Bàn về hoạt động giám sát khu vực Ngân hàng – Tài chính tại Việt Nam trong thời kỳ mới

Bàn về hoạt động giám sát khu vực Ngân hàng – Tài chính tại Việt Nam
trong thời kỳ mới
Nguyễn Quang Thép, Trịnh Quang Anh
Thành công trong công cuộc cải cách, mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế đã đưa Việt Nam lên
một vị thế mới trên trường quốc tế. Đóng góp vào thành cơng đó khơng thể khơng kể đến vai trị
của một hệ thống ngân hàng-tài chính (NH-TC) đang phát triển với một tốc độ nhanh chưa từng
có.
Tuy nhiên, thực tế đáng lo ngại là năng lực quản lý, giám sát khu vực NH-TC của các cơ quan Nhà
nước có thẩm quyền đang khơng theo kịp với tốc độ bùng phát trong giai đoạn gần đây của khu
vực này. Điều đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải củng cố, tăng cường, hoàn thiện cả về tổ chức lẫn
hoạt động của các cơ quan chịu trách nhiệm quản lý, giám sát khu vực NH-TC, chủ yếu là Thanh
tra Ngân hàng Nhà nước (NHNN), Vụ Bảo hiểm, Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) và
Thanh tra thuộc Bộ Tài chính (BTC). Vấn đề đặt ra là cần cải cách theo định hướng nào và ra sao,
biết rằng cấu trúc và trình độ phát triển của hệ thống NH-TC là một trong những nhân tố quyết định
mơ hình giám sát nào nên được áp dụng.
Trong khuôn khổ hạn chế, Bài viết xin chỉ đề cập tới 2 nội dung sau: (1) Thực trạng hệ thống NHTC VN và sự cần thiết phải củng cố, kiện toàn hệ thống thanh tra giám sát trong khu vực này; (2)
Một vài mô hình giám sát NH-TC điển hình của các nước trên thế giới và một số khuyến nghị về
việc lựa chọn mơ hình giám sát mới phù hợp với giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế của VN hiện
nay.
Thực trạng hệ thống NH-TC VN và sự cần thiết phải củng cố, kiện toàn hệ thống thanh tra giám
sát NH-TC
Sơ lược lịch sử hình thành và phát triển của khu vực NH- TC của VN
Khu vực NH-TC được hợp thành bởi các bộ phận như NH, CK, BH. Phần dưới đây sẽ lược lại quá
trình hình thành và phát triển của khu vực NH-TC của VN.
• Hệ thống NH-TC VN trước thời kỳ “đổi mới” 1986:
Thống trị hệ thống NH-TC Đông dương suốt thời kỳ pháp thuộc là NH Đông dương do Pháp thành
lập vào đầu nửa sau thế kỷ 19. Giai đoạn 1945–1954, VN bị chia cắt, đan xen bởi những vùng tự
do thuộc Chính quyền cách mạng kiểm sốt và những vùng bị Pháp chiếm đóng. Theo đó, hệ
thống NH-TC của VN cũng ở trong tình trạng chia cắt.
Tháng 5 năm 1951, NH Quốc gia VN (tiền thân của NHNN VN ngày nay) được thành lập. Sự ra
đời của NHQG đánh dấu một bước ngoặt trong lịch sử phát triển của hệ thống NH-TC của VN.

Hồ bình được khơi phục năm 1954 đã dẫn tới sự cấu trúc lại hệ thống NH-TC VN. Hệ thống NHTC ở miền Bắc đã trở thành cỗ máy phục vụ chủ yếu cho khu vực kinh tế nhà nước - cấp tín dụng
cho các XNQD, và một phần cho khu vực kinh tế tập thể - các HTX nông nghiệp, tiểu thủ công
nghiệp.
Sau ngày đất nước tái thống nhất, Hệ thống NH VN được điều hành một cách thống nhất trên


phạm vi tồn quốc.
• Cải cách khu vực NH-TC sau 1986 và sự phát triển của nó đến nay:
Cuộc cải cách hệ thống NH-TC được thực hiện trong suốt gần ba thập kỷ, được đặc trưng bằng
việc hình thành một hệ thống NH 2 cấp, gồm NHNN – đóng vai NHTW, và 4 NHTM NN chuyên
doanh độc lập. Với việc ra đời của 2 pháp lệnh về NH (sau này là 2 luật về NH), một hệ thống
pháp luật về ngành NH đã được xây dựng nhằm tạo lập những khuôn khổ pháp lý ban đầu cho sự
vận hành của hệ thống NH mới.
Sau gần 3 thập kỷ tiến hành cải cách, hệ thống NH-TC VN đã trải qua 2 giai đoạn phát triển đáng
lưu ý: (i) Giai đoạn đầu 1990-1996 là sự tăng lên nhanh chóng về số lượng và loại hình các TCTD
nhằm đáp ứng sự tăng vọt của cầu về dịch vụ NH-TC trong giai đoạn đầu “bung ra” của thời kỳ
chuyển đổi;4 (ii) Giai đoạn tiếp theo từ 1997 tới nay là củng cố, chấn chỉnh hệ thống NH.
Thực tế cho thấy một sự phát triển vượt bậc của hệ thống NH-TCTD, bắt đầu từ diện rộng - số
lượng và loại hình, chuyển sang theo chiều sâu - năng lực TC, năng lực quản trị điều hành, quản
lý rủi ro, số và chất lượng sản phẩm/dịch vụ NH-TC, hiệu quả kinh doanh, với mức độ tập trung
hoá ngày càng cao nhờ ứng dụng mạnh mẽ những thành tựu của công nghệ tin học và khoa học
quản lý vào hoạt động kinh doanh của NH.
Trong sự phát triển chung của khu vực NH-TC tại VN, cho tới khoảng cuối năm 1994, các thị
trường tiền gửi, thị trường nội tệ và ngoại tệ liên NH, thị trường tín phiếu kho bạc, thị trường trái
phiếu, … lần lượt ra đời. Trong những năm gần đây, các thị trường này, ở những mức độ khác
nhau, đã có những bước phát triển rất đáng ghi nhận. NHNN, với tư cách là người tổ chức, quản
lý và là thành viên tham gia thị trường, đã tạo lập nên những công cụ cần thiết và phù hợp nhằm
thực thi có hiệu quả CSTT QG. Tính đến nay, đã có 5 NHTMNN, 1 NH Chính sách, 1 NH Phát
triển, 36 NHTMCP, 4 NHLD, 29 chi nhánh NH nước ngoài hoạt động tại VN, chưa kể một số lượng
đáng kể các TCTC phi NH và một hệ thống gần ngàn QTDND cùng tham gia vào việc cung cấp

dịch vụ, sản phẩm NH-TC.
Trong lĩnh vực CK, TTCK được manh nha hình thành vào khoảng cuối thập kỷ 90, đã có bước
khởi sắc vượt bậc. Góp mặt trên TTCK đến nay đã có tới gần 200 cơng ty niêm yết và khoảng 50
công ty CK đang hoạt động.
Bên cạnh thị trường niêm yết, là TTCK khơng chính thức - thị trường OTC, mà hoạt động của nó
cũng đang diễn ra không kém phần sôi động. Theo đánh giá của các chuyên gia, thị trường OTC
bắt đầu hình thành tự phát khơng có sự quản lý một vài năm trước khi Trung tâm Giao dịch CK Tp.
HCM (nay là Sở GDCK Tp. HCM) đi vào hoạt động năm 2000. Nguồn cổ phiếu chính được giao
dịch trên thị trường này là của các DNNN đã được cổ phần hóa trước đây và các công ty cổ phần
do các tổ chức kinh doanh và đầu tư tư nhân thành lập. Theo ước tính, khối lượng giao dịch cổ
phiếu của thị trường này lớn gấp khoảng 3 đến 6 lần so với lượng giao dịch tại SGDCK TP. HCM
và TTGDCK HN, và giá trị giao dịch cổ phiếu bình quân mỗi ngày cũng lớn hơn 3 lần. Tuy nhiên,
mức độ rủi ro trong thanh toán trên TTCK OTC là khá cao. Việc thanh tốn các giao dịch khơng
chính thức khơng được bảo vệ bởi luật pháp hay tổ chức nào, và hồn tồn phụ thuộc vào uy tín
cá nhân của những nhà mơi giới CK khơng có giấy phép.
Trong lĩnh vực BH, các công ty BH mới bắt đầu được thành lập và thực sự đi vào hoạt động ít năm
nay, và đương nhiên, vẫn còn chiếm một thị phần hết sức khiêm tốn trong tồn bộ khu vực NH-TC
nói chung. Tính đến hết năm 2006, thị trường BH VN đã có sự góp mặt của 37 doanh nghiệp BH
phi nhân thọ, nhân thọ, tái BH và mơi giới BH.
Ngồi ra, vẫn cịn một khối lượng khơng xác định các giao dịch TC đang diễn ra trong các khu vực


TC phi chính thức và bán chính thức, liên quan mật thiết đến các hoạt động kinh tế ngầm, như
buôn lậu, sản xuất-kinh doanh bất hợp pháp, rửa tiền ...
Tóm lại, hệ thống NH-TC mới nổi của VN mang một số nét đặc trưng sau:
(1) Mặc dù gần đây hoạt động của TTCK, các cơng ty CK có những sự tăng trưởng nhất định
nhưng khu vực NH-TC VN vẫn tiếp tục chịu chi phối rất lớn bởi hoạt động NH. Do đó, tính ổn định
và chất lượng hoạt động của hệ thống NH sẽ ảnh hưởng quyết định đến sự vững mạnh của khu
vực này và từ đó, tác động tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô;
(2) Mặc dù nhiều NHTM đang có xu hướng mở rộng hoạt động sang các lĩnh vực không truyền

thống như BH, CK; Đồng thời, cũng có một số cơng ty BH, cơng ty CK cũng đang tìm cách thâm
nhập lĩnh vực hoạt động NHTM. Tuy nhiên, do quy định chặt chẽ của pháp luật NH và các luật lệ
khác có liên quan, giữa các hoạt động này vẫn có sự tách biệt rõ ràng;
(3) Các NHTM VN nói chung cịn nhỏ bé so với NH các nước trong khu vực và còn yếu kém về
nhiều mặt, đặc biệt là trong lĩnh vực năng lực TC, trình độ cơng nghệ, năng lực quản lý rủi ro, quản
trị NH. Uy tín của các NHTM, đặc biệt là các NHTMCP trong cơng chúng cịn hạn chế, do đó nguy
cơ đổ vỡ NH do các thơng tin lệch lạc còn lớn, dẫn tới nguy cơ đổ vỡ lây lan, hay khả năng rủi ro
hệ thống là khá cao;
(4) Thể chế thị trường tại VN mới được hình thành; các quy luật vốn có của nó chưa thực sự phát
huy tác dụng đầy đủ. Hạ tầng TC và khn khổ pháp lý TC cịn yếu, thiếu, lạc hậu. Tính cơng khai
minh bạch về hoạt động của các tác nhân tham gia trên thị trường TC còn thấp; các chuẩn mực,
thông lệ quốc tế tốt về quản trị điều hành, trên thực tế, vẫn chưa được áp dụng phổ biến, ... Điều
này đã gây cản trở lớn không những cho công tác giám sát và việc áp dụng từng bước kỷ luật thị
trường mà còn ảnh hưởng tới chất lượng đánh giá, dự báo diễn biến thị trường;
(5) Mặc dù đã có những bước tiến lớn trong việc thực thi cam kết về mở cửa khu vực NH-TC, do
cịn có sự khác biệt lớn về văn hóa và sự tồn tại của nhiều loại rào cản vơ hình khác, cộng với sự
yếu kém, lạc hậu tương đối về hạ tầng TC và khuôn khổ pháp lý TC, và khả năng hấp thụ thấp của
khu vực nội địa, mức độ hội nhập của thị trường TC VN vào với phần còn lại của thế giới (và
ngược lại) chưa thể diễn ra mạnh mẽ như nhiều người kỳ vọng.
Thực trạng các cơ quan quản lý, giám sát khu vực NH-TC và sự cần thiết phải tiến hành cải cách
Thực tế ở VN, NHNN chịu trách nhiệm quản lý, thanh tra giám sát hoạt động NH và hệ thống các
TCTD, BTC chịu trách nhiệm về lĩnh vực CK và BH. Ngoài ra, cịn có Bảo hiểm tiền gửi VN và một
vài cơ quan khác cũng có tham gia vào hoạt động thanh tra, giám sát NH, tổ chức tài chính nhưng
ở những mức độ khác nhau. Sự hình thành và phát triển của các tổ chức có liên quan này thực sự
bị quyết định bởi cấu trúc và trình độ phát triển của hệ thống NH-TC của VN.
• Hệ thống quản lý, thanh tra giám sát trực thuộc NHNN:
5 năm sau ngày thành lập NHQG VN, Ban Thanh tra NH trực thuộc NHQG (tiền thân của Thanh
tra NHNN ngày nay) cũng đã được thành lập bởi một Nghị định của Chính phủ. Trải qua hơn 5
thập kỷ xây dựng và trưởng thành, hệ thống Thanh tra NH đã lớn mạnh không ngừng cả về tổ
chức bộ máy, nhân sự, quy mô và chất lượng hoạt động. Sự lớn mạnh này phản ánh tốc độ phát

triển nhanh chóng của một hệ thống NH - trụ cột của khu vực NH-TC, mà Thanh tra NH chịu trách
nhiệm thanh tra giám sát. Mặc dù còn nhiều hạn chế, bất cập trong tổ chức, hoạt động và các
nguồn lực, có một điều khơng thể phủ nhận được: Đây là một cơ quan thanh tra giám sát có bộ
máy hồn chỉnh nhất (từ Trung ương tới khắp 64 tỉnh, thành), quy mô biên chế lớn nhất (khoảng


600 người) và nguồn lực hoạt động đồ sộ nhất, với phương thức, quy trình, các cơng cụ, kỹ năng,
năng lực thanh tra giám sát có thể nói là phát triển nhất so với các cơ quan, đơn vị khác thuộc hệ
thống giám sát khu vực NH-TC.
Những thay đổi về môi trường hoạt động NH tất yếu dẫn tới yêu cầu cần đổi mới cơ quan GSNH
để theo kịp sự phát triển của hệ thống NH và bảo đảm quản lý, giám sát hữu hiệu các TCTD. Hệ
thống quản lý, giám sát NH VN đang phải đối mặt với một số nguy cơ, thách thức trong bối cảnh
hội nhập kinh tế quốc tế và tụ do hóa tài chính.
Trước thách thức đó, ngày 24/5/2006, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 112/2006/QĐTTg phê duyệt Đề án phát triển ngành NH VN đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020, trong
đó nêu rõ:
“NHNN có trách nhiệm và quyền hạn chủ chốt trong việc quản lý, giám sát hoạt động của các
TCTD và các tổ chức khác có hoạt động NH, đồng thời phối hợp chặt chẽ với BTC trong việc quản
lý, giám sát toàn bộ hệ thống TC.…
Trên cơ sở bộ máy Thanh tra NHNN hiện có, xây dựng hệ thống GSNH hiện đại và hữu hiệu (về
thể chế, mơ hình tổ chức, con người và phương pháp) nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn phát triển
hệ thống NH VN và thực hiện đúng các nguyên tắc, chuẩn mực quốc tế về GSNH. Thành lập Cơ
quan Giám sát an toàn hoạt động NH thuộc NHNN trên cơ sở bộ máy Thanh tra NHNN hiện nay…
Mục tiêu và trách nhiệm chính của Cơ quan Giám sát an tồn hoạt động NH của NHNN là góp
phần bảo đảm sự an toàn, ổn định của hệ thống các TCTD và chấp hành nghiêm minh pháp luật
về tiền tệ, hoạt động NH, bảo vệ lợi ích của cơng chúng”…
• UBCKNN trực thuộc Bộ TC:
Cùng với quá trình cải cách hệ thống NH, chủ trương xây dựng và phát triển TTCK tại VN đã có từ
những năm đầu thập kỷ 90. Một trong những bước đi khởi đầu nhằm thực hiện chủ trương này là
việc thành lập Ban Nghiên cứu xây dựng và phát triển thị trường vốn thuộc NHNN năm 1993.
Sau một thời gian chuẩn bị, UBCKNN đã chính thức được thành lập vào ngày 28/11/1996 theo

Nghị định số 75/CP của Chính phủ, là cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà
nước về CK và TTCK. Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn quan trọng của UBCKNN là quản lý,
thanh tra, kiểm tra và giám sát các tổ chức và cá nhân tham gia hoạt động tại TTCK và xử lý các vi
phạm về CK và TTCK theo quy định của pháp luật (chủ yếu do Thanh tra UBCK thực hiện).
Sau hơn 5 năm hoạt động, UBCKNN đã được Chính phủ quyết định chuyển vào BTC nhằm tăng
cường hiệu quả điều phối hoạt động của các Bộ ngành chức năng trong việc thúc đẩy TTCK phát
triển.
Sự phát triển bùng phát của TTCK từ cuối năm 2006 đến nay dường như vượt quá năng lực quản
lý của UBCKNN. Thực tế là cơ quan này (bao gồm Thanh tra UBCKNN) cịn q non trẻ, chưa thể
có đủ các điều kiện cần thiết để quản lý và giám sát có hiệu quả trước hết là TCCK có tổ chức.
Ngồi ra, thị trường OTC cũng đang hoạt động tự phát, chưa được quản lý và bảo vệ, khơng có
cơ chế hoạt động hiệu quả, cơng bằng và trật tự, cũng khơng có được sự minh bạch như ở
Sở/TTGDCK. Các quy định về TTCK khơng được áp dụng bên ngồi Sở/TTGDCK có tổ chức. Do
vậy, UBCKNN chưa có khả năng quản lý TTCK khơng chính thức. Thiếu một hệ thống báo cáo và
cơng bố thông tin giao dịch minh bạch, vấn đề giá cả trở nên không rõ ràng. Năng lực TC, chuyên
môn và năng lực hoạt động của các nhà môi giới không được kiểm chứng cũng không được giám
sát, và thông tin về tổ chức phát hành không được xác minh, v.v.


Trước tình hình như vậy, Chính phủ mới đây đã yêu cầu BTC và UBCKNN phải tăng cường quản
lý, theo dõi, thanh tra, kiểm tra để bảo đảm cho thị trường phát triển theo đúng định hướng đã đặt
ra, phát huy những mặt tích cực, sử dụng các biện pháp phù hợp, hữu hiệu, hạn chế tối đa những
mặt tiêu cực đối với thị trường, tuyệt đối không để xảy ra những biến động đột biến vượt ra ngoài
tầm kiểm sốt. Trong q trình quản lý TTCK, cần đặc biệt lưu ý: (i) Phải kiểm soát bằng được
luồng vốn đầu tư vào TTCK (thông qua các biện pháp: Đăng ký, lưu ký tập trung, đầu tư ủy thác
qua công ty quản lý quỹ, kiểm soát ngoại hối, thuế thu nhập ...); (ii) Tăng cường tính cơng khai,
minh bạch trên TTCK, ngăn chặn có hiệu quả các hiện tượng lừa đảo, đầu cơ và các biểu hiện
tiêu cực trong việc phát hành cổ phiếu của các doanh nghiệp; (iii) Tăng cường cơng tác thanh tra,
kiểm tra, kiểm sốt, giám sát các hoạt động của các Công ty CK, Công ty quản lý quỹ, Công ty
niêm yết và các quỹ đầu tư CK để đảm bảo các hoạt động này đúng pháp luật, cơng khai, minh

bạch.
Chính phủ cũng u cầu:
- NHNN có trách nhiệm kiểm soát chặt chẽ hoạt động của các NHTM có ảnh hưởng đến TTCK,
đặc biệt là kiểm sốt đối với việc sử dụng nguồn vốn NH để đầu tư chứng khoán cũng như hoạt
động cho vay cầm cố;
- BTC chủ trì phối hợp với NHNN và các cơ quan liên quan xây dựng trình cấp có thẩm quyền các
biện pháp kiểm sốt TTCK trong tình hình đặc biệt, khi có các biến động lớn;
• Các cơ quan giám sát NH-TC khác:
- Vụ BH trực thuộc BTC mới được tách ra từ Vụ TC các NH và TCTC, và thành lập mới từ tháng 7
năm 2003. Vụ có chức năng giúp Bộ trưởng BTC thống nhất quản lý nhà nước về kinh doanh BH
trong phạm vi cả nước, trong đó có nhiệm vụ “Kiểm tra, giám sát hoạt động của doanh nghiệp BH
và doanh nghiệp môi giới BH VN, văn phịng đại diện của doanh nghiệp BH nước ngồi và doanh
nghiệp mơi giới BH nước ngồi tại VN; Phối hợp với Thanh tra Bộ trong việc xây dựng kế hoạch
và thực hiện thanh tra hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh BH”.
Vụ BH, với biên chế khoảng trên 20 cán bộ, với một thị trường BH mở cửa đang đặt ra nhiều cơ
hội lẫn thách thức, chắc chắn Cơ quan quản lý ngành BH này sẽ cần phải được tăng cường, củng
cố nhiều về năng lực thì mới có thể hồn thành tốt chức năng, nhiệm vụ được giao.
- BH Tiền gửi VN (DIV) được thành lập và đi vào hoạt động từ năm 2000. Sau 7 năm hoạt động,
DIV đã hình thành được một mạng lưới các chi nhánh, mở rộng địa bàn hoạt động, phát triển các
nghiệp vụ, nâng cao một bước về năng lực TC và cải thiện công tác quản trị điều hành. Tuy nhiên,
so với quá trình cải cách, mở cửa và hội nhập của nền kinh tế nói chung, hệ thống NH-TC nói
riêng, thì sự phát triển của DIV thời gian qua cịn chậm và hạn chế. Vì vậy, một u cầu được
Chính phủ đặt ra đối với DIV là làm thế nào để góp phần tích cực thúc đẩy thị trường TC - tiền tệ
VN phát triển theo hướng nhanh, an toàn, bền vững và bảo vệ được quyền lợi hợp pháp của
những người gửi tiền và của các nhà đầu tư. Trong thời gian tới, DIV phải trở thành một trong
những mắt xích của dây chuyền giám sát an tồn hệ thống NH-TC.
Tóm lại:
Trong khu vực NH-TC của VN, đã hình thành những cơ sở của một hệ thống giám sát an tồn
hoạt động NH-TC, trong đó NHNN giữ vai trò quan trọng nhất với nòng cốt là Thanh tra NH. Năng
lực thanh tra giám sát các định chế TC khác còn non yếu, bất cập so với yêu cầu. Trên thực tế,

hoạt động thanh tra giám sát NH là phát triển nhất và được tổ chức có hệ thống nhất. Tuy nhiên,


cũng vẫn cần được tiếp tục củng cố, tăng cường nhằm đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới.

Bàn về hoạt động giám sát khu vực Ngân hàng – Tài chính tại Việt Nam
trong thời kỳ mới
.
Tiếp theo Phần I Bài viết - Thực trạng hệ thống NH-TC VN và sự cần thiết phải củng cố, kiện toàn
hệ thống thanh tra giám sát NH-TC, Phần II này xin được đề cập đến một vài mơ hình giám sát
NH-TC điển hình của các nước trên thế giới và một số khuyến nghị về việc lựa chọn mơ hình giám
sát mới phù hợp với giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế của VN hiện nay.
Một số mơ hình giám sát khu vực NH-TC trên thế giới
Trong vài thập kỷ qua, chúng ta đã được chứng kiến sự phát triển như vũ bão của khoa học cơng
nghệ, kèm theo đó là sự bùng nổ của xa lộ thông tin qua Internet. Đây là nhân tố quan trọng tác
động đến cấu trúc và độ sâu của khu vực NH-TC. Thích ứng với sự thay đổi mạnh mẽ môi trường
hoạt động, hầu hết các nước đều tiến hành điều chỉnh hoặc cải cách lại hệ thống các cơ quan
giám sát NH-TC của mình.
Theo Cuốn “Các nước giám sát các ngành ngân hàng, bảo hiểm và chứng khốn của mình như
thế nào”, Neil Courtis, 1999, Central Banking Publication hì trong số 123 nước được khảo sát có:
63 NHTW thực hiện chức năng quản lý, giám sát hoạt động NH; 7 NHTW giám sát hoạt động NH
và CK; 16 NHTW giám sát NH và BH; và 3 NHTW giám sát cả NH, BH và CK, tức toàn bộ khu vực
NH-TC nói chung. Như vậy, tổng cộng có 89/123 (khoảng 3/4) quốc gia được khảo sát là trao
quyền quản lý, giám sát NH, thậm chí tồn bộ khu vực NH-TC cho NHTW của mình.
Một cơng trình nghiên cứu khác về “Cấu trúc, phạm vi và tính độc lập của Cơ quan giám sát NH:
Một sự so sánh quốc tế” của Daniel E. Nolle, 2003 cũng chỉ ra rằng: Trong mẫu khảo sát gồm 117
nước, có tới trên 3/4 các quốc gia trao trách nhiệm GSNH cho NHTW, trong đó có tới 64% các
NHTW đóng vai trị là cơ quan GSNH duy nhất ; 12% các NHTW (bao gồm cả Hệ thống Dự trữ liên
bang Mỹ - Fed) không phải là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm về GSNH; 1/5 các quốc gia
không trao trách nhiệm này cho NHTW. Trong Phần So sánh quốc tế về phạm vi giám sát của các

cơ quan GSNH/TC (cùng mẫu khảo sát), Báo cáo cho thấy: Có tới 55% các quốc gia, trong đó Cơ
quan giám sát chỉ chịu trách nhiệm duy nhất về lĩnh vực NH; 11% chịu trách nhiệm về lĩnh vực NH
lẫn CK; 20% về lĩnh vực NH lẫn BH; còn lại 14% chịu trách nhiệm giám sát cả NH, CK và BH.
Các cơng trình nghiên cứu tầm quốc tế về hoạt động giám sát NH-TC và vai trò của các NHTW đã
chỉ ra một cách rõ ràng lý do tại sao người ta lại lựa chọn một mô hình nào đó? Những mặt thuận
lợi và bất lợi của mỗi mơ hình? Các nền kinh tế chuyển đổi và mới nổi nên triển khai áp dụng mơ
hình nào? ...
• Có nên tiếp tục trao cho NHTW chức năng GSNH?
Trường phái ủng hộ việc giao trách nhiệm GSNH cho NHTW cho rằng: NHTW suy cho cùng vẫn
phải chịu trách nhiệm về sự vận hành trôi chảy của hệ thống thanh tốn và sự bình ổn của khu
vực NH- TC, và là người cho vay cứu cánh cuối cùng. Việc trao trách nhiệm GSNH cho NHTW sẽ
có các lợi thế như: Tính tương đồng về mục tiêu và các yêu cầu định chế về giám sát và CSTT,
đặc biệt là sự cách ly khỏi những áp lực chính trị, tính thuận lợi trong việc thu thập và xử lý dữ liệu
và tính kinh tế nhờ việc khai thác nguồn lực sẵn có (đặc biệt là các chuyên gia về TC-NH).
Một lợi thế được các chuyên gia quốc tế đặc biệt nhấn mạnh là vai trị riêng có và rất nhạy cảm


của NHTW – “Người cho vay cuối cùng”. Khi phải xử lý “sự cố” trong hệ thống NH-TC, nếu thiếu
cánh tay GSNH - nơi cung cấp những thông tin tức thì và đáng tin cậy, NHTW sẽ khó lịng hồn
thành tốt vai trị này của mình. Một sự hiệp lực quan trọng nữa là liên quan đến việc hoạch định
CSTT. Có thêm cánh tay GSNH, NHTW sẽ trở nên nhạy cảm hơn đối với những diễn biến quan
trọng trong khu vực NH-TC. Để quản lý được những cú sốc về thanh khoản, điều có thể xảy ra
thậm chí ngay tại những nước phát triển, NHTW cần phải cập nhật thông tin về toàn bộ hệ thống
NH-TC, về những mối liên kết và thực trạng các định chế NH-TC và duy trì sự phối kết hợp chặt
chẽ với các NHTW khác. Thiếu những điều này, NHTW sẽ khó lịng phân biệt được đâu là mất khả
năng thanh toán, đâu là vỡ nợ, để từ đó có quyết sách kịp thời và phù hợp khi đóng vai “Người
cho vay cuối cùng”.
Trường phái muốn tách chức năng GSNH ra khỏi NHTW thì biện minh rằng lĩnh vực tiền tệ và
giám sát có thể phần nào chồng chéo nhau và chứa đựng nguy cơ xung đột tiềm ẩn. Chẳng hạn,
trong tình thế cần sử dụng đến phương sách cho vay cứu cánh cuối cùng đối với những NH đang

gặp khó khăn về thanh khoản, NHTW có thể bơm vốn khả dụng vào hệ thống quá mức cần thiết.
Bởi vậy, đe doạ đến sự ổn định tiền tệ. Sự xung đột về mục tiêu như thế cịn có thể xảy ra trong
lĩnh vực chính sách lãi suất. Việc hạ lãi suất điều hành là để giảm chi phí nguồn lực cho hệ thống
NH trong cơn khó khăn gay cấn tạm thời, nhưng những giải pháp về kiềm chế lạm phát, xét trờn
tổng thể nền kinh tế, có lẽ sẽ địi hỏi mức lãi suất cần được giữ cao hơn. Cuối cùng, yêu cầu cần
ổn định giá trị đối ngoại của đồng tiền sẽ gây nên một kiểu xung đột khác nữa. Việc nâng lãi suất
có thể được sử dụng để bảo vệ đồng tiền quốc gia nhưng điều đó lại có thể gây tác động tiêu cực
- bóp nghẹt hệ thống NH.
Xét trên góc độ quốc tế, các thị trường TC trên thế giới đang phát triển nhanh chóng tới mức tồn
cầu hố và trở nên phụ thuộc lẫn nhau. Chính sự cần thiết phải tăng cường quan hệ hợp tác này
là một lý lẽ quan trọng nữa thuyết phục nên trao chức năng GSNH cho NHTW. Các NHTW đã có
bề dày lịch sử quan hệ chặt chẽ với nhau thông qua các tổ chức như Ngân hàng Thanh toán Quốc
tế (BIS) – là NH phục vụ cho cỏc NHTW và là Cơ quan bảo trợ của Uỷ ban Basel về GSNH. Các
thông tin mật trong lĩnh vực GSNH sẽ dễ dàng được các NHTW chia sẻ cho nhau một cách nhanh
chóng, tin cậy và an tồn.
• Có nên mở rộng phạm vi GSNH thành GS tồn bộ hệ thống NH-TC (Mơ hình “Giám sát hợp
nhất”)?
Những mặt thuận lợi của mơ hình “giám sát hợp nhất”:
- Hỗ trợ tốt hơn cho hoạt động giám sát hợp nhất các tập đồn NH-TC đa năng, các cơng ty nắm
giữ NH; Cho phép xử lý tốt hơn các vấn đề có ảnh hưởng tới tổng thể hệ thống TC, cũng như là
có khả năng phản ứng nhanh nhạy hơn về mặt hoạch định chính sách;
- Cho phép triển khai thực thi phương pháp tiếp cận hợp nhất về quản lý, giám sát xuyên suốt toàn
bộ hệ thống TC và hạn chế những sự lộn xộn, bất nhất trong hoạt động; Tăng cường trách nhiệm
giải trình của Cơ quan GS hợp nhất vì mục tiêu, chức năng, phạm vi, đối tượng của một cơ quan
như vậy sẽ trở nên hết sức rõ ràng;
- Tối đa hố lợi ích kinh tế nhờ quy mô và phạm vi, cụ thể sẽ cho phép khai thác tốt hơn lợi thế
tiềm năng của mơ hình này là sự trao đổi thơng tin , tận dụng nguồn lực và phối kết hợp hành
động (điều này đặc biệt quan trọng khi ngày càng xuất hiện nhiều hơn các tập đoàn NH-TC đa
ngành).
Những lý lẽ phản đối mơ hình “giám sát hợp nhất”:

- Q trình hợp nhất có thể gây ra sự giảm sút hiệu quả của công tác giám sát trong giai đoạn quá


độ và thậm chí tiếp sau đó, nếu việc quản lý q trình chuyển đổi khơng được thực hiện tốt. Mơ
hình này có thể sẽ làm tổn hại tính hiệu quả của hoạt động giám sát tổng thể do không có đủ năng
lực chun mơn sâu về từng lĩnh vực hẹp trong các ngành NH, CK, BH;
- Mơ hình “đa cơ quan giám sát” không hẳn là không hiệu quả. Có thể có những giải pháp hữu
hiệu khắc phục được điểm yếu về cơ chế chia sẻ thông tin và phối hợp hoạt động giữa các cơ
quan cùng tham gia giám sát. Mơ hình “giám sát hợp nhất” chỉ có thể hoạt động tốt ở những nước
mà thoả mãn được một số điều kiện tiền đề nhất định, thích hợp nhất là với những quốc gia có hệ
thống NH-TC phát triển ở bậc cao. Vấn đề lợi ích kinh tế nhờ quy mơ và phạm vi dường như chỉ
có ý nghĩa trên phương diện lý thuyết. Một khi trách nhiệm giải trình và tính cơng khai minh bạch
chưa thực sự đảm bảo, thiếu cơ chế giám sát hữu hiệu (cả từ nội bộ và bên ngồi), thì việc tập
trung thái quá quyền lực vào một tổ chức có thể sẽ tạo ra những rđi ro tiỊm Èn khơn lường, chẳng
hạn như rủi ro đạo đức của Thành viên Ban Lãnh đạo.
• Những khó khăn, trở ngại nảy sinh nếu lựa chọn mơ hình Giám sát hợp nhất
Vấn đề “lợi ích và chi phí” của Mơ hình có thể khơng thực sự thuyết phục. Lợi ích thường mơ hồ vì
chỉ được định tính. Hơn nữa, chỉ được thể hiện đầy đủ trong dài hạn, trong khi các khoản chi phí
thường thấy rõ và phần lớn phải trả ngay. Tuy nhiên, một khi mơ hình Giám sát hợp nhất được lựa
chọn triển khai áp dụng, cần phải lường tính hết những khó khăn, trở ngại và rủi ro có thể phát
sinh, như:
- Những trở ngại về phương diện pháp lý là: Cần phải có thời gian để có thể chỉnh sửa, bổ sung
hàng loạt các quy định bất hợp lý hoặc không đồng bộ hiện hành, hoặc để ban hành mới những
văn bản cần thiết về lĩnh vực TC;
- Khó khăn về nguồn nhân lực: Thiếu những cán bộ có trình độ, kinh nghiệm, đặc biệt trong giai
đoạn ban đầu. Kế hoạch đào tạo và đào tạo lại nguồn nhân lực đáp ứng u cầu nhiệm vụ mới địi
hỏi phải có đủ thời gian cần thiết;
- Phức tạp trong việc xử lý cán bộ: Cần phải có một kế hoạch bố trí, sắp xếp lại nhân sự hết sức tỉ
mỉ, chu đáo (gồm điều động, thuyên chuyển, cho đào tạo lại, hoặc cho nghỉ việc có hưởng trợ cấp
hoặc bồi thường ...) bởi “con người” luôn luôn là một vấn đề hết sức nhạy cảm. Sự xung đột về lợi

ích cục bộ sẽ xuất hiện do quyền lực của một số vị trí lãnh đạo, quản lý có thể bị phương hại. Hơn
nữa, nhiều vị trí sẽ khơng cịn tồn tại;
- Hạn hẹp về ngân sách: Để thực hiện thành công kế hoạch hợp nhất các cơ quan giám sát đòi hỏi
phải tiêu tốn một nguồn lực TC khổng lồ mà rất ít quốc gia có thể đáp ứng được;
- Sự trì hỗn có thể có trong việc tích hợp các hệ thống IT và cơ sở hạ tầng TC khác của các cơ
quan được sáp nhập;
- Năng lực quản lý quá trình chuyển đổi có thể khơng đáp ứng được u cầu, ...
Tóm lại:
(1) Khơng có một mơ hình Giám sát NH-TC mẫu nào có thể áp dụng chung cho tất cả các nước.
Mỗi quốc gia khác nhau có thể chế chính trị khác nhau, lịch sử, nền văn hố khác nhau, và đặc
biệt đều có cấu trúc hệ thống NH-TC đặc thù của mình. Đây chính là những nhân tố chủ yếu quyết
định mơ hình tổ chức nào nên được lựa chọn.
(2) “NHTW tại các nước công nghiệp và các nước đang phát triển đều có tham gia chặt chẽ vào


việc giám sát, thanh tra hệ thống NH. Hơn nữa, NHTW cần phải hiểu biết rõ về hoạt động của hệ
thống NH-TC và bộ phận quan trọng nhất của nó là hệ thống NH để bảo đảm có thể thực hiện
thành công CSTT, đảm bảo sự vận hành trôi chảy, hiệu quả của hệ thống thanh toán và để thực
hiện được trách nhiệm của mình với tư cách là “Người cho vay trong phương sách cuối cùng”. Tại
một số nước công nghiệp, NHTW chịu trách nhiệm trực tiếp đối với việc giám sát các NH; tại một
số nước khác trách nhiệm này nằm tại một Cơ quan độc lập là đơn vị giám sát hàng ngày các tổ
chức nhận tiền gửi, nhưng có sự tham gia chặt chẽ của NHTW ở cấp độ lập chính sách. Tại các
nước đang phát triển, xu hướng là trao NHTW trách nhiệm giám sát hoạt động các NH và thường
là tất cả các Tổ chức nhận tiền gửi”.
(3)Cho dù một NHTW nào đó khơng còn chịu trách nhiệm trực tiếp thực thi chức năng GSNH/TC,
điều đó hồn tồn khơng có nghĩa rằng nó từ bỏ vai trị giám sát vĩ mơ tồn bộ thị trường TC nói
chung nhằm ngăn chặn rủi ro hệ thống/ khủng hoảng tài chính-tiền tệ, và hỗ trợ tích cực cho việc
thực thi CSTT. Ngược lại, nó vẫn tiếp tục là cơ quan quan trọng nhất trong số các cơ quan có
thẩm quyền tham gia vào hoạt động này.
(4) Để một hệ thống GSNH-TC thực sự có hiệu quả, điều quan trọng hơn cả là hệ thống đó phải

“có mục tiêu và trách nhiệm rõ ràng cho từng tổ chức tham gia vào hoạt động GSNH. Mỗi tổ chức
như vậy nên được độc lập trong hoạt động và có đủ nguồn lực cần thiết để hồn thành sứ mệnh
của mình” (Nguyên tắc 1 trong “25 nguyên tắc trọng yếu về GSNH” của Uỷ ban Basel, năm 1997).
Một số khuyến nghị
Như đã đề cập, việc lựa chọn mơ hình GSNH-TC nào khơng cịn là một câu hỏi mang tính chính
thống mà có thể trả lời được dựa trên những chuẩn mực pháp lý có sẵn. Mỗi quốc gia khác nhau
có những đặc trưng khác nhau, dẫn tới mơ hình GSNH-TC được chọn lựa cũng khác nhau. Trên
cơ sở kết quả nghiên cứu thực trạng hệ thống NH-TC VN được đề cập trong Phần I của Bài viết
và các bằng chứng thực nghiệm quốc tế nêu ở Phần II này, Tác giả xin đưa ra một số khuyến nghị
liên quan đến việc lựa chọn mơ hình giám sát khu vực NH-TC VN trong thời kỳ mới, như sau:
Mơ hình được đề xuất
Mơ hình giám sát NH-TC của VN phải căn cứ vào những đặc điểm về cấu trúc của hệ thống NHTC, mức độ đa dạng, đan xen của các hoạt động trong khu vực NH-TC hiện nay và trong tương lai
gần, đặc biệt phải tính đến tính khả thi và hiệu quả của việc áp dụng mơ hình đó. Do vậy, theo tác
giả, về ngắn hạn, cần củng cố và phát triển năng lực của các cơ quan quản lý, thanh tra giám sát
riêng rẽ chuyên ngành NH – CK – BH, thuộc khu vực NH-TC. Song song với việc này, cần xúc tiến
nghiên cứu thành lập Cơ quan tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ để phối hợp hoạt động giám sát
của 3 chuyên ngành trên. Về dài hạn (sau 2015), mơ hình được lựa chọn có thể là “Mơ hình giám
sát tài chính hợp nhất” trực thuộc Chính phủ.
Lộ trình triển khai
• Giai đoạn I (2007 – 2015):
(1) Củng cố, chấn chỉnh, tăng cường năng lực hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý, thanh
tra giám sát khu vực NH-TC hiện hành, trước hết là Thanh tra NHNN, các đơn vị quản lý và giám
sát CK, BH thuộc BTC, và Bảo hiểm tiền gửi VN (DIV). Cụ thể:
(1.1) Thành lập mới tổ chức Giám sát an toàn hệ thống NH thuộc NHNN (gọi tắt là Cơ quan GSNH
hoặc Tổng cục GSNH) trên cơ sở cải cách lại hệ thống quản lý, thanh tra giám sát NH hiện hành,
theo định hướng tập trung hoá, hướng đến mục tiêu bảo đảm an toàn hoạt động NH và hệ thống


các TCTD phù hợp với thông lệ quốc tế. Cơ quan/Tổng cục GSNH có cơ cấu gồm một số Ban tại
Trung ương và một mạng lưới Cục GSNH tại một số khu vực.

(1.2) Củng cố, chấn chỉnh, tăng cường năng lực quản lý, thanh tra giám sát CK và TTCK của
UBCK, đặc biệt là Cơ quan Thanh tra CK thuộc UBCK, theo định hướng mà mới đây Thủ tướng
Chính phủ đã chỉ đạo.
(1.3) Củng cố, chấn chỉnh, tăng cường năng lực quản lý, thanh tra giám sát BH của BTC, năng lực
hoạt động của DIV.
(2) Thành lập Cơ quan tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ (tương tự HĐ CSTC-TT QG) do Phó Thủ
tướng phụ trách về lĩnh vực kinh tế-tài chính làm Trưởng ban. Chức năng của Cơ quan này là tư
vấn và điều phối nhằm tăng cường sự chia sẻ thông tin và khả năng phối hợp hành động giữa các
cơ quan giám sát NH-CK-BH, giúp cải thiện tính hiệu lực và hiệu quả hoạt động của hệ thống giám
sát khu vực NH-TC.
• Giai đoạn II (sau 2015):
Tùy thuộc vào bối cảnh kinh tế, chính trị, xã hội, đặc biệt là cấu trúc và trình độ phát triển của hệ
thống NH-TC của VN lúc đó, có thể xem xét hợp nhất các cơ quan chịu trách nhiệm giám sát các
lĩnh vực NH, CK và BH thành Cơ quan GSTC mới trực thuộc Chính phủ. Cơ quan tư vấn cho Thủ
tướng Chính phủ về giám sát hệ thống NH-TC kết thúc vai trị và chính thức chấm dứt hoạt động
của mình để nhường chỗ cho cơ quan mới.
*
Theo lộ trình cải cách, mở cửa và hội nhập về lĩnh vực dịch vụ TC-NH, trong thời gian trung hạn,
cấu trúc và độ sâu của hệ thống NH-TC VN có thể sẽ có sự thay đổi căn bản. Một sân chơi bình
đẳng hơn, có tính cạnh tranh hơn, với những luật chơi vận dụng theo thơng lệ quốc tế, sẽ được
hình thành. Trong tương lai gần, quy mơ, loại hình các “Trung gian tài chính” (đặc biệt là loại hình
có vốn đầu tư nước ngoài) tham gia hoạt động trên cỏc thị trường tiền tệ và thị trường vốn sẽ tăng
lên; nhiều cụng cụ và sản phẩm/dịch vụ NH-TC mới sẽ được áp dụng tại VN, ... Hoạt động TC-NH
sẽ trở nên đan xen, sôi động, tinh vi và phức tạp, theo đó, các loại hình rủi ro tiềm ẩn trong lĩnh
vực kinh doanh này sẽ rất khơn lường. Đó chính là lúc các cơ quan quản lý, giỏm sỏt khu vực TC
(trước hết là NHNN và BTC) phải thể hiện được một cách đầy đủ và đúng nghĩa vai trò ổn định TC
của mình, cả trên phương diện vĩ mơ và vi mô, nhằm hỗ trợ tăng trưởng kinh tế bền vững. Xuất
phát từ bối cảnh thực tiễn của VN, trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm giám sát hoạt động khu vực
NH-TC của các nước trên thế giới, Bài viết đã khuyến nghị lựa chọn, triển khai thực hiện Mơ hình
2 giai đoạn – (1) Củng cố, phát triển các cơ quan giám sát trong lĩnh vực NH-TC (GSNH, GS CK

và TTCK, GSBH, ...) và (2) Khi các điều kiện đã hội đủ (cơ sở pháp lý, năng lực cán bộ giám sát,
trình độ phát triển của các thị trường, ...) thì thành lập Ủy ban giám sát tài chính hợp nhất, nhằm
góp phần giải quyết một cách hữu hiệu nhất mục tiêu đảm bảo an toàn và ổn định của khu vực
NH-TC tại VN.

Bảng 1: Chức năng NHTW của một số các quốc gia
trong khối ASEAN và trên thế giới


CSTT – GSNH và
BH hoặc CK, hoặc
GS hợp nhất

Ghi chú

1- Singapore

X

Toàn bộ thị trường TC

2- Malaixia

X

NH và BH

Quốc gia/ lãnh thổ

Duy nhất CSTT

CSTT - GSNH

Các nước ASEAN

3- Thái lan
4- Indonexia

X
X

5- Philipin

X

6- Campuchia

X

7- Lào

NHTW có tham gia giám
sát CK

X

Các nước khác
1- Mỹ

X

2- Anh

X

3- Đức

X

4- Pháp

NHTW vẫn chịu trách
nhiệm ổn định hệ thống
TC

X

5- Hà lan

X

6- Italia

X

7- Nhật bản

X

8- Hàn quốc

X

9- Úc

X

10- Canada

X

Trên thực tế NHTW vẫn
tham gia GSNH


Quốc gia/ lãnh thổ

Duy nhất CSTT

CSTT - GSNH

11- Ấn độ

X

12- New Zealand

X

14- Tây Ban nha

X

15 Hy lạp

Ghi chú

X

13-Bồ Đào Nha

CSTT – GSNH và
BH hoặc CK, hoặc
GS hợp nhất

X

16- Thụy điển

X

17- Thụy sĩ

NHTW + Cơ quan
GSNH độc lập

X

18- Ai Len

X

19- Saudi Arabia

X

19- Macau

X

20- Kazakhstan

X

21- Trung Quốc

22- Nga

X

NHTW vẫn chịu trách
nhiệm ổn định hệ thống
TC
X

Nguồn: Donato Masciandaro (11.2006), Central Bank Websi