Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và đề xuất việc sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện Luật đất đai

BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
VIỆN CHIẾN LƯỢC, CHÍNH SÁCH TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG


Tác giả: TS. Nguyễn Văn Tài

BÁO CÁO KẾT QUẢ
ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC VÀ PHÁT TRIỂN CÔNG NGHỆ

NGHIÊN CỨU CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VÀ ĐỀ XUẤT
VIỆC SỬA ĐỔI, BỔ SUNG, HOÀN THIỆN LUẬT ĐẤT ĐAI
CƠ QUAN CHỦ TRÌ







PGS. TS. Nguyễn Thế Chinh
CHỦ TỊCH HỘI ĐỒNG ĐÁNH GIÁ
NGHIỆM THU

Ths. Lê Thanh Khuyến
CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI







TS. Nguyễn Văn Tài
TL. BỘ TRƯỞNG
BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
VỤ TRƯỞNG VỤ KHOA HỌC
VÀ CÔNG NGHỆ








TS. Nguyễn Đắc Đồng
HÀ NỘI - 2011

DANH SÁCH NHỮNG NGƯỜI THAM GIA
STT Họ và tên Cơ quan
1 TS. Nguyễn Văn Tài
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường

2 TS. Vũ Thu Hạnh Đại học Luật Hà Nội
3 Ks. Trần Hùng Phi
Cục trưởng Cục Đăng ký thống kê
Tổng cục Quản lý đất đai
4 Ths. Nguyễn Ngọc Tuân
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường
5 Ths. Phạm Thị Minh Thủy
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường
6 Ths. Đỗ Xuân Trọng Đại học Luật Hà Nội
7 Nguyễn Minh Khoa
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường
8 Ths. Nguyễn Thị Lý
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường
9 Ths. Nguyễn Thị Ngọc Ánh
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường
10 CN. Đinh Thu Trang
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường
11 Ths. Nguyễn Sỹ Linh
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường
12 Ths. Lại Văn Mạnh
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường
13 Ths. Trịnh Tam Nguyên

Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường
14 Ths. Lê Thị Vân Nga
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và
môi trường


_____________________________________________________________________________________________________________

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Với tổng diện tích tự nhiên trên 33 triệu ha, dân số trên 89 triệu (số liệu
năm 2010), Việt Nam là một trong những quốc gia có diện tích bình quân đầu
người thấp nhất thế giới (khoảng 0,37 ha/người đất tự nhiên và 0,28 ha/người
đất nông nghiệp).
Theo số liệu điều tra năm 2008, cả nước có hơn 28.328.939,12 ha đất
đã được sử dụ
ng (chiếm 85,70%) và 4.732.786,09 ha đất chưa sử dụng (chiếm
13,30%). Trong số diện tích đất đã được sử dụng, đất nông nghiệp chiếm
24.997.153 ha (chiếm 75,48%), đất phi nông nghiệp chiếm 3.385.786 ha
(chiếm 10,22%). Số liệu điều tra qua các năm cho thấy có sự thay đổi lớn về
cơ cấu giữa các nhóm đất nông nghiệp, phi nông nghiệp, chưa sử dụng và
trong cùng một loại đất. Từ năm 1993 đến năm 2009, đấ
t canh tác nông
nghiệp, đất rừng sản xuất và đất phi nông nghiệp tăng trung bình hàng năm
lần lượt là 2%, 3,8% và 5% (tương ứng với 2 triệu ha, 5 triệu ha và 1,5 triệu
ha) trong khi đó đất chưa sử dụng giảm 4,8%/năm (tương ứng 9,5 triệu ha).
Xu hướng đất nông nghiệp bị chuyển đổi mạnh sang đất phi nông nghiệp (hơn
1,5 triệu ha) thể hiện ngày càng rõ, đặc biệt vùng ven các đô thị.

Đất đai là vấn đề hệ trọng của đất nước. Ngay từ khi mới thành lập
Đảng ta coi đất đai là một trong những mục tiêu đấu tranh cách mạng. Đánh
giá đúng vai trò, vị trí của đất đai nên trong mỗi giai đoạn lịch sử, Đảng và
Nhà nước đã có những chính sách đất đai phù hợp, góp phần quan trọng vào
sự nghiệp xây dựng và phát triển đất nước.
Năm 1987, Quốc hộ
i nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông
qua Luật Đất đai đầu tiên, đặt dấu mốc quan trọng cho việc hình thành và phát
triển các chính sách đất đai ở nước ta, và 5 năm sau, Luật Đất đai 1993 được
Quốc hội thông qua với trọng tâm tạo hành lang pháp lý phục vụ phát triển
nông nghiệp hàng hóa và hạ tầng cho công nghiệp và dịch vụ. Trước yêu cầu
của sự nghiệp đổi mới, nhằm thúc đẩ
y hoạt động đầu tư trên đất phát triển,
năm 1998, Quốc hội thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật
Đất đai. Tiếp đó, năm 2001, Quốc hội thông qua Luật Đất đai sửa đổi một lần
nữa với điểm chính là đẩy mạnh phân cấp thẩm quyền quyết định về đất đai
cho địa phươ
ng. Cũng trong giai đoạn này, vào tháng 10 năm 1994, Ủy ban
_____________________________________________________________________________________________________________

2
Thường vụ Quốc hội đã thông qua các Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ
chức trong nước và nước ngoài được giao đất, cho thuê đất tại Việt Nam. Như
vậy, các Luật, Pháp lệnh về đất đai được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc
hội thông qua trong giai đoạn 1988 - 2001 đã hình thành nền móng cơ bản về
chế độ quản lý, sử dụng
đất đai, thẩm quyền của Nhà nước, quyền và nghĩa vụ
của tổ chức, cá nhân sử dụng đất, các chính sách đất đai phục vụ phát triển kinh
tế - xã hội.

Trước sự thay đổi nhanh chóng của tình hình kinh tế - xã hội trong
những năm đầu của Thế kỷ 21, trên cơ sở Nghị quyết 26-NQ/TW của Ban
Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp
luậ
t về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
khóa IX đã thông qua Luật Đất đai 2003.
Kế thừa các chính sách đất đai trong các Luật trước đây, Luật hóa các
chủ trương, chính sách mới của Đảng, Luật Đất đai 2003 quy định khá toàn
diện về quả
n lý và sử dụng đất đai. Luật có nhiều quy định mới đáp ứng kịp
thời các vấn đề cuộc sống đang đặt ra; như: Làm rõ quyền của Nhà nước với tư
cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; thúc đẩy chuyển đổi cơ cấu đất
đai phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa; thu hẹp khoảng cách, tạo bình đẳng
hơ
n giữa các nhà đầu tư trong và ngoài nước; phát huy vai trò của tòa án trong
giải quyết các tranh chấp dân sự và các khiếu kiện hành chính về đất đai,
Trong bối cảnh thế giới có nhiều diễn biến mới, trước nhiều vấn đề bức
xúc trong quản lý và sử dụng đất đai chưa được giải quyết, với những định
hướng lớn của đất nước trong giai đoạn 2011 - 2020, trong khi nhiều quy định
của Luật Đất đai 2003 tỏ ra bất cập, không đáp ứng được yêu cầu của thực
tiễn, Chính phủ giao Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng dự án Luật Đất
đai sửa đổi để trình Quốc hội. Trong tình hình đó, Viện Chiến lược, Chính sách
tài nguyên và môi trường được giao thực hiện đề tài "Nghiên cứu cơ sở lý
luận, thực tiễn và đề xuất việc sửa đổi, bổ sung, hoàn thi
ện Luật Đất đai".
2. Phạm vi nghiên cứu
Các nghiên cứu, đề xuất của Đề tài giới hạn trong các vấn đề về Luật
Đất đai 2003, các văn bản luật, các chủ trương, chính sách lớn có liên quan
và luật về đất đai của các nước trên thế giới.

_____________________________________________________________________________________________________________

3
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Phát hiện các bất cập, thiếu hụt của Luật Đất đai 2003;
- Đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 2003 và Khung dự án Bộ luật
Đất đai.
4. Nội dung nghiên cứu
- Đánh giá tổng quan tình hình thực hiện Luật Đất đai 2003;
- Nghiên cứu, phân tích và phát hiện các quy định bất cập, chưa hợp lý,
còn thiếu của Luật Đất đai 2003;
- Phân tích, phát hi
ện các chồng chéo, mâu thuẫn giữa Luật Đất đai
2003 với các luật có liên quan;
- Nghiên cứu luật về đất đai của các nước và rút ra các bài học kinh
nghiệm cho Việt Nam;
- Đề xuất phạm vi, các nội dung chính cần sửa đổi trong Luật Đất đai
2003 và khung dự án Bộ luật Đất đai.
5. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng các phương pháp truyền thống để thực hiện các nhiệm
vụ nh
ư: điều tra, thống kê, phân tích, đối chiếu, so sánh, tổng hợp, dự báo, sử
dụng các nhóm chuyên gia và kế thừa các nghiên cứu của các tổ chức, đơn vị
khác. Trong các phương pháp được sử dụng, đáng chú ý nhất là điều tra, tổng
hợp ý kiến của Giám đốc các Sở Tài nguyên và Môi trường, các cán bộ lãnh
đạo, quản lý của Bộ Tài nguyên và Môi trường, các chuyên gia, nhà khoa học
đến từ các Bộ, ngành, các viện nghiên cứu, các trường đại học, các chuyên gia
độc lập, ; kết hợp hình thành các nhóm chuyên gia đi sâu phân tích, đánh
giá; tổ chức các buổi tọa đàm, trao đổi, thảo luận, các hội thảo khoa học,
6. Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận, báo cáo kết quả thực hiện đề tài được bố
cục thành 5 chương:
- Chương I: Tổng quan về Luật Đất đai 2003 và tình hình thực hiện
Luật trong thời gian qua;
- Chương II: Nhận d
ạng những tồn tại, bất cập của Luật Đất đai 2003
và công tác quản lý đất đai hiện nay;
_____________________________________________________________________________________________________________

4
- Chương III: Mối quan hệ và những chồng chéo, xung đột giữa Luật
Đất đai 2003 với các luật khác có liên quan;
- Chương IV: Luật đất đai của các nước và bài học kinh nghiệm cho
Việt Nam;
- Chương V: Bối cảnh kinh tế - xã hội, mục đích, yêu cầu, phạm vi,
những nội dung lớn cần sửa đổi, bổ sung của Luật Đất đai 2003 và khung dự
án Bộ luật đất đ
ai.
_____________________________________________________________________________________________________________

5
CHƯƠNG I: TỔNG QUAN VỀ LUẬT ĐẤT ĐAI 2003 VÀ TÌNH HÌNH
THỰC HIỆN LUẬT TRONG THỜI GIAN QUA
I. TỔNG QUAN VỀ LUẬT ĐẤT ĐAI 2003
Ngày 26 tháng 11 năm 2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội nước Cộng hòa
Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa XI đã thông qua Luật Đất đai thay thế các
Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi bổ sung Luật Đất đai năm 1998 và năm
2001. Lu
ật Đất đai 2003 có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2004,
đánh dấu một mốc quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp

luật về đất đai, đáp ứng yêu cầu đổi mới nhanh, mạnh ở nước ta trên con
đường công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Luật Đất đai 2003 có 7 chương, 146 điều, quy định về: Những vấn đề
chung (Chương I); Quyền của Nhà nước đối với đất đai và qu
ản lý nhà nước
về đất đai (Chương II); Chế độ sử dụng các loại đất (Chương III); Quyền và
nghĩa vụ của người sử dụng đất (Chương IV); Thủ tục hành chính về quản lý
và sử dụng đất đai (Chương V); Thanh tra, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố
cáo và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai (Chương VI); và Điều khoản thi
hành (Chương VII).
Khách quan nhìn nhận, Luật Đất đai 2003 có phạm vi điều chỉnh bao
quát nhất từ trước đến nay, thể hiện đầy đủ nhất hơi thở của cuộc sống trong
giai đoạn đó. Luật có nhiều quy định mới, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn
đổi mới, sự nghiệp đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Các nội
dung mớ
i quan trọng của Luật Đất đai 2003 có thể kể đến, bao gồm:
1) Luật đã làm rõ nội dung sở hữu toàn dân về đất đai với 3 quyền cơ
bản: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt, và vai trò của Nhà
nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu.
Tại Điều 5, Luật Đất đai 2003 quy định “
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân
do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với
đất đai, bao gồm: Quyết định mục đích sử dụng đất, hạn mức giao đất, thời hạn
sử dụng đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử
dụng đất, định giá
đất, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất, bao gồm: thu tiền sử dụng đất, tiền thuê
đất, thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, điều tiết
phần giá trị gia tăng từ đất mà không do đầu tư của người sử
dụng đất mang lại.

_____________________________________________________________________________________________________________

6
2) Bổ sung, hoàn thiện chính sách đất đai khu vực nông nghiệp phù hợp
hơn với thể chế kinh tế thị trường và tạo điều kiện đẩy mạnh công nghiệp hóa,
hiện đại hóa nông nghiệp, nông thôn.
Với việc quy định khuyến khích đầu tư vào đất nông nghiệp tại Điều
12; quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất để
sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối với hạn mức
và thời hạn sử dụng đất hợp lý hơn tại mục 3 Chương I; quy định chế độ sử
dụng đất nông nghiệp theo hướng khuyến khích tích tụ đất đai, tập trung đất
đai, các chính sách quản lý và sử dụng đất nông nghiệp phù hợp hơn tại mục 2
Chương III, Luật Đất đ
ai 2003 đã hoàn thiện một bước cơ bản chính sách đất
nông nghiệp theo hướng thúc đẩy phát triển thị trường hàng hóa nông nghiệp,
tạo điều kiện đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, đưa sản xuất lớn vào
khu vực nông nghiệp, nông thôn.
3) Hình thành hành lang pháp lý thuận lợi cho phép chủ động chuyển
đổi cơ cấu sử dụng quỹ đất đáp ứng nhu cầu phát triển công nghiệp và dịch vụ
mạnh hơn trong quá trình đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Với các quy định về giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, đấu
giá quyền sử dụng đất, đấu thầu các dự án có sử dụng đất, cho phép chuyển
đổi mục đích sử dụng đất; thu hồi đất phục vụ phát triển kinh tế tại Chương II;
quy định chế độ sử dụng đất khu công nghiệ
p, khu kinh tế, đất làm mặt bằng
xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh tại Chương III thông thoáng hơn, phù
hợp hơn, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, Luật Đất đai 2003 đã tạo điều kiện
thuận lợi cho phép chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất phục vụ phát triển công
nghiệp, dịch vụ.
4) Thực sự coi đất đai là nguồ

n vốn, nguồn nội lực to lớn phải được đối
xử như một loại hàng hóa đặc biệt trong nền kinh tế thị trường, các quy định
của Luật Đất đai cơ bản đã xóa bỏ cơ chế bao cấp về đất đai, chuyển đổi
mạnh quản lý và sử dụng đất đai sang cơ chế thị trường.
Việc quy định đất
đai phải có giá, định giá đất đai theo cơ chế thị
trường, giá đất do Nhà nước quy định phải sát với giá thị trường trong điều
kiện bình thường; quy định về quyền được chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê
lại, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với
đất tại Chương II và Chương III thực sự đã làm cho đất đai tr
ở thành hàng hóa
đặc biệt có giá trị to lớn trong đời sống thị trường ở nước ta.
_____________________________________________________________________________________________________________

7
5) Với các quy định về giao đất, cho thuê đất, quyền và nghĩa vụ của
người sử dụng đất tại mục 3 Chương II, Chương IV đã tạo nên sự bình đẳng
giữa các thành phần kinh tế, quy định về giao đất có thu tiền sử dụng đất cho
người Việt Nam định cư ở nước ngoài, cho người nước ngoài thuê đất cũng
tại Chương III đã góp phần rút ngắn khoảng cách gi
ữa người Việt Nam trong
nước và người Việt Nam định cư ở nước ngoài, giảm cơ bản sự phân biệt giữa
nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài trong tiếp cận và sử dụng đất
ở nước ta.
6) Thông qua cơ chế giá đất bồi thường, chính sách tái định cư, hỗ trợ
người sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi tốt hơn, phù hợp hơ
n đã khắc phục về
cơ bản những bất cập trong công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng.
Luật Đất đai quy định về thu hồi đất theo hướng người bị thu hồi đất
nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng,

nếu không có đất thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất t
ại thời
điểm có quyết định thu hồi; về chính sách hỗ trợ, tái định cư hợp lý hơn tại
Điều 42, Luật Đất đai 2003 đã tạo điều kiện tốt hơn cho công tác giải phóng
mặt bằng, thu hồi đất phục vụ đầu tư phát triển.
7) Các quy định của Luật Đất đai 2003 hạn chế sự can thiệp của các
biện pháp hành chính đối v
ới các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho
thuê, cho thuê lại, tặng cho quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, thế
chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất
cộng với các quy định coi quyền sử dụng đất là tài sản của người sử dụng đất
đã khuyến khích, thúc đẩy các giao dịch dân sự v
ề quyền sử dụng đất và tài
sản gắn liền với đất.
8) Phân cấp mạnh quyền quyết định cho địa phương, đơn giản hóa và
quy định rõ quy trình, thủ tục hành chính trong quản lý và sử dụng đất đã góp
phần đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Luật Đất đai 2003 quy định tương đối rõ, cụ thể, chi tiết các thủ tục
hành chính liên quan đến quả
n lý và sử dụng đất đai tại Chương V, các quy
định về phân cấp mạnh quyền về giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích
sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức, cá nhân ,
đã góp phần đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai.
_____________________________________________________________________________________________________________

8
9) Đổi mới công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất theo hướng
phát huy vai trò của toà án tại Chương VI đã khắc phục tình trạng đùn đẩy
trách nhiệm, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài.
II. TÌNH HÌNH THỰC HIỆN LUẬT ĐẤT ĐAI 2003

1. Ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
Trong năm 2004, 2005 Chính phủ đã ban hành các văn bản hướng dẫn
thi hành Luật Đất đai 2003, gồm: Ngh
ị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29
tháng 10 năm 2004 về thi hành Luật Đất đai; Nghị định số 182/2004/NĐ-CP
ngày 29 tháng 10 năm 2004 về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất
đai; Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 về phương
pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất; Nghị định số 123/2007/NĐ-
CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 của Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung một số
điều Nghị
định số 188/2004/NĐ-CP; Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03
tháng 12 năm 2004 về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất; Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 tháng 2004 về tiền sử
dụng đất; Nghị định số 142/2005/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2005 về thu
tiền thuê đất, thuê mặt nước.
Trong các năm 2006, 2007, 2008 Chính phủ đã ban hành các Nghị định
sửa đổi, bổ sung một số đ
iều của các nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất
đai như: Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27 tháng 01 năm 2006 của Chính
phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định hướng dẫn thi hành
Luật Đất đai; Nghị định số 187/2004/NĐ-CP về việc chuyển công ty nhà
nước thành công ty cổ phần; Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5
năm 2007 c
ủa Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu
nại về đất đai; Nghị định số 44/2008/NĐ-CP ngày 09 tháng 4 năm 2008 của
Chính phủ về
sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 198/2004/NĐ-
CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ về thu tiền sử dụng đất; Nghị

định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 của Chính phủ về sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định 181/2004/NĐ-CP.
Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Tài chính và các Bộ, ngành có liên
quan khác đã ban hành hơn 200 văn bản trong đó có 58 v
ăn bản hướng dẫn thi
hành Luật Đất đai và 142 văn bản liên quan đến pháp luật về đất đai.
_____________________________________________________________________________________________________________

9
Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung
là UBND tỉnh) đã ban hành theo thẩm quyền 6 loại văn bản quy định cụ thể
về giá đất; về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; về hạn
mức giao đất ở; về hạn mức công nhận đất ở cho thửa đất có vườn, ao gắn với
nhà ở; về thủ
tục hành chính trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử
dụng đất, thu hồi đất; về cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,
Nhận xét
Luật Đất đai năm 2003 đã thể hiện những quan điểm đổi mới phù hợp
với cơ chế vận hành nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Việc
thông qua Luật Đất đai 2003, cùng với việc ban hành đầy đủ và kịp thời các
văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, đã hình thành hệ thống
quy phạm pháp luật khá hoàn chỉnh, tương đối phù hợp với thực tế, thuận lợi
cho việc áp dụng trong thực tiễn quản lý và sử dụng đất. Bên cạnh đó, hệ
thống pháp luật về đất đai luôn được sửa
đổi, bổ sung kịp thời, loại bỏ dần
những điểm chồng chéo, mâu thuẫn, chưa rõ ràng, thiếu hợp lý để đáp ứng tốt
hơn yêu cầu của thực tiễn cuộc sống. Công tác phổ biến, tổ chức thi hành
pháp luật đất đai được tiến hành một cách nghiêm túc, khẩn trương từ trung
ương tới địa phương, góp phần đưa các quy định của Luật đi vào cu
ộc sống.

Công tác kiểm tra, thanh tra cũng được chú trọng đảm bảo hiệu lực và hiệu
quả thực thi pháp luật.
Tuy nhiên, việc ban hành một số văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn
thi hành Luật Đất đai chưa kịp thời dẫn tới việc thi hành pháp luật không đồng
bộ. Hệ thống pháp luật về đất đai vẫn còn sự chồng chéo, mâu thuẫn, chưa phù
hợp vớ
i thực tế, có điểm chưa rõ ràng, một số vấn đề bức xúc trong thực tế cần
được xử lý nhưng chưa có các quy phạm điều chỉnh. Việc sửa đổi, bổ sung,
thay thế các quy định của pháp luật diễn ra quá thường xuyên gây khó khăn
cho công tác tổ chức thực hiện, nhất là trong các tình huống cụ thể liên quan tới
lợi ích của người sử dụng đất, hoặc phả
i thay đổi hệ thống hồ sơ đất đai.
2. Thực hiện các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã tổ chức lập Quy hoạch sử dụng đất
đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm 2006 - 2010 của cả nước và đã
được Chính phủ trình Quốc hội quyết định đúng thời hạn. Tính đến th
ời điểm
hiện tại, đã có 64 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xây dựng xong phương
án điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và lập kế hoạch sử dụng
_____________________________________________________________________________________________________________

10
đất 5 năm kỳ cuối (2006 - 2010), trong đó có 60 tỉnh đã được Chính phủ xét
duyệt, 531/681 đơn vị cấp huyện hoàn thành việc lập quy hoạch đến năm 2010
(chiếm 77,97%), 98 huyện đang triển khai (chiếm 14,4%), còn lại 52 đơn vị
cấp huyện chưa triển khai (chiếm 7,64%), trong đó chủ yếu là các huyện thuộc
khu vực đô thị, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; 7.576/11.074 đơn vị cấ
p xã
đã lập quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 (đạt 68,41%); 1.507 xã đang triển
khai (đạt 13,61%); còn lại 1.991 đơn vị cấp xã chưa triển khai (chiếm 17,98%).

Nhận xét

Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp đã dần đi vào
nền nếp; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã trở thành cơ sở pháp lý cho việc
thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và
công nhận quyền sử dụng đất. Quy hoạch sử dụng đất đã tạo tiền đề
cho việc
chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh
tế, phân công lại lao động trong khu vực nông thôn góp phần phát triển nông
nghiệp hàng hóa, khôi phục, bảo vệ và phát triển rừng, bảo vệ môi trường sinh
thái. Quy hoạch sử dụng đất đã bố trí quỹ đất hợp lý cho phát triển công
nghiệp, dịch vụ, xây dựng kết cấu hạ tầng, chỉ
nh trang và phát triển đô thị góp
phần thu hút vốn đầu tư phát triển trong, ngoài nước, thúc đẩy quá trình công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Tuy nhiên, tiến độ thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đặc biệt
cấp cơ sở (huyện, xã) còn chậm, chưa đảm bảo yêu cầu quy hoạch phải đi trước
một bước và được phê duyệt vào năm cuối của kỳ
trước. Chất lượng quy hoạch
sử dụng đất còn thấp, thiếu tính khả thi, kém bền vững; phương án quy hoạch
chưa dự báo sát tình hình, còn mang tính chủ quan duy ý chí, áp đặt, nhiều
trường hợp còn mang tính hình thức; chưa phân biệt rõ nội dung quy hoạch sử
dụng đất cả nước, cấp tỉnh, huyện, xã; chưa đảm bảo quy hoạch sử dụng đất
cấp trên định hướng quy hoạch sử dụng đấ
t cấp dưới. Quy hoạch sử dụng đất
chưa thể hiện được quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất từ đất nông
nghiệp sang đất phi nông nghiệp liên quan đến vấn đề an ninh lương thực, bảo
vệ môi trường, phát triển bền vững; quá trình sử dụng đất phi nông nghiệp, đặc
biệt đất ở đô thị và đất khu công nghiệp. Còn thiếu sự đồng b
ộ, thiếu thống

nhất, thậm chí chồng chéo giữa quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch
sử dụng đất, quy hoạch xây dựng; mối quan hệ, trình tự thủ tục lập, phê duyệt,
trách nhiệm thực hiện các quy hoạch này không được quy định rõ ràng.
_____________________________________________________________________________________________________________

11
3. Thực hiện các quy định về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất
Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất thông qua các quyết định hành chính,
hợp đồng kinh tế thuộc quyền định đoạt về đất đai của Nhà nước với vai trò là
đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai được quy định tại các mục 3, 4 và 5
của Chương II, Luật Đất đai 2003.
Việc giao đất nông nghi
ệp, lâm nghiệp được triển khai mạnh từ năm
1993 - 1994 sau khi Chính phủ ban hành Nghị định số 64/CP ngày 27 tháng
9 năm 1993 và Nghị định số 02/CP ngày 15 tháng 01 năm 1994 quy định về
việc giao đất nông nghiệp, lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử
dụng ổn định lâu dài vào mục đích nông nghiệp và lâm nghiệp.
Đến nay diện tích đất đã giao, đã cho thuê là 25,16 triệu ha, chiếm
76,4% tổng diện tích tự nhiên của cả nước. Trong đó, di
ện tích sử dụng theo
các nhóm đối tượng là: Hộ gia đình, cá nhân 12,45 triệu ha, chiếm 49,55%;
Các tổ chức kinh tế trong nước 5,53 triệu ha, chiếm 21,98%; Uỷ ban nhân dân
xã 3,71 triệu ha, chiếm 11,28%; Tổ chức, cá nhân nước ngoài, liên doanh với
nước ngoài 0,31 triệu ha, chiếm 0,12%; Các đối tượng khác 3,42 triệu ha,
chiếm 13,59%.
Việc thu hồi đất được thực hiện chủ yếu đối với đất nông nghiệp để
chuyển mục đích sử dụng
đất sang đất phi nông nghiệp. Theo thống kê của Bộ
Tài nguyên và Môi trường, trong 7 năm từ 2001-2007, tổng diện tích đất nông
nghiệp bị thu hồi, chuyển sang đất phi nông nghiệp là trên 500 ngàn ha, trong

đó có đất lúa là trên 335 ngàn ha.
Nhận xét
Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất thể hiện quyền định đoạt của Nhà
nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Việc thực hiện chính
sách giao đất, cho thuê đấ
t, thu hồi đất trong những năm qua thể hiện quan
điểm nhất quán của Đảng và Nhà nước về chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở
Việt Nam. Các quy định của pháp luật về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất
tương đối đầy đủ, tạo nên một khung pháp lý hoàn chỉnh đảm bảo việc giao
đất, cho thuê đất, thu hồi đất được thực hiện một cách chặt ch
ẽ, bài bản. Công
tác giao đất, cho thuê đất đã được thực hiện trên quy mô toàn quốc, phần lớn
đất đai đã có người sử dụng cụ thể. Việc giao đất nông nghiệp, các loại đất phi
nông nghiệp vùng đồng bằng cơ bản đã hoàn thành. Việc giao đất, cho thuê đất
lâm nghiệp, cho thuê đất có mặt nước đã được triển khai có kết quả.
_____________________________________________________________________________________________________________

12
Trong những năm gần đây các địa phương đã tăng cường tổ chức đấu
giá quyền sử dụng đất, làm cho việc giao đất được công khai, minh bạch, bảo
đảm công bằng xã hội, góp phần loại bỏ cơ chế “xin - cho” và các tiêu cực đi
kèm cơ chế đó. Việc thành lập các tổ chức phát triển quỹ đất tại các địa
phương là giải pháp tăng cường nă
ng lực tạo quỹ “đất sạch” làm nguồn đầu
vào cho đấu giá quyền sử dụng đất. Công tác giám sát tuân thủ pháp luật
trong giao đất, cho thuê đất đã được các cấp quan tâm, đã tiến hành nhiều
đợt thanh tra, kiểm tra trên diện rộng; thanh tra theo đơn thư khiếu nại, tố
cáo nhằm kịp thời phát hiện, xử lý các vi phạm.
Việc giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất đã tăng các nguồn
thu trự

c tiếp từ đất đai cho ngân sách. Chính sách giao đất, cho thuê đất đã và
đang tạo được hành lang pháp lý cơ bản, tin cậy, làm cho người sử dụng đất
yên tâm đầu tư khai thác một cách hiệu quả diện tích đất được giao, được
thuê, và thực hiện nghĩa vụ của mình. Chính sách giao đất, cho thuê đất đã có
tác dụng thu hút các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đầu tư vào sản xuất,
kinh doanh thúc đẩy phát triển nền kinh tế đất n
ước và hội nhập quốc tế.
Tuy nhiên, hiện nay việc giao đất, cho thuê đất được thực hiện chủ yếu
đối với đất đang sử dụng được thu hồi cho các mục tiêu quốc phòng, an ninh,
phát triển kinh tế, xã hội và các lợi ích quốc gia khác. Việc đảm bảo hài hoà
lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi là một vấn đề
khó khăn, phức tạp. Thực tế
công tác thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất cho
thấy nhiều vấn đề về cơ chế, chính sách, tổ chức thực hiện chưa phù hợp,
chưa tạo được sự đồng thuận cao của xã hội. Mức giá bồi thường về đất, về
tài sản gắn liền với đất chưa thoả đáng, chưa đồng bộ, hài hoà giữa các khu
vực khác nhau, giữa các dự án khác nhau, giữa các thời
điểm khác nhau trong
phạm vi một dự án thu hồi đất. Chính sách bồi thường, hỗ trợ chưa bao hàm
hết những thiệt hại vô hình do việc thu hồi đất gây ra, đặc biệt là vấn đề
việc làm, thu nhập và ổn định cuộc sống. Việc tổ chức tái định cư còn nhiều
hạn chế, tiến độ tái định cư không kịp với tiến độ giải phóng mặt bằng; hình
th
ức tái định cư và loại nhà, đất phục vụ tái định cư chưa phong phú, chưa
đáp ứng được nhu cầu đa dạng của người được tái định cư; chất lượng nhà ở,
chất lượng hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội khu tái định cư chưa đảm bảo
yêu cầu “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” như quy định trong Luậ
t Đất đai. Quy
trình, thủ tục thu hồi đất còn phức tạp, thời gian kéo dài, còn có sự chồng
chéo về thẩm quyền, trách nhiệm. Còn tình trạng một số cán bộ địa phương

_____________________________________________________________________________________________________________

13
lợi dụng chức vụ, quyền hạn cố ý vi phạm quy định về quản lý đất đai, cấp đất
sai thẩm quyền, sai đối tượng, tham nhũng, chiếm dụng đất đai làm mất lòng
tin của nhân dân. Công tác kiểm tra tình hình quản lý và sử dụng đất đã giao,
đã cho thuê không được tiến hành thường xuyên, kịp thời nên nhiều tổ chức,
dự án để đất hoang hóa lãng phí, quá hạn quy định không đưa vào sử
dụng,
hoặc cho thuê lại bất hợp pháp. Còn tình trạng thu hồi đất không theo quy
hoạch hoặc không công khai quy hoạch. Trình độ chuyên môn và nghiệp vụ
của cán bộ làm công tác giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất ở địa phương còn
bất cập, nhận thức pháp luật của người có đất bị thu hồi hạn chế nên nhiều dự
án thu hồi đất không đảm bảo tiến độ hoặc không thu hồi được đất, gây thiệ
t
hại cho Nhà nước, cho chủ đầu tư, gây bất ổn xã hội ở địa phương.
4. Thực hiện các quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất
Triển khai thực hiện Luật Đất đai 2003, Thủ tướng Chính phủ đã ban
hành Chỉ thị 05/2004/CT-TTg, Chỉ thị 05/2006/CT-TTg về đẩy mạnh công
tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đấ
t (GCNQSDĐ). Bộ Tài nguyên và
Môi trường đã chỉ đạo, đôn đốc các địa phương trong cả nước thực hiện cấp
GCNQSDĐ đối với tất cả các loại đất, nhất là đất ở đô thị, đất ở nông thôn và
đã đạt được kết quả tốt. Tính đến nay, cả nước có 11 tỉnh cấp GCNQSDĐ đạt
trên 90% diện tích cần cấp đối với các loại đấ
t chính (đất sản xuất nông
nghiệp, đất ở nông thôn và đất ở đô thị), 9 tỉnh đạt từ 80% đến 90%, 12 tỉnh
đạt từ 70% đến 80%; 32 tỉnh còn lại đạt dưới 70%.
Nhận xét

Việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tuân thủ theo quy định của
Luật Đất đai. Các quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đất đai 2003 về
việc cấ
p GCNQSDĐ ngày càng rõ ràng hơn, chi tiết hơn; thủ tục hành chính
trong cấp giấy chứng nhận cũng được cải tiến đơn giản, thuận lợi hơn góp phần
đẩy nhanh tiến độ cấp GCNQSDĐ. Việc cấp giấy chứng nhận đối với đất sản
xuất nông nghiệp đã hoàn thành cơ bản (13.999.394 GCNQSDĐ, với
7.591.254 ha, đạt 83.8%). Nhiều địa phương đã k
ết hợp tốt việc thực hiện chủ
trường "dồn điền, đổi thửa" với việc cấp đổi giấy chứng nhận.
Tuy nhiên, tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thực hiện
chậm, không đạt được mục tiêu đề ra. Việc cấp giấy chứng nhận đối với đất
lâm nghiệp (đạt 1.007.472 giấy vớ
i diện tích 8.442.151 ha, đạt 65,6%) đạt
_____________________________________________________________________________________________________________

14
thấp, chậm. Nguyên nhân do việc rà soát, quy hoạch lại 3 loại rừng và rà soát,
sắp xếp lại các nông, lâm trường quốc doanh thực hiện chậm, kéo dài. Việc
cấp giấy chứng nhận đất ở đô thị đạt thấp (đã cấp 3.139.686 70.137 ha,
GCNQSDĐ, với 65,4%), đất chuyên dùng rất thấp (đã cấp 80.791
GCNQSDĐ, với 229.972 ha, đạt 37,5%). Nguyên nhân là do các quy định về
cấp giấy chứng nhận trong Luật Đất đ
ai và Luật Nhà ở có nhiều điểm xung
đột, mâu thuẫn nhất là những vấn đề liên quan đến nội dung ghi trên giấy
chứng nhận, trình tự, thủ tục cấp giấy chứng nhận làm cho việc thi hành ở địa
phương gặp khó khăn, ách tắc.
5. Thực hiện các quy định về giá đất và tài chính đất đai
Luật Đất đai 2003 quy định giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp
với giá chuy

ển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường và
giao Chính phủ quy định phương pháp định giá và khung giá đất. Thực hiện
Luật, Chính phủ đã ban hành Nghị định 188/2004/NĐ-CP quy định phương
pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất và Nghị định số 123/2007/NĐ-
CP ngày 27 tháng 7 năm 2007 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định
số 188/2004/NĐ-CP. Trên cơ s
ở các quy định này, Ủy ban nhân dân các tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương ban hành bảng giá đất cụ thể của địa phương
có hiệu lực thực hiện từ ngày 01 tháng 01 hàng năm. Đến nay quy định này đã
được triển khai nghiêm túc trên thực tế.
Tuy nhiên, các quy định cụ thể về giá đất vẫn còn một số điểm bất cập.
Khung giá vẫn chưa phù hợp với giá đất trên thị trường trong đi
ều kiện bình
thường. Biên độ giá (giữa giá tối đa và tối thiểu) quá lớn, dẫn đến các địa
phương ban hành mức giá thấp. Theo đánh giá chung, giá đất do Nhà nước
quy định chỉ bằng khoảng từ 30% tới 60% giá đất chuyển nhượng thực tế trên
thị trường trong điều kiện bình thường. Đây là một kẽ hở đồng hành với cơ
chế xin - cho về đất, là một trong những nguyên nhân h
ạn chế kết quả cuộc
đấu tranh phòng, chống tham nhũng về đất đai. Giá đất do Nhà nước quy định
vẫn chưa đủ mức độ chi tiết nên tại một vị trí thửa đất có thể vận dụng nhiều
cách xác định giá theo bảng giá đất được công bố mà giá trị tính được của các
cách đó lại khác nhau. Tình hình này gây ra tiêu cực ở những mức độ khác
nhau trong quản lý giá đất tại một số
địa phương, người dân đã tỏ ra bức xúc,
không đồng ý trong nhiều trường hợp.
_____________________________________________________________________________________________________________

15
Tuy đã có quy định về hoạt động của các tổ chức định giá đất nhưng

chưa rõ vai trò của giá đất do các doanh nghiệp này xác định trong hệ thống
quản lý nhà nước về giá đất; chưa có cơ quan thẩm định giá đất làm cơ sở cho
việc ban hành giá đất. Bên cạnh đó, việc chưa tổ chức được hệ thống theo dõi
giá đất trên thị trường nên chưa có cơ sở định giá
đất phù hợp với giá đất trên
thị trường trong điều kiện bình thường.
Hệ thống pháp luật hiện hành quy định về các loại thuế liên quan đến
đất đai theo hướng điều tiết lợi nhuận từ sử dụng đất, điều tiết quan hệ cung -
cầu đất đai bằng công cụ thuế, hạn chế sử dụng các quyết định hành chính tác
động trực ti
ếp vào thị trường quyền sử dụng đất với 2 sắc thuế chính: thuế sử
dụng đất (hoặc thuế tài sản là quyền sử dụng đất) và thuế thu nhập từ chuyển
quyền sử dụng đất. Ngoài ra, còn có lệ phí trước bạ.

Thuế sử dụng đất (thuế nhà - đất) vẫn áp dụng các quy định như trong
thời kỳ bao cấp về đất đai, chưa điều tiết hợp lý vào ngân sách nhà nước
nguồn thu thuế sử dụng đất từ đất đai, đặc biệt là chưa trở thành công cụ để
chống đầu cơ về đất đai và khuyến khích sử dụng đất tiết kiệm. Đố
i với thuế
thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, hiện nay mới có quy định đối với
trường hợp tổ chức kinh tế có thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất thì chịu
thuế suất bằng 28% thu nhập chịu thuế (nay là 25%). Đối với trường hợp hộ
gia đình, cá nhân, hiện nay vẫn tiếp tục áp dụng thuế chuyển quyền sử d
ụng
đất (với mức 2% hoặc 4% giá trị quyền sử dụng đất) trong khi giá đất do Nhà
nước quy định cao hơn trước nhiều lần, dẫn tới sự bất hợp lý về mức thuế
phải nộp. Mức quy định lệ phí trước bạ hiện nay là 1% tính trên giá trị quyền
sử dụng đất nên cũng có sự bất hợp lý tương tự như đối với thuế chuyển
quyền sử dụng đất.
Nhận xét

Hệ thống giá đất do Nhà nước quy định từng bước tiếp cận với giá đất
trên thị trường là yếu tố quan trọng làm lành mạnh hóa các quan hệ đất đai
giữa Nhà nước với người sử dụng đất và giữa người sử dụng đất với nhau.
Việc định giá đất theo giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong đ
iều
kiện bình thường góp phần tăng nguồn thu đáng kể cho ngân sách: theo số
liệu của Bộ Tài chính, tiền thu từ đất của cả nước năm 2005 là 16.146 tỷ
đồng, năm 2006 là 23.978 tỷ đồng, năm 2007 khoảng 34.000 tỷ đồng, năm
2009 khoảng 46.000 tỷ đồng và năm 2010 khoảng 60 tỷ đồng.
_____________________________________________________________________________________________________________

16
Tuy nhiên, căn cứ xây dựng giá đất thị trường chưa được xác định đầy
đủ, còn thiếu giá đất thuê trên thị trường và giá đất trúng trong đấu giá. Giá
đất do các địa phương quy định chưa bám sát các nguyên tắc và phương pháp
xác định giá đất quy định tại Điều 56 của Luật Đất đai. Vì vậy, giá đất ban
hành chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị
trườ
ng trong điều kiện bình thường (đạt từ 30% đến 60% giá đất trong khung
giá đất Chính phủ quy định). Đối với các dự án đầu tư nhất là các dự án đầu
tư kinh doanh bất động sản, giá đất đầu vào (giá đất bồi thường cho người có
đất bị thu hồi) do Ủy ban nhân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban
hành thì thấp, trong khi đó giá đất đầu ra sau khi nhà đầu tư đã hoàn thành
giai đoạn
đầu tư xây dựng và chuyển sang kinh doanh bất động sản thì chủ
yếu do nhà đầu tư tự quyết định trên cơ sở giá thị trường. Trong trường hợp
này, nhà đầu tư được hưởng trọn khoản giá trị chênh lệch (do các yếu tố thay
đổi quy hoạch, nâng cấp kết cấu hạ tầng ngoài hàng rào khu vực dự án).
6. Quản lý đất đai đối với thị trường bất động sản
Luật Đất đai 2003, Luật Nhà ở 2005 và Luật Kinh doanh Bất động sản

2006 đã tạo hành lang pháp lý cho thị trường bất động sản, đặc biệt thị trường
nhà ở, đất ở hoạt động thông thoáng hơn, đồng thời việc giao đất, cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất ở, nhà ở được đẩy mạnh tạo điều kiện cho việ
c
giao dịch bất động sản phát triển.
Tuy nhiên, chính sách đất ở, nhà ở tại các đô thị nước ta chưa đáp ứng
nhu cầu ngày càng tăng do sự gia tăng dân số đô thị trong quá trình phát triển.
Nhà ở cho người lao động có thu nhập thấp đang là một vấn đề ngày càng bức
xúc do cung không đáp ứng được cầu nhưng chưa có giải pháp để giải quyết
vấn đề này. Quản lý nhà nước v
ề đất đai và xây dựng đô thị còn nhiều bất
cập; tình trạng thiếu quy hoạch hoặc quy hoạch kém chất lượng, việc giao đất
cho người dân tự xây nhà ở đã làm kiến trúc đô thị trở thành manh mún, thiếu
thống nhất. Quản lý nhà ở đất ở nông thôn còn bị buông lỏng, chủ yếu giải
quyết vấn đề nhà ở nông thôn theo hiện trạng (không có quy hoạch, thiếu cơ
sở h
ạ tầng), không đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa nông nghiệp, hiện đại
hóa nông thôn. Quản lý nhà nước trong lĩnh vực mua bán nhà ở còn nhiều bất
cập. Giá nhà đất không ngừng tăng cao, giá nhà đất không phản ánh đúng giá
trị thực. Tình trạng đầu cơ nhà đất làm cho mối quan hệ cung - cầu về nhà ở,
đất ở càng thêm bức xúc.
_____________________________________________________________________________________________________________

17
7. Thực hiện các quy định về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố
cáo về đất đai
Tình hình tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai vẫn diễn ra phức tạp.
Có lúc, có nơi tạo thành những “điểm nóng” về khiếu kiện đông người, khiếu
kiện vượt cấp làm cho việc giải quyết gặp nhiều khó khăn. Khiếu kiện chủ
yếu tập trung vào thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt

bằng tại các dự án khu đô thị, khu dân cư, khu công nghiệp, các khu vực nâng
cấp mở rộng đường giao thông.
Theo số liệu của 57 tỉnh, từ ngày 01 tháng 7 năm 2004 đến 30 tháng 6
năm 2009, các tỉnh đã tiếp nhận 67.089 vụ việc về tranh chấp, khiếu nại, tố
cáo về đất đai, trong đó, bồ
i thường, giải phóng mặt bằng 8.088 vụ (12,06%),
đòi lại đất cũ 3.077 vụ (4,59%), tranh chấp đất đai 10.603 vụ (15,80%), tố cáo
3.298 vụ (4,92%), khiếu nại về cấp giấy chứng nhận và các nội dung khác 42.023
vụ (62,64%).
Các tỉnh đã giải quyết được 62.706 vụ, đạt 93,46%, trong đó, về bồi
thường, giải phóng mặt bằng 7.252 vụ (11,58%), về đòi lại đất cũ 2.580 vụ
(4,11%), về tranh chấ
p đất đai 9.326 vụ (14,87%), về tố cáo 3.144 (5,01%), về
cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và các nội dung khác 40.404 vụ
(64,43%).
Nhận xét
Nhiều địa phương đã đặt công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo
về đất đai là nhiệm vụ trọng tâm trong công tác quản lý đất đai. Một số địa
phương đã đổi mới công tác tiếp công dân, kiện toàn bộ máy và nâng cao ch
ất
lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân và giải quyết tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo về đất đai. Đã khắc phục tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giải
quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo. Kết quả giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố
cáo đã góp phần ổn định tình hình chính trị, trật tự an toàn xã hội tại địa
phương.
Tuy nhiên, công tác hòa giả
i ở cấp cơ sở chưa được quan tâm đúng
mức, nhiều địa phương không bố trí cán bộ có đủ năng lực, phẩm chất, kinh
nghiệm đảm nhiệm công việc này nên việc hòa giải đạt hiệu quả chưa cao.
Đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất

đai còn yếu kém về năng lực. Việc giải quyết đơn thư khi
ếu nại, tố cáo, tranh
_____________________________________________________________________________________________________________

18
chấp đất đai còn mang nặng về mệnh lệnh hành chính, nhiều quyết định giải
quyết chưa thấu tình đạt lý. Hình thức giải quyết một số vụ việc chưa đảm bảo
theo quy định của pháp luật như việc ban hành công văn, thông báo để thay
thế quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai. Việc tổ chức
th
ực hiện các quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo đã có hiệu
lực pháp luật còn thiếu kiên quyết, dẫn đến vụ việc không được giải quyết dứt
điểm, khiếu kiện kéo dài.
III. ĐÁNH GIÁ CHUNG
Kế thừa các chính sách đất đai trong các Luật trước đây, Luật hóa các
chủ trương, chính sách mới của Đảng, Luật Đất đai 2003 quy định khá toàn
diện về qu
ản lý và sử dụng đất đai. Luật có nhiều quy định mới đáp ứng kịp
thời các vấn đề cuộc sống đang đặt ra; như: Làm rõ quyền của Nhà nước với
tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; Thúc đẩy chuyển đổi cơ
cấu đất đai phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa; Thu hẹp khoảng cách, tạo
bình đẳ
ng hơn giữa các nhà đầu tư trong và ngoài nước; Phát huy vai trò của
tòa án trong giải quyết các tranh chấp dân sự và các khiếu kiện hành chính về
đất đai;
Sau khi Luật Đất đai có hiệu lực, việc tuyên truyền, phổ biến Luật, xây
dựng các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành được quan tâm và
đã hình thành được hệ thống các văn bản dưới luật tương đối đồ sộ, chi tiết,
về cơ b
ản đáp ứng được yêu cầu trước mắt của thực tiễn. Việc tổ chức thực

hiện các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; về giao đất, cho thuê
đất, thu hồi đất; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; về định giá đất và tài
chính đất đai; về quản lý thị trường bất động sản; về giả
i quyết tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo; đã đi vào nề nếp, ổn định và đạt được nhiều kết quả tích
cực góp phần đưa các quy định của Luật Đất đai 2003 vào thực tế cuộc sống.
Một trong những chuyển biến được ghi nhận tích cực nhất là đóng góp ngân
sách nhà nước từ đất đai tăng nhanh, mạnh đều qua các năm từ khi Luật có hiệu
lực thi hành.
_____________________________________________________________________________________________________________

19
CHƯƠNG II: NHẬN DẠNG NHỮNG BẤT CẬP, TỒN TẠI CỦA LUẬT
ĐẤT ĐAI 2003 VÀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI HIỆN NAY
I. QUAN ĐIỂM, CƠ SỞ NHÌN NHẬN
1. Quan điểm
Để nhận dạng các bất cập, tồn tại của Luật Đất đai 2003 và công tác
quản lý đất đai hiện nay, qua đó đề xuất sửa đổi, bổ sung và xây dựng khung
dự án Bộ lu
ật Đất đai, nhóm tác giả dựa trên các quan điểm chính sau đây:
- Đất đai là thành phần môi trường quan trọng nhất, là cơ sở tồn tại và
phát triển của xã hội, là nguồn nội lực to lớn của đất nước, cần phải được khai
thác, sử dụng hiệu quả và bền vững;
- Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý, việc
khai thác, sử d
ụng đất đai nhằm mục đích "dân giàu, nước mạnh, xã hội dân
chủ, công bằng, văn minh";
- Đất nước đang trong quá trình đổi mới toàn diện, hội nhập sâu rộng
vào nền kinh tế thế giới, với quan điểm phát triển nhanh và bền vững, trên cơ
sở đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng thể chế kinh tế thị

trường định hướng xã hội chủ ngh
ĩa, cân bằng giữa tăng trưởng kinh tế, bảo
đảm an sinh xã hội và bảo vệ môi trường, hướng tới mục tiêu trở thành nước
công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020;
- Vừa thoát ra khỏi tình trạng chậm phát triển, gia nhập nhóm các nước
có mức thu nhập trung bình, nhưng về cơ bản nền kinh tế Việt Nam vẫn là
nền kinh tế nông nghiệp, người dân chủ yếu sống ở vùng nông thôn. Tuy
nhiên, kinh tế phát tri
ển nhanh, tốc độ đô thị hóa, công nghiệp hóa diễn ra
mạnh và rộng khắp trên cả nước, dự báo dân số đô thị chiếm trên 50% vào
năm 2025, cơ cấu kinh tế chuyển đổi mạnh, đóng góp từ khu vực công nghiệp
và dịch vụ chiếm tỷ trọng trên 50% của GDP vào năm 2020;
- Về địa lý, đất nước có cả rừng, núi, đồi, cao nguyên, đồng bằng, sông,
hồ, mặt nước ven biển và nhi
ều đảo, thuận lợi cho việc phát triển toàn diện, cơ
cấu phát triển kinh tế - xã hội dựa vào lợi thế, đặc tính sinh thái của vùng,
miền;
- Tuy nhiên, đô thị phát triển lộn xộn, kiến trúc bất hợp lý, mô hình nhà
ống, nhỏ lẻ, nhà siêu mỏng, nhà bám sát mặt đường đang phổ biến, dẫn đến
_____________________________________________________________________________________________________________

20
hiệu quả sử dụng đất khu vực này rất thấp; sản xuất nông nghiệp vẫn ở quy mô
nhỏ, lẻ; đất canh tác nông nghiệp bị chia nhỏ, manh mún, chưa hình thành được
nhiều vùng chuyên canh, chưa gắn kết được nhiều giữa sản xuất với chế biến,
thương mại, dịch vụ; đã xuất hiện các trường hợp bỏ đất hoang hóa hoặc khai
thác cầm chừng, ng
ười dân không còn ”mặn mà” với canh tác nông nghiệp;
- Biến đổi khí hậu đe dọa tác động mạnh đến nước ta, mực nước biển
có thể dâng cao làm ngập mặn một phần diện tích đồng bằng sông Hồng, sông

Cửu Long và một số vùng ven biển khác làm cho Việt Nam trở thành một
trong số ít nước đất chật, người đông nhất trên thế giới.
2. Nguồn thông tin và hướng xử lý, tổng hợp
Thông qua phiếu thu thậ
p ý kiến về 10 vấn đề bất cập nhất trong công
tác quản lý đất đai, 10 tồn tại lớn nhất của Luật Đất đai, nhóm nghiên cứu đã
nhận được ý kiến của hầu hết các Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường,
các cán bộ lãnh đạo, quản lý liên quan đến đất đai của Bộ Tài nguyên và Môi
trường, các chuyên gia, luật gia, các nhà khoa học đến từ các viện, trường,
trung tâm nghiên cứu Bên cạnh đó, ban chủ
nhiệm đề tài cũng hình thành
các nhóm đi sâu nghiên cứu, phân tích, kết hợp với việc tham khảo ý kiến thu
thập được, trên quan điểm và cơ sở nhìn nhận nêu trên, đưa ra các bình luận
về những tồn tại và bất cập của Luật Đất đai 2003 và công tác quản lý đất đai
hiện nay.
II. NHỮNG BẤT CẬP, TỒN TẠI CỦA LUẬT ĐẤT ĐAI 2003 VÀ CÔNG
TÁC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI HIỆN NAY
1. Những vấn đề chung
Đối với một quốc gia đang phát triển như Việt Nam, đất đai là nhân tố
đầu vào đặc biệt quan trọng của nền kinh tế, có ý nghĩa quyết định đến tăng
trưởng và phát triển trước mắt và lâu dài.
Trước yêu cầu của thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội, sự nghiệp công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, cơ cấu sử
dụng đất nói chung và trong
từng loại đất nói riêng thường xuyên thay đổi. Nhu cầu sử dụng đất dành cho
sản xuất công nghiệp, phát triển dịch vụ, hạ tầng, xây dựng đô thị ngày càng
tăng trong khi khả năng khai thác nguồn đất chưa sử dụng ngày càng giảm
dẫn đến diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp nhanh.
_____________________________________________________________________________________________________________

21
Thể chế quản lý nhà nước về đất đai, năng lực của đội ngũ cán bộ quản
lý còn nhiều bất cập, không theo kịp diễn biến nhanh của kinh tế thị trường
dẫn đến những yếu kém, bất ổn trong quản lý đất đai, phát sinh tiêu cực, tranh
chấp, kiện cáo, tác động xấu tới môi trường đầu tư, cản trở phát triển kinh tế -
xã hội trong hi
ện tại, trước mắt và lâu dài.
Những tồn tại trong quản lý và sử dụng đất đai hiện nay có nhiều
nguyên nhân, cả khách quan và chủ quan. Bản chất vốn phức tạp của công tác
quản lý đất đai, diễn biến nhanh của đời sống kinh tế - xã hội trong nền kinh
tế thị trường ở giai đoạn chuyển tiếp, những bất cập của Luật Đất đai nă
m
2003 và hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, năng
lực tổ chức thực hiện yếu kém là các nguyên nhân chính.
2. Những vấn đề cụ thể
2.1. Về hệ thống chính sách, pháp luật đất đai
Tính bền vững và ổn định của Luật Đất đai và các văn bản quy định chi
tiết và hướng dẫn thi hành luật không cao, thường xuyên thay đổi, nhiều điều
khoản quy định còn mang tính chung chung, thiếu cụ thể, chưa rõ ràng, dẫn
đến tình trạng mỗi địa phương thực hiện một cách khác nhau.
Tuy có ban hành nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
Luật, song chế tài đi kèm để bảo đảm các quy ph
ạm ban hành được thực hiện
lại không có hoặc nếu có thì không đủ mạnh, đủ răn đe dẫn đến hiệu lực, hiệu
quả quản lý đất đai thấp, chưa thể hiện sự nghiêm minh của pháp luật.
Các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đất đai điều
chỉnh các vấn đề phát sinh theo sự vụ, tình tiết, chắp vá, dẫn đến mâu thuẫ
n,
chồng chéo hoặc giải quyết được vấn đề này thì phát sinh vấn đề khác, trong
một số trường hợp còn phức tạp hơn.

Có quá nhiều văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đất
đai của nhiều cấp, nhiều ngành khác nhau nên không đảm bảo tính thống nhất
trong hệ thống pháp luật dẫn đến thiếu sự thống nhất trong thực tiễn quản lý
đất đai
ở các địa phương.
Các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đất đai
thường xuyên thay đổi trong khi năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý đất đai ở
các địa phương còn nhiều hạn chế, không theo kịp dẫn đến lúng túng trong
quản lý và khó khăn trong việc áp dụng.
_____________________________________________________________________________________________________________

22
Luật Đất đai và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành
chưa dự báo được xu thế, theo kịp sự phát triển kinh tế - xã hội, diễn biến
nhanh của đời sống thị trường, không lường trước được các vấn đề phát sinh,
chưa thật sát với thực tế, dẫn đến nhiều quy phạm, quy trình, thủ tục hành
chính chưa đáp ứng kịp thời các yêu cầu,
đòi hỏi của thực tiễn, có nhiều quy
định vừa triển khai hoặc chưa triển khai áp dụng đã bộc lộ bất cập phải sửa
đổi, bổ sung.
Ngoài ra, công tác tuyên truyền phổ biến chính sách pháp luật đất đai
có thực hiện nhưng chưa thực sự sâu sát, thường xuyên, dẫn đến hiểu biết,
nhận thức về pháp luật đất đai của một bộ phận cán b
ộ công chức và nhân dân
còn thấp. Ý thức chấp hành các pháp luật về đất đai của người dân chưa cao.
2.2. Về quy hoạch sử dụng đất
Luật Đất đai chưa quy định rõ mục đích, vai trò và vị trí của quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất trong tổng thể quy hoạch, kế hoạch phát triển của cả
nước, ngành, vùng và các cấp địa phương, chưa lấy định hướng phát triển bền
vững làm cơ sở, chưa tính đến các kịch bản biến đổi khí hậu và nước biển

dâng.
Thực chất củ
a quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là định hướng chuyển
đổi mục đích sử dụng đất ở tầm vĩ mô phục vụ phát triển hạ tầng, đô thị, công
nghiệp, dịch vụ và các hoạt động phát triển khác trên đất, nên quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất phải dựa trên tiềm năng đất đai, yếu tố khoa học về sử
dụng đất đai hiệu quả, trong khi đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hiện
đang dựa trên nhu cầu ảo, manh mún, thiếu thực tế, thiếu sự thống nhất của
các cấp, các ngành dẫn đến nhiều bất cập và không khả thi.
Công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nặng về hình thức,
chưa được chuẩn hóa; Luật Đất đai chư
a có các quy định về công khai, minh
bạch, tham vấn các bên liên quan trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất; quy hoạch, kế hoạch cấp trên chưa thực sự là cơ sở để lập quy
hoạch, kế hoạch cấp dưới, ngược lại quy hoạch, kế hoạch cấp dưới chưa tuân
thủ quy hoạch, kế hoạch cấp trên.
Còn có sự không thống nhất, thiếu đồng bộ, thậm chí mâu thuẫ
n, chồng
chéo giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và
quy hoạch xây dựng; chưa làm rõ địa vị pháp lý của quy hoạch sử dụng đất
_____________________________________________________________________________________________________________

23
trong tổng thể hệ thống quy hoạch nói chung và với từng loại quy hoạch khác
nói riêng.
Kỳ quy hoạch sử dụng đất chưa phù hợp, quá ngắn, chưa đồng bộ với thời
hạn giao đất, cho thuê đất, trong khi đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất lại thiếu
tính kế thừa nên chưa thiết lập được chế độ sử dụng đất hiệu quả, b
ền vững.
Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đang được xem là cách để hợp thức

hóa việc chuyển đổi đất nông nghiệp (trong đó có đất trồng lúa nước) để phát
triển hạ tầng, đô thị, giao thông, công nghiệp, dịch vụ đang diễn ra một cách
tùy tiện ở nhiều địa phương, dẫn đến nguy cơ không đảm bảo an ninh lương
thực quốc gia trong tương lai.
Luật Đất đai chưa quy định về việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất vùng lãnh thổ nên thiếu cơ chế, thiếu căn cứ pháp lý cho việc phối kết hợp
giữa các địa phương dẫn đến lúng túng và phát sinh các vấn đề phức tạp trong
quản lý và sử dụng đất vùng giáp ranh.
Tại điểm c, khoản 1 Điều 22, Luật Đất đai quy định că
n cứ để lập quy
hoạch sử dụng đất theo nhu cầu của thị trường là không phù hợp vì nhu cầu
của thị trường rất đa dạng và luôn thay đổi.
Luật Đất đai quy định cả 4 cấp (Trung ương, tỉnh, huyện, xã) phải lập
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như tại Điều 26 là không phù hợp, trong khi
đó Luật lại không quy định về việc ph
ối kết hợp giữa các địa phương cùng
cấp trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, dẫn đến đất bị chia nhỏ,
manh mún, thiếu sự liên kết trong khai thác tiềm năng của các loại đất. Hơn
nữa quy định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp xã phải được lập chi tiết
gắn với từng thửa đất là quá cứng nhắ
c, mâu thuẫn với các quy định khác
trong Luật, đặc biệt là các quy định về khuyến khích dồn điền, đổi thửa, tích
tụ ruộng đất trong nông nghiệp.
Luật Đất đai không quy định nguồn kinh phí để lập quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất nên các cấp lúng túng trong việc bố trí kinh phí và trên
thực tế nhiều địa phương không có kinh phí để lập quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất c
ấp xã.
2.3. Về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Các quy định về hạn mức, thời hạn sử dụng đất trong Luật Đất đai còn

nặng về hành chính, bao cấp, chưa sử dụng các cơ chế, công cụ kinh tế để điều