình của chính quyền trung ương và một hằng số. Sự
kết hợp của các biến này thì có khả năng giải thích cao nhất cho các vấn đề về sự lựa chọn
các chế độ vay nợ địa phương, và chúng có thể được giả định là yếu tố ngoại sinh. Đặc biệt,
giả định rằng hiệu quả hoạt động tài khóa ở cấp địa phương không trực tiếp ảnh hưởng đến
GDP, cân bằng tài khóa bình quân của chính quyền trung ương, hoặc mức độ mở rộng của
chính quyền được tiến hành phân cấp tài khóa. Các kết quả của ước lượng giai đoạn đầu tiên
được tóm tắt trong Phụ lục Bảng A.3. Xác suất của việc áp dụng mỗi phương pháp tiếp cận
được ước tính trong giai đoạn đầu tiên sau đó sẽ được sử dụng thay cho các biến giả tương
ứng trong giai đoạn thứ hai để từ đó ước lượng ra phương trình (2).

Các kết quả phương pháp ước lượng hai giai đoạn trình bày trong cột 2 bảng 2 cho
thấy các yếu tố định tính cơ bản nắm giữ. Dựa trên ước lượng hai giai đoạn, hình 3 trông khá
giống với hình 1. Tuy nhiên, ở đây có hai sự khác biệt rõ ràng. Đầu tiên, đường biểu diễn có
vẻ dốc xuống theo chiều ngang (“plunged”) với ngụ ý việc vay nợ địa phương không giới hạn
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence

Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
22



có liên quan tới kết quả tài khóa yếu kém của địa phương hiện nay thì liên quan đến các
phương pháp tiếp cận khác (trừ việc hợp tác khi sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc ở
mức độ cao). Thứ hai, tác động biên dương của các thỏa thuận hợp tác giảm dần khi sự mất
cân bằng tài khóa theo chiều dọc ngày càng lớn. Cả hai quan sát trên đều cho thấy các quốc
gia không áp đặt các giới hạn lên vấn đề vay nợ địa phương hoặc việc lựa chọn phương pháp
hợp tác về bản chất dành cho những chính quyền địa phương có kỷ luật tốt hơn, trong khi các
quốc gia có kỷ luật kém hơn lựa chọn các quy định tài khóa hoặc những biện pháp kiểm soát
về hành chính.

III. Kết luận và đề xuất
Việc đánh giá tác động của một khung thể chế lên kết quả tài khóa là một nhiệm vụ
mang tính thử thách. Khung thể chế điều chỉnh mối quan hệ tài khóa liên chính quyền thì
phức tạp và việc phân loại các quốc gia thường yêu cầu tiến hành một cách bài bản. Một số
quốc gia có thể sử dụng đồng thời một vài đặc tính thể chế, trong khi một số quốc gia khác có
thể lựa chọn các thể chế khác qua thời gian. Hơn nữa, những đặc điểm thể chế khác mà nó
cũng tác động đến chính sách tài khóa thì có thể được tiến hành cùng với khung tài khóa này
và việc giải quyết vấn đề này thì khá khó khăn. Việc sử dụng một bảng các biện pháp kiểm
soát (xem phụ lục Bảng A.2 và A.4) và các biến công cụ làm giảm đi việc lựa chọn tự định và
các vấn đề nội sinh, tuy nhiên, chúng ta không thể loại bỏ chúng một cách triệt để. Các
phương pháp kiểm soát vấn đề lựa chọn tự định, bán tham số (trên cơ sở điểm xu hướng –
propensity score-based) hoặc tham số (nhân tố ước lượng của Heckman), không may lại đặt

ra nhiều yêu cầu về mức độ tự do, đặc biệt là sự hiện diện của các biến số nội sinh, và có thể
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
23



không được thể hiện trên mẫu hiện có. Tuy nhiên, từ các kết quả thực nghiệm tìm ra trong bài
nghiên cứu này, có thể rút ra được một số kết luận như sau:
 Không thể chế đơn lẻ nào có vẻ là nổi trội hơn những thể chế khác trong mọi hoàn
cảnh. Sự phù hợp của bất kỳ các điều khoản hạn chế vay mượn nào cũng đều yêu cầu
sự đánh giá rõ ràng các đặc điểm về thể chế khác nữa, đặc biệt là mức độ mất cân
bằng tài khóa theo chiều dọc, sự tồn tại của các tiền lệ cứu trợ tài chính và chất lượng
của việc báo cáo tài khóa.
 Việc đưa ra thẩm quyền vay nợ không ràng buộc đối với các chính quyền địa phương
xem ra không phải là giải pháp tối ưu. Ở các mức mất cân bằng tài khóa theo chiều
dọc thấp, quy tắc tài khóa được thông qua bởi chính chính quyền địa phương dường
như dẫn đến một kết quả tài khóa tốt hơn.
 Tuy nhiên, khi sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc tăng lên, tác động dương của
những quy tắc tự đặt ra suy giảm một cách nhanh chóng, và những quy tắc tài chính
tập trung dường như trở thành một sự lựa chọn tốt nhất, đặc biệt đối với những nền
kinh tế mới nổi.
 Đối với những trường hợp mà sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc lớn thì mặc dù
các thủ tục hành chính thậm chí có thể mang lại cho chính quyền trung ương sự kiểm
soát chặt chẽ hơn so với chính quyền địa phương (so sánh về cả các quy tắc tài khóa
lẫn những thỏa thuận hợp tác), thì sự bảo lãnh ngầm của khoản nợ địa phương có liên

quan đến các biện pháp kiểm soát trên có vẻ làm giảm đi tính kỷ luật tài khóa về lâu
dài.
 Việc thông qua những tiêu chuẩn báo cáo tài chính chung là điều cốt lõi cho sự thành
công của các thỏa thuận hợp tác và có thể làm gia tăng tính hiệu quả của các quy tắc
tài chính được thiết lập tập trung.
Tuy nhiên, các quy tắc tài khóa có thể có thể có nhiều hình thức khác nhau. Như đã
thảo luận, một vài quy tắc thiết lập nên mức trần cho các khoản nợ hay định ra mức thâm hụt
tài khóa mục tiêu. Thêm vào đó, những ràng buộc trong việc vay nợ có thể được thực thi theo
nhiều cách khác nhau. Ở một vài quốc gia, các thị trường tài chính sẽ xử lý những chính
quyền địa phương thiếu kỷ luật tài khóa. Những quốc gia khác ủng hộ phương pháp tiếp cận
theo hướng hợp tác hơn, theo đó các chính quyền địa phương đồng ý đặt ra các hình thức xử
lý và xử phạt về mặt hành chính lẫn tài chính. Các cấp chính quyền cao hơn có thể có quyền
đưa ra việc xử phạt đối với những chính quyền địa phương không tuân thủ quy định. Một vài
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
24



quốc gia thậm chí có thể tiến hành các thủ tục phá sản đối với trường hợp mà chính quyền địa
phương lâm vào tình trạng khủng hoảng, nhằm tránh phải cứu trợ tài chính và đạt được một
tiến trình giải quyết minh bạch hơn. Cuối cùng, hệ thống chuyển giao có thể có nhiều hình
thức khác nhau, và ở một mức độ mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc nào đó có thể tạo ra
những động lực khác nhau. Giới hạn trong những dữ liệu hiện có, bài nghiên cứu này không
thể làm rõ được sự tương tác của những đặc tính thể chế quan trọng và điều này sẽ được tiếp
tục nghiên cứu sau.

PHỤ LỤC: NGUỒN DỮ LIỆU
Dữ liệu sử dụng được lấy từ các nguồn sau dưới đây:
Data on central and subnational government budgets: IMF, Government Finance Statistics
(2002).
Macroeconomic indicators: World Bank, World Development Indicators (2004).
Subnational jurisdictions structure: World Bank (2000), Table A.1.
Corruption perception indices: Transparency International.
Political indicators, election years: World Bank Database of Political Indicators (2000).
Federal/unitary country: Classification developed by Treisman (2002).
Index of horizontal imbalances: Data from Rodden and Wibbels (2002), Table 2.
Data on the standards of budgeting and financial reporting: OECD (2003).
Central bank independence index: Cukierman (1992).
Ethnolinguistic fractionalization: Roeder (2001). The index measures the probability that two
randomly selected individuals belong to different ethnolinguistic groups.
Data on Russia: Statistical Yearbook of Russia (2003), Goskomstat, Moscow (Rossiyskiy
Statisticheskiy Ezhegodnik 2003).
Data on India: Purfield (2004).
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence
Alexander Plekhanov and Raju Singh



Trang
25