Báo cáo khoa hoc Cơ sở lý luận và thực tiễn sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán Nhà nước

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC







BÁO CÁO TỔNG KẾT ĐỀ TÀI

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN SỬA ĐỔI, BỔ SUNG
LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

CNĐT : HOÀNG VĂN CHƯƠNG












9446


HÀ NỘI – 2010

1




MỞ ĐẦU
1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Luật Kiểm toán nhà nước đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi
hành từ ngày 01/01/2006, trải qua gần năm năm thực hiện đã góp phần tích cực
trong mọi hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, nâng cao địa vị pháp lý của
Kiểm toán Nhà nước, chất lượng và hiệu lực, hiệu quả kiểm toán ngày càng
được nâng cao. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đã phát hiện nhiều vấn đề
mới cần phả
i giải quyết, một số quy định của Luật Kiểm toán nhà nước bộc lộ
những bất cập, cần phải được xem xét để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình
hình thực tế và địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước trong tình hình đất nước
hội nhập.
Hiện nay, chưa có một công trình khoa học nào thực hiện nghiên cứu
riêng biệt về định hướng và nội dung sửa đổ
i, bổ sung Luật Kiểm toán nhà
nước. Trên cơ sở nghiên cứu khái quát quá trình xây dựng, tổ chức triển khai
thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành từ tháng
01/2006 đến nay tại Kiểm toán Nhà nước và các tổ chức, cá nhân có liên quan;
nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới trong xây dựng và tổ
chức triển khai thi hành luật kiểm toán, từ đó đề xuất định hướng và nộ
i dung

cần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.
Để có cơ sở khoa học cho việc đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán
nhà nước được hoàn thiện và đáp ứng yêu cầu của hoạt động kiểm toán nhà
nước, việc nghiên cứu một cách đầy đủ đề tài " Cơ sở lý luận và thực tiễn sửa
đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước Việt Nam" là hết sứ
c cần thiết nhằm cung
cấp luận cứ khoa học cho việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước.
2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
- Làm rõ cơ sở lý luận của việc sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà
nước. Trên cơ sở nghiên cứu kinh nghiệm của quốc tế trong xây dựng và tổ
chức thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước và so sánh địa vị pháp lý, chức năng
nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước các quốc gia trên thế giới với Việt Nam.

2




- Đánh giá thực trạng về tổ chức thực hiện, từ đó rút ra những tác động
tích cực và bất cập, hạn chế của Luật Kiểm toán nhà nước.
- Đề xuất phương hướng, nội dung sửa đổi Luật Kiểm toán nhà nước
.

3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
- Đối tượng nghiên cứu là Luật Kiểm toán nhà nước, các văn bản quy
phạm pháp luật hướng dẫn thi hành và các bộ luật có liên quan. Trên cơ sở
nghiên cứu có hệ thống những vấn đề lý luận, kinh nghiệm của quốc tế trong
xây dựng luật và so sánh địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan
kiểm toán tối cao quốc tế với Kiểm toán Nhà nước Việt Nam; phân tích đánh
giá thực trạ

ng về triển khai thực hiện Luật Kiểm toán nhà nước và các văn bản
hướng dẫn thi hành tại Kiểm toán Nhà nước, các đơn vị có liên quan và các đơn
vị thuộc đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trong năm năm qua.
- Phạm vi nghiên cứu: Các quy định của pháp luật trong hệ thống pháp
luật Việt Nam trong 5 năm qua và kinh nghiệm của Kiểm toán Nhà nước một số
quốc gia.
4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI
Đề tài áp dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản: Phương pháp duy vật
biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với phương pháp hệ thống hoá, khảo sát,
phân tích, tổng hợp, đánh giá từ thực tiễn để nghiên cứu những nội dung cần sửa
đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước.
5. KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI
Để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu của đề tài, ngoài phần mở đầu và kết
luận, đề tài được trình bày thành 3 chương:
- Chương 1: Cơ sở khoa học về sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà
nước.
- Chương 2: Thực trạng tổ chức triển khai thi hành Luật Kiểm toán nhà
nước.
- Chương 3: Định hướng và nội dung cần sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm
toán nhà nướ
c.

3




Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC
1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC

1.1.1. Sự cần thiết phải xây dựng Luật Kiểm toán nhà nước
1.1.1.1. Cơ sở của sự ra đời và phát triển của KTNN Việt Nam
KTNN là cơ quan mới ra đời trong công cuộc đổi mới của đất nước và
tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia, là một cơ quan mới nằm trong cơ
cấu tổ chức Nhà nước Việt Nam mà trước đó chưa có tiền lệ. KTNN ra đời trên
cơ sở Ngh
ị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, nhằm thực hiện kiểm
tra, kiểm soát các hoạt động tài chính công trong điều kiện nền kinh tế chuyển
đổi. Sự ra đời và phát triển KTNN là một tất yếu khách quan góp phần đảm bảo
phân bổ, quản lý, sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả, ngăn ngừa các
hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí NSNN và tài sản công. Sự ra đời của
KTNN đánh dấu mộ
t bước phát triển mới của hệ thống các công cụ kiểm tra,
kiểm soát ở Việt Nam trong điều kiện mới; khẳng định quyết tâm của Đảng,
Nhà nước trong việc lập lại trật tự, kỷ cương quản lý nguồn lực tài chính quốc
gia; tăng cường tính minh bạch và công khai về nền tài chính đất nước; góp
phần thực thi dân chủ xã hội và chống tiêu cực, tham nhũng.
Sau hơn 10 nă
m hoạt động và phát triển, cơ sở pháp lý cho hoạt động,
kiểm tra, kiểm soát về tài chính và tài sản nhà nước của KTNN là Nghị định số
70/CP ngày 11/7/1994 đã bộc lộ nhiều vấn đề hạn chế, nhất là về chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy cũng như loại hình kiểm toán mà KTNN
thực thi. Giải quyết vấn đề này ngày 13/8/2003 Chính phủ ban hành Nghị định
số
93/2003/NĐ-CP, bổ sung một số chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu
tổ chức so với Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ, cụ thể là: về
chức năng, được bổ sung kiểm toán tính tuân thủ pháp luật và tính kinh tế trong
việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; về nhiệm vụ, quyền
hạn được bổ sung nhiệm vụ QLNN về ngành, l
ĩnh vực theo quy định của Chính

phủ, đó là: trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng được Thủ

4




tướng Chính phủ phân công thực hiện các dự án, dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật về KTNN; chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn 5 năm
và hàng năm về KTNN và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật,
chiến lược, quy hoạch, kế hoạch sau khi được phê duyệt; ban hành, hướng dẫn,
kiểm tra và tổ chức thực hiện các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm và các
phương pháp chuyên môn, nghiệ
p vụ kiểm toán áp dụng trong các tổ chức, đơn
vị trực thuộc KTNN theo quy định của pháp luật; khi thực hiện nhiệm vụ kiểm
toán, KTNN độc lập, chỉ tuân theo pháp luật; chịu trách nhiệm trước pháp luật
về kết luận kiểm toán của mình và công khai kết quả kiểm toán theo quy định.
Sau một thời gian hoạt động vị thế của KTNN ngày càng được xã hội
thừa nhận và khẳng định, đượ
c sự quan tâm của Đảng, Chính phủ, Quốc hội
cùng với sự nỗ lực phấn đấu trong hoạt động của KTNN tại kỳ họp thứ 7 Quốc
hội khoá XI đã thông qua Luật KTNN (ngày 14/6/2005), địa vị pháp lý của
KTNN được xác định là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà
nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Điều
đó chứng tỏ s
ự hình thành và phát triển KTNN để thực hiện chức năng kiểm tra
tài chính nhà nước và tài sản công là phù hợp với quy luật khách quan, phù hợp
với tiến trình hội nhập và phát triển kinh tế đất nước với khu vực và thế giới.
1.1.1.2. Nhận diện địa vị pháp lý của KTNN
Địa vị pháp lý của KTNN là tổng thể những quy định của pháp luật về vị

trí của KTNN trong bộ máy quyền lực nhà nước; cơ cấ
u tổ chức, chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của KTNN. Địa vị pháp lý của
KTNN ở hầu hết các nước trên thế giới đều được quy định trong Luật cơ bản
(Hiến pháp) và được cụ thể hoá trong Luật KTNN. Tổ chức quốc tế các cơ quan
KTNN tối cao thế giới (INTOSAI) và các cơ quan Kiểm toán tối cao của các
nước (SAI), nhìn chung không có sự khác nhau nhiều về
mục đích hoạt động,
về tính độc lập, về chức năng, nhiệm vụ, về phương pháp, Nhưng do nhiều
nguyên nhân có thể do thể chế chính trị của mỗi nước không giống nhau, mà
những thiết chế về tổ chức bộ máy, nhân sự và cơ chế hoạt động của các SAI có

5




những điểm không tương đồng, thậm chí rất khác nhau. Trên thực tế, luật kiểm
toán của các nước trên thế giới có quy định khác nhau về vị trí của KTNN trong
hệ thống các cơ quan nhà nước, có thể quy vào 4 loại mô hình sau: KTNN trực
thuộc cơ quan lập pháp (Quốc hội) như Mỹ, Nga, Anh…; trực thuộc cơ quan
hành pháp như Trung Quốc, ; trực thuộc người đứng đầu nhà nước (Tổng
thống) như Hàn Quố
c, Ấn độ…. và độc lập với cơ quan lập pháp, hành pháp
như Đức, Pháp …
Qua việc nghiên cứu các mô hình phổ biến về địa vị pháp lý của KTNN
trên thế giới, chúng ta có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm sau đây làm cơ
sở cho việc xây dựng mô hình tổ chức hoạt động KTNN.
Một là, dù KTNN Việt Nam thuộc Quốc hội hay Chính phủ đều phải lấy
nguyên tắc: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quả

n lý và nhân dân làm chủ, hoạt động
độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, phục vụ mục tiêu xây dựng một nước Việt
Nam “dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ văn minh”.
Hai là, tiếp tục phát triển KTNN theo mô hình tập trung thống nhất trực
tuyến bao gồm các bộ phận giúp việc Tổng KTNN, các KTNN chuyên ngành ở
Trung ương và các KTNN khu vực ở địa phương.
Ba là, hoàn thiện cơ sở pháp lý, môi trường pháp lý đầy đủ, đồng bộ
cho
hoạt động KTNN; xây dựng hệ thống văn bản hướng dẫn thi hành luật KTNN,
chuẩn mực, quy trình kiểm toán. Đặc biệt là xây dựng văn bản hướng dẫn việc
tổ chức và hoạt động về kiểm toán nội bộ.
1.1.1.3. Nguyên tắc xây dựng Luật Kiểm toán nhà nước
Nguyên tắc xây dựng Luật KTNN là những tư tưởng chỉ đạo toàn bộ quá
trình soạn thảo, ban hành Luật KTNN,
được quán triệt và tuân thủ trong toàn bộ
các buớc, các khâu của quy trình xây dựng Luật KTNN cũng như việc kiện toàn
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về kiểm toán nhà nước. Việc xây dựng
Luật KTNN phải quán triệt và tuân thủ các nguyên tắc sau đây:
1. Luật KTNN thể chế hoá đường lối, chủ trương về phát triển KTNN đã
được khẳng định trong các văn kiện của Đảng: "Đề
cao vai trò của cơ quan

6




KTNN trong việc kiểm toán mọi cơ quan, tổ chức có sử dựng NSNN. Cơ quan
KTNN báo cáo kết quả kiểm toán cho Quốc hội, Chính phủ và công bố công
khai cho dân biết" (Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 BCHTW khoá VIII); " thiết

lập cơ chế giám sát tài chính – tiền tệ, nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia,
kiểm soát các nguồn vốn, các khoản vay nợ, trả nợ, mở rộng hình thức công
khai tài chính. Nâng cao hiệu lực pháp lý và chất lượ
ng KTNN như một công cụ
mạnh của Nhà nước" (Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX).
2. Luật KTNN kế thừa những quy định còn phù hợp, khắc phục những
hạn chế trong các văn bản pháp luật hiện hành, đồng thời bổ sung những quy
định cần thiết để đảm bảo cho hoạt động KTNN vừa đáp ứng yêu cầu trước mắt
vừa phù hợp với xu hướng phát triển trong tương lai.
3. Luật KTNN phải đồng bộ với hệ thống pháp luật hiện hành, nhất là
Luật Ngân sách nhà nước, các luật, pháp lệnh liên quan đến hệ thống tài chính,
hoạt động thanh tra, kiểm tra tài chính.
4. Luật KTNN được xây dựng trên cơ sở tham khảo có chọn lọc nội dung
Luật kiểm toán của một số nước trong khu vực, trên thế giới; Tuyên bố Lima về
kiểm tra tài chính c
ủa INTOSAI.
1.1.1.4. Những nội dung cần đề cập trong Luật Kiểm toán nhà nước
Luật KTNN là văn bản QPPL do Quốc hội ban hành có giá trị pháp lý cao
để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước với tư cách
là chủ sở hữu tiến hành kiểm toán đối với mọi cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản
lý, sử dụng ngân sách, tiền và TSNN. Luật KTNN sẽ là cơ sở pháp lý quan
trọng để xây dựng KTNN tr
ở thành một công cụ mạnh của Nhà nước, tăng
cường công tác kiểm tra, giám sát của Nhà nước về tài chính. Hoạt động của
KTNN góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và
tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả; góp phần làm lành mạnh
hoá nền tài chính quốc gia, ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng
phí công quỹ; góp phần xây dựng nền kinh tế thị trường và Nhà nước pháp
quyền XHCN.

7




Với mục đích như vậy, Luật KTNN cần có các nội dung cơ bản sau đây:
1. Xác định rõ nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN: Luật KTNN
cần quy định rõ nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN nước là: "Độc lập
và chỉ tuân theo pháp luật". Đây là nguyên tắc pháp lý cơ bản làm cơ sở nền
tảng để xây dựng các chế định cụ thể của Luật, đả
m bảo tính độc lập của KTNN
cả về tổ chức và hoạt động. Theo Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chính công của
INTOSAI mà KTNN Việt Nam là thành viên chính thức thì tính độc lập của
KTNN là nguyên tắc tối cao, là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài
chính công có hiệu lực và hiệu quả.
2. Địa vị pháp lý của KTNN: địa vị pháp lý của KTNN ở hầu hết các
nước trên thế giớ
i đều được quy định trong Luật cơ bản (Hiến pháp) và được cụ
thể hóa trong Luật KTNN. Đối với những nước mà địa vị pháp lý của KTNN
chưa được quy định trong Hiến pháp, thì địa vị pháp lý của KTNN là vấn đề cốt
tử của Luật KTNN, vì chỉ khi xác định rõ địa vị pháp lý của KTNN mới có cơ
sở để quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền h
ạn, cơ cấu tổ chức và mối
quan hệ của KTNN với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan khác của Nhà
nước.
3. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN: Luật KTNN cần quy
định đầy đủ các chức năng cơ bản của KTNN là kiểm toán báo cáo tài chính,
kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức quản lý,
sử dụng ngân sách, tiề
n và tài sản nhà nước. Để thực hiện chức năng nêu trên,

KTNN phải có đầy đủ các nhiệm vụ và quyền hạn, trong đó có các nhiệm vụ và
quyền hạn cơ bản sau đây:
Về quyền hạn: Quyền tự quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm của
KTNN; tiếp cận tất cả các thông tin, tài liệu có liên quan đến hoạt động kiểm
toán; yêu cầu đơn vị
được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp
đầy đủ, chính xác, kịp thời thông tin, tài liệu phục vụ cho việc kiểm toán; yêu
cầu và kiểm tra đơn vị được kiểm toán thực hiện các kết luận, kiến nghị của
KTNN; công bố công khai trước công luận về kết quả kiểm toán; kiến nghị cơ

8




quan nhà nước có thẩm quyền xử lý những vi phạm pháp luật của tổ chức, cá
nhân đã được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán; ban hành các văn bản
pháp quy dưới luật để tổ chức và chỉ đạo hoạt động KTNN; đảm bảo kinh phí
hoạt động theo một kênh riêng do Quốc hội phê chuẩn.
Về nhiệm vụ: Tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán hàng nă
m và thực
hiện nhiệm vụ kiểm toán theo yêu cầu của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc
hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; kiểm toán dự toán NSNN, kiểm toán dự
án, công trình quan trọng quốc gia, kiểm toán quyết toán NSNN; kiểm toán
trách nhiệm kinh tế của cán bộ lãnh đạo trong nhiệm kỳ; phát hiện và kiến nghị
xử lý các hành vi tham nhũng, gây thất thoát lãng phí theo quy định của Luật
Phòng, chống tham nh
ũng và Luật Thực hành, tiết kiệm chống lãng phí; báo
cáo kết quả kiểm toán năm và kết quả thực hiện kiến nghị kiểm toán với Quốc
hội, UBTVQH; gửi báo cáo kiểm toán cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của

Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; cung cấp kết quả
kiểm toán cho Bộ Tài chính, HĐND nơi kiểm toán và các cơ quan khác theo
quy định của pháp lu
ật; phối hợp với HĐND các cấp trong hoạt động kiểm toán:
lập kế hoạch kiểm toán, thực hiện kiểm toán và kiểm tra việc thực hiện kết luận,
kiến nghị kiểm toán của KTNN; chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra và các cơ
quan khác của Nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, xử lý những vụ việc có dấu
hiệu vi phạm pháp luật củ
a tổ chức, cá nhân đã được phát hiện thông qua hoạt
động kiểm toán; quản lý hồ sơ kiểm toán; giữ bí mật tài liệu, số liệu kế toán và
thông tin về hoạt động của đơn vị được kiểm toán theo quy định của pháp luật;
tổ chức thi và cấp chứng chỉ KTVNN; chỉ đạo và hướng dẫn về chuyên môn,
nghiệp vụ kiểm toán nội bộ.
4. Tổ chức c
ủa Kiểm toán Nhà nước
Để bảo đảm nguyên tắc độc lập trong hoạt động kiểm toán, KTNN phải
có tổ chức phù hợp. Luật KTNN phải quy định rõ mô hình tổ chức và cơ cấu tổ
chức của KTNN.


9




5. Tổng Kiểm toán Nhà nước
Để đảm bảo tính độc lập, khách quan của Tổng KTNN nói riêng và cơ
quan KTNN nói chung khi thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, Luật KTNN cần quy
định một cơ chế đặc thù về việc bổ nhiệm và nhiệm kỳ của Tổng KTNN. Về cơ
chế bổ nhiệm: Tổng KTNN phải do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc

hội) bổ nhiệm (bầ
u). Về nhiệm kỳ: nhiệm kỳ của Tổng KTNN phải được quy
định dài hơn nhiệm kỳ của Chính phủ, Quốc hội.
6. Phó Tổng Kiểm toán Nhà nước
Phó Tổng KTNN là người giúp việc cho Tổng KTNN theo từng lĩnh vực
chuyên môn. Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức thì Phó Tổng KTNN là
công chức nhà nước; do đó, về cơ chế bổ nhiệm Phó Tổng KTNN do Tổng
KTNN đề nghị, Chủ tị
ch nước quyết định bổ nhiệm, nhiệm kỳ là năm năm.
7. Kiểm toán trưởng, Phó Kiểm toán trưởng
Kiểm toán trưởng là người đứng đầu KTNN chuyên ngành và khu vực,
giúp việc Kiểm toán trưởng có các Phó Kiểm toán trưởng. Kiểm toán trưởng và
Phó Kiểm toán trưởng do Tổng KTNN bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức.
8. Kiểm toán viên nhà nước
KTVNN là chức danh của người trực tiếp thực hiện hoạt động kiểm toán.
KTNN thự
c thi nhiệm vụ của mình chủ yếu thông qua đội ngũ Kiểm toán viên
nhà nước. Vì vậy, lực lượng KTVNN mạnh hay yếu là yếu tố ảnh hưởng trực
tiếp đến kết quả hoạt động, hiệu lực và hiệu quả cũng như uy tín của KTNN. Do
vậy, Luật KTNN cần quy định rõ vị trí, vai trò, tiêu chuẩn, chế độ, quyền, nghĩa
vụ và trách nhiệm của KTVNN, tạo cơ sở pháp lý cho vi
ệc lựa chọn, tuyển
dụng, đào tạo, bồi dưỡng và sử dụng hợp lý đội ngũ Kiểm toán viên.
9. Về đối tượng kiểm toán và đơn vị được kiểm toán
Luật KTNN cần phân biệt rõ đối tượng kiểm toán với đơn vị được kiểm
toán, theo đó: đối tượng kiểm toán của KTNN là hoạt động có liên quan đến
quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước;
đơn vị được kiểm toán là
các cơ quan, đơn vị, tổ chức có hành vi quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài

10




sản nhà nước. Luật KTNN cần quy định rõ các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc
thẩm quyền kiểm toán của KTNN, quyền, nghĩa vụ của đơn vị được kiểm toán.
10. Hoạt động kiểm toán
Hoạt động kiểm toán là một trong những nội dung quan trọng của Luật
KTNN. Đây là những quy định về cách thức tiến hành hoạt động kiểm toán của
KTNN. Do vậy, Luật KTNN cầ
n phải quy định hoạt động kiểm toán theo trình
tự thủ tục mang tính tố tụng, bảo đảm chặt chẽ, cụ thể là: quy định về quyết
định kiểm toán; loại hình kiểm toán và nội dung của từng loại hình kiểm toán;
thời hạn kiểm toán, địa điểm kiểm toán; đoàn kiểm toán, quy định cụ thể về
nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Trưởng đ
oàn kiểm toán, Tổ trưởng tổ
kiểm toán, Kiểm toán viên và các thành viên khác của đoàn kiểm toán; quy trình
kiểm toán, quy định cụ thể các bước thực hiện một cuộc kiểm toán, nội dung
công việc cần thực hiện trong từng bước và yêu cầu về thời hạn của từng khâu
trong quy trình lập và phát hành báo cáo kiểm toán; công khai kết quả kiểm
toán, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị kiểm toán và hồ sơ kiểm toán.
11. Báo cáo ki
ểm toán
BCKT của KTNN là văn bản do KTNN lập và công bố để đánh giá, xác
nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán. Luật KTNN cần
quy định về nội dung báo cáo kiểm toán; giá trị của BCKT và trách nhiệm của
KTNN thông qua trách nhiệm của Tổng KTNN, trưởng đoàn kiểm toán, tổ
trưởng tổ kiểm toán và kiểm toán viên đối với BCKT. Việc xác định giá trị của
BCKT hay nói cách khác BCKT dùng để làm gì cũng đồ

ng nghĩa với việc có
cần thiết phải có cơ quan KTNN hay không.
BCKT của KTNN phải được công
bố công khai để bảo đảm tính công khai, minh bạch của hoạt động quản lý, sử
dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước và hoạt động của KTNN.

12. Bảo đảm hoạt động của Kiểm toán Nhà nước
Luật KTNN cần có quy định về bảo đảm hoạt động của cơ quan KTNN.
Bảo đảm các điều kiện về nhân lực, vật lực cho hoạt động của KTNN, đặc biệt
là sự đảm bảo về tài chính là tiền đề cơ bản cho một phương thức làm việc tự

11




chủ, bởi vì mỗi một hạn chế về mặt tài chính với KTNN đồng thời cũng dẫn tới
một sự hạn chế hoạt động của nó. Cùng với những quy định nâng cao địa vị
pháp lý của KTNN cho tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao, những
quy định trên đây sẽ bảo đảm cho hoạt động của KTNN độc lập và chỉ tuân theo
pháp luật; trung th
ực, khách quan.
13. Về giám sát hoạt động kiểm toán
Để hoạt động kiểm toán của KTNN thực hiện đúng theo các quy định của
pháp luật, Luật KTNN cần có quy định về giám sát hoạt động kiểm toán của
KTNN. Đây là vấn đề có tính nguyên tắc vì KTNN là cơ quan có vị thế cao,
quyền hạn lớn, thì cùng với những quy định nâng cao trách nhiệm, cần phải có
cơ chế giám sát chặt chẽ đối với hoạt động c
ủa KTNN theo đúng pháp luật.
14. Xử lý vi phạm: để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động kiểm toán và

tính nghiêm minh của pháp luật, Luật KTNN cần quy định các chế tài xử lý khi
các chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật về KTNN có những hành vi vi phạm
pháp luật về kiểm toán nhà nước.
Trên cơ sở nghiên cứu về những nội dung cần đề cập trong Luật KTNN
để xem xét sửa đổi, bổ sung nhữ
ng vấn đề còn thiếu hoặc chưa phù hợp của
Luật KTNN hiện hành.
1.1.2. Vị trí, vai trò của Kiểm toán Nhà nước
1.1.2.1. Vị trí của KTNN trong hệ thống quyền lực nhà nước
Vị trí pháp lý của KTNN là sự quy định của pháp luật về vị trí của KTNN
trong hệ thống các cơ quan nhà nước; thể hiện thành các quan hệ về mặt tổ
chức giữa KTNN với các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp. Vị trí pháp lý
phả
i được quy định tương thích với quyền và trách nhiệm của cơ quan KTNN,
là cơ sở quan trọng nhất để phát huy được vai trò của KTNN phục vụ cho Nhà
nước quản lý nền kinh tế - tài chính nhà nước.
Qua việc nghiên cứu Luật KTNN của các nước trên thế giới cho thấy,
mặc dù các cơ quan KTNN đều có mục đích hoạt động giống nhau và chức
năng, nhiệm vụ cơ bản không khác nhau, song do những nguyên nhân nội tại

12




của từng nước mà xác định địa vị pháp lý của các cơ quan KTNN không giống
nhau. Tuy nhiên, dù cơ quan KTNN các nước trên thế giới có mô hình tổ chức
thế nào đi nữa cũng đều thuộc một trong bốn loại hình tổ chức như: hoặc thuộc
cơ quan lập pháp, hành pháp hoặc trực thuộc người đứng đầu Nhà nước hoặc
độc lập với cơ quan lập pháp và hành pháp.

1.1.2.2. Vai trò của KTNN trong hệ thống chính trị
Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính công của quốc gia, KTNN có vai
trò quan trọng trong hệ thống chính trị, góp phần tăng cường sự lãnh đạo của
Đảng, việc kiểm tra của Nhà nước và công tác giám sát của Mặt trận tổ quốc và
các đoàn thể nhân dân trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà
nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát lãng phí, phát
hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu qu
ả sử dụng ngân
sách nhà nước và tài sản quốc gia.
Thứ nhất, kết qủa hoạt động của KTNN góp phần tăng cường sự lãnh đạo
của Đảng đối với nền kinh tế quốc dân và hoạt động của bộ máy nhà nước, đặc
biệt là tăng cường công tác kiểm tra nhằm sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN
và tài sản quốc gia, chống tiêu cự
c, tham nhũng; Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba
BCHTW Đảng khoá VIII cũng đã khẳng định phải đề cao vai trò của KTNN
trong công tác kiểm toán, đặc biệt là trong thời kỳ đổi mới.
Thứ hai, tăng cường kiểm tra, giám sát của Nhà nước: Với chức năng,
nhiệm vụ của mình, hoạt động của KTNN đóng vai trò quan trọng trong việc
cung cấp thông tin phục vụ công tác giám sát, quyết định dự toán ngân sách và
phê chu
ẩn quyết toán ngân sách hàng năm của Quốc hội và HĐND các cấp,
đồng thời phục vụ cho Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp quản lý và điều
hành NSNN; thúc đẩy quá trình cải cách hành chính nhà nước, phục vụ cho
công chúng bảo vệ và phát huy quyền làm chủ của mình.
Thứ ba, tăng cường công tác giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam,
các đoàn thể nhân dân: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân
có vai trò quan trọ
ng trong việc tập hợp, vận động, đoàn kết rộng rãi các tầng

13

lớp nhân dân; đại diện cho quyền lợi hợp pháp của nhân dân; đưa các chủ
trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, các chương trình kinh tế, văn hoá, xã
hội, quốc phòng, an ninh vào cuộc sống, góp phần xây dựng sự đồng thuận
trong xã hội. Với chức năng, nhiệm vụ của mình, hoạt động của KTNN góp
phần tăng cường vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân
dân, nhất là trong việ
c giám sát hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và
tài sản nhà nước.
1.1.3. Sự cần thiết khách quan phải sửa đổi, bổ sung Luật KTNN
Luật KTNN được ban hành năm 2005 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2006
đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho tổ chức và hoạt động của KTNN. Sau 5
năm thực hiện Luật KTNN, địa vị pháp lý của KTNN được nâng cao; chức
năng, nhiệm vụ được quy định đầy
đủ hơn, cụ thể hơn; nhận thức của các cấp,
các ngành, các cơ quan, đơn vị, tổ chức và của toàn xã hội về cơ quan KTNN và
hoạt động KTNN đầy đủ hơn, đúng đắn hơn, nhất là sau khi KTNN thực hiện
việc công bố công khai kết quả kiểm toán; hoạt động kiểm toán được tăng
cường cả về quy mô kiểm toán và chất lượng kiểm toán; hiệu lự
c của các kết
luận, kiến nghị kiểm toán được các đơn vị thực hiện đầy đủ và nghiêm túc hơn.
Tuy nhiên, đứng trước yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới, KTNN
cần tiếp tục được phát triển toàn diện mà điều kiện cho sự phát triển đó là phải
tạo lập được môi trường pháp lý thích hợp. Có thể phân tích cụ thể những cơ sở
khách quan để
khẳng định tính bức xúc của việc sửa đổi, bổ sung Luật KTNN
như sau:

1.1.3.1. Đòi hỏi khách quan của công cuộc cải cách nền HCNN trong
tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam
Một trong những nội dung trọng tâm của công cuộc cải cách nền hành
chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay là sắp xếp lại bộ máy quản lý HCNN;
điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong hệ
thống HCNN; nâng
cao chất lượng đội ngũ công chức Những nội dung cải cách đó là rất cấp bách
đối với quá trình hoàn thiện hệ thống các cơ quan nhà nước nói chung và đặc

14




biệt cũng cấp thiết đối với KTNN. Kiểm tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng
tài chính nhà nước là chức năng chủ yếu hiện nay của KTNN, song lại đang có
sự chồng chéo về chức năng và trong hoạt động thực tế với các cơ quan Thanh
tra Chính phủ, Thanh tra tài chính. Thực trạng đó làm suy giảm hiệu lực, hiệu
quả của hoạt động kiểm tra, kiểm soát, đòi hỏi ph
ải sắp xếp, phân định lại chức
năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước trên.
Việc sắp xếp, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan tất yếu
phải sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước và các luật có liên quan.
1.1.3.2. Tiếp tục phát triển chức năng, nhiệm vụ và cơ chế tổ chức,
hoạt động của KTNN trong th
ời kỳ mới
Trong giai đoạn đầu mới thành lập, chức năng kiểm toán của KTNN mới
chỉ giới hạn trong kiểm toán báo cáo tài chính; do vậy, vai trò của KTNN trong
thực tế mới chủ yếu thể hiện tập trung ở việc kiểm tra, đánh giá tính đúng đắn,
tính tuân thủ các chế độ, chính sách pháp luật trong quản lý và sử dụng NSNN;

vai trò của KTNN phục vụ cho Nhà nước quản lý vĩ mô nền kinh tế nhà n
ước
còn rất hạn chế. Trong thời kỳ phát triển mới của đất nước, cùng với sự phát
triển về kinh tế cần tiếp tục quản lý nhà nước về kinh tế mà hoạt động quan
trọng nhất là công tác kiểm tra, kiểm soát hoạt động kinh tế, tài chính nhà nước.
Theo kinh nghiệm của các nước có nền hành chính phát triển thì một
công cụ quan trọng, có hiệu lực cho quản lý kinh tế nhà nước chính là KTNN,
với tư
cách là một cơ quan kiểm tra, kiểm soát việc quản lý và sử dụng nguồn
lực tài chính nhà nước và tài sản công cao nhất của Nhà nước; KTNN phải thực
hiện cả chức năng kiểm tra tính tuân thủ và tính kinh tế.
Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ IX đã chỉ rõ "Thiết lập cơ chế giám sát tài
chính - tiền tệ nhằm đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, kiểm soát các nguồn vốn,
các khoản vay, tr
ả nợ, mở rộng các hình thức công khai tài chính. Nâng cao hiệu
lực pháp lý và chất lượng KTNN như một công cụ mạnh của Nhà nước".
Như vậy, yêu cầu phát triển tất yếu của KTNN và của Nhà nước đối với
KTNN đã khẳng định sự phát triển toàn diện về chức năng, nhiệm vụ, cơ chế tổ chức

15




và hoạt động của KTNN trong thời kỳ mới là một yêu cầu tất yếu, cấp bách. Yêu cầu
đó đòi hỏi phải hoàn thiện các hình thức pháp lý phù hợp với sự phát triển nội dung
hoạt động KTNN; đó chính là việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về KTNN.
1.1.3.3. Đòi hỏi của việc khắc phục những hạn chế của Luật KTNN
Pháp luật về KTNN nói chung và Luật KTNN được xây dựng và ban
hành trong điều kiện địa vị pháp lý và tính độc lập của KTNN chưa được quy

định trong Hiến pháp như ở hầu hết các nước trên thế giới; do vậy, còn bộc lộ
nhiều hạn chế, chưa bảo đảm tính đồng bộ trong một số quy định giữa Luật
KTNN và các luật có liên quan. Mặt khác, qua thực tiễn hoạt động và trước yêu
cầu phát triển của KTNN, Luật cũng đã bộ
c lộ không ít những bất cập đòi hỏi
phải được tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung hoàn thiện.
1.1.3.4. Yêu cầu của sự hội nhập kinh tế quốc tế
Hội nhập quốc tế là một xu hướng tất yếu của các nước trong thời đại
ngày nay; trong đó có sự hội nhập trong các hoạt động kinh tế dẫn đến sự đầu tư
kinh tế
lẫn nhau giữa các nước cũng như Nhà nước cần có đầu tư kinh phí cho
các tổ chức quốc tế mà Nhà nước tham gia Sự hội nhập và những hoạt động
kinh tế, tài chính đó đòi hỏi cần có sự kiểm tra, đánh giá của KTNN. Tuy nhiên,
cho đến nay các quy định của pháp luật cho hoạt động kiểm toán của KTNN
trong lĩnh vực này hầu như chưa có; đòi hỏi cần phải được xây dựng và b
ổ sung
phù hợp với yêu cầu của thực tiễn.
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN ĐỂ SỬA ĐỔI, BỔ SUNG LUẬT KTNN
1.2.1. Thực tiễn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước
Sau 5 năm thực hiện Luật KTNN nổi lên một số vấn đề cơ bản sau:
- Thứ nhất, vị thế pháp lý của KTNN được nâng cao; nhận thức của xã
hội về hoạt động kiểm toán nhà nước được tăng cường, nhất là sau khi KTNN
công bố công khai kết quả kiểm toán năm theo quy định của Luật KTNN, đã tạo
thế và lực cho KTNN th
ực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.
- Thứ hai, qua việc triển khai thi hành Luật KTNN cùng với Luật Thực
hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Phòng, chống tham nhũng, ý thức trách

16

nhiệm của cán bộ các cấp, kiểm toán viên, người lao động được nâng lên. Chế
độ phụ cấp nghề nghiệp, ưu tiên đối với KTVNN cũng đã tác động tích cực đến
sự chuyển biến nhận thức của công chức, kiểm toán viên về chức năng, nhiệm
vụ và trách nhiệm nghề nghiệp trong điều kiện thực hiện Luật KTNN.
- Thứ ba, công tác kiểm toán đã có s
ự đổi mới bước đầu trong nội dung
kiểm toán, phương pháp kiểm toán; tăng cường kiểm soát, bảo đảm chất lượng
kiểm toán trong điều kiện thực hiện Luật KTNN, Luật Phòng, chống tham nhũng;
Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
- Thứ tư, KTNN đã phối hợp chặt chẽ và hiệu quả hơn với các cơ quan
kiểm tra, thanh tra khác trong công tác kiểm toán và cung cấp k
ết quả kiểm
toán.
- Thứ năm, KTNN đã thực hiện công khai kế hoạch kiểm toán năm, báo
cáo kết quả kiểm toán năm, kết quả thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán và
báo cáo kiểm toán của một số cuộc kiểm toán quan trọng theo quy định.
- Thứ sáu, hàng năm KTNN đều phối hợp với Bộ Tài chính, các cơ quan,
tổ chức có liên quan tập trung kiểm tra và trình ý kiến để
giúp Quốc hội xem
xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết
định các dự án và công trình quan trọng quốc gia.
Bên cạnh những kết quả đã đạt được nêu trên cũng còn một số khó khăn
và hạn chế, tiến tới cần phải khắc phục là:
- Quy mô hoạt động kiểm toán của KTNN còn rất hạn chế so với yêu cầu
phải được kiểm toán hàng năm đối vớ
i các cơ quan, đơn vị quản lý, sử dụng ngân
sách, tiền và tài sản nhà nước là rất lớn, nhất là lĩnh vực kiểm toán ngân sách.

- Chất lượng kiểm toán và tiến độ kiểm toán còn khoảng cách so với yêu
cầu của Luật KTNN.
- Hiệu lực kiểm toán chưa cao, trong thời gian qua vẫn còn nhiều đơn vị không
thực hiện đầy đủ, nghiêm túc các kiến nghị của KTNN. Chất lượng công tác quản lý
tài chính, ngân sách, tiền và tài sản nhà n
ước chưa được củng cố và hoàn thiện một
cách tương xứng ở các đơn vị sau khi được kiểm toán. Các sai phạm, tiêu cực, lãng

17




phí vẫn tiếp tục xảy ra, cá biệt có trường hợp niên độ kiểm toán sau sai phạm nhiều
hơn niên độ kiểm toán trước. Hoạt động kiểm toán chưa phát hiện được nhiều hành vi
tiêu cực, tham nhũng để chuyển cơ quan chức năng xử lý theo thẩm quyền.
- Một số quy định của Luật KTNN cần được quy định cụ thể như về
thành lập hệ thống kiể
m toán nội bộ (khoản 3 Điều 6); KTNN trình ý kiến để
Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách
trung ương (khoản 4 Điều 15) đến nay vẫn chưa được ban hành cũng làm ảnh
hưởng đến tính đồng bộ và gây nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện.
- Thời gian lập, chỉnh lý và gửi báo cáo quyết toán ngân sách của các địa
phương, bộ, ngành theo quy định của Luật NSNN quá dài (1/10 năm sau), nên
việc ki
ểm toán để phục vụ HĐND phê chuẩn quyết toán ngân sách gặp nhiều
khó khăn do thời gian kiểm toán ngắn; nhiều cuộc kiểm toán không thể thực
hiện kiểm toán trước khi HĐND phê chuẩn quyết toán NSĐP. Vấn đề này cũng
làm ảnh hưởng đến tiến độ phát hành BCKT theo quy định của Luật KTNN.
1.2.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Kiểm toán nhà nước cho phù hợp với

hoạt động của Kiểm toán Nhà n
ước
1.2.2.1. Khắc phục bất cập trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN
Do địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong Hiến pháp nên
hiện nay còn tình trạng không tương thích giữa Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ
chức Chính phủ và các luật khác có liên quan với Luật KTNN. Điều 13 của Luật
KTNN quy định về địa vị pháp lý của KTNN: "KTNN là cơ quan chuyên môn
về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà n
ước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc
lập và chỉ tuân theo pháp luật". Với quy định địa vị pháp lý của KTNN như vậy
tuy đã khắc phục tình trạng địa vị pháp của cơ quan KTNN còn thấp, chưa
tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao, làm giảm hiệu lực và hiệu quả
của KTNN với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất trong hệ th
ống
kiểm soát của Nhà nước trước khi Luật KTNN được ban hành. Tuy nhiên, thuật
ngữ “chuyên môn’’trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của
Luật KTNN là không phù hợp, chưa thể hiện được bản chất của KTNN với tư

18




cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất hoặc KTNN là cơ quan
kiểm toán tối cao như các nước trên thế giới đã quy định. Chính vì Luật quy
định: “ KTNN là cơ quan chuyên môn ” dẫn đến nhận thức của các cấp, các
ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ
của KTNN chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, không
đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ chức và hoạt độ
ng KTNN. Mặt khác, chính quy

định này đã làm cho việc quy định các vấn đề khác của KTNN trong các luật có
liên quan (Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Cán bộ, công chức ) là rất khó
khăn. Mặc dù nội dung quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của
Luật KTNN là chưa hoàn toàn thể hiện đúng bản chất của KTNN với tư cách là
cơ quan kiểm tra TCNN cao nhất, song hoàn toàn phù hợp với cơ chế pháp lý
hiện hành về tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Ở nước ta, KTNN
thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1992, do vậy, Hiến pháp
chưa có quy định về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của
KTNN. Hiện nay, mặc dù Hiến pháp năm 1992 đã được Quốc hội khoá X sửa
đổi, bổ sung (năm 2001), nhưng địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền
hạn c
ủa KTNN vẫn chưa có quy định, lý do là việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp
năm 1992 chỉ tập trung vào những nội dung đã rõ và có sự nhất trí cao. Nếu
chưa sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội đã xác định KTNN là cơ
quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất sẽ không đáp ứng kịp thời yêu cầu
của công cuộc đổi mới, phát triển kinh tế thị trường, hội nhậ
p quốc tế và quá
trình tham gia WTO.
1.2.2.2. Khắc phục bất cập về cơ cấu tổ chức và cán bộ của KTNN
- Cơ cấu tổ chức và cán bộ của KTNN hiện tại chưa hoàn chỉnh, chưa tương
xứng với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của KTNN. Số lượng các đơn vị
KTNN khu vực, KTNN chuyên ngành còn ít so với nhu cầu kiểm toán ngân sách
địa phương và ngân sách trung ương; có đơn vị
còn đảm nhận quá nhiều chức
năng như vụ Pháp chế (vừa thực hiện công tác pháp chế, vừa thực hiện công tác

19

thanh tra); Văn phòng vừa đảm nhận chức năng là đơn vị dự toán cấp I vừa là
đơn vị dự toán cấp III rất khó khăn cho hoạt động.
- Đội ngũ KTV tuy đã phát triển cả về số lượng và chất lượng nhưng quy
mô và chất lượng đội ngũ KTV vẫn chưa đáp ứng được chức năng, nhiệm vụ
theo yêu cầu của công cuộc đổi mới và phát triể
n đất nước hiện nay, đặc biệt là
yêu cầu hội nhập và phát triển. Đội ngũ cán bộ chủ chốt và công chức có trình độ
chuyên môn cao còn mỏng; số công chức mới được tuyển dụng cần phải có thời
gian học hỏi, tích luỹ kinh nghiệm chuyên môn nghề nghiệp kiểm toán; cơ cấu
kiểm toán viên chưa hợp lý, còn thiếu so với yêu cầu.
- Số lượng KTV chưa tương xứng với yêu cầ
u công việc và chức năng,
nhiệm vụ được giao, còn quá mỏng so với các nước trong khu vực và trên thế
giới (KTNN Việt Nam chỉ có hơn 1.500 KTV).
- Chất lượng KTV còn khá nhiều hạn chế mặc dù hầu hết có kinh nghiệm
thực tiễn, nhưng chưa được đào tạo một cách cơ bản và đầy đủ về nhiệm vụ kiểm
toán, các kiến thức cần thiết của nền kinh tế thị
trường, trình độ phân tích tổng
hợp, ngoại ngữ, tin học; kiến thức về QLNN và thủ tục hành chính còn yếu.
1.2.2.3. Khắc phục những vấn đề ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả hoạt
động của KTNN
- Hệ thống chuẩn mực KTNN, các quy trình kiểm toán, các biện pháp giám
sát chất lượng kiểm toán chưa hoàn chỉnh, đồng bộ; các phương pháp kiểm toán
còn đơn giản; chưa triể
n khai được kiểm toán trong môi trường công nghệ thông
tin và đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm toán, hầu
hết các đoàn kiểm toán đều chủ yếu là kiểm toán tại trụ sở của đơn vị được kiểm
toán, việc kiểm toán tại trụ sở cơ quan chưa nhiều.

- Cơ chế, chính sách và chế độ đãi ngộ cho Kiểm toán viên (bồi dưỡng và
dưỡng liêm ) tuy đ
ã được cải thiện một bước, song Nhà nước chưa có chế độ
chính sách đãi ngộ theo tính chất hoạt động đặc thù (như phụ cấp lưu động và
một số loại phụ cấp khác) và thu nhập so với mặt bằng hiện nay vẫn còn thấp,
đặc biệt là đối với đội ngũ Kiểm toán viên làm việc trong điều kiện đi công tác

20




xa, dài ngày trên các địa bàn trong phạm vi cả nước. Do vậy, khó thu hút và giữ
được cán bộ giỏi; có nguy cơ mất cán bộ có trình độ chuyên môn cao, chảy máu
chất xám về các đơn vị có chế độ đãi ngộ cao, nhất là các doanh nghiệp kinh
doanh dịch vụ về tài chính, chứng khoán và doanh nghiệp kiểm toán.
- Việc sử dụng kết quả kiểm toán còn hạn chế, thông qua hoạt động kiểm
toán KTNN đã phát hiện nhiều sai phạm, yếu kém trong công tác quản lý đi
ều hành
và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; phát hiện một số vụ việc tiêu cực,
tham nhũng, lãng phí và chuyển các cơ quan chức năng xử lý theo thẩm quyền. Tuy
nhiên, kết quả kiểm toán và các dữ liệu về kết quả kiểm toán chưa được sử dụng,
khai thác thật sự hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan có liên quan (giám
sát, quản lý, xử lý trách nhiệm và phòng, chống tham nhũng).
1.2.2.4. Khắc phụ
c những tồn tại trong công tác phối hợp gữa các cơ
quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán
Sự phối hợp công tác giữa các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán còn
hạn chế, bất cập nên vẫn còn chồng chéo, trùng lắp hoặc bỏ sót đối tượng cần
thanh tra, kiểm tra. Sự phối hợp xử lý các vụ việc có dấu hiệu vi phạm do

KTNN chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra còn thiếu chặt chẽ; chư
a có quy định
về trách nhiệm của cơ quan điều tra trong việc thông báo cho các cơ quan chức
năng và KTNN kết quả điều tra, xử lý vụ việc. Một số vụ việc cơ quan điều tra
đã khởi tố vụ án, khởi tố bị can nhưng KTNN không được thông báo hoặc chỉ
biết được qua thông tin trên kênh báo chí. Việc cung cấp kết quả, báo cáo kết
quả kiểm toán cho một số cơ
quan chức năng có liên quan chưa được quy định
chính thức, cụ thể nên thực hiện còn lúng túng, chưa phục vụ tốt, kịp thời cho
công tác lãnh đạo và kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng.
1.2.2.5. Khắc phục những tồn tại trong việc quy định về chế tài đối với
các hành vi vi phạm Luật Kiểm toán nhà nước
Trong hoạt động kiểm toán cũng như trong bất cứ lĩnh vực hoạt độ
ng nào
khác, hệ thống pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh nhất thiết phải
bao gồm các quy định về chế tài để xử lý các vi phạm của các bên tham gia

21




trong các quan hệ đó. Các quy định về chế tài có ý nghĩa thực tiễn rất quan
trọng để tăng cường pháp chế trong hoạt động kiểm toán đảm bảo hoạt động
kiểm toán diễn ra theo đúng pháp luật. Tuy nhiên, trong Luật KTNN và các văn
bản pháp luật có liên quan hầu như chưa có các quy định về chế tài trong các
trường hợp vi phạm của đơn vị được kiểm toán, của Kiểm toán viên, đoàn kiểm
toán, cơ
quan kiểm toán, các tổ chức và cá nhân có liên quan (trừ một loại quy
định rất chung như: “chịu trách nhiệm trước pháp luật”; “đề nghị các cơ quan có

thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật ”. Chính do chưa có các quy định về
chế tài một cách cụ thể và đầy đủ cho nên việc chấp hành pháp luật về kiểm toán
chưa nghiêm, phần nào đã ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu lực của ho
ạt động
kiểm toán.
1.2.2.6. Sửa đổi, bổ sung cho tương thích với các luật có liên quan
Để đáp ứng yêu cầu của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước
phục vụ công cuộc đổi mới đất nước và thực hiện cam kết của Tổ chức Thương
mại thế giới, đòi hỏi Luật KTNN phải đồng bộ với các luật có liên quan, nhất là
các lu
ật được ban hành sau Luật KTNN như Luật Phòng, chống tham nhũng;
Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Luật Ban hành văn bản QPPL
- Luật Phòng, chống tham nhũng: Với vị thế là cơ quan chuyên môn về
lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập
và chỉ tuân theo pháp luật, theo quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng
KTNN thuộc nhóm các cơ quan trực tiếp có trách nhiệm phát hiện và ph
ối hợp
xử lý tham nhũng, bao gồm: Thanh tra Chính phủ, cơ quan điều tra, KTNN,
Viện kiểm sát, Tòa án; đồng thời Luật Phòng, chống tham nhũng quy định cụ
thể, rõ ràng về trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng. Do vậy,
Luật KTNN cần bổ sung quy định về nhiệm vụ của KTNN trong phòng, chống
tham nhũng cho tương thích với Luật Phòng, chống tham nhũng.
- Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí:
Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng đề cao vai trò và quy định
rõ trách nhiệm của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí thông qua

22

việc thực hiện chức năng kiểm toán. Do vậy, Luật KTNN cần bổ sung quy định
về nhiệm vụ của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cho tương
thích với Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
- Luật Ban hành văn bản QPPL: Luật Ban hành văn bản QPPL được
Quốc hội thông qua ngày 03/6/2008, thay thế Luật BHVBQPPL năm 1996 và
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002 và có hiệu
lực kể từ ngày 01/01/2009. Với mục đích nâng cao hiệu quả của công tác xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế
- xã hội, tăng cường hội nhập kinh tế quốc t
ế và nâng cao hiệu quả, hiệu lực
quản lý nhà nước, Luật đã sửa đổi một cách toàn diện quy trình xây dựng, ban
hành văn bản QPPL; đồng thời, cũng bổ sung các quy định nhằm hoàn thiện hệ
thống pháp luật, bảo đảm hệ thống pháp luật có chất lượng, công khai, minh
bạch, dễ tiếp cận và có tính khả thi cao; Luật quy định một số cơ quan có thẩm
quyền ban hành văn bản chỉ ban hành v
ăn bản QPPL dưới một hình thức văn
bản. Theo đó, Tổng KTNN chỉ ban hành văn QPPL dưới hình thức quyết
định.
Trước khi Luật BHVBQPPL có hiệu lực, thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Tổng KTNN được Luật KTNN quy định và được xác
định rõ tại Nghị quyết số 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10/11/2006 của Uỷ
ban Thường vụ Quốc hội giải thích khoản 6 Điều 19 củ
a Luật KTNN. Theo đó,
Tổng KTNN ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới 2 hình thức là quyết
định và chỉ thị. Do vậy, Luật KTNN cần phải sửa đổi để quy định rõ thẩm
quyền của Tổng KTNN được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình
thức quyết định cho phù hợp Luật BHVBQPPL; đồng thời bảo đảm tính rõ
ràng, minh bạch trong các quy định của Luật KTNN.

1.3. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ TRONG XÂY DỰNG LUẬT KTNN
1.3.1. Kinh nghiệm xây dựng Luật KTNN
Ở tất cả các nước tồn tại cơ quan KTNN, dù là ở các nước đã thành lập cơ
quan KTNN từ rất lâu hay ở các nước mới thành lập cơ quan KTNN như các

23




nước Đông Âu, Liên bang Nga, Trung Quốc những vấn đề cơ bản về vị trí và
tính độc lập của cơ quan KTNN đều đuợc quy định trong Hiến pháp của mỗi
nước. Trên cơ sở những quy định của Hiến pháp, các nước này ban hành các
đạo luật về KTNN cũng như các văn bản pháp quy khác về KTNN.
Mặc dù những quy định cụ thể trong Hiến pháp của các nuớc về KTNN
có thể khác nhau về m
ức độ, nội dung cụ thể, chẳng hạn: Hiến pháp CHLB
Đức, CHLB Nga chỉ quy định tại một khoản trong 1 điều về KTNN (khoản 2
Điều 114 của Hiến pháp CHLB Đức, khoản 5 Điều 101 của Hiến pháp CHLB
Nga); Hiếp pháp Nhật Bản quy định 1 điều về KTNN (Điều 90); Hiếp pháp
nước CHND Trung Hoa quy định 2 điều về KTNN (Điều 91 và Điều 109); Hiếp
pháp Hàn Quốc quy
định 4 điều về KTNN (từ Điều 97 đến Điều 100) và Hiến
pháp CH Ba Lan lại quy định tới 6 điều về KTNN (từ Điều 203 đến Điều
207) Tuy nhiên, về cơ bản có thể đưa ra những nhận xét về tính phổ biến của
những quy định về KTNN trong Hiến pháp là: Xác định chức năng cơ bản của
KTNN; vị trí của KTNN trong hệ thống các cơ
quan nhà nuớc; hầu hết Hiến
pháp các nước còn quy định thẩm quyền (quyền và nghĩa vụ) cơ bản của KTNN;
nguyên tắc cơ bản trong hoạt động của KTNN (tính độc lập);

Với những quy định cơ bản như trên trong Hiến pháp, các nước đã xây dựng
các đạo luật cụ thể làm cơ sở pháp lý cho việc tổ chức, hoạt động của KTNN.
Dựa trên cơ sở quy đị
nh của Hiến pháp, các nước ban hành Luật KTNN.
Mặc dù nội dung cụ thể của luật KTNN của các nước có sự khác nhau, nhưng
nhìn chung đều có các quy định chủ yếu về: chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn;
đối tượng, phạm vi kiểm toán; tổ chức và nhân sự; quy chế, kinh phí hoạt động
và phương pháp nghiệp vụ kiểm toán của KTNN. Luật KTNN là cơ sở pháp lý
để điều chỉnh mọi quan hệ
phát sinh trong hoạt động của KTNN; đồng thời
cũng là cơ sở pháp lý điều chỉnh các quan hệ nội bộ của hệ thống KTNN.



24




1.3.2. So sánh địa vị pháp lý và chức năng của KTNN Việt Nam với
KTNN các nước trên thế giới
1.3.2.1. Tính độc lập của kiểm tra tài chính nhà nước
Theo Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chính công của INTOSAI mà KTNN
Việt Nam là thành viên chính thức thì tính độc lập của KTNN là nguyên tắc tối
cao, là tiền đề cơ bản bảo đảm cho công tác kiểm tra tài chính công có hiệu lực
và hiệu quả. Do những hệ quả đặc biệt về chính trị và tài chính b
ắt nguồn từ
hoạt động kiểm tra của các cơ quan KTTC đối với tất cả các cơ quan nhà nước,
đặc biệt là đối với chính giới và chính quyền, tính độc lập đầy đủ cần phải được
đảm bảo về mặt pháp lý. Điều đó vừa phải có giá trị đối với cơ quan KTTC với

tư cách là cơ quan (thiết chế) nhà nước trong cơ cấu củ
a một hệ thống phân chia
quyền lực chức năng của Nhà nước; nhưng nó cũng phải có giá trị đối với vị trí
của các Uỷ viên kiểm toán và trong trường hợp cần thiết đối với cán bộ kiểm
toán. Đây là yếu tố quan trọng, trước tiên có tác động đến chất lượng kiểm toán,
bởi vì trong hoạt động kiểm toán mọi ý kiến đánh giá, nhận xét và kết luận c
ủa
KTV đều dựa vào bằng chứng kiểm toán và tuân thủ pháp luật, không chịu sự
tác động của bất kỳ sự chi phối nào, nhất là sức ép về chính trị.
Để đảm bảo một cách có hiệu lực và vững chắc sự kiểm tra tài chính độc
lập, cần phải quy định rõ tính độc lập của KTNN ngay trong các điều khoản
Hiến pháp, những quy định cụ thể hơn được quy đị
nh trong Luật KTNN.
Ở Việt Nam, KTNN thành lập sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp
năm 1992, do vậy chưa có điều kiện quy định về tính độc lập của KTNN trong
các điều khoản Hiến pháp. Luật KTNN đã có 1 điều (Điều 7 Luật KTNN Việt
Nam) quy định về nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN: "Độc lập và chỉ
tuân theo pháp luật". Đây là nguyên tắc pháp lý cơ bản làm cơ sở
để xây dựng
các chế định cụ thể của Luật, đảm bảo tính độc lập của KTNN cả về tổ chức và
hoạt động. Qua so sánh với luật KTNN của nhiều nước trên thế giới cho thấy
quy định về nguyên tắc độc lập trong Luật KTNN Việt Nam là quy định rất tiến