Những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của trung quốc từ khi gia nhập wto và bài học kinh nghiệm cho việt nam_luận án tiến sĩ kinh tế

i

MỤC LỤC

Trang
MỞ ĐẦU
1
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA NHỮNG THAY ĐỔI HOẠT
ĐỘNG KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
12
1.1
Khái quát về hoạt động kiểm toán nhà nƣớc
13
1.1.1
Khái niệm về kiểm toán
13
1.1.2
Phân loại hoạt động kiểm toán
15
1.1.3
Cơ sở ra đời và phát triển của Kiểm toán Nhà nước
17
1.1.4
Chức năng, đối tượng và phạm vi của Kiểm toán Nhà nước
20
1.1.5
Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
21
1.1.6

Mô hình tổ chức và cơ chế quản lý của Kiểm toán Nhà nước
23
1.1.7
Vai trò của Kiểm toán Nhà nước
25
1.2
Các nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt động của Kiểm
toán Nhà nƣớc
29
1.2.1
Nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về Kiểm toán Nhà nước
29
1.2.2
Văn hóa - xã hội
30
1.2.3
Chính trị
31
1.2.4
Hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước và pháp luật có liên quan
31
1.2.5
Tác động của việc việc gia nhập Tổ chức thương mại thế giới tới
hoạt động kiểm toán nhà nước
31
1.2.6
Sự phát triển và năng lực của Kiểm toán Nhà nước
34
1.3
Xu hƣớng thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trên thế

giới trong giai đoạn hiện nay
35
1.3.1
Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trên thế giới
35
1.3.2
Khuôn khổ quy định của INTOSAI về tăng cường năng lực của
cơ quan Kiểm toán Nhà nước
38
1.3.3
Một số kết quả nghiên cứu về năng lực của các cơ quan Kiểm
toán nhà nước thuộc khu vực ASEAN
46

Kết luận Chƣơng 1
51
CHƢƠNG 2: NHỮNG THAY ĐỔI CƠ BẢN TRONG HOẠT ĐỘNG
KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC TRUNG QUỐC TỪ KHI GIA NHẬP WTO
ĐẾN NAY VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM
54


ii

2.1
Hoạt động kiểm toán nhà nƣớc Trung Quốc trƣớc khi gia
nhập WTO
54
2.1.1
Khái quát chung về hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung

Quốc trước khi gia nhập WTO
54
2.1.2
Những hạn chế trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc
trước khi gia nhập WTO
57
2.2
Những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán nhà nƣớc
Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay
60
2.2.1
Sự cần thiết phải thực hiện những thay đổi trong hoạt động kiểm
toán nhà nước khi Trung Quốc gia nhập WTO
60
2.2.2
Hệ thống các biện pháp thích ứng với yêu cầu của WTO của Cơ
quan KTNN Trung Quốc
62
2.2.3
Những thay đổi cụ thể trong hoạt động của Cơ quan KTNN
Trung Quốc
63
2.3
Đánh giá những thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nƣớc
Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay
79
2.3.1
Đánh giá về hệ thống các biện pháp thích ứng với WTO của Cơ
quan KTNN Trung Quốc
79

2.3.2
Đánh giá về những thay đổi cụ thể trong hoạt động của Cơ quan
KTNN Trung Quốc
81
2.4
Bài học kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nƣớc Trung Quốc
96
2.4.1
Bài học chung
96
2.4.2
Một số bài học cụ thể
99
2.4.3
Một số bài học không thành công
100

Kết luận Chƣơng 2
100
CHƢƠNG 3: ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC
VIỆT NAM DƢỚI TÁC ĐỘNG CỦA WTO VÀ HỘI NHẬP KINH TẾ
QUỐC TẾ
102
3.1
Tác động của các cam kết gia nhập WTO của Việt Nam đối
với hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam
102
3.1.1
Tác động đối với khung pháp lý điều chỉnh tổ chức và hoạt động
102

3.1.2
Tác động đối với tổ chức và hoạt động kiểm toán
103
3.1.3
Tác động đối với nội dung và thực hiện chức năng kiểm toán
103
3.1.4
Tác động đối với công khai và minh bạch hóa các kết quả kiểm toán
104





iii

3.2
Thực trạng và những thay đổi trong hoạt động của Kiểm toán
Nhà nƣớc Việt Nam
105
3.2.1
Về khuôn khổ pháp lý điều chỉnh tổ chức và hoạt động
106
3.2.2
Về tổ chức bộ máy và chức năng nhiệm vụ
107
3.2.3
Về nguồn nhân lực
111
3.2.4

Về chuẩn mực và quy trình kiểm toán
113
3.2.5
Về nội dung và loại hình kiểm toán
115
3.2.6
Về hoạt động kiểm toán và cung cấp kết quả kiểm toán
117
3.2.7
Về hội nhập và hợp tác quốc tế
119
3.3
So sánh một số khía cạnh trong hoạt động của KTNN Việt
Nam với KTNN Trung Quốc
119
3.3.1
Những điểm giống nhau giữa hoạt động của KTNN Việt Nam và
KTNN Trung Quốc
119
3.3.2
Những điểm khác biệt giữa hoạt động KTNN Việt Nam và
KTNN Trung Quốc
123
3.4
Đánh giá hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam theo
khuôn khổ tăng cƣờng năng lực của IDI-INTOSAI
129
3.4.1
Những kết quả đạt được trong hoạt động của KTNN Việt Nam
129

3.4.2
Những vấn đề hạn chế và bất cập
133
3.4.3
Nguyên nhân của hạn chế và bất cập
138
3.5
Giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt
Nam dƣới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế
139
3.5.1
Bối cảnh và những xu hướng phát triển chủ yếu của nền kinh tế
thế giới đến năm 2020
139
3.5.2
Định hướng phát triển Kiểm toán Nhà nước dưới tác động của
WTO và hội nhập kinh tế quốc tế
145
3.5.3
Một số giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Việt Nam trong điều kiện Việt Nam là thành viên của WTO và
hội nhập kinh tế quốc tế
149
3.5.4
Điều kiện thực hiện các giải pháp
161

Kết luận Chƣơng 3
163
KẾT LUẬN

165
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ
167
TÀI LIỆU THAM KHẢO
168
PHỤ LỤC



vi

DANH MỤC CÁC BẢNG

STT
Tên Bảng
Trang
1
Bảng 1.1. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực tính độc lập
và khuôn khổ pháp lý
47
2
Bảng 1.2. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực lãnh đạo và
quản trị nội bộ
47
3
Bảng 1.3. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực nguồn
nhân lực
48
4
Bảng 1.4. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực phương

pháp và chuẩn mực kiểm toán
49
5
Bảng 1.5. Điểm yếu và đề xuất giải pháp về lĩnh vực các kết quả
kiểm toán chính
49
6
Bảng 2.1. So sánh một số khía cạnh trong hoạt động của KTNN
Trung Quốc theo khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-
INTOSAI
81
7
Bảng 3.1. Những điểm giống nhau giữa hoạt động của KTNN
Việt Nam và KTNN Trung Quốc theo khuôn khổ tăng cường
năng lực của IDI-INTOSAI
120
8
Bảng 3.2. Những điểm khác biệt giữa hoạt động của KTNN Việt
Nam và KTNN Trung Quốc theo khuôn khổ tăng cường năng
lực của IDI-INTOSAI
123

vii

DANH MỤC CÁC HÌNH

STT
Tên hình
Trang
1

Hình 1.1. Các khía cạnh năng lực của một cơ quan Kiểm toán
Nhà nước
39
2
Hình 1.2. Khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI
40
3
Hình 1.3. Tính độc lập và khuôn khổ pháp lý
42
4
Hình 1.4. Lãnh đạo và quản trị nội bộ
42
5
Hình 1.5. Nguồn nhân lực
43
6
Hình 1.6. Cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng
43
7
Hình 1.7. Mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài
44
8
Hình 1.8. Phương pháp và chuẩn mực kiểm toán
44
9
Hình 1.9. Các kết quả kiểm toán chính
45
10
Hình 2.1. Sơ đồ bộ máy Nhà nước Trung Quốc
55

11
Hình 2.2. Cơ cấu tổ chức của hệ thống kiểm toán Trung Quốc
56
12
Hình 2.3. Hệ thống các biện pháp thích ứng với WTO của
CNAO
63
13
Hình 2.4. Hệ thống các biện pháp đổi mới
64
14
Hình 3.1. Cơ cấu tổ chức của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
năm 2013
110
15
Hình 3.2. Số lượng cán bộ của KTNN tăng dần qua các năm
111
16
Hình 3.3. Cơ cấu công chức theo trình độ đào tạo
112
17
Hình 3.4. Cơ cấu công chức theo ngạch
112
18
Hình 3.5. Cơ cấu công chức theo chuyên ngành đào tạo
112

1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Việc gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) không chỉ tác động mạnh
mẽ đến kinh tế - xã hội của các quốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực của
nền kinh tế, trong đó có hoạt động kiểm toán nói chung và kiểm toán nhà nước nói
riêng. Cụ thể là việc gia nhập WTO đã thúc đẩy việc hình thành một khung pháp lý hợp
nhất, có tính chất quy chuẩn và minh bạch cho việc thực hiện hoạt động kiểm toán;
thúc đẩy việc sửa đổi nội dung và chức năng kiểm toán; thúc đẩy việc công khai hoá và
minh bạch hoá các kết quả kiểm toán; đồng thời thúc đẩy việc tiêu chuẩn hoá hoạt động
kiểm toán và nâng cao chất lượng kiểm toán. Nhận thức được những tác động đó, nhiều
quốc gia đã thực hiện các biện pháp thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước nhằm mục
tiêu vừa nâng cao năng lực nội bộ vừa đáp ứng các yêu cầu của WTO và hội nhập kinh
tế quốc tế.
Từ khi bắt đầu tiến hành công cuộc đổi mới đất nước, Việt Nam đã chủ động và
tích cực từng bước hội nhập kinh tế quốc tế từ song phương, khu vực đến đa phương,
toàn cầu. Việt Nam đã bình thường hóa quan hệ với IMF, WB, gia nhập ASEAN,
APEC, ký Hiệp định Thương mại với Mỹ, Hiệp định khung với EU, Hiệp định đảm
bảo đầu tư với Nhật Bản… và trở thành thành viên chính thức của WTO (ngày
11/01/2007). Theo bản cam kết khi Việt nam gia nhập WTO, bên cạnh việc thị trường
dịch vụ kế toán và kiểm toán sẽ được mở cửa từng bước, yêu cầu minh bạch hóa thông
tin và trách nhiệm giải trình công cũng ngày càng được nâng cao. Điều này tác động
không nhỏ đến hoạt động của Kiểm toán Nhà nƣớc Việt Nam (KTNN), nhiều tác
động đã trở thành thách thức. Do vậy, để có thể vừa thực thi tốt nhiệm vụ của mình
theo Luật Kiểm toán nhà nước là đảm bảo cung cấp các thông tin tin cậy, xác đáng nhất
cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân trong công tác giám sát, cho Chính phủ trong công

tác điều hành, cho các bộ, ngành, địa phương trong quản lý các nguồn lực công, đảm
bảo cho nguồn lực công được sử dụng một cách đúng mục đích và đạt hiệu quả cao
nhất, KTNN Việt Nam phải đổi mới hơn nữa hoạt động của mình trước yêu cầu của
WTO và hội nhập kinh tế quốc tế.
Tuy nhiên, ngoài việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của
mình, KTNN Việt Nam cần phải tham khảo kinh nghiệm nước ngoài về những thay
đổi, đổi mới trong hoạt động kiểm toán nhà nước dưới tác động của WTO và yêu cầu
hội nhập kinh tế quốc tế để trên cơ sở đó đưa ra được những định hướng và giải pháp
đúng đắn và thích hợp.




2

Trung Quốc đã trở thành thành viên chính thức thứ 143 của WTO vào tháng 12
năm 2001. Việc gia nhập WTO đã mang đến cho Trung Quốc cả những xung đột, mâu
thuẫn, áp lực cạnh tranh và động lực phát triển trong môi trường và tình hình mới.
Trong bối cảnh đó, ngành kiểm toán của Trung Quốc nói chung và hoạt động kiểm
toán nhà nước Trung Quốc nói riêng cũng buộc phải thay đổi nhằm đóng vai trò tích
cực trong việc giữ vững định hướng kinh tế thị trường theo các nguyên tắc của WTO
đồng thời đảm bảo chức năng giám sát nền kinh tế xã hội chủ nghĩa của Trung Quốc.
Việt Nam và Trung Quốc có nhiều điểm tương đồng trong quá trình cải cách,
mở cửa, hiện đại hóa đất nước, nhất là trong quá trình hội nhập kinh tế thế giới. Việt
Nam và Trung Quốc đều phải trải qua thời kỳ thực hiện kinh tế kế hoạch hóa tập trung,
quá tình cải cách thể chế kinh tế theo hướng kinh tế thị trường mới bắt đầu; hai nước
đều vừa trải qua thời kỳ đóng cửa tương đối về kinh tế, giao lưu kinh tế đối ngoại thực
sự bắt đầu từ giai đoạn chuyển sang cải cách, mở cửa. Đặc biệt, Trung Quốc và Việt
Nam đều là các nước đi theo con đường Chủ nghĩa xã hội. Nhìn chung, trong quá trình
phát triển kinh tế - xã hội, Việt Nam đã học hỏi rất nhiều kinh nghiệm từ Trung Quốc

và đạt được thành tựu nhất định. Trong hoạt động kiểm toán nhà nước, cũng như các cơ
quan KTNN khác, cơ quan KTNN Trung Quốc (CNAO) và cơ quan KTNN Việt Nam
đều hình thành và phát triển dựa trên hai điều kiện, đó là: điều kiện kinh tế - yêu cầu
của quản lý tài chính nhà nước và điều kiện chính trị - sự xuất hiện các nhà nước pháp
quyền dân chủ. Cả Trung Quốc và Việt Nam đều chưa được công nhận là một quốc gia
có nền kinh tế thị trường và điều này đã ảnh hưởng ít nhiều đến việc phát huy vai trò
của KTNN của Trung Quốc và Việt Nam. Ngoài ra, nếu phân loại mô hình kiểm toán
nhà nước theo cơ cấu tổ chức thì cơ cấu tổ chức của KTNN Trung Quốc và Việt Nam
đều trong một nhà nước thống nhất. CNAO và Cơ quan KTNN Việt Nam đều là thành
viên của các tổ chức nghề nghiệp quốc tế và khu vực như Tổ chức các cơ quan kiểm
toán tối cao quốc tế (INTOSAI) và Tổ chức các cơ quan kiểm toán tối cao châu Á
(ASOSAI). Thực tế cho thấy, từ khi thành lập đến nay, trong quá trình phát triển hoạt
động và tổ chức, KTNN Việt Nam thường lựa chọn tham khảo kinh nghiệm của CNAO
để đưa ra các giải pháp phù hợp.
Bên cạnh những điểm tương đồng, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của Trung
Quốc và Việt Nam cũng có những điểm khác biệt do bối cảnh trong nước và quốc tế của
mỗi bên. Quy mô kinh tế và dân số của Trung Quốc lớn gấp nhiều lần so với Việt Nam.
Thực lực kinh tế của Trung Quốc mạnh hơn Việt Nam nhiều lần. Vị thế kinh tế Việt
Nam trong kinh tế thế giới thấp hơn nhiều so với Trung Quốc. Trung Quốc chuyển sang
cải cách, mở cửa và xác định mục tiêu cải cách thể chế kinh tế sớm hơn Việt Nam (từ




3

năm 1978). Đối với vấn đề gia nhập WTO, Trung Quốc có một quá trình tiếp cận sớm
hơn Việt Nam, từ khi là nước sáng lập GATT, đến khi yêu cầu trở lại GATT và sau đó là
gia nhập WTO. Ngoài ra, Trung Quốc xây dựng và phát triển theo con đường xã hội chủ
nghĩa mang đặc sắc Trung Quốc. Trong lĩnh vực kiểm toán, mặc dù đều có cơ cấu tổ

chức KTNN trong một nhà nước thống nhất nhưng mô hình KTNN Trung Quốc được tổ
chức theo cấp chính quyền còn mô hình kiểm toán nhà nước Việt Nam được tổ chức tập
trung thống nhất. Về địa vị pháp lý, cơ quan KTNN Trung Quốc là một cơ cấu trong bộ
máy của cơ quan hành pháp (thuộc Chính phủ) còn KTNN Việt Nam có mô hình tổ chức
độc lập, do Quốc hội lập ra nhưng không thuộc cơ quan lập pháp và hành pháp hay tư
pháp; hoạt động một cách độc lập theo quy định của pháp luật. Hoạt động kiểm toán nhà
nước của Trung Quốc đã được quy định tại Hiến Pháp; hoạt động của KTNN Việt Nam
chưa được quy định trong Hiến pháp. Hơn nữa, trình độ phát triển của CNAO và KTNN
Việt Nam cũng còn nhiều điểm khác biệt.
Với những nét tương đồng và khác biệt kể trên, việc nghiên cứu để tiếp thu, áp
dụng những bài học kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt là kinh nghiệm của Trung Quốc về
việc thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước từ khi gia nhập WTO đến nay có ý nghĩa
quan trọng và thiết thực đối với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam. Do vậy, việc nghiên
cứu“Những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của Trung Quốc từ khi gia
nhập WTO và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” là cần thiết.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
2.1. Các công trình nghiên cứu ngoài nước
Trong thời gian vừa qua đã có nhiều công trình nghiên cứu ngoài nước liên quan
đến đề tài như:
2.1.1. Về các yếu tố tác động đến hoạt động kiểm toán nhà nước
Cơ quan sáng kiến phát triển của Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối
cao (IDI-INTOSAI) đã ban hành cẩm nang "Lập kế hoạch chiến lược” (2008), tài liệu
hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tăng cường năng lực của IDI” (2007, được bổ sung,
chỉnh sửa năm 2009 và 2012). Các tài liệu này đều khẳng định hoạt động của các cơ
quan Kiểm toán tối cao (hay còn gọi là cơ quan KTNN) chịu sự tác động của môi
trường bên trong và môi trường bên ngoài. Môi trường bên trong tác động đến hoạt
động của các cơ quan KTNN bao gồm tính độc lập và khuôn khổ pháp lý; lãnh đạo và
quản trị nội bộ; nguồn nhân lực; quy trình kiểm toán và các quy trình khác; cơ sở hạ
tầng và các bộ phận hỗ trợ khác; môi trường văn hóa của các cơ quan KTNN. Môi
trường bên ngoài tác động đến hoạt động của các cơ quan KTNN gồm mối quan hệ với

các cơ quan bên ngoài và khuôn khổ quản lý tài chính công




4

2.1.2. Xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan Kiểm toán tối cao trên thế giới
Trong tiến trình hội nhập sâu, rộng vào nền kinh tế quốc tế, nhiều quốc gia nhận
thấy rằng việc gia nhập các tổ chức quốc tế nói chung và WTO nói riêng giúp họ tránh
khỏi những mâu thuẫn và tranh chấp về lợi ích để đạt được mục tiêu tiến bộ và tăng
trưởng bền vững. Việc gia nhập WTO không chỉ tác động mạnh mẽ đến kinh tế - xã hội
của các quốc gia mà còn tác động đến các ngành, lĩnh vực của nền kinh tế, trong đó có
hoạt động kiểm toán nhà nước. Thực tiễn cho thấy, nhiều cơ quan KTNN đã và đang
thay đổi hoạt động của mình theo hướng vừa nâng cao năng lực nội bộ vừa đáp ứng yêu
cầu của hội nhập kinh tế quốc tế nhằm góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình công
và nâng cao mức độ minh bạch của thông tin tài chính quốc gia. Một số cơ quan KTNN
đã tiến hành thay đổi hoạt động của mình sau khi gia nhập WTO một cách tích cực như
Trung Quốc, Malaysia, Indonesia, Phillipines…
Là một hoạt động chuyên môn mang tính nghề nghiệp, trong bối cảnh hiện nay,
ngoài việc gia nhập tổ chức kinh tế quốc tế, các cơ quan KTNN còn tham gia hội nhập vào
các tổ chức nghề nghiệp quốc tế và khu vực như: Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán
tối cao (INTOSAI) và Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao châu Á (ASOSAI), châu Âu
(EROSAI), châu Phi (AFROSAI)… Các tổ chức này đã ban hành rất nhiều tài liệu hướng
dẫn, cẩm nang, chuẩn mực nghề nghiệp hỗ trợ nghiệp vụ cho các cơ quan KTNN thành
viên. Đặc biệt, “Tuyên bố Lima” (1977) và “Tuyên bố Mehico về tính độc lập của các cơ
quan Kiểm toán Nhà nước” (2007) của INTOSAI được coi như “Hiến pháp cơ bản nhất”
của hoạt động kiểm toán nhà nước; các tuyên bố này đã khẳng định tính độc lập một cách
toàn diện mà các cơ quan Kiểm toán tối cao thành viên đều phải hướng tới trong quá trình
hình thành và phát triển hoạt động của mình. Bên cạnh đó, IDI-INTOSAI đã ban hành cẩm

nang "Lập kế hoạch chiến lược” (2008) và tài liệu hướng dẫn về "Đánh giá nhu cầu tại
các cơ quan Kiểm toán tối cao” (2007, bổ sung và chỉnh sửa năm 2009 và 2012) cho các
Cơ quan Kiểm toán tối cao nhằm tăng cường năng lực cho các cơ quan này. Đặc biệt,
khuôn khổ tăng cường năng lực cho các Cơ quan Kiểm toán tối cao do INTOSAI xây
dựng được coi là khuôn khổ hướng dẫn định hướng phát triển cho các cơ quan KTNN vì
khuôn khổ này đã đề cập đầy đủ các khía cạnh tăng cường năng lực của một Cơ quan
Kiểm toán tối cao, bao gồm năng lực thể chế, năng lực tổ chức hoạt động và năng lực
chuyên môn nghiệp vụ cho các kiểm toán viên (KTV). Ngày nay, nhiều cơ quan KTNN
đang nỗ lực phát triển năng lực theo hướng đáp ứng các yêu cầu đặt ra trong khuôn khổ
tăng cường năng lực của INTOSAI. Chính vì vậy, việc hội nhập của một cơ quan KTNN
sẽ theo hướng đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế chung của nền kinh tế và hội nhập
chuyên môn, nghiệp vụ của khu vực và quốc tế.




5

2.1.3. Về những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước
tác động của WTO
Cuốn “The History of Audit in China” (Lịch sử Kiểm toán Trung Quốc)
(11/2003) do Lý Kim Hoa (Li Jinhua) - Tổng Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc nhiệm
kỳ 1998-2008 chủ biên đã trình bày quá trình phát triển và những thay đổi trong ngành
kiểm toán ở Trung Quốc, trong đó nhấn mạnh sự thay đổi trong hoạt động kiểm toán
của CNAO qua các thời kỳ phát triển của Trung Quốc.
Khi Trung Quốc gia nhập WTO, CNAO đã tổ chức một số hội thảo liên quan đến
vấn đề này nhằm đánh giá, phân tích các cơ hội và thách thức đối với ngành kiểm toán
của Trung Quốc khi Trung Quốc gia nhập WTO dưới nhiều góc độ khác nhau; đồng thời
cũng đưa ra một hệ thống các biện pháp ứng phó với những thách thức của WTO.
Ngoài ra, liên quan đến vấn đề này, có một số bài viết của các học giả Trung Quốc

tập trung nghiên cứu mối quan hệ giữa WTO với hoạt động kiểm toán và hoạt động kiểm
toán nhà nước; việc gia nhập WTO đem tới cho thị trường kiểm toán Trung Quốc cả cơ
hội và thách thức buộc Trung Quốc phải đổi mới cả cơ chế quản lý hoạt động kiểm toán
như: Gu Yun (2000), China National Audit Office (2002), San-Ping Wang (2002), Xia
Dong, Lin Zhen Jackson (2003), Aidong Liu, Hui Wang (2003), Zeng Yong (2004)
2.2. Các công trình nghiên cứu trong nước
Bên cạnh các công trình nghiên cứu ngoài nước, trong nước cũng có một số
công trình liên quan đến đề tài như:
2.2.1. Về các yếu tố tác động đến hoạt động kiểm toán nhà nước
Đề cập đến chủ đề này, Vương Đình Huệ (2007), Định hướng chiến lược phát
triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất
nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, đã nghiên cứu tổng quan về vai trò cũng
như các yếu tố tác động tới việc phát huy vai trò của hệ thống kiểm toán (kiểm toán nhà
nước, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ) đối với sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện
đại hóa đất nước và xây dựng Nhà nước Pháp quyền Xã hội chủ nghĩa. Các yếu tố đó
bao gồm: (1) Nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về kiểm toán; (2) Pháp luật về kiểm
toán; (3) Năng lực của bản thân hệ thống kiểm toán.
Đinh Trọng Hanh (2012), Chuyên đề 2, tr.14-16, Tài liệu bồi dưỡng kiểm toán
viên Nhà nước - ngạch Kiểm toán viên cao cấp có đề cập đến những nhân tố tác động
đến tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN đó là: (1) mô hình tổ chức nhà nước,
(2) hệ thống pháp luật về kiểm toán nhà nước và pháp luật có liên quan, (3) sự phát triển
và năng lực của KTNN, (4) việc lựa chọn cơ chế quản lý của KTNN, (5) yêu cầu của nhà
nước đối với hoạt động của KTNN trong từng thời kỳ…




6

2.2.2. Về xu hướng thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trên thế giới

Đề cập đến chủ đề này, Vương Đình Huệ (2007), Định hướng chiến lược phát
triển hệ thống kiểm toán ở Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất
nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước, đã phân tích xu hướng phát triển tổ
chức và hoạt động kiểm toán trong nhà nước pháp quyền và nền kinh tế thị trường, trong
đó có đề cập đến xu hướng phát triển của KTNN. Những xu hướng đó là: (1) Địa vị pháp
lý của KTNN ngày càng cao để đảm bảo tính độc lập ngày càng cao của KTNN; (2)
Hoạt động của KTNN ngày càng hiệu quả do hệ thống pháp luật do Nhà nước đặt ra
ngày càng hoàn thiện phù hợp với sự phát triển của nền dân chủ; (3) Chức năng, nhiệm
vụ và phạm vi hoạt động của KTNN ngày càng phát triển.
Sau cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu vào cuối năm 2008, nhiều nhà kinh tế
trong nước và quốc tế như: Trịnh Thị Hoa Mai (2009), Đinh Trọng Thịnh (2009), Đỗ
Hoài Nam (2010), Euclid Tsakalotos (2010), Zoltan Pitti (2010) đã nghiên cứu để tìm ra
nguyên nhân sâu sa của cuộc khủng hoảng, đánh giá lại mối quan hệ giữa nhà nước và
thị trường; đồng thời khẳng định vai trò quan trọng của nhà nước và các cơ quan kiểm
tra tài chính công trong việc quản lý nền kinh tế thị trường hiện đại.
Đoàn Xuân Tiên (2012), Chuyên đề 6, tr.25-27, Tài liệu bồi dưỡng kiểm toán
viên Nhà nước - ngạch Kiểm toán viên cao cấp đã trình bày tương đối đầy đủ xu hướng
phát triển các cơ quan KTNN, đó là: sự phát triển về số lượng các cơ quan KTNN trên
thế giới; sự phát triển về cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN; sự phát
triển loại hình kiểm toán, hình thức kiểm toán, phương pháp kiểm toán; sự hòa hợp
chuẩn mực kiểm toán quốc gia và quốc tế của các cơ quan KTNN.
Đặng Thị Hoàng Liên (2012), Tạp chí Kiểm toán, số 3 (136), tháng 3/2012, tr.
55-56, đã khẳng định vai trò của các cơ quan kiểm toán tối cao trong công cuộc phòng,
chống tham nhũng và đưa ra một số biện pháp nhằm nâng cao vai trò phòng, chống
tham nhũng của các cơ quan kiểm toán tối cao trong bối cảnh hiện nay.
2.2.3. Về những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ
khi gia nhập WTO
Lý Thiết Ánh (2002), Lưu Lực (2002), Supachai Panitchpakdi, Mark L. Clifford
(2003), Võ Đại Lược (2004), Nguyễn Kim Bảo (2006), Trần Xuân Lịch, Lê Xuân Sang
(2006), đều khẳng định rằng việc cải cách, mở cửa nói chung và gia nhập WTO nói

riêng đem đến cho nền kinh tế Trung Quốc cả cơ hội và những thách thức buộc Trung
Quốc phải tiến hành điều chỉnh các chính sách kinh tế trên tất cả các lĩnh vực. Các tác
giả trên đã nghiên cứu rất chi tiết các cam kết cũng như những điều chỉnh mang tính
chính sách của một số lĩnh vực kinh tế nói chung như: công nghiệp, nông nghiệp, dịch




7

vụ (trong lĩnh vực dịch vụ đề cập chủ yếu đến ngân hàng, bảo hiểm, chứng khoán, viễn
thông ).
Đặng Thị Hoàng Liên (2006 và 2008) trên Tạp chí Kiểm toán, Số 5 (66) và Số 5
(90) đã chỉ ra một số những tác động chính mà CNAO phải đối mặt khi Trung Quốc
gia nhập WTO và những thay đổi trong hoạt động kiểm toán chính phủ của CNAO sau
khi Trung Quốc gia nhập WTO.
Vương Đình Huệ (2011), Nghiên cứu tác động của quá trình thực hiện các cam
kết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động kiểm toán nhà
nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước có nội dung nghiên
cứu kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc trong việc ứng phó với những
thách thức gia nhập WTO.
Đặng Thị Hoàng Liên (2012) trên Tạp chí Nghiên cứu Khoa học kiểm toán, số
53.03-2012 đã phân tích và đánh giá những rủi ro đối với hoạt động kiểm toán trước
tác động của WTO và kinh nghiệm ứng phó của Trung Quốc.
2.2.4. Về những giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế
Ngày 19/4/2010, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã phê duyệt và ban hành Nghị
quyết số 927/2010/UBTVQH12 về Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 với các
nội dung chính như: quan điểm phát triển KTNN, Mục tiêu phát triển KTNN đến năm
2020, Nội dung cơ bản của Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020. Chiến lược được

thực hiện sẽ góp phần tăng cường hơn nữa tính hiệu quả, tính chuyên nghiệp và nâng cao
hiệu lực hoạt động của KTNN Việt Nam, phù hợp với xu thế phát triển của các Cơ quan
Kiểm toán Tối cao trên thế giới. Bên cạnh đó, nhằm cụ thể hóa Chiến lược trên thành các
hoạt động khả thi, KTNN đã xây dựng và ban hành Kế hoạch hành động thực hiện Chiến
lược phát triển KTNN đến năm 2020.
Năm 2010, KTNN Việt Nam đã tổ chức “Hội thảo giá trị và lợi ích của Kiểm
toán Nhà nước Việt Nam” tại Hà Nội. Tại cuộc hội thảo nhiều chuyên gia trong nước và
nước ngoài đã trình bày tham luận về xác định giá trị và lợi ích của các cơ quan KTNN
nói chung và KTNN Việt Nam nói riêng. Trên cơ sở đó, các tham luận cũng đề xuất rất
nhiều giải pháp thiết thực nhằm nâng cao giá trị, vai trò và lợi ích của KTNN Việt Nam
trong giai đoạn phát triển mới.
KTNN cũng có nhiều công trình nghiên cứu khoa học đề cập đến định hướng và
giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam như:
Vương Đình Huệ (2011), Nghiên cứu tác động của quá trình thực hiện các cam
kết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động kiểm toán nhà




8

nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước, đã đề xuất định hướng
và giải pháp phát triển Kiểm toán Nhà nước trong điều kiện Việt Nam là thành viên của
WTO trên cơ sở tập trung nghiên cứu những tác động của quá trình thực hiện các cam
kết thương mại khi Việt Nam là thành viên của WTO đối với hoạt động KTNN. Đề tài
đã đánh giá thực trạng hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam trước và sau khi
gia nhập WTO. Bên cạnh đó, các định hướng và giải pháp mà đề tài đưa ra rất cụ thể và
khả thi.
Đoàn Xuân Tiên (2012), Giải pháp nâng cao chất lượng công tác đào tạo, bồi
dưỡng công chức, kiểm toán viên theo định hướng Chiến lược phát triển Kiểm toán

Nhà nước đến năm 2020, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Kiểm toán Nhà nước, đã
làm sáng tỏ các vấn đề có tính chất lý luận chung về công tác đào tạo, bồi dưỡng công
chức như vai trò, mục tiêu, yêu cầu của công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức; chất
lượng đào tạo, bồi dưỡng công chức; những quy định của Nhà nước về đào tạo, bồi
dưỡng công chức; đánh giá thực trạng công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, KTV
của KTNN thời gian qua để làm rõ những hạn chế, bất cập và những vấn đề cần đặt ra
đối với công tác này; nghiên cứu và trình bày được kinh nghiệm đào tạo, bồi dưỡng
KTV của KTNN một số nước để rút ra những bài học kinh nghiệm cho KTNN Việt
Nam và đề xuất được 7 nhóm giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác đào tạo bồi
dưỡng công chức, kiểm toán viên của KTNN.
Trong những năm gần đây, một số bài viết của lãnh đạo KTNN Việt Nam và các
nhà nghiên cứu thuộc KTNN Việt Nam đã đề xuất nhiều định hướng cho việc đổi mới
hoạt động của KTNN Việt Nam trong thời gian tới như: Vương Đình Huệ (2010), Đinh
Tiến Dũng (2012), Lê Minh Khái (2011), Lê Hoàng Quân (2012), Đoàn Xuân Tiên
(2012); Lê Huy Trọng (2011), Đặng Văn Hải (2012).
Có thể nhận thấy, tuy các công trình nghiên cứu trên đã nghiên cứu khá đầy đủ
và khá công phu về cơ sở khoa học của những thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước
trong giai đoạn hiện nay, những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán nhà nước
Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay cũng như các giải pháp đổi mới hoạt động
của KTNN Việt Nam dưới tác động của WTO và trong giai đoạn phát triển mới nhưng
các công trình này vẫn còn bỏ ngỏ những vấn đề chưa đề cập mà luận án có thể tiếp tục
nghiên cứu, cụ thể như sau:
Thứ nhất, các nhân tố tác động tới tổ chức và hoạt động của các cơ quan KTNN phần
lớn là các nhân tố có tính chất động vì vậy việc phân tích và nghiên cứu các nhân tố này
cũng cần linh hoạt, tránh cứng nhắc, đặc biệt phải liên hệ với bối cảnh toàn cầu hóa, hội




9

nhập kinh tế quốc tế và xu hướng phát triển, thay đổi hoạt động của các cơ quan KTNN trên
thế giới. Do đó, đây cũng là vấn đề sẽ được nghiên cứu và đề cập trong luận án.
Thứ hai, để có thể rút ra các bài học cần thiết cho KTNN Việt Nam, cần phải
đánh giá được những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc dưới
tác động của WTO, hơn nữa cần phải đánh giá những thay đổi này trên cơ sở so sánh
với những quy định của INTOSAI và xu hướng thay đổi hoạt động của các cơ quan
KTNN trên thế giới. Vì vậy, luận án sẽ tập trung giải quyết vấn đề này.
Thứ ba, tuy chiến lược phát triển KTNN Việt Nam đến năm 2020 và Kế hoạch
hành động thực hiện Chiến lược này đã đề cập đến các định hướng và giải pháp để
hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động của KTNN Việt Nam, các công trình
nghiên cứu khoa học của KTNN Việt Nam cũng đưa ra nhiều kết quả nghiên cứu
nhưng việc đánh giá thực trạng của KTNN Việt Nam trên cơ sở so sánh với quy định
của INTOSAI và thực tiễn thay đổi trong hoạt đông kiểm toán nhà nước Trung Quốc
và một số quốc gia là chưa được thực hiện. Bên cạnh đó, các định hướng và giải pháp
đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam chưa đặt trong bối cảnh và xu thế hội nhập
kinh tế quốc tế sắp tới.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu: Đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động kiểm
toán nhà nước của Trung Quốc và Việt Nam.
- Phạm vi nghiên cứu
Về nội dung nghiên cứu, hoạt động của một cơ quan kiểm toán nhà nước bao gồm
rất nhiều hoạt động cụ thể, trong một khuôn khổ hạn chế, luận án chỉ tập trung nghiên
cứu những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán và liên quan trực tiếp đến hoạt
động kiểm toán mà không xem xét đến tác động cũng như những vấn đề khác liên quan
đến kết quả của điều chỉnh và thay đổi. Ngoài ra, trong khuôn khổ hẹp, luận án chỉ đánh
giá những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của một số nước, Trung Quốc
và Việt Nam trên cơ sở đánh giá 7 lĩnh vực chính để xây dựng năng lực của các cơ
quan kiểm toán tối cao theo quy định của Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối
cao (INTOSAI), đó là: (1) tính độc lập và khuôn khổ pháp lý của cơ quan KTNN; (2)

lãnh đạo và quản trị nội bộ; (3) nguồn nhân lực; (4) các cơ cấu hỗ trợ và cơ sở hạ tầng;
(5) mối quan hệ với các cơ quan bên ngoài; (6) phương pháp kiểm toán và chuẩn mực
kiểm toán; và (7) các kết quả kiểm toán chính. Trong các nhân tố tác động đến hoạt
động kiểm toán nhà nước, luận án xem xét các yếu tố kinh tế, thể chế và năng lực.
Về không gian, luận án chỉ nghiên cứu Trung Quốc, Việt Nam và có so sánh với
một số nước ASEAN.




10

Về thời gian, luận án đi sâu phân tích đánh giá những thay đổi trong hoạt động
kiểm toán nhà nước trong thời gian 20 năm trở lại đây, so sánh trường hợp của Trung
Quốc và Việt Nam.
4. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của Luận án là tìm hiểu và làm rõ những thay đổi trong hoạt
động kiểm toán nhà nước Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay để từ đó rút ra bài
học kinh nghiệm và đề xuất giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam dưới tác
động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế.
Mục đích nghiên cứu được cụ thể hóa bằng các nhiệm vụ nghiên cứu sau:
Thứ nhất, tìm hiểu và làm rõ những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc
thay đổi hoạt động kiểm toán nhà nước trong giai đoạn hiện nay.
Thứ hai, tìm hiểu hoạt động kiểm toán nhà nước Trung Quốc trước khi gia nhập
WTO; phân tích và đánh giá những thay đổi trong hoạt động kiểm toán nhà nước của
Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay; và rút ra một số bài học kinh nghiệm.
Thứ ba, phân tích những tác động của các cam kết gia nhập WTO của Việt Nam
đối với hoạt động của KTNN Việt Nam; đánh giá thực trạng và những thay đổi trong
hoạt động của KTNN Việt Nam; trên cơ sở bài học kinh nghiệm của Trung Quốc đề
xuất một số giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN Việt Nam dưới tác động của WTO

và hội nhập kinh tế quốc tế.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Cách
tiếp cận nghiên cứu của luận án là cách tiếp cận nghiên cứu định tính. Khuôn khổ phân
tích của luận án mang tính hệ thống: đi từ tìm hiểu những đặc điểm và nội dung kiểm
toán nhà nước Trung Quốc trước khi vào WTO cho đến rà soát những thay đổi của
kiểm toán nhà nước do tham gia vào WTO; xem xét, đánh giá những thay đổi đó và
tổng kết thành những bài học kinh nghiệm.
Luận án sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu cụ thể, trong đó bao gồm:
phương pháp phân tích, tổng hợp để hệ thống hoá những vấn đề lý luận và thực tiễn;
phương pháp khảo sát, tổng quan tài liệu, nghiên cứu kiểm chứng, phân tích và tổng
kết thực tiễn, làm nổi bật những đặc điểm của thực trạng, xác định rõ những nguyên
nhân làm cơ sở đề xuất những định hướng và giải pháp; phương pháp thống kê, so
sánh: sử dụng các số liệu thống kê để phân tích, so sánh, tổng kết và rút ra các kết luận.
Về tổ chức lấy tư liệu, số liệu, luận án sử dụng:
- Phương pháp phỏng vấn chuyên gia sâu để có được những thông tin chính xác
hơn về hoạt động kiểm toán nhà nước của Việt Nam, Trung Quốc: tác giả đã phỏng vấn




11

một số cán bộ quản lý của KTNN Việt Nam (Phụ lục 3.1) và một số cán bộ chủ chốt
của KTNN Trung Quốc (Phụ lục 2.2). Ngoài ra, tác giả cũng phỏng vấn một số chuyên
gia của các cơ quan KTNN thuộc ASEANSAI để nghiên cứu, phân tích và đánh giá
hoạt động của các cơ quan này (Phụ lục 1.1).
- Thu thập tài liệu để có đủ thông tin đánh giá những thay đổi hoạt động kiểm toán
nhà nước của Trung Quốc và Việt Nam từ khi gia nhập WTO đến nay.
6. Đóng góp khoa học của Luận án

Luận án có những đóng góp sau:
Thứ nhất, hệ thống hóa những cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc thay đổi
hoạt động kiểm toán nhà nước trong giai đoạn hiện nay, trong đó có tổng kết một số bài
học kinh nghiệm quốc tế.
Thứ hai, làm rõ bối cảnh và những nguyên nhân dẫn đến những thay trong hoạt
động KTNN Trung Quốc
Thứ ba, chỉ ra những thay đổi trong hoạt động KTNN của Trung Quốc từ khi gia
nhập WTO đến nay và rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
Thứ tư, trên cơ sở so sánh một số khía cạnh chủ yếu trong hoạt động của KTNN
Trung Quốc và Việt Nam, luận án đã chỉ ra được những điểm khác biệt của hoạt động
kiểm toán nhà nước của hai quốc gia, qua đó thấy rõ những tương đồng và đặc thù của
từng quốc gia.
Thứ năm, đề xuất một số định hướng và giải pháp đổi mới hoạt động của KTNN
Việt Nam dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế, trong đó có bàn về điều
kiện thực hiện.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án được chia làm 3 chương:
- Chương 1 bàn về cơ sở khoa học của những thay đổi hoạt động kiểm toán nhà
nước trong giai đoạn hiện nay.
- Chương 2 chỉ ra những thay đổi cơ bản trong hoạt động kiểm toán nhà nước
Trung Quốc từ khi gia nhập WTO đến nay và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
- Chương 3, trên cơ sở đánh giá thực trạng hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Việt Nam và tham khảo kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước Trung Quốc, đề xuất
một số định hướng và giải pháp đổi mới hoạt động của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam
dưới tác động của WTO và hội nhập kinh tế quốc tế.




12

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA NHỮNG THAY ĐỔI TRONG HOẠT ĐỘNG KIỂM
TOÁN NHÀ NƢỚC TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

Trong chương này, luận án làm rõ bản chất hoạt động kiểm toán nhà nước trên
cơ sở trình bày khái niệm về kiểm toán, phân loại hoạt động kiểm toán, trình bày cơ sở
ra đời và phát triển của KTNN; đồng thời xác định chức năng, đối tượng, phạm vi của
KTNN cũng như các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của KTNN; phân biệt các mô
hình tổ chức và cơ chế quản lý của KTNN và khẳng định vai trò của KTNN trong giai
đoạn hiện nay. Chương này cũng phân tích các nhân tố tác động đến tổ chức và hoạt
động của KTNN, bao gồm: nhu cầu của Nhà nước và nền kinh tế về KTNN; yếu tố văn
hóa - xã hội, chính trị, pháp luật và năng lực của bản thân các cơ quan KTNN. Trong
giai đoạn hiện nay, việc hội nhập kinh tế quốc tế nói chung và gia nhập WTO nói riêng
đã và đang tác động ngày càng mạnh mẽ đến hoạt động kiểm toán nhà nước buộc các
cơ quan KTNN phải thay đổi hoạt động của mình cả về khung pháp lý, nội dung, chức
năng theo hướng tăng cường trách nhiệm giải trình và tính minh bạch, vì vậy việc gia
nhập WTO cũng được coi là một trong những nhân tố tác động tới tổ chức và hoạt
động của các cơ quan KTNN. Bên cạnh việc bắt kịp xu hướng thay đổi hoạt động kiểm
toán nhà nước trên thế giới, là cơ quan chuyên môn, ngày nay, các cơ quan KTNN còn
thay đổi hoạt động của mình nhằm đáp ứng yêu cầu của Tổ chức các cơ quan kiểm toán
tối cao quốc tế (INTOSAI) và khu vực; đặc biệt là các quy định về tăng cường năng lực
của IDI-INTOSAI. Chính vì vậy, chương này sử dụng khuôn khổ tăng cường năng lực
của IDI-INTOSAI như một khung tiêu chuẩn để cung cấp khung phân tích cho Luận án
đánh giá mức độ thay đổi trong hoạt động của các cơ quan KTNN. Ngoài ra, để khẳng
định việc tuân thủ theo các quy định về tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI đang
ngày càng trở thành một xu hướng khách quan đối với các cơ quan KTNN trên thế
giới, chương này dẫn chứng một số kết quả nghiên cứu về năng lực của các cơ quan
KTNN thuộc khu vực ASEAN. Đồng thời, dựa trên các kết quả nghiên cứu này,
chương này cũng chỉ ra rằng các quốc gia có mức độ hội nhập sâu hơn vào nền kinh tế

thế giới, gia nhập WTO sớm hơn, năng lực của cơ quan KTNN thường cao hơn và mức
độ đáp ứng các quy định trong khuôn khổ tăng cường năng lực của IDI-INTOSAI cũng
cao hơn.





13

1.1. Khái quát về hoạt động kiểm toán nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm về kiểm toán
Hoạt động kiểm toán có nguồn gốc từ hoạt động kiểm tra, xuất hiện từ thời La Mã
cổ đại. Vào thời kỳ đó các số liệu kế toán được phê chuẩn thông qua đọc và nghe trong
cuộc họp công khai, vì vậy từ gốc của thuật ngữ kiểm toán (audit) theo tiếng La tinh là
“auditus” có nghĩa là “nghe”. Từ thời Trung cổ, kiểm toán đã được sử dụng để thẩm tra
về tính trung thực của các thông tin tài chính. Đến những năm 30 của thế kỷ XX, kiểm
toán với nghĩa là “kiểm tra độc lập và bày tỏ ý kiến” mới được phát triển ở các nước Bắc
Mỹ và Tây Âu.
Mặc dù kiểm toán đã xuất hiện từ rất lâu, nhưng đến nay vẫn chưa có sự thống
nhất về khái niệm này. Có thể khái quát một số cách hiểu chủ yếu về kiểm toán như sau:
Ở Vương quốc Anh đã đưa ra khái niệm: “Kiểm toán là sự kiểm tra độc lập và
là sự bày tỏ ý kiến về những bản khai tài chính của một xí nghiệp do một kiểm toán
viên được bổ nhiệm để thực hiện những công việc đó theo đúng với bất kỳ nghĩa vụ
pháp định có liên quan” [10, tr.34]. Theo khái niệm này, kiểm toán là sự kiểm tra độc
lập và bày tỏ ý kiến về bản khai tài chính của kiểm toán viên (KTV) theo nghĩa vụ
pháp định.
Theo Alvin A. Arens và James K.Loebbecke (Hoa Kỳ): “Kiểm toán là một quá
trình mà qua đó một người độc lập, có nghiệp vụ, tập hợp và đánh giá rõ ràng về một
thông tin có thể lượng hoá có liên quan đến một thực thể kinh tế riêng biệt nhằm mục

đích xác định và báo cáo mức độ phù hợp giữa thông tin có thể lượng hoá với những
tiêu chuẩn đã được thiết lập" [10, tr.34]. Khái niệm này đã khẳng định sự kiểm tra có
tính độc lập của KTV và nhấn mạnh khía cạnh chuyên môn, đó là KTV không chỉ độc
lập mà còn phải “có nghiệp vụ”. Khái niệm này cũng đề cập đến sự phù hợp giữa thông
tin với những tiêu chuẩn đã được thiết lập.
Về khái niệm kiểm toán, Cộng hoà Pháp cho rằng: “Kiểm toán là việc nghiên
cứu và kiểm tra các tài khoản niên độ của một tổ chức do một người độc lập, đủ danh
nghĩa gọi là một kiểm toán viên tiến hành để khẳng định rằng những tài khoản đó phản
ánh đúng tình hình tài chính thực tế, không che dấu sự gian lận và chúng được trình
bày theo mẫu chính thức của luật định" [10, tr.34].
Các khái niệm trên đã phản ánh những đặc trưng cơ bản của kiểm toán truyền
thống. Đó là: (1) Kiểm toán là sự kiểm tra và bày tỏ ý kiến về bản khai tài chính hoặc các
tài khoản của một tổ chức, cơ quan, đơn vị; (2) Hoạt động kiểm toán được thực hiện bởi




14

những KTV có chuyên môn nghiệp vụ, tiến hành độc lập; (3) Hoạt động kiểm toán nhằm
đánh giá tính trung thực, phù hợp của các thông tin so với những tiêu chuẩn đã được thiết
lập; (4) Thông tin kiểm toán được trình bày theo một hình thức nhất định.
Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của hoạt động kiểm toán, sự đa dạng của các
loại hình kiểm toán, khái niệm kiểm toán đã được mở rộng, ra khỏi khuôn khổ quan
niệm truyền thống, đó là: không chỉ kiểm toán đối với các bản khai tài chính, các tài
khoản mà còn bao gồm kiểm toán việc tuân thủ pháp luật và kiểm toán đánh giá tính
kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực của một tổ chức,
cơ quan, đơn vị. Ở một số quốc gia, hoạt động kiểm toán của KTNN còn bao gồm kiểm
toán môi trường, kiểm toán nhân sự, kiểm toán xã hội, kiểm toán trách nhiệm kinh tế
Từ đó có thể thấy, đối tượng và nội dung kiểm toán ngày càng phát triển sâu, rộng tuỳ

theo yêu cầu quản lý và nhu cầu thông tin được kiểm tra, xác nhận.
Ở Việt Nam, thuật ngữ “kiểm toán” mới xuất hiện và được sử dụng vào đầu thập
kỷ 90 của thế kỷ XX. Vì ra đời muộn hơn so với đa số các nước khác trên thế giới, nên ở
Việt Nam, kiểm toán nói chung và khái niệm kiểm toán nói riêng đã kế thừa sự phát triển
của kiểm toán trên thế giới. Mặc dù vậy, ở Việt Nam xung quanh khái niệm kiểm toán
vẫn có nhiều ý kiến khác nhau. Giáo trình Lý thuyết Kiểm toán của Đại học Kinh tế quốc
dân cho rằng: “Kiểm toán là xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động được
kiểm toán bằng hệ thống phương pháp kỹ thuật của kiểm toán chứng từ và ngoài chứng
từ do các kiểm toán viên có trình độ nghiệp vụ tương xứng thực hiện trên cơ sở hệ thống
pháp lý có hiệu lực” [10, tr.40]. Theo khái niệm này, kiểm toán không chỉ kiểm toán bản
khai tài chính mà còn xác minh và bày tỏ ý kiến về thực trạng hoạt động; đồng thời cũng
đề cập đến việc sử dụng phương pháp kiểm toán khi KTV thực hành kiểm toán.
Học viện Tài chính và Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh có cùng
quan điểm: Kiểm toán là quá trình các chuyên gia độc lập và có thẩm quyền, có kỹ
năng nghiệp vụ, thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin có thể định
lượng của một đơn vị nhằm mục đích xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các
thông tin này với các chuẩn mực đã được xây dựng.
Trên cơ sở nghiên cứu Luật Kiểm toán nhà nước của Việt Nam, một số nhà
nghiên cứu đã đưa ra khái niệm về kiểm toán như sau: Kiểm toán là một quá trình
trong đó một chủ thể độc lập, có năng lực chuyên môn cao (kiểm toán viên, tổ chức
kiểm toán) thực hiện việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của
báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong
quản lý, sử dụng các nguồn lực kinh tế của thực tế kinh tế.




15

Từ nghiên cứu sự phát triển của các hoạt động kiểm toán và từ các khái niệm

nêu trên, có thể hiểu khái niệm về hoạt động kiểm toán như sau:
Hoạt động kiểm toán là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung
thực của các thông tin; kiểm tra, đánh giá tính tuân thủ pháp luật và tính kinh tế, tính
hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng các nguồn lực do một chủ thể độc lập, có
năng lực chuyên môn phù hợp (kiểm toán viên, tổ chức kiểm toán) thực hiện trên cơ sở
các quy định nghề nghiệp.
1.1.2. Phân loại hoạt động kiểm toán
Kiểm toán có thể phân loại theo nhiều tiêu thức khác nhau, tuy nhiên có hai tiêu thức
cơ bản được áp dụng là: phân loại theo chức năng và phân loại theo chủ thể kiểm toán.
1.1.2.1. Phân loại kiểm toán theo chức năng
Theo chức năng hay theo đối tượng kiểm toán thì kiểm toán gồm: Kiểm toán
báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động.
a. Kiểm toán báo cáo tài chính
Kiểm toán báo cáo tài chính được tiến hành để xác định xem các báo cáo tài chính
có phù hợp với các quy định về kế toán và thông lệ quốc tế không. Các bản khai tài
chính thường có các bảng trình bày tình hình tài chính, trình bày thu nhập và luồng tiền
với những chú thích kèm theo, mà theo thông lệ quốc tế các doanh nghiệp phải công bố
chúng trước công chúng. Thông thường, tiêu chuẩn đặc thù là các nguyên tắc kế toán
được thừa nhận chung.
b. Kiểm toán tuân thủ
Mục đích của kiểm toán tuân thủ là xác định liệu bên được kiểm toán có tuân
theo các thủ tục hoặc nguyên tắc quản lý mà các cơ quan có thẩm quyền cấp trên đã đề
ra hay không. Các bước tiến hành kiểm toán tuân thủ dựa vào sự tồn tại của các dữ liệu
có thể kiểm tra với các chuẩn mực hoặc tiêu chuẩn được đề ra như: các điều luật, quy
tắc hoặc các chính sách và thủ tục của một tổ chức.
c. Kiểm toán hoạt động
Kiểm toán hoạt động là hoạt động kiểm toán trong đó chủ thể kiểm toán hướng
đến việc kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quá trình
quản lý và sử dụng các nguồn lực cho một hoạt động nhất định của đơn vị được kiểm
toán. Tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực có mối quan hệ mật thiết, phản ánh tính

thống nhất trong toàn bộ quá trình thực hiện một hoạt động.




16

1.1.2.2. Phân loại kiểm toán theo chủ thể kiểm toán
Căn cứ theo chủ thể kiểm toán hay theo hệ thống tổ chức kiểm toán có kiểm
toán nội bộ, kiểm toán độc lập và kiểm toán nhà nước.
a. Kiểm toán nội bộ
Kiểm toán nội bộ hình thành và phát triển xuất phát từ những lý do khách quan
của nhu cầu quản lý của bản thân các đơn vị và tổ chức kinh tế. Kiểm toán nội bộ là
chức năng đánh giá một cách độc lập và khách quan cơ cấu kiểm soát nội bộ của đơn
vị. Phạm vi của kiểm toán nội bộ bao gồm tất cả các hoạt động của đơn vị ở tất cả các
cấp quản lý khác nhau. Kiểm toán nội bộ xem xét, đánh giá và báo cáo về thực trạng
của hệ thống kiểm soát nội bộ và những thông tin, tài liệu và báo cáo kế toán, đưa ra
những phân tích, kiến nghị tư vấn mang tính chuyên nghiệp để các nhà quản lý có cơ
sở tin cậy trong việc quản lý các hoạt động của đơn vị, hướng tới hiệu quả, chất lượng
và phù hợp với các quy tắc và định chế của pháp luật. Lĩnh vực chính của kiểm toán
nội bộ là kiểm toán hoạt động, tiếp đến là kiểm toán tuân thủ chứ không phải là kiểm
toán báo cáo tài chính doanh nghiệp.
b. Kiểm toán độc lập
Kiểm toán độc lập là hoạt động phản ánh đặc trưng của nền kinh tế thị trường.
Kiểm toán độc lập là một loại hình kiểm toán được tiến hành bởi các kiểm toán viên
độc lập thuộc các công ty hoặc các văn phòng kiểm toán chuyên nghiệp. Kiểm toán độc
lập là loại hoạt động dịch vụ tư vấn được pháp luật thừa nhận và bảo hộ, được quản lý
chặt chẽ bởi Nhà nước hoặc các hiệp hội chuyên ngành về kiểm toán. Kiểm toán độc
lập hoạt động theo chế định của Luật Doanh nghiệp nhà nước, Luật Công ty và có mục
tiêu căn bản là lợi nhuận. Kiểm toán độc lập chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kiểm

toán báo cáo tài chính. Ngoài ra, theo yêu cầu của khách hàng, kiểm toán độc lập còn
có thể thực hiện các cuộc kiểm toán hoạt động, kiểm toán tuân thủ hoặc tiến hành các
dịch vụ tư vấn tài chính khác.
c. Kiểm toán nhà nước
Sự hình thành và phát triển của KTNN gắn liền với sự hình thành, ra đời và phát
triển của tài chính công mà chủ yếu là ngân sách nhà nước (NSNN), xuất phát từ yêu
cầu, đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công quỹ quốc gia từ
phía Nhà nước. KTNN trên thế giới đã có lịch sử phát triển hàng trăm năm nay nhất là ở
các nước phát triển. Kinh nghiệm nhiều năm của các nước đã khẳng định rằng, sự hiện
diện và hoạt động của cơ quan KTNN đã góp phần hữu hiệu vào việc thiết lập và giữ




17

vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, chấp hành đạo luật NSNN, phát hiện và ngăn chặn các
hành vi tham nhũng, lạm dụng, tiêu xài phung phí tiền của Nhà nước, của nhân dân. Với
những vai trò trên, KTNN thực sự đã trở thành bộ phận hợp thành không thể thiếu trong
hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Vị trí, tác dụng của KTNN đã được xã hội
công nhận và không một cơ quan, chức năng nào khác thay thế được trong việc tăng
cường kiểm soát, thực hiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tài
chính của các cơ quan công quyền, các tổ chức, đơn vị sử dụng tiền và tài sản của Nhà
nước. KTNN được khẳng định như một chức năng, một công cụ quan trọng không thể
thiếu được của hệ thống quyền lực nhà nước hiện đại.
Như vậy, có thể khẳng định hoạt động kiểm toán nhà nước là hoạt động do các cơ
quan KTNN thực hiện; là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực
của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong
quản lý, sử dụng tài chính nhà nước và các nguồn lực kinh tế của nhà nước.
1.1.3. Cơ sở ra đời và phát triển của Kiểm toán Nhà nước

KTNN ra đời từ yêu cầu khách quan của công tác quản lý và được các quốc gia,
các tổ chức kiểm toán quốc tế thừa nhận là một công cụ không thể thiếu của quản lý tài
chính nhà nước, của quá trình dân chủ hoá và công khai hoá trong nhà nước pháp
quyền hiện đại. Thời gian và hoàn cảnh cụ thể ra đời mỗi cơ quan KTNN (còn gọi là
Cơ quan Kiểm toán tối cao) của mỗi nước trên thế giới không hoàn toàn giống nhau.
KTNN ra đời xuất phát từ những điều kiện nhất định về kinh tế và chính trị, cụ thể:
1.1.3.1. Điều kiện kinh tế - yêu cầu của quản lý tài chính nhà nước
NSNN là quỹ tài chính tập trung lớn nhất của nhà nước, là công cụ cung cấp
nguồn lực tài chính cho nhà nước thực hiện các chức năng của mình. Sự xuất hiện
NSNN với tính cách là một nguồn lực thuộc sở hữu của nhà nước tất yếu xuất hiện yêu
cầu phải quản lý để sử dụng một cách hiệu quả phục vụ cho nhà nước. Quản lý NSNN
cũng như quản lý mọi nguồn lực khác đều phải thực hiện các chức năng cơ bản là
hoạch định, tổ chức, điều khiển, kiểm tra. Như vậy, kiểm tra việc quản lý và sử dụng
NSNN là chức năng vốn có của quản lý NSNN, nó luôn được tiến hành cùng với quá
trình quản lý và sử dụng NSNN và do chính bộ máy quản lý NSNN thực hiện. Chức
năng kiểm tra việc quản lý và sử dụng NSNN vẫn đang và sẽ được thực hiện trong các
nhà nước hiện đại.
Chức năng kiểm tra có vai trò quan trọng, không thể thiếu trong hoạt động quản
lý. Đối với một hệ thống có quy mô lớn hoặc có tính chất hoạt động phức tạp thì kiểm
tra càng có ý nghĩa lớn, thậm chí được coi là một trong những chức năng quan trọng




18

nhất của quản lý. Điều đó được thể hiện ở vai trò của công tác kiểm tra trong các hệ
thống quản lý kinh tế, tài chính của Quốc hội, Chính phủ, các bộ Vì lẽ đó ngay từ
thời Cổ đại và Trung cổ ở các nước La mã, Trung Hoa, Pháp, Anh đã hình thành
những bộ phận trong bộ máy nhà nước thực hiện chức năng kiểm tra việc quản lý và sử

dụng thu, chi NSNN (với tính cách là kiểm tra hoạt động của quỹ tài chính tập trung
lớn nhất, quan trọng nhất của Nhà nước ). Đây là những hình thái kiểm tra tài chính
nhà nước độc lập (tương đối) đầu tiên xuất hiện trong quá trình phát triển của hoạt
động quản lý tài chính Nhà nước.
Hình thức kiểm tra này về bản chất vẫn chỉ là sự kiểm tra của người chủ sở hữu,
người quản lý tài chính nhà nước đối với người sử dụng tài chính nhà nước. Như vậy,
mặc dù có bộ máy giúp việc nhà nước thực hiện kiểm tra việc sử dụng tài chính nhà
nước, song bộ máy đó vẫn là một bộ phận của bộ máy quản lý tài chính nhà nước và
chức năng kiểm tra vẫn là một chức năng của quản lý, là hoạt động nội kiểm. Kiểm toán
Nhà nước, một tổ chức độc lập thực hiện “phương thức ngoại kiểm” vẫn chưa có đủ các
điều kiện để hình thành.
Cần phải đến một giai đoạn phát triển cao của việc phân chia các quyền năng của
quyền sở hữu về tài chính nhà nước mà thực chất xuất phát từ sự phân chia quyền lực
nhà nước thì mới xuất hiện KTNN. Do sự thay đổi về thể chế chính trị (Nhà nước pháp
quyền dân chủ) dẫn đến quyền sở hữu, đặc biệt là các quyền năng định đoạt và chiếm
hữu tài chính nhà nước không còn bị giới hạn trong tay nhà vua mà được phân chia cho
các chủ thể khác nhau: chủ thể sở hữu về công dân mà Quốc hội (Nghị viện) là đại diện,
thực hiện việc quyết định (định đoạt) tài chính nhà nước; chủ thể quyền chiếm hữu là
Chính phủ thực hiện việc quản lý tài chính nhà nước; các cơ quan, tổ chức trực tiếp sử
dụng tài chính nhà nước.
Trong điều kiện đó, Quốc hội (Nghị viện) với tư cách là chủ thể sở hữu phải
thực hiện quyền quyết định tài chính nhà nước, do vậy cần phải kiểm tra, giám sát đối
với các chủ thể được giao quản lý và sử dụng tài chính nhà nước; Chính phủ, với tư
cách là chủ thể quản lý tài chính nhà nước, đến lượt mình cũng cần kiểm tra, kiểm soát
đối với các chủ thể sử dụng tài chính công. Thực tế, có nhiều phương thức để thực hiện
chức năng kiểm tra, giám sát của Quốc hội và thực hiện chức năng kiểm tra, kiểm soát
của Chính phủ đối với hoạt động quản lý và sử dụng tài chính nhà nước; song, trong
quá trình chọn lọc các nhà nước đã chọn ra một phương thức tốt nhất là hình thành một
tổ chức độc lập, chuyên nghiệp thực hiện hoạt động kiểm tra, đánh giá mọi hoạt động
quản lý và sử dụng tài chính nhà nước từ bên ngoài. Lúc này, KTNN với đầy đủ những

đặc tính của nó mới xuất hiện.




19

1.1.3.2. Điều kiện chính trị - sự xuất hiện các nhà nước pháp quyền dân chủ
Trong thể chế nhà nước quân chủ chuyên chế chỉ xuất hiện hoạt động kiểm tra tài
chính nhà nước với tính cách là một chức năng của quản lý. KTNN với tính cách là một
tổ chức độc lập, kiểm tra từ bên ngoài chưa xuất hiện.
Từ thực tiễn lịch sử ra đời các cơ quan KTNN các nước cho thấy: phải đến khi
xuất hiện nhà nước tư sản, KTNN mới thật sự xuất hiện. Vấn đề cốt lõi làm xuất hiện
KTNN là sự xuất hiện một hình thái nhà nước pháp quyền dân chủ.
Trong nhà nước tư sản, mặc dù có thể có hình thức nhà nước cụ thể khác nhau,
song có thể khẳng định những đặc trưng của thể chế chính trị như sau:
“ Khả năng người dân được sử dụng rộng rãi các quyền tự do dân chủ;
- Có sự tồn tại công khai của Đảng cầm quyền, các Đảng phái đối lập và các tổ
chức tiến bộ;
- Sự tồn tại của hệ thống cơ quan đại diện được bầu theo nguyên tắc phổ
thông ;
- Có sự thừa nhận sự bình đẳng của công dân trước pháp luật;
- Nguyên tắc pháp chế tư sản được thừa nhận.” [11, tr.112]
Như vậy, với sự xuất hiện của nhà nước dân chủ tư sản đã làm thay đổi quan hệ
sở hữu tài chính nhà nước so với chế độ quân chủ chuyên chế; cụ thể:
- Quyền của công dân đối với nhà nước được khẳng định trong các luật (Hiến
pháp, các luật ), dân được quyền bầu ra cơ quan đại diện cho mình để quản lý đất
nước, trong đó có quản lý tài chính nhà nước.
- Hầu hết các hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội được điều tiết bằng pháp luật;
công dân được quyền bình đẳng trước pháp luật. Nhà nước được uỷ quyền thực hiện việc

chiếm hữu, định đoạt, sử dụng tài chính nhà nước trên cơ sở tuân thủ pháp luật.
- Nhà nước thực hiện việc phân chia quyền lực giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Kiểm tra tài chính nhà nước trong quá trình quản lý của Nhà vua (trong nhà
nước Phong kiến) không còn thích hợp với thực tiễn và yêu cầu quản lý; đòi hỏi phải
có một tổ chức thực hiện việc kiểm tra, đánh giá việc quản lý và sử dụng tài chính nhà
nước một cách độc lập, từ bên ngoài, đó là KTNN. KTNN lúc này vừa có thể kiểm tra,
đánh giá quá trình quản lý và sử dụng tài chính công giúp cho Chính phủ thực hiện tốt
hơn công tác quản lý và chỉ đạo quá trình sử dụng NSNN; mặt khác giúp cho Quốc hội,
công dân với tính cách là người chủ sở hữu giám sát toàn bộ quá trình quản lý và sử
dụng tài chính nhà nước của Chính phủ, đảm bảo quyền và lợi ích của người chủ sở
hữu. Về mặt hình thức tồn tại thực tế (địa vị pháp lý), trên thế giới vẫn đang tồn tại




20

những mô hình cụ thể về mối quan hệ giữa KTNN với các tổ chức quyền lực nhà nước
có sự khác nhau; song về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của KTNN vẫn có sự thống
nhất, độc lập chỉ tuân theo pháp luật và thực hiện phương thức thực hiện là “ngoại kiểm”.
Sự ra đời của cơ quan KTNN của mỗi quốc gia trong những điều kiện kinh tế,
xã hội, chính trị và thời điểm lịch sử khác nhau ở mỗi nước, với các tên gọi khác nhau,
nhưng đều được luật pháp (hiến pháp, các luật ) của mỗi nước bảo đảm hoạt động với
vị thế là cơ quan Kiểm toán tối cao. Ví dụ: KTNN Pháp (Toà Thẩm kế) ra đời năm
1807, KTNN Anh năm 1834, KTNN Nhật Bản năm 1880, KTNN Hà Lan năm 1814,
KTNN Bỉ năm 1830, KTNN Canada năm 1878, KTNN Philippines năm 1899, KTNN
Thái Lan năm 1875, KTNN Australia năm 1901, KTNN Bungari năm 1880, KTNN
Rumani năm 1804 Tổ chức quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI) là tổ
chức phi chính phủ, tổ chức nghề nghiệp của các cơ quan Kiểm toán tối cao trên thế
giới được thành lập năm 1953 với 34 thành viên. Hiện nay, tổ chức này đã có sự tham

gia của trên 190 thành viên và 4 thành viên liên kết. Sự ra đời của INTOSAI đánh dấu
một sự phát triển mới của các cơ quan KTNN. Với quá trình phát triển hơn 50 năm,
INTOSAI đã đề ra một khuôn khổ thể chế cho các cơ quan KTNN nhằm thúc đẩy sự
phát triển và trao đổi kiến thức, cải thiện hoạt động kiểm toán nhà nước trên phạm vi
toàn cầu và tăng cường năng lực chuyên môn, vị thế và ảnh hưởng của các cơ quan
KTNN thành viên. Phương châm của INTOSAI là “Chia sẻ kinh nghiệm vì lợi ích
chung”, việc chia sẻ kinh nghiệm giữa các thành viên đã thúc đẩy sự tiến bộ không
ngừng của hoạt động kiểm toán nhà nước trên thế giới. Cho đến nay, INTOSAI đã ban
hành rất nhiều các quy định về tổ chức bộ máy và chuyên môn nghiệp vụ để hướng dẫn
tổ chức và hoạt động cho các cơ quan KTNN trên thế giới.
1.1.4. Chức năng, đối tượng và phạm vi của Kiểm toán Nhà nước
1.1.4.1. Chức năng của Kiểm toán Nhà nước
Theo kinh nghiệm quốc tế, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan kiểm toán tối cao của
quốc gia, có các chức năng sau: (1) Kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, trung thực, hợp
pháp của các số liệu, tài liệu kế toán, báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán về thu, chi, sử
dụng NSNN; (2) Kiểm tra, đánh giá việc thi hành pháp luật về kinh tế - tài chính, ngân
sách, kế toán của nhà nước; (3) Kiểm tra, đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và hiệu lực
của việc quản lý và sử dụng tiền và ngân sách của Nhà nước; (4) Thực hiện chức năng tư
vấn, thông qua công tác kiểm toán, nghiên cứu đề xuất các kiến nghị và giải pháp góp
phần giữ vững kỷ cương pháp luật, ngăn ngừa các hành vi vi phạm, sử dụng kém hiệu
quả, lãng phí công quỹ, vốn và tài sản của Nhà nước.